Riskinarviointi ja lainsäädäntö

Tämä sivu on ensyklopedia-artikkeli. Sivutunniste: Op_fi3525
Moderaattori:Ei ole (katso kaikki) Kuinka ryhtyä moderaattoriksi? Sivun edistyminen: Täysluonnos. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review).
Lisää dataa

Ympäristöriskinarviointi kaivoksia koskevassa lainsäädännössä MINERA/Linnunmaa Oy

JOHDANTO

Tässä selvityksessä esitetään kaivostoiminnan kannalta merkityksellinen lainsäädännöllinen viitekehys erityisesti ympäristöriskien arvioinnin näkökulmasta. Raportissa selvitetään, miten ympäristöriskin arviointia käsitellään kaivostoimintaa koskevassa lainsäädännössä. Keskeisen lainsäädännön osalta selvitetään ympäristöriskinarvioinnin konkreettisia soveltamistilanteita lupamääräysten tulkinnan kautta. Lainsäädäntö implementoituu lupa- ja ilmoitusmenettelyjen kautta, ja lupaprosessien hallinta on keskeinen riskinhallintakeino kaivostoiminnassa.

KAIVOSTEN YMPÄRISTÖRISKIÄ KOSKEVA LAINSÄÄDÄNTÖ

Kaivostoimintaa ensisijaisesti säätelevä laki on kaivoslaki (621/2011). Ympäristöriskien arvioinnin näkökulmasta kaivostoimintaa koskevat pääosin ympäristölainsäädännön muut osa-alueet, kuten ympäristönsuojelulaki (86/2000) ympäristöhaittojen osalta ja vesistörakentamisen haittojen osalta vesilaki (587/2011). Siten kaivoslupa yksinään ei oikeuta harjoittamaan kaivostoimintaa, vaan siihen tarvitaan myös useiden muiden lakien mukaiset hyväksymiset. Laeissa ei pääasiallisesti ole päällekkäisyyksiä, vaan lainsäädäntö muodostaa toimintaa säätelevän kokonaisuuden. Erillisistä luvista huolimatta esimerkiksi ympäristönsuojelulain tai luonnonsuojelulain konkreettiset kiellot ja rajoitukset voivat muodostaa esteen kaivosluvan myöntämiselle kaivoslupaharkinnassa.

Taulukko 1. Kaivosten ympäristöriskejä koskevaa lainsäädäntöä

Säädös	Numero
Kaivoslaki	621/2011
VNA kaivostoiminnasta	391/2012
VNA kaivosturvallisuudesta	1571/2011
Ympäristönsuojelulaki	86/2000
Ympäristönsuojeluasetus	169/2000
Laki ympäristövaikutusten arvioinnista	486/1994
Asetus ympäristövaikutusten arvioinnista	713/2006
Luonnonsuojelulaki	1096/1996
Luonnonsuojeluasetus	160/1997
Vesilaki	587/2011
Patoturvallisuuslaki	494/2009
VNA patoturvallisuudesta	319/2010
Kemikaalilaki	744/1989
Kemikaaliasetus	675/1993
Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta	390/2005
" Valtioneuvoston asetus vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta"	855/2012
" Valtioneuvoston asetus vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin turvallisuusvaatimuksista"	856/2012
Jätelaki	646/2011
Jäteasetus	1390/1993
Laki eräistä naapuruussuhteista	26/1920
" VNA nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista"	444/2010
" VNA polttoaineteholtaan alle 50 megawatin energiantuotantoyksiköiden ympäristönsuojeluvaatimuksista"	445/2010
" VNA kivenlouhimojen, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojenympäristönsuojelusta"	800/2010
VNA ulkona käytettävien laitteiden melupäästöistä	621/2001
VNp melutason ohjearvoista	993/1992
VNA maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista	214/2007
VNA vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista	1022/2006
VNA kaivannaisjätteistä	379/2008
REACH-asetus	(EY) N:o 1907/2006

Kaivoslaki

Kaivoslain (621/2011) tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Lain tarkoituksena on lisäksi edistää kaivosten turvallisuutta sekä ehkäistä, vähentää ja torjua kaivostoiminnasta aiheutuvat haitat ja vahingot ja varmistaa haitan tai vahingon aiheuttajan korvausvelvollisuus. Riskinhallinnan kannalta kaivoslain periaatteissa edellytetään, että toiminnasta aiheutuvat haitalliset vaikutukset ja vahingot estetään niin pitkälle kuin mahdollista, ja poistetaan käytöstä haitallisia vaikutuksia aiheuttavat toiminnot tai korvataan ne vähemmän haitallisilla sekä varaudutaan häiriö- ja vaaratilanteisiin. Toiminnasta aiheutuvien haittojen ja vahinkojen korvausvelvollisuus on toiminnanharjoittajalla.

Kaivoslain 11 luvussa säädetään toiminnanharjoittajan velvollisuudesta huolehtia kaivosturvallisuudesta. Kaivosturvallisuudella tarkoitetaan kaivosten rakenteellista ja teknistä turvallisuutta laajasti. Keskeistä on lisäksi vaaratilanteiden ja onnettomuuksien ehkäiseminen sekä niistä aiheutuvien haitallisten seurausten rajoittaminen. Laajasti ymmärrettynä kaivosturvallisuus käsittää paitsi työturvallisuuden, myös ympäristöön kohdistuvien vaarojen ja riskien arvioinnin. Hallituksen esityksessä kaivosturvallisuuteen vaikuttavina vaaroina ja onnettomuusuhkina mainitaan esimerkiksi sortumat, tulipalot sekä liejun ja veden purkaukset.

Kaivoslain 11 luvussa asetetaan toiminnanharjoittajan velvollisuudeksi kaivostoiminnan vaarojen selvittäminen ja arviointi. Nämä vaarat on selvitettävä ja tunnistettava järjestelmällisesti sekä pyrittävä poistamaan vaaratekijät mikäli mahdollista. Silloin, kun vaaratekijöiden poistaminen ei ole mahdollista, on niistä aiheutuvat haitalliset seuraukset rajoitettava mahdollisimman vähäisiksi. Kaivostoiminnan harjoittajalla on oltava edellä tarkoitettu selvitys ja arviointi kirjallisina, ja ne on tarkistettava ja pidettävä ajan tasalla olosuhteiden olennaisesti muuttuessa.

Kaivosturvallisuuden edellyttämien toimenpiteiden, joihin lain 113 §:n mukaan kuuluvat myös korjaavat toimenpiteet, johdosta vaarojen selvittämisen ja arvioinnin lisäksi kaivoksella on oltava myös turvallisuusjohtamisjärjestelmä. Onnettomuuksien ehkäisemistä koskevien toimintaperiaatteiden vaatimuksista on säädetty tarkemmin valtioneuvoston asetuksessa kaivosturvallisuudesta (1571/2011).

Kaivoksen perustamiseen ja kaivostoiminnan harjoittamiseen on oltava kaivoslupa. Lupaa ei saa myöntää, jos kaivostoiminta aiheuttaa vaaraa yleiselle turvallisuudelle, aiheuttaa huomattavia vahingollisia ympäristövaikutuksia tai heikentää merkittävästi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä mainittua vaaraa tai vaikutuksia voida lupamääräyksin poistaa.

Vuonna 2011 voimaan tulleen kaivoslain perusteella kaivoksen rakentamiseen ja tuotannolliseen toimintaan on oltava kaivosturvallisuuslupa. Kaivosturvallisuusluvan hakeminen koskee uusia, perustettavia kaivoksia, mutta osa luvassa edellytetyistä selvityksistä, kuten edellä mainittu vaarojen ja riskien arviointi, koskee kaikkia toiminnanharjoittajia. Kaivosturvallisuusluvan myöntämisen edellytyksenä on muiden ohella se, että lain 114 §:n mukainen vaarojen ja riskien selvitys ja arviointi on tehty.

Kaivannaisjäteasetus

Kaivosluvan yhteydessä toiminnanharjoittajan on laadittava kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma. Yksityiskohtaisia määräyksiä jätehuoltosuunnitelmasta on annettu valtioneuvoston asetuksella kaivannaisjätteistä (379/2008). Kaivannaisjätteen jätealue on suunniteltava ja toteutettava siten, että jätealueesta ei aiheudu pitkänkään ajan kuluessa ympäristön pilaantumista tai maaperän tai pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa. Toiminnanharjoittajan on varmistettava jätealueen fyysinen vakaus sekä valvottava ja tarkkailtava jätealuetta ja sen vakautta. Jätehuoltosuunnitelmaa on arvioitava ja tarvittaessa tarkistettava viiden vuoden välein.

Kaivannaisjäteasetuksessa säädetään myös suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan kaivannaisjätteen jätealueen vaarojen ja haittojen torjumisesta. Luokittelu suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavaksi alueeksi tehdään asetuksen (379/2008) liitteen 2 mukaisesti seuraavien tekijöiden perusteella:

− jätealueen rakenteelliseen vakauteen tai virheelliseen toimintaan liittyvä ympäristölle tai ihmisen terveydelle aiheutuva vaara;

− jätealueelle sijoitettavien ongelmajätteiden määrä; tai

− jätealueelle sijoitettavien ympäristölle tai terveydelle vaarallisten kemikaalien määrä.

Suuronnettomuuden vaarojen ja haittojen torjumiseksi tehtävien toimenpiteiden varalta laadittavissa toimintaperiaateasiakirjassa, turvallisuusjohtamisjärjestelmässä ja sisäisessä pelastussuunnitelmassa on esitettävä tiedot onnettomuuksien ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi. Ympäristöriskien arvioinnin kannalta asetuksen (379/2008) liitteessä 4 esitettyjen asiakirjojen mukaisesti tehtävät arvioinnit ovat merkittävä osa kaivosten ympäristöriskin arviointia.

Patoturvallisuus

Patoturvallisuuslakia (PTL, 494/2009) ja valtioneuvoston asetusta patoturvallisuudesta (319/2010) sovelletaan patoihin niihin kuuluvine rakennelmineen ja laitteineen. Myös kaivostoimintaan liittyvät maanpäälliset padot kuuluvat patoturvallisuuslain soveltamisalaan. Kaivostoiminnan ympäristöriskien arvioinnin osalta patoturvallisuuslainsäädäntö on merkittävässä osassa, sillä padon omistajan on tarpeellisessa määrin selvitettävä padosta aiheutuvaa vahingonvaaraa ja sen vaikutusta padon mitoitusperusteisiin.

Patoturvallisuuslain yleisiin velvoitteisiin kuuluu velvollisuus suunnitella ja rakentaa pato siten, ettei sen käyttämisestä aiheudu vaaraa turvallisuudelle (PTL 7 §). Patoa tulee käyttää siten, että käytöstä ei aiheudu vaaraa ihmishengelle ja terveydelle. Riskien arvioimiseksi padon omistajan on muun lain mukaisessa lupahakemuksessa selostettava tarpeellisessa määrin padosta aiheutuvaa vahingonvaaraa ja sen vaikutusta padon mitoitusperusteisiin (PTL 9 §). Tämä selostus vahingonvaarasta koskee kaikkia patoja riippumatta niiden luokittelusta. Mikäli pato luokitellaan 1-luokan padoksi, on omistajan laadittava edellä mainittua selostusta tarkempi vahingonvaaraselvitys patoturvallisuuslain 12 §:n mukaisesti.

Ympäristönsuojelulaki

Ympäristönsuojelulaki (YSL, 86/2000) on ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen yleislaki. Lakia sovelletaan toimintaan, josta aiheutuu tai voi aiheutua ympäristön pilaantumista. Laissa asetetaan toiminnanharjoittajalle kaksi yleistä velvollisuutta, selvilläolovelvollisuus ja pilaantumisen torjuntavelvollisuus. Selvilläolovelvollisuuden mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista.

Ympäristönsuojelulain 7 §:ssä säädetään maaperän pilaamiskiellosta, jonka mukaan maahan ei saa jättää tai päästää jätettä, muuta ainetta, organismeja tai mikro-organismeja siten, että seurauksena on sellainen maaperän laadun huononeminen, josta voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, viihtyisyyden melkoista vähentymistä tai muu niihin verrattava yleisen tai yksityisen edun loukkaus. Maaperän pilaamiskiellon kaltainen ehdoton kielto on myös lain 8 §:n pohjaveden pilaamiskielto.

Toiminnan aiheuttaman ympäristöriskin arviointi ympäristönsuojelulain perusteella tehdään ympäristöluvassa. Kaivostoiminta on aina ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 1 § hankeluettelon perusteella ympäristöluvanvaraista toimintaa (YSA 1 § 7a-kohta). Kaivostoiminnan ympäristöluvan lisäksi kaivoksen oheistoiminnot edellyttävät usein ympäristölupaa. Ympäristöluvassa harkitaan kaivostoiminnan aiheuttamien ympäristövaikutusten hyväksyttävyys. Luvanvaraisista toiminnoista säädetään tarkemmin ympäristönsuojeluasetuksessa.

Luvan myöntäminen edellyttää, että toiminnasta ei yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa aiheudu terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän pilaantumista, pohjaveden pilaantumista, meren pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista tai vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista, tai naapuruussuhdelain (26/1920) mukaista kohtuutonta rasitusta.

Ympäristöluvassa annetaan tarpeelliset määräykset toiminnan aiheuttamista päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, jätteistä ja niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, toimista häiriötilanteissa, toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista sekä muista toimista, joilla ehkäistään pilaantumista tai pilaantumisen vaaraa. Erityisesti kaivoksia koskevia lupamääräyksiä ympäristöluvassa annetaan kaivannaisjätteen aiheuttaman ympäristöriskin hallitsemiseksi sekä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

Ympäristölupahakemuksessa on esitettävä arvio toimintaan liittyvistä riskeistä, onnettomuuksien estämiseksi suunnitelluista toimista sekä toimista hätätilanteissa.

Ympäristövaikutusten arviointi

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tavoitteena on edistää ympäristövaikutusten tunnistamista, arviointia ja huomioonottamista hankkeiden suunnittelussa ja päätöksenteossa, lisätä kansalaisten tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia sekä tarkastella keinoja haitallisten vaikutusten vähentämiseksi. YVA-menettely ei ole päätöksentekomenettely, vaan tarkoituksena on tuottaa monipuolista tietoa päätöksenteon pohjaksi. Menettelyssä arvioidaan hankkeen välittömiä ja välillisiä vaikutuksia mm. ihmisen terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen, alueen elinympäristöihin, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen, yhdyskuntarakenteeseen, maisemaan ja kulttuuriperintöön sekä luonnonvarojen hyödyntämiseen.

YVA-menettelyä edellytetään kaivoshankkeilta, kun irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa tai avokaivoksen koko on vähintään 25 hehtaaria. Myös kooltaan näitä kriteereitä vastaavat kaivoshankkeiden muutokset edellyttävät YVA-menettelyä.

Lisäksi kyseeseen voi tulla harkinnanvarainen YVA-menettely. Harkinnanvarainen YVA-menettely tulee sovellettavaksi, jos hanke todennäköisesti, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan YVA-asetuksessa lueteltuihin hankkeisiin rinnastettavissa olevia haitallisia ympäristövaikutuksia.

REACH-asetus

REACH-asetus (1907/2006/EY) on EU:n kemikaalien käyttöä sääntelevä asetus. Asetuksen tavoitteena on kemikaalien käytöstä aiheutuvien riskien hallinta ja kemikaalien turvallisempi käyttö. Asetus tuli voimaan vuonna 2007, mutta asetuksen velvoitteet tulevat voimaan asteittain vuoteen 2018 mennessä.

Ennalta varautumisen periaatteen nojalla REACH-asetuksessa edellytetään kemikaalien valmistajien ja maahantuojien vastuuta kemikaalien turvallisuudesta asettamalla näiden velvollisuudeksi arvioida kemikaalien käytöstä aiheutuvat riskit ja ryhtyä tarvittaviin toimiin havaittujen riskien hallitsemiseksi.

REACH-järjestelmän perustana on aineiden rekisteröinti. Asetuksen 5 artiklan ilmaiseman pääperiaatteen mukaan ainetta ei saa valmistaa yhteisössä eikä saattaa markkinoille, ellei sitä ole rekisteröity asianmukaisesti. Rekisteröinnin tarkoituksena on varmistaa, että käytettävästä aineesta on olemassa riittävästi tietoa turvallisen käytön varmistamiseksi, että valmistajien ja maahantuojien kohtelu EU-alueella on tasapuolista ja teollisuuden velvoitteet ovat avoimesti tiedossa. Turvallisella käytöllä tarkoitetaan asetuksessa sitä, että sen aiheuttamat riskit ovat riittävän hyvin hallinnassa.

Osa kaivostoiminnan kannalta merkityksellisistä aineista on kuitenkin vapautettu REACH-asetuksen mukaisesta rekisteröintivelvollisuudesta. Asetuksen muut velvoitteet koskevat myös rekisteröintivapautuksen piirissä olevia aineita. Rekisteröintivelvollisuudesta on vapautettu REACH-asetuksen liitteen V 7-kohdan mukaisesti seuraavat luonnossa esiintyvät aineet, jos niitä ei ole muunnettu kemiallisesti: mineraalit, malmit, malmirikasteet, käsittelemätön ja prosessoitu maakaasu, raakaöljy, kivihiili. Edellytyksenä vapautukselle aineen on täytettävä sekä luonnossa esiintyvän aineen määritelmä että kemiallisen muuntamattomuuden vaatimus.

REACH-asetuksessa kemikaaliturvallisuusarvioinnilla on merkittävä rooli. Kemikaaliturvallisuusarvioinnin avulla voidaan varmistaa, että kemikaalien käytöstä aiheutuvat riskit tunnistetaan ja että ne ovat hallinnassa. Kemikaaliturvallisuusarviointi on REACH-asetuksen mukaan (artikla 14) suoritettava rekisteröitävistä aineista, joiden määrä on vähintään 10 tonnia vuodessa rekisteröijää kohti. Poikkeuksena velvoitteesta ovat esimerkiksi välituotteet sekä seokset, jos aineen pitoisuus seoksessa alittaa tietyt pitoisuusrajat. Velvollisuus arvioinnin suorittamiseen on aineen valmistajalla tai maahantuojalla. Tietyissä tilanteissa velvollisuus kemikaaliturvallisuusarvioinnin suorittamiseen voi olla myös aineen jatkokäyttäjällä. Kemikaaliturvallisuusarviointi jakautuu kolmeen osaan, jotka ovat vaaran arviointi, altistumisen arviointi ja riskinluonnehdinta.

Vaaran arvioinnissa on kerättävä tiedot aineen luontaisista ominaisuuksista, valmistamisesta ja käytöstä sekä aineeseen liittyvistä päästöistä sekä näiden arviointi. Vaaran arvioinnin tavoitteena on tunnistaa aineen aiheuttamat vaarat. Vaaran arviointiin sisältyvät ihmisten terveydelle aiheutuvien vaarojen arviointi, fysikaalis-kemiallisen vaaran arviointi, ympäristövaarojen arviointi sekä aineen PBT- tai vPvB-ominaisuuksien arviointi. Jos vaaran arvioinnin tuloksena voidaan todeta, että aine ei täytä vaaralliseksi luokiteltavan aineen tai PBT/vPvB-aineen kriteerejä, kemikaaliturvallisuusarviointi päättyy tähän. Mikäli aine täyttää edellä mainitut kriteerit, on suoritettava altistumisen arviointi ja riskinluonnehdinta.

Riskinarvioinnilla REACH-asetuksessa tarkoitetaan myös viranomaisten suorittamaa riskien arviointia kemikaalien lupa- tai rajoitusmenettelyiden perustaksi.

Kemikaalilainsäädäntö

Kemikaalilain (744/1989) tarkoituksena on ehkäistä ja torjua kemikaalien aiheuttamia terveys- ja ympäristöhaittoja sekä palo- ja räjähdysvaaroja. Kemikaalilain mukaisiin toiminnanharjoittajan yleisiin velvollisuuksiin kuuluu mm. selvilläolovelvollisuus (16 §), jonka mukaan toiminnanharjoittajan on hankittava valmistamansa, maahan tuomansa tai markkinoille tai käyttöön luovuttamansa kemikaalin fysikaalisista ja kemiallisista ominaisuuksista sekä sen terveys- ja ympäristövaikutuksista tiedot, jotka ovat kohtuudella saatavissa ja jotka ovat riittävät kemikaalilain nojalla hänelle määrättyjen velvoitteiden täyttämiseksi. Samoin on valittava käyttöön olemassa olevista vaihtoehdoista kemikaali tai menetelmä, josta aiheutuu vähiten vaaraa (16 a §).

Laki vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista (390/2005) edellyttää räjähdysvaaran arviointia. Riskinarviointi räjähdyskelpoisten ilmaseosten aiheuttamien vaaratekijöiden tunnistamiseksi on tehtävä lain 4 luvun mukaisesti. Toiminnanharjoittajan on luokiteltava tilat, joissa voi esiintyä räjähdyskelpoisia ilmaseoksia ja laadittava vaaratekijöiden ja riskien arvioinnista räjähdyssuojausasiakirja.

Kemikaalien laajamittaiseen teolliseen käsittelyyn ja varastointiin on oltava Turvallisuus- ja kemikaaliviraston lupa. Tuotantolaitoksessa, jossa kemikaalien käsittelystä tai varastoinnista voi aiheutua suuronnettomuus, toiminnanharjoittajan on laadittava toimintaperiaateasiakirja tai turvallisuusselvitys, jossa selostetaan toimintaperiaatteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi. Toiminnanharjoittajan tulee tunnistaa ja analysoida onnettomuusriskit sekä niiden ehkäisemiskeinot. Toiminnanharjoittajan tulee esittää yksityiskohtainen kuvaus mahdollisten suuronnettomuuksien kulusta sekä siitä, millä todennäköisyydellä tai minkälaisissa olosuhteissa onnettomuuksia esiintyy. Lisäksi tulee olla arvio kuvattujen suuronnettomuuksien seurausten laajuudesta ja vakavuudesta sekä kuvaus laitosten turvallisuuden takaamiseksi käytettävistä teknisistä tekijöistä ja laitteista.

Muut lait

Luonnonsuojelulaissa on lajien suojelua ja luontotyyppien suojelua koskevia rauhoitussäännöksiä, jotka voivat koskea malminetsintää ja kaivostoimintaa. Hankkeen Natura 2000-verkostolle aiheutuvien haitallisten vaikutusten arviointi tulee tehdä luonnonsuojelulain 65 §:n nojalla, jos hanke todennäköisesti merkittävästi heikentää niitä luontoarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000-verkostoon. Arviointi on tehtävä myös Natura-verkoston ulkopuolelle sijoittuvalle hankkeelle, jos vaikutukset ulottuvat alueelle. Natura-arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Pelastuslain (379/2011) 15 §:n mukaan rakennukseen tai muuhun kohteeseen, joka on poistumisturvallisuuden tai pelastustoiminnan kannalta tavanomaista vaativampi tai jossa henkilö- tai paloturvallisuudelle, ympäristölle tai kulttuuriomaisuudelle aiheutuvan vaaran taikka mahdollisen onnettomuuden aiheuttamien vahinkojen voidaan arvioida olevan vakavat, on laadittava pelastussuunnitelma. Pelastussuunnitelmassa tulee esittää mm. selostus vaarojen ja riskien arvioinnin johtopäätelmistä.

RISKINARVIOINTI KAIVOSTEN YMPÄRISTÖLUVISSA

Yleistä riskinarvioinnin huomioimisesta ympäristölupahakemuksissa ja -päätöksissä

Ympäristölupahakemuksesta ja sen sisällöstä säädetään YSL 35 §:ssä ja YSA 3 luvussa (8–15 §). Kaikkien luvanhakijoiden tulee aina esittää hakemuksessaan YSA 9 § 1 momentin tiedot, kuten mm. tiedot toiminnan sijaintipaikasta ja sen ympäristöolosuhteista, tiedot toiminnan päästöjen laadusta ja määrästä veteen, ilmaan ja maaperään sekä toiminnan aiheuttamasta melusta ja tärinästä sekä tiedot syntyvistä jätteistä sekä niiden ominaisuuksista ja määrästä. YSA 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan lupahakemuksen tulee lisäksi sisältää, ottaen huomioon toiminnan luonne ja sen vaikutukset, lupaharkinnan kannalta tarpeelliset seikat, kuten arvio toimintaan liittyvistä ympäristöriskeistä, onnettomuuksien estämiseksi suunnitelluista toimista sekä toimista häiriötilanteissa. Tällöin lupahakemuksessa tulee esittää, missä määrin mahdollisesta onnettomuudesta tai häiriöstä johtuvia vahinkoja ympäristölle voidaan estää tai vähentää sekä toimenpiteiden arvioidut kustannukset. Samalla selvitetään prosessien, varastojen ja säiliöiden tarkkailu-, hälytys- ja sammutusjärjestelmät sekä muut varotoimenpiteet mahdollisissa häiriö- ja onnettomuustilanteissa sekä tarkkailun ja onnettomuustilanteiden toimintaohjeet.

Toimintaan liittyvät onnettomuusriskit tulisi ottaa huomioon myös lupamääräyksiä asetettaessa. Onnettomuusriskien huomioon ottaminen lupaharkinnassa määräyksiä asetettaessa perustuu IPPC-direktiivin 9 artiklan 6 kohtaan. Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan lupaviranomaiset voivat antaa määräyksiä toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Selvitysmääräys voidaan antaa lisäksi toimintaan liittyvän riskin selvittämiseksi. Selvitysmääräys voidaan antaa siten, että selvitys esitetään määräajassa valvontaviranomaiselle.

Case-tutkimus

Tutkimuksessa tarkasteltiin kaivosten ympäristölupapäätöksiä ympäristöriskinarvioinnin näkökulmasta. Tarkas-teluun valittiin kahdeksan kaivoksen ympäristölupapäätöstä. Päätösten valinnassa pyrittiin alueelliseen edusta-vuuteen siten, että tarkasteltavaksi tuli päätöksiä sekä Itä-Suomen, Länsi-Suomen että Pohjois-Suomen alueelta.

Tarkastellut päätökset olivat seuraavat:

Itä-Suomi:

− Pampalon kultakaivosta ja rikastamoa koskeva ympäristölupa (päätös nro 23/08/2, Dnro ISY-2004-Y-271)

− Saarisen apatiittikaivoksen ympäristölupa (Nro 57/2012/1, Dnro ISAVI/92/04.08/2011)

− Kvartsiitin louhintaa ja jalostusta Kinahmin ja Lasivuoren kaivospiireissä koskeva ympäristölupa (Nro 29/2012/1, Dnro ISAVI/6/04.08/2011)

Länsi-Suomi:

− Paroc Oy Ab:n Sallitun kaivoksen toimintaa koskevan ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa (Nro 106/2009/2, Dnro LSY-2008-Y-341)

Pohjois-Suomi:

− Talvivaaran kaivoksen ympäristö- ja vesitalouslupa (Nro 33/07/1, Dnro PSY-2006-Y-47)

− Alasen talkkikaivoksen ja rikastamon ympäristölupa (Nro 69/04/2, Dnro PSY-2001-Y-29)

− Tyvisuon kaivoksen ympäristö- ja vesitalouslupa (Nro 65/06/2, Dnro PSY-2005-Y-96)

− Hituran kaivoksen ympäristö- ja vesitalouslupa sekä toiminnanaloittamislupa (Nro 66/10/1, Dnro PSAVI/3/04.08/2010)

Lupapäätöksistä tutkittiin päätöksen kertoelmaosa, hakijan arvio parhaan käyttökelpoisen tekniikan kuvauksesta sekä riskinarviointia edellyttävät lupamääräykset. Kertoelmaosasta tarkasteltiin hakijan omaa selvitystä riskin arvioinnista sekä selvitystä käytetystä parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) ja ympäristön kannalta parhaiden käytäntöjen (BEP) soveltamisesta hakemuksessa tarkoitettuun toimintaan. Lisäksi tutkittiin, millaisia riskinarviointia edellyttäviä lupamääräyksiä viranomainen on päätöksessä antanut.

Tarkasteltujen lupapäätösten lupamääräykset keskittyivät pitkälti kuvaamaan niitä keinoja ja toimenpiteitä, joilla kaivosten ympäristöriskejä tulisi hallita. Lupamääräykset eivät toisin sanoen suoraan velvoittaneet toiminnanharjoittajaa riskinarviointiin, vaan antoivat velvoitteita riskien hallinnan osalta. Yhtenä johtopäätöksenä voidaan todeta, että ympäristölupapäätöksissä ei kattavasti ainakaan kuvata tai välttämättä edes edellytetä riskinarviointia.

Kertoelmaosassa käsitellyissä, riskinarviointiin luettavissa kohdissa keskityttiin kuvaamaan eri päästöjen todennäköisyyttä, leviämistä ja niiden aiheuttamia vaikutuksia yleisesti. Luvanhakija ei kuitenkaan tehnyt sen täsmällisempää riskinarviointia siitä, miten esimerkiksi padon sortuminen ja siitä aiheutuvat vesistövaikutukset tulevat vaikuttamaan lähiympäristöön ja ihmisiin. Varsinaiseen riskinarviointiprosessiin ei viitattu kahta päätöstä (Hituran kaivos ja Talvivaaran kaivos) lukuun ottamatta. Päätösten tulkinnassa nousi huomionarvoiseksi seikaksi riskinarviointia koskevien tapausten vähäisyys. Varsinaiseen riskinarviointiprosessiin viitattiin ainoastaan edellä mainituissa kahdessa päätöksessä. Molemmissa päätöksissä toiminnanharjoittaja viittasi kertoelmaosassa tehtyihin riskinarviointeihin, jolloin tehdyt riskinarvioinnit huomioitiin myös annetuissa lupamääräyksissä muun muassa arvioinnin päivitysvelvollisuutena.

Pohdintaa

Ympäristöriskinarviointien puutteellisuus ympäristöluvissa johtuu osaltaan riskinarviointia edellyttävien säännösten epäyhtenäisyydestä, eri säädösten välisistä suhteista sekä ympäristöoikeuden normeille ominaisesta joustavuudesta. Kokonaisvaltaista riskinarviointia edellyttävää yksiselitteistä säännöstä ympäristönsuojelulainsäädännössä ei ole, vaan riskinarvioinnit perustuvat useisiin eri lakeihin, jotka ovat eri viranomaisten valvonnassa ja joiden nojalla muutoksenhakutie eri menettelyissä voi viedä eri hallintotuomioistuimiin.

Luvanvaraisilla toiminnoilla on hyvin erilaisia vaikutuksia, jolloin annettavat määräykset myös vaihtelevat. Samaakin ympäristöelementtiä koskevat määräykset saattavat vaihdella eri toimialoilla. Saman toimialan toimintojen lupamääräykset voivat tapauskohtaisesti myös vaihdella riippuen toiminnan luonteesta. Vaikutusalueen ominaisuuksien huomioon ottaminen tarkoittaa alueen yleisen luonteen huomioon ottamista sekä erilaisten suojattavien kohteiden tunnistamista. Esimerkiksi ympäristön laatua koskevat raja-arvot sekä ohjeelliset laatunormit perustuvat erilaisten alueiden erittelyyn.

Lainsäädännön päällekkäisyys ja epäyhtenäisyys riskinarviointia edellyttäviltä osilta aiheuttavat epävarmuutta toiminnalta edellytettäviltä selvityksiltä. Lisäksi toiminnat ovat erilaisia luonteeltaan sekä vaikutuksiltaan, mikä osaltaan lisää lupaviranomaisen harkintavallankäyttöä. Epävarmuus näkyy riskinarviointien puuttumisena useista kaivosten ympäristölupapäätöksistä.

Ympäristöoikeudelle ominainen normien joustavuus voi taas käytännössä aiheuttaa sen, että viranomaiset ja saman harkinnan uudelleen tekevä tuomioistuin voi ratkaista, onko toiminta luonteeltaan ja vaikutuksiltaan riskinarviointia velvoittavaa (YSA 9 §:n 2 momentin 5 kohta) eli mikä on riskinarvioinnin merkitys lupaharkinnassa. Tällainen yhteisen sääntelyn puuttumisesta johtuva, päätösten sisältöä koskeva ennustamattomuus on omiaan aiheuttamaan eriarvoisuutta toiminnanharjoittajien keskuudessa sekä pitkäkestoisissa ympäristöprosesseissa epävarmuutta tulevan ratkaisun osalta. Tällaista tilannetta on pidettävä jopa jonkinlaisena oikeusturvaongelmana, johon olisi hyvä saada ratkaisu lakien keskinäissuhteiden selvittämisen tai esimerkiksi määrittämällä ensisijainen lupainstanssi, johon muiden viranomaisten päätöstenteko kytkettäisiin lausuntomenettelyin.

Katso myös

Muita Minera-projektin tuotoksia

Minera-mallin sovelluksia	· Luikonlahden tapaustutkimus · Luikonlahden sienitutkimusraportti
Muut	· Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt · Minera-hanke · MINERA Loppuseminaari · Kauppila T, Makkonen S, Komulainen H, Tuomisto JT: Metallikaivosalueiden ympäristöriskinarviointiosaamisen kehittäminen: MINERA-hankkeen loppuraportti. · Lehdistötiedote 15.4.2013 · Kohdekohtainen esimerkki · Lyhenteet ja määritelmät · Loppuraportti kokonaismalli · Kaivostoiminnan ympäristöterveysriskien arviointi (suojattu sivu) · Mallinnusohjelmat päästöjen arvioinnissa · Viitearvot · Talvivaaran kaivoksen terveysvaikutukset · Loppuraportti · Raportti · Yaran tapaustutkimus
Muita kaivostoimintaan liittyvää	· Vesijalanjälki · Hyvä kaivos pohjoisessa · Yhteiskuntatieteellinen kaivostutkimus Itä-Suomen yliopistossa · Teemasivu:Kaivostoiminnan vaikutusarviointi

Viitteet

Alaja, T. 2007. Ympäristövahingot ja niiden kustannukset vuosina 2000–2005. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 1/2007. Helsinki 2007.

Hollo, E. J. 2012. Luonnonvarahankkeiden ympäristönsuojelusääntelystä. Ympäristöjuridiikka 2/2012.

Hernesniemi, H., Berg-Andersson, B., Rantala, O. & Suni, P. 2011. Kalliosta kullaksi kummusta kukkulaksi. Suomen mineraaliklusterin vaikuttavuusselvitys. Elinkeinoelämän Tutkimuslaitos ETLA 2011.

Kauppila, P., Räisänen, M.-L. & Myllyoja, S. 2011. Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt. Suomen Ympäristö 29/2011.

Ympäristöministeriö 2012. Merkittävien ympäristövahinkojen korjaaminen. Ympäristöministeriön raportteja 2/2012. Helsinki 2012.

Nikkarinen, M., Kollanus, V., Ahtoniemi, P., Kauppila, T., Holma, A., Räisänen, M.-L., Makkonen, S. & Tuomisto, J. T. (toim.) 2008. Metallien yhdennetty kohdekohtainen riskinarviointi. Kuopion Yliopisto 3/2008.

Uusisuo, M. 2012. Kaivosteollisuus. Toimialaraportti 2/2012. Työ- ja elinkeinoministeriö.

Wessberg, N. 2007. Ympäristöturvallisuus. Ympäristöriskien arvioinnin osaaminen ja haasteet. VTT 2007.

Wessberg, N., Seppälä, J., Molarius, R., Koskela, S., Pennanen, J., Silvo, K. & Kekoni, P. 2006. Häiriöpäästöjen ympäristöriskianalyysi. YMPÄRI-hankkeen suositukset. Suomen Ympäristö 2/2006.