Kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukevat käytännöt

Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin parhaat käytännöt

Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin merkitystä tulisi hankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä lisätä, mutta samalla sosiaalisten vaikutusten arviointi tulisi nähdä erillään ympäristövaikutusten arvioinnista. Sosiaalisten vaikutusten arviointi edellyttää yleisten yhteiskunnallisten ilmiöiden ja paikallisten erityiskysymysten ymmärtämistä ja siksi siihen tulisi käyttää nykyistä enemmän resursseja ja varata sille laajempi huomio koko hankkeen elinkaaren aikana. SVA:n parhaat käytännön voidaan siten kytkeä luvussa 4 kuvatuin tavoin sekä eri lakien mukaisiin menettelyihin että yritysten itsesääntelyyn. Eri vaiheissa laadukkaasti toteutetut käytännöt tukevat sosiaalisesti kestävää kaivostoimintaa. (Tietotaulu 17.)

Tietotaulu 17. Eräiden sosiaalista kestävyyttä tukevien käytäntöjen yhteys sääntelyyn.

Sosiaalista kestävyyttä voidaan kaivostoiminnassa tukea esimerkiksi seuraavin käytännöin:

• hankkeen suunnitteluvaiheen sosiaalisten vaikutusten hallinta- ja viestintäsuunnitelma koko hankkeen elinkaaren ajalle (itsesääntely),
• laadukas SVA arviointimenettelyissä (lakisääteiset YVA-menettely ja kaavoitus),
• SVA:n seurantaohjelman liittäminen arviointiselostukseen ja seurannan toteutus koko hankkeen elinkaaren ajan (lakisääteinen YVA-menettely + itsesääntely).

Sosiaalisilla vaikutuksilla tarkoitetaan ennakkoarvioinnissa hankkeen todennäköisesti realisoituvia vaikutuksia, jotka ovat erilaisia hankkeen eri vaiheissa. SVA tulisikin jakaa ennakkoarviointiin ja realistiseen monitasoiseen toteutuvan kehityksen arviointiin. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin tulisi kulkea hankkeen suunnittelun, toteutuksen ja lopetuksen rinnalla. Kaivoksen elinkaaren aikana sosiaalisten vaikutusten arvioinnit voisivat noudattaa seuraavaa rakennetta:

1. SVA:n yhteydessä olisi lisäksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyn ja hankkeen suunnittelun aikana tehtävä ennakkoselvitys, jossa kaivostoiminnasta ennakoitavien vaikutusten lisäksi selvitettäisiin ja tarvittaessa neuvoteltaisiin esimerkiksi eri intressitahoja edustavassa ohjausryhmässä ne ehdot, joilla kaivostoiminta on hyväksyttävää paikallisten ihmisten ja yhteisöjen näkökulmasta.
2. Kaivoksen toimintavaiheen aikana tehtäisiin sosiaalisten vaikutusten arviointeja, jotka toistettaisiin säännönmukaisesti melko samanlaisella sisältörakenteella – näin SVA:t tuottaisivat vertailutietoa kaivostoiminnan eri vaiheissa. Toimintavaiheen arvioinneissa tulisi myös selvittää, miten kaivoksen hyväksyttävyyden ehdot ovat toteutuneet ja mahdollisesti muuttuneet. Näin toimittuna SVA lisää paikallisten ihmisten vaikuttamismahdollisuuksia. Varsinaisten sosiaalisten vaikutusten arvioinnin aika on hankkeen edetessä ja sosiaalisten vaikutusten toteutuessa.
3. Kaivostoiminnan loppuvaiheessa arviointien huomio siirtyisi niihin toimiin, joilla kaivostoiminnan loppumisen jälkeiseen aikaan voidaan varautua siten, että haitalliset vaikutukset paikallisiin ihmisiin ja yhteisöihin jäävät mahdollisimman vähäisiksi.

Kaivosyhtiön vapaaehtoisin toimin toteuttama prosessimainen eli koko kaivostoiminnan ajan säännöllisesti toteutettava sosiaalisten vaikutusten arviointi hyödyttää niin kaivosyhtiötä kuin esimerkiksi alueen kuntia monin tavoin. Ajantasainen tieto kaivostoiminnan vaikutuksista paikallisyhteisöihin mahdollistaa pitkäjänteisen suunnittelun ja edistää puuttumista mahdollisesti syntyviin ongelmiin jo etukäteen. Säännöllinen sosiaalisten vaikutusten arviointi tuottaa tietoa paikallisyhteisön näkemyksistä ja siten yhtiö voi hyödyntää sitä myös sosiaalisen toimiluvan edellyttämässä raportoinnissa. Näin toimittuna SVA lisäisi myös paikallisten ihmisten vaikuttamismahdollisuuksia.

Ennen SVA:n toteuttamista paikallisille olisi tiedotettava laajalti sen tekemisen tavoista ja siihen liittyvistä tavoitteista. Tämä lisäisi ihmisten tietoisuutta siitä, miten he voivat SVA-prosessissa vaikuttaa kaivostoimintaan liittyviin seikkoihin. Apukeinoina aktiiviselle osallistamiselle ovat esimerkiksi ohjaus- tai pienryhmät (tietotaulu 14c). SVA:iin tulisi osallistua asiantuntijoiden lisäksi kaivospaikkakunnan ja -yhteisön eri toimijat, joilla on vaikutusmahdollisuus sosiaalisen toimiluvan sisältöihin ja ehtoihin. Paikallisten (mukaan lukien loma-asukkaat) keskuudessa on varmistettava kuulluksi tulemisen mahdollisuus riittävän laajalla otoksella ja monipuolisilla tiedonkeruumenetelmillä; sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessiin tulisi olla helppo osallistua.

Kaivosten sosiaalisten vaikutusten arviointien osalta voidaan esittää lisäksi muita kehittämisehdotuksia. Ensinnäkin arvioinnin tekijänä voisi olla ainoastaan auktorisoitu arviointitutkimuksen osaaja. Nykyisin sosiaalisten vaikutusten arvioinnin voi toteuttaa kaivosyhtiön määrittämä konsultti ja tehdyt sosiaalisten vaikutusten arvioinnit vaihtelevat huomattavasti muun muassa tekotavaltaan, luotettavuudeltaan ja tietosisällöiltään. Myös yhteysviranomaisella tulisi olla yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen osaamista tai heidän tulisi sitä hyödyntää nykyistä tehokkaammin lausunnoissa arviointiohjelmasta ja -selostuksesta. Toiseksi sosiaalisten vaikutusten arviointi tulisi aina esittää arviointiselostuksessa sellaisessa muodossa, että SVA:sta selostukseen tehtyjen päätelmien pätevyys on mahdollista arvioida uudelleen. Tämä edellyttää tutkimusmenetelmien ja -aineistojen huolellista kuvaamista sekä erilaisten tulkintamahdollisuuksien avointa pohdintaa. SVA:n läpinäkyvyyttä edistäisi myös se, että SVA-raportit julkaistaisiin kokonaisuudessaan yhteysviranomaisen internet-sivustolla.

Vaikka sosiaalisten vaikutusten arvioinnin rajaus joudutaan miettimään tapauskohtaisesti, SVA:n alueellisen rajauksen tulisi lähtökohtaisesti olla laajempi kuin vain kaivosalueen välitön läheisyys. Kaivoksilla voi olla esimerkiksi laajoja liikenne- ja vesistövaikutuksia ja siten myös näiden vaikutuspiirien ihmisten näkemyksiä tulisi kuulla SVA:ssa.

Sosiaalisten vaikutusten arvioinnissa tulee pystyä huolellisesti erittelemään paikallisyhteisön eri ihmisryhmien elämässä realisoituvat hyödyt ja haitat. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä niin sanottuihin haavoittuviin ryhmiin (vulnerable groups), jotka määritellään hankekohtaisesti. Pohjoisessa haavoittuviin ryhmiin kuuluvat esimerkiksi porotalouden harjoittajat, joiden näkemykset tulisi ottaa erityisen huolellisesti huomioon (tietotaulu 20). Sosiaalisten vaikutusten arviointien tulisi olla myös sukupuolisensitiivisiä ja huomiota tulisi kiinnittää erityisesti seudun nuorten näkemyksiin, sillä kaivoshankkeiden vaikutukset ovat pitkäaikaisia ja ne muuttavat alueen luontoa lopullisesti. Myös kestävä kehitys edellyttää tulevien sukupolvien huomioimista, ja tässä asiayhteydessä sen eräänlaisena minimivaatimuksena voidaan pitää nuorten näkemysten arvostamista ja aktiivista hankkimista esimerkiksi koulujen avustuksella osana sosiaalisten vaikutusten arviointia. Sosiaalisten vaikutusten arviointia voitaisiin siis parantaa systemaattisesti yrityksen erilaisten itsesääntelyn käytäntöjen avulla (tietotaulu 18).

Tietotaulu 18. Sosiaaliisten vaikutusten arvioinnin parhaat käytännöt.

• Suositukset kootusti: Hankkeen alkuvaiheessa tehtävässä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä SVA:n merkitystä lisättäisiin, mutta samalla sosiaalisten vaikutusten arviointi nähtäisiin myös itsenäisenä arviointina ympäristövaikutusten arvioinnista, niin että seurantatutkimusten rooli ja tarve nähtäisiin selkeämmin.
• SVA jaettaisiin ennakkoarviointiin ja päätösten jälkeiseen, realistiseen ja monitasoiseen hankkeen toteutuvan kehityksen arviointiin.
• SVA kulkisi hankkeen suunnittelun, toteutuksen ja lopetuksen rinnalla.
• SVA edellyttäisi säännöllisesti toistuvia arviointeja hankkeen alusta aina lopetusvaiheen jälkeiseen aikaan asti.
• SVA:n rajaus ratkaistaisiin aina tapauskohtaisesti, mutta SVA:n alueellinen rajaus olisi lähtökohtaisesti laajempi kuin vain kaivosalueen välitön läheisyys.
• SVA:n tulokset esitettäisiin arviointiselostuksissa sellaisessa muodossa, että SVA:sta selostukseen tehtyjen päätelmien pätevyyden testaaminen olisi mahdollista.
• SVA:n tekijänä olisi ainoastaan auktorisoitu arviointitutkimuksen osaaja.
• SVA:n tekemisen tavoista ja siihen liittyvistä tavoitteista tiedotettaisiin laajalti ja eri tahoja osallistettaisiin aktiivisesti esimerkiksi ohjausryhmässä.
• SVA:t ovat sukupuolisensitiivisiä. Lisäksi olisi kiinnitettävä erityistä huomiota nuorten näkemyksiin ja ikäjakauman merkitykseen vastauksia analysoitaessa.
• SVA:ssa eriteltäisiin huolellisesti paikallisyhteisössä realisoituvat hyödyt ja haitat.
• SVA sidottaisiin sosiaalisen toimiluvan käsitteeseen.

Alueiden käytön suunnittelun parhaat käytännöt

Alueiden käytön suunnittelu ja kaavoitus eivät koske pelkästään kaivosalueen suunnittelua, vaan kaivoshankkeet vaikuttavat kunnan ja maakunnan muuhun maankäyttöön, ja niitä tulee siksi tarkastella myös strategisesti pitäen silmällä koko kunnan tai maakunnan kehitystä. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Suunnittelussa joudutaan miettimään kaivoshankkeiden vaikutuksia esimerkiksi muuhun rakentamiseen ja infran suunnitteluun liittyen, mikä heijastuu kaavojen ajantasaisuuden ja toimivuuden tarkasteluun (esim. lähimmän asutuskeskuksen yleiskaavat ja pienemmät asemakaavamuutokset tai laajennukset).

Oleellista on huolehtia eri kaavojen yhteensovittamisesta ja miettiä alueiden käytön suunnittelua pitkällä aikajänteellä peilaten sitä mahdollisen kaivoshankkeen elinkaareen ja -sykliin. Strategiseen alueiden käytön suunnitteluun ja kaavoitukseen havahtuminen silloin, kun kaivoshanke on jo suunnitteluvaiheessa, ei luo kunnollisia edellytyksiä laadukkaalle alueiden käytön suunnittelulle. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Suunnittelun avainkysymyksiä ovat, miten mahdollistetaan kaivoshankkeen toteutuminen, toiminta-aika sekä kaivoksen lopettamisen ja mahdollisen uudelleenkäynnistymisen aika ja miten kunta voi toimia ja rakentua kestävästi vaikka kaivoshanke ei toteutuisikaan.

Ennakointi suunnittelussa nopeuttaa myös mahdollisten uusien kaivoshankkeiden käynnistymistä. Kun kaavallinen tilanne ja strategiset toimintalinjaukset ovat selvillä, kunnan on helpompi varautua ja mukautua kaivoshankkeen alkuvaiheeseen, jossa kaivoksen sijainti ja apualuetoiminnot muuttuvat vaihtoehtojen ja vaikutusten arvioinnin myötä. Ennakointi myös estää kaivostoiminnan kanssa päällekkäisten maankäyttötarpeiden syntymisen (esim. lomarakentaminen), kun eri kaavatasot sovitetaan yhteen. Esimerkiksi maakuntakaavassa voi olla kaivostoimintaan varattuja kehittämisen vyöhykkeitä. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.)

Kaavoituksen, ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessien sekä eri lupaprosessien yhteensovittaminen on mietittävä ja aikataulutettava aina hankekohtaisesti. Erittäin tärkeää on löytää yhtymäkohta, jolloin eri prosessit kannattaa käynnistää. Tutkimustulosten perusteella (Hentilä & Soudunsaari 2013b) näyttäisi olevan hyvää käytäntöä, jos kaavasuunnittelua, YVAa, SVAta ja kaivoshankkeen kannattavuustarkastelua (feasibility study) työstetään samanaikaisesti.

Kaivoshankkeen suunnittelu on yleensä aina merkittävä maankäytön muutos ja sen suunnittelussa on otettava huomioon kaavoitukseen kuluva aika mahdollisine valitusaikoineen. Ideaalitapauksessa kaikki kaavatasot voitaisiin tutkia ja muuttaa yhtäaikaisesti, mutta tämä toteutuu harvoin. Maakuntakaava on hidasliikkeinen ja vaatii kokonaisuudessaan noin viisi vuotta (laatiminen 2–3 vuotta, ministeriön vahvistukseen noin vuosi, mahdollinen korkeimman hallinto-oikeuden käsittely jopa 1,5 vuotta). Esimerkiksi Lapissa maakuntakaavat laaditaan noin kymmenen vuoden tähtäyksellä. Joustavuutta lisää se, että maakuntakaava on yleispiirteinen eli mahdollistava kaava, eli sen toteutumista voidaan tarvittaessa myös muuttaa vaiheittain tai osittain. Nopeammin reagoi maakuntasuunnitelma, joka uusitaan kerran valtuustokaudessa eli joka neljäs vuosi. Maakuntasuunnitelmassa ennakoidaan mahdollisia kaivoshankkeita, rautatielinjauksia ja muita liikenteellisiä linjauksia hankkeiden eteenpäin viemiseksi ja toiminnan turvaamiseksi. Kuntakaavat pystyvät vastaamaan muutoksiin lyhyemmässä ajassa. Esimerkiksi yleiskaavaprosessiin kuluu aikaa kahdesta kolmeen vuotta ja asemakaavoitukseen reilu vuosi. Kunta joutuu kuitenkin odottamaan sitovia päätöksiä kaivosyhtiöltä ennen kuin kaavoitusprosessin voi käynnistää ja viedä eteenpäin. Avoimuus, yhteistyökyky ja tiedonvaihto nousevat erittäin tärkeään asemaan kaivostoimintaan liittyvässä alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksessa (taulukko 1). (Hentilä & Soudunsaari 2013b.)

Taulukko 1. Yhteistyötä viorovaikutuusta vahvistavat parhaat käytännöt alueiden käytönsuunnittelin ja kaavoituksen näkökulmasta.

Alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksessa tarvittava:	Toimijat (kunta, kaivosyhtiö, ELY, maakunnan liitto, konsultit)
Tieto: tiedonsaanti ja tiedon tuottaminen	Mahdollisimman varhaisessa vaiheessa; suunnittelutyön ennakointi ja aikatauluttaminen
	Lakisääteisen perustiedon lisäksi myös epävirallista tiedonvaihtoa
	Samaa tietoa voidaan hyödyntää eri prosesseissa (esim. YVA-, SVA- ja kaavaselvitykset)
	Kaikkien toimijoiden edun kannalta hyödyllistä ja oleellista
	Vuorovaikutteista koulutusta kaivosyhtiöille ja viranomaisille kaivostoiminnan ja viranomaistoiminnan vaatimuksista
	Erityistä huomiota on kiinnitettävä osallisille suunnattuun tietoon ja tiedotukseen, ajoitukseen ja tiedottamisen tapaan
Yhteistyö ja vuorovaikutus: toimijoiden kesken sekä toimijoiden ja osallisten välillä	Avointa ja laaja-alaista (esim. kunnan muut toimialat mukana)
	Lakisääteisten prosessien lisäksi epävirallista yhteistyötä (esim. pienryhmät, seminaarit)
	Yhteistyön tiiviys viranomaisten kesken, viranomaisten ja kaivosyhtiön välillä sekä viranomaisten, kaivosyhtiön ja osallisten välillä
	Kuntakaavoituksen ohjaukseen apua ELY:stä ja maakunnan liitosta
Konsulttityö ja muu ostettu osaaminen	Tarjouspyynnöt on laadittava huolella
	Huolellisen ja laadukkaan työn tekemiseen varattava aikaa
	Laadukas työ tulee edullisemmaksi kuin myöhemmin tehtävät useat paikkaukset
	Alueiden käytön suunnittelun, kaavoituksen ja maankäyttö- ja rakennuslainsäädännön rajaehdot tuntevien henkilöiden työpanosta tarvitaan varsinkin kaivoshankkeen alussa
	On huomioitava mahdolliset alueen erityispiirteet, esim. poronhoito- ja saamelaisalueet
Eri prosessien yhteensovittaminen: esim. suhteessa kaivoshankkeen suunnitteluun ja YVA-menettelyyn.	Kaivoshankkeilla on ajallisesti epätarkka, osin maailman markkinoista johtuva elinsykli
	Kaivoshankkeen elinsykli ja tilapäinen luonne otettava huomioon muissa prosesseissa: ennen toimintaa, sen aikana ja sen jälkeen (tulevaisuuden ennakointi)
	Prosessien oikea-aikainen aikataulullinen yhdistäminen säästää kustannuksia ja päällekkäiseltä työltä, myös tieto kulkee paremmin
	Prosessien käynnistäminen ja eteneminen vaativat sitovat päätökset taustalle

Elinkeinojen yhteensovittamisen parhaat käytännöt

Yleiset edellytykset ja mahdollisuudet

Erilaisten luontoon pohjaavien elinkeinojen ja maankäyttömuotojen yhteensovittamisessa on kyse moninaisten intressien, käytäntöjen ja luonnonympäristöön liittyvien tarpeiden huomioonottamisesta. Yhteensovittaminen edellyttää riittävää tietopohjaa edellä mainituista asioista, ja alueen eri käyttäjillä olisi hyvä olla tietoa myös muiden toimijoiden tarpeista ja käytännöistä. Kaivostoiminnan ollessa kyseessä, samassa paikassa ei voi olla useita eri käyttömuotoja, vaan muiden luonnonkäyttäjien on väistyttävä varsinaiselta kaivostoiminta-alueelta. Sellaisen alueen laajuus toki vaihtelee erilaisissa kaivoksissa. Yhteensovittamisen ja kaivostoiminnan sosiaalisen hyväksynnän saavuttamisen kannalta on oleellista arvioida luotettavasti ja monipuolisesti millaiset kaivoksen laajemmat paikalliset ja alueelliset vaikutukset ovat. Viime kädessä kyse on paitsi pinta-aloista myös siitä, millaisia toimintoja, arvoja ja merkityksiä kyseisillä alueilla on. Jos kaivostoiminta muuttaa ympäristöä laajasti siten, että muut toimijat joutuvat luopumaan toiminnastaan ja elinkeinoistaan, tai heidän tavoitteensa eivät enää tyydyttävästi toteudu, ei voida enää puhua yhteensovittamisesta. Silloin kyseessä on mahdollisesti sovittamaton ristiriitatilanne.

Avainkysymykseksi yhteensovittamisessa nousee, miten kukin toimijaryhmä hyödyntää kyseessä olevaa luonnonvaraa:

• mineraalivarantona, kuten moderni kaivannaisteollisuus,
• visuaalisena ja äänimaisemana ja matkailijalle tarjottavana kokemuksellisena luontoelämyksenä, kuten luontomatkailuelinkeinot,
• laitumina, kuten poronhoitoelinkeinot,
• asuin- ja vapaa-ajan ympäristönä, kuten maanomistajat ja vuokranantajat.

Koska kaivostoiminta on paikkaan sidottua ja muut toiminnat pitkälti poissulkevaa, jonkin asteisia intressiristiriitoja mitä ilmeisimmin on luvassa. Eri toimijaryhmillä on erilainen suhde hyödynnettävään luonnonvaraan ja tähän hyödyntämiseen liittyvät myös erilaiset käytännöt. Hyödyntämisen käytännöt eivät monestikaan ole pelkästään taloudelliseen hyötyyn tähtääviä, vaan niihin voi kytkeytyä myös monia muita kulttuurisia ja sosiaalisia arvoja. Jos esimerkiksi kaivostoiminnan käytännöt muuttavat peruuttamattomasti tai vievät pohjan luontomatkailun hyödyntämältä mielikuvasta puhtaasta luonnosta ja erämaisesta kokemuksesta, liikutaan elinkeinojen välillä lähemmäs konfliktia. Jos kaivostoiminta vie porojen laitumia tai muuttaa merkittävästi laidunten käyttämisen mahdollisuuksia (laidunkiertoa, katkaisee kriittisesti laidunalueita, tms.) konfliktin mahdollisuus näiden elinkeinojen välillä puolestaan kasvaa. Tämänkaltaisten kipupisteiden löytyminen ja ymmärtäminen ovat yhteensovittamisen välttämättömiä edellytyksiä ja vakavien ristiriitatilanteiden välttäminen vaatii jatkuvaa avoimuutta ja yhteydenpitoa keskeisimpien toimijoiden välillä.

Suunnitteluun ja yhteensovittamiseen liittyy aina jossain määrin tiedon epävarmuus, toimijoiden väliset valtakamppailut sekä punninnan kohteena olevien intressien, arvojen ja käytäntöjen monimuotoisuus tai jopa yhteismitattomuus. Suunnittelun lopputulos ei ole kestävä, jos vain sosiaalisen kestävyyden minimiehdot täytetään, mutta samalla perustavanlaatuiset eri intressitahojen näkemyserot sivuutetaan. Pelkkä konsensus ei välttämättä ole aina paras päämäärä, vaan pikemminkin jatkuvan ja avoimen neuvotteluyhteyden syntyminen ja säilyminen. Vaikka neuvottelu olisi ristiriitojen sävyttämää, se avaa ja pitää yllä mahdollisuuksia uusille toimintatavoille ja ratkaisuille.

Paikallisissa suunnitteluhankkeissa sosiaalisen kestävyyden idea pitäisi avata konkretisoimalla käsitteen tilannesidonnaiset merkitykset. Tarkasteltujen tapausten, Kolarin Hannukaisen kaivoshankkeen ja Kittilän Suurikuusikon kultakaivoksen vaikutuspiirissä olevat alueet ovat tärkeitä niin matkailulle kuin poronhoidollekin ja niiden keskeiset toimijaryhmät ovat kaivosyhtiö, kunta, viranomaiset, poronhoito, luontomatkailu, virkistyskäyttäjät ja loma-asukkaat.

Kaivostoiminnan ja muun maankäytön yhteensovittamista voidaan tarkastella toisaalta eri toimijoiden kannalta, toisaalta kaivoshankkeen eri vaiheista lähtien. Taulukossa 2 on kiteytetty eräitä tapaustutkimusten (Hannukaisen kaivoshanke, Kolari ja Suurikuusikon kultakaivos, Kittilä) sekä kansainvälisen vertailun perusteella tehtyjä päätelmiä eri toimijoiden ja erityisesti Pohjois-Suomen näkökulmista.

Taulukko 2. Yhteensovittamisessa huomioon otettavat seikat ja parhaat käytännöt. Taulukko: Mikko Jokinen ja Sanna Hast.

	Kaivosyhtiö	Kunta	Viranomaiset	Poronhoito	Luontomatkailu
Tietotarve	Luontomatkailun ja poronhoidon käytännöt Paikallisten ja loma-asukkaiden näkökulma ja luonnonkäyttö	Kuntalaisten luonnonkäyttö ja tarpeet Tiedotustilaisuuksien järjestäminen Eri toimijoiden väliset suhteet Elinkeinoelämän tarpeet ja toiminnan reunaehdot Suunnitelmat kaivostoiminnan koko elinkaaren ajalle	Kuntalaisten luonnonkäyttö ja tarpeet Tiedotustilaisuuksien järjestäminen Eri toimijoiden väliset suhteet Elinkeinoelämän tarpeet ja toiminnan reunaehdot Valvonta	Kaivostoiminnan rakenteiden sijoittelu, liikenne, melu ja pöly vaikutukset suhteessa omiin työhön liittyviin käytäntöihin	Kaivostoiminnan rakenteiden sijoittelu (näkyväisyys kaukomaisemassa, ml. valosaaste, maisemointi), liikenne, melu ja pöly vaikutukset
Kuinka toimia kaivoksen elinkaaren aikana	Toiminnasta ja tulevista ratkaisuista avoin tiedottaminen (ml. pahimmat mahdolliset skenaariot sekä näihin varautuminen) Jatkuva yhteydenpito avaintoimijoiden kanssa Parhaat olemassa olevat tekniset ratkaisut minimoimaan luonnolleja muille luonnon käyttäjille aiheutuvaa haittaa	Erilaisten tulevaisuusskenaarioiden hahmottaminen elinkeinoille Kommunikaation ylläpitäminen toimijoiden välillä Palvelut ja infrastruktuuri	Valvonta Tiedottaminen	Erotus- ja laidunnuskäytäntöjen muutosten huomioiminen Porojen GPS-seuranta Aktiivinen yhteydenpito kaivostoimijoiden suuntaan	Sesonkiaikojen huomioiminen Kaivostoiminnastatiedottaminen matkailijoille diskreetisti Uudet matkailutuotteet ja toiminnan suunnittelu
Seuranta	Vaikutusten realisoituessa toiminnan mukauttaminen Yhteydenpito toimijaryhmiin	Seurannasta huolehtiminen	Seurannasta huolehtiminen Valvonta Tiedottaminen	Aktiivinen osallistuminen seurantaan, tiedonvälitys kaivostoiminnan vaikutuksista elinkeinon harjoittamiseen	Aktiivinen osallistuminen seurantaan, tiedonvälitys kaivostoiminnan vaikutuksista elinkeinon harjoittamiseen
Mahdolliset, haitat, uhat ja riskit	Ympäristövahingot Imagovahingot Sosiaalisen toimiluvan menetys Rahoittajien vetäytyminen	Isot investoinnit (mm. infra, palvelut) Velkaantuminen	Viranomaistoiminnan uskottavuuden kärsiminen	Laidunnus- ja paimennuskäytäntöjen muutokset Kustannusten nousu, ei-kestävä laiduntaminen Elinkeinon jatkuvuuden vaarantuminen Haittojen kasautuminen yksittäisille poronhoitajille	Matkailun hyödyntämän luonnon ja maiseman kärsiminen (mielikuvien, konkreettisen muutoksen tai saastumisen kautta) Tarjottujen palveluiden tai tuotteiden muutokset Työntekijöistä kilpaileminen
Kipupiste eli ns. ”worst case”-skenaariot	Laaja yhteiskunnallinen vastustus Lupien peruuttaminen Sosiaalisen toimiluvan menettäminen Rahoitusvaikeudet	Kaivosyhtiön äkillinen vetäytyminen tai konkurssi Muiden elinkeinojen kokemat haitat, matkailuelinkeinon romahdus	Viranomaistoiminnan uskottavuuden menettäminen	Laitumien liiallinen pirstaloituminen tai saastuminen Kumulatiiviset vaikutukset muiden maankäyttäjien kanssa Elinkeinon menetys	Puhtaan, koskemattoman luonnon mielikuvan tuhoutuminen Matkailijavirtojen ehtyminen Elinkeinon menetys
Kaivoksen sulkeminen	Tiedottaminen toiminnan päättymisestä mahdollisimman ajoissa Maisema- ym. vahinkojen restauroinnin toteuttaminen Rakenteiden poiston suunnittelu tiiviissä yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa	Suunnitelmat elinkeinorakenteesta kaivostoiminnan päätyttyä Suunnitelmat yhdyskunta- ja palvelurakenteesta kaivostoiminnan päätyttyä Tietotarve edellyttää jatkuvaa päivitystä kaivoshankkeen koko ajalta	Huolehdittava että kaivoksella on selvät suunnitelmat toiminnan alasajovaiheesta koko toiminnan ajan	Varauduttava sulkemiseen, millaisia uudelleenjärjestelyjä se elinkeinossa tarkoittaa	Varauduttava sulkemiseen, millaisia uudelleenjärjestelyjä se elinkeinossa tarkoittaa

Yhteensovittaminen olisi hyvä ymmärtää eräänlaiseksi sovitteluprosessiksi, jonka hoitaminen ja vetäminen on annettu mahdollisimman neutraalin ja asiantuntevan tahon tehtäväksi. Sellainen voi olla kunta, viranomainen tai yhdessä sovittu ulkopuolinen sovittelija. Yhteensovittamisessa tärkeää on miettiä roolitus: kuka, miten ja missä yhteensovittamista harjoitetaan. Kunta joutuu lakisääteisesti kaavoittamisen yhteydessä miettimään yhteensovittamista, samoin muut toimivaltaiset viranomaiset päätöksiä tehdessä, mutta sama koskee kaikkia eri luonnonkäyttäjiä ja toimijoita, kuten esimerkiksi kaivosyhtiötä, konsultteja, matkailuyrittäjiä, paliskuntaa ja yksittäisiä poromiehiä. Tärkeää on, että yhteensovittamisprosessia vetävä taho tunnistaa eri osapuolten sosiaalisen ja kulttuurisen taustan, ja ottaa sen huomioon osapuolia lähestyttäessä ja kommunikaatiosta huolehdittaessa. Yhteensovittamista voidaan toteuttaa myös pienryhmissä, esimerkiksi sosiaalisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä.

Yhteensovittamista varten voidaan muotoilla eräänlainen muistilista, joka on aina suhteellistettava käsillä olevaan tilanteeseen. Muistilista on on erityisesti tarkoitettu taholle, joka käynnistää yhteensovittamisprosessin ja vetää sitä. (Tietotaulu 19.)

Tietotaulu 19. Yhteensovittamisen muistilista.

Muistilista:

1. Ota selvää kaikista kaivosalueen luonnonkäyttäjistä. Muista, että kaivoksella voi olla vaikutuksia kymmenienkin kilometrien päähän.
2. Kutsu kaikki toimijat yhteen kertomaan millaisia intressejä, käyttötapoja, arvoja ja odotuksia heillä liittyy kaivoksen ympäristöön.
3. Tehkää selväksi roolitus ja vastuut, ja pyrkikää yhdessä löytämään kaikkia tyydyttävä tapa miten yhteensovittamisen prosessia viedään eteenpäin.
4. Muista avoimuus. Mitä läpinäkyvämpi prosessi on ja luotettavampia eri toimijat ovat, sitä paremmat mahdollisuudet yhteen sovittamisella on.
5. Huolehdi, että kaikilla toimijoilla on viimeisin tieto saatavilla. Tämä koskee etenkin kaivoshankkeen suunnitelmia, mutta myös muiden toimijoiden suunnitelmia. Päivitys on tärkeää.
6. Kohtele kaikkia osapuolia kunnioittavasti ja tasapuolisesti. Eri toimijoilla on hyvin erilainen suhde paikkaan, maisemaan ja luonnonvaroihin, ja sama koskee tietopohjaa ja sen luonnetta. Toimijoiden kulttuurinen tausta on syytä tunnistaa, ja yhteensovittamisprosessista vastaavan tahon on syytä olla tässä suhteessa herkkä. Muuten on suuri vaara, että kunnon kommunikaatioita ei synny ja yhteensovittamisen edellytykset menetetään. Kokoustilojen on syytä olla neutraaleja, kokouksen isännyyttä on hyvä vaihtaa yhteisellä sopimuksella. Myös tavan, jolla asioista kerrotaan ja puhutaan, tulisi olla sellainen, ettei kukaan osapuoli koe sitä liian vieraaksi. Muutoin kynnys osallistua yhteiseen suunnitteluun ja keskusteluun voi kasvaa ylittämättömäksi. Muista psykologinen silmä.
7. Ole tiedon ja eri osapuolten näkemyksien hankkimisessa kulttuurisensitiivinen. Yleiset kokoukset eivät ole ainoa keino hankkia tietoa, osa ihmisistä pidättäytyy osallistumasta niihin tai olemaan aktiivinen niissä. Haastattele avaintoimijoita myös erikseen.
8. Pyri hankkimaan asiasta tieteellistä tietoa ja hyödynnä parasta mahdollista asiantuntemusta.
9. Keskustelkaa ja arvioikaa yhdessä kaivostoiminnan vaikutuksia muihin luonnonkäyttäjiin, ja pyrkikää etsimään mahdollisia tilanteita, joissa eri osapuolet voivat hyötyä.
10. Ole rehellinen. Elinkeinojen ja toimintojen vaikutuksia ei tule vähätellä eikä paisutella.

Tapaustarkastelussa kaivokset ja poronhoito

(Tämä tapauskeskustelu pohjautuu Teresa Komun pro gradu -tutkielmaan) Kansainvälinen kaivosyhtiö Northland Resources S.A. on osin käynnistänyt ja osin suunnittelemassa kaivoshankekokonaisuutta Suomen Kolariin ja Ruotsin Pajalaan. Pajalan Kaunisvaara-projektin Tapulin kaivoksen ympäristövaikutusten arviointiprosessi (YVA) on päättynyt ja kaivoksen toiminta käynnistyi vuoden 2012 lopulla. Projektin on tarkoitus lopulta laajentua kattamaan kolme avolouhosta. Hanke tulee sijoittumaan kokonaisuudessaan Muonion lapinkylän (sameby) kesälaidunalueelle. Kolariin suunnitellun Hannukaisen kaivoshankkeen ympäristövaikutusten arviointiprosessi on vuoden 2013 alussa vielä käynnissä tytäryhtiö Northland Mines Oy:ssä. Laaja avolouhos sijoittuisi toteutuessaan Muonion paliskunnan laitumille.

Muonion lapinkylän poronhoidosta on YVA-selvityksen yhteydessä tehty erillinen porotalousselvitys. Siinä arvioidaan poronhoitoon kohdistuvia vaikutuksia. Poronhoitajat olivat tyytyväisiä tehtyyn selvitykseen, mutta kaivosyhtiön suunnitelmat kuitenkin muuttuivat YVA-prosessin päättymisen jälkeen. Malminkuljetusjärjestelyt vaihtuivat lapinkylän kannalta epäedullisempaan suuntaan. Poronhoitoon kohdistuvia vaikutuksia ei kuitenkaan päivitetty ja arvioitu uudelleen.

Lapinkylän poronhoitajat kokevat, että yhtiö on järjestänyt tarpeeksi kokouksia poronhoitajien kanssa ja tiedottanut riittävästi suunnitelmista. Kokoukset on kuitenkin järjestetty usein poronhoitajien töiden kannalta epäedullisesti, kuten kesämerkitysten ja syyserotusten aikaan. Näin ollen hankkeen suunnitteluun osallistuminen on tuottanut välillä suuria vaikeuksia. Kaivosyhtiön kanssa käytyjä neuvotteluja vaikeuttivat myös tiheään vaihtuvat yhtiön edustajat. Vuoden 2011 aikana keskusteluyhteys katkesi kokonaan hankkeen saatua tarvittavat luvat. Muonion lapinkylässä oltiin valmiita ottamaan yhteys mediaan ja hankkeen rahoittajiin, mikäli yhtiö ei jatkaisi neuvotteluja. YVA-prosessin jälkeen yhtiö ei ollut tehnyt poronhoitoyhteisön kanssa korvaussopimusta näiden pyynnöistä huolimatta. Tilanne on lapinkylälle hyvin vaikea. Vuoden 2012 alussa neuvotteluyhteys kuitenkin parani ja kaivosyhtiö määräsi pysyvän henkilön vastaamaan yhteydenpidosta poronhoitajiin. Vuorovaikutus on ollut sujuvampaa, mutta korvaussopimus puuttuu edelleen.

Muonion paliskunnassa ollaan hyvin tietoisia Northland Resourcesin tytäryhtiön toiminnasta Muonion lapinkylässä. Poronhoitajat suhtautuvat yhtiöön epäileväisesti ja heillä on kiire saada korvaussopimus ennen kaivokselle myönnettäviä tuotantolupia. Neuvottelut Suomen tytäryhtiön kanssa ovat kuitenkin sujuneet hyvässä hengessä. Yhtiön kiinteään edustusryhmään ollaan tyytyväisiä ja Muonion paliskunta on saanut Muonion lapinkylää enemmän tukea elinkeinon hallinnolta. Työaikoihin sopimattomat kokousajat ovat hankaloittaneet kuitenkin myös Muonion paliskunnan poronhoitajien täysipainoista osallistumista suunnitteluprosessiin.

Tapaustutkimuksen perusteella voidaan poronhoitoyhteisöjen parempaa osallistamista silmällä pitäen tehdä seuraavat johtopäätökset:

• kaivoksesta aiheutuvia vaikutuksia on seurattava virallisen YVA-prosessin jälkeenkin ja niiden perusteella tarkistetaan tehtyjä sopimuksia – dynaamisten elinkeinojen välillä ei voi tehdä kertaluontoisia sopimuksia.
• poronhoitajien työsesongit on otettava huomioon osallistamista suunniteltaessa (aikataulut).
• yhtiön kannattaa muodostaa mahdollisimman pysyvä ryhmä vastaamaan vuorovaikutuksesta poronhoitoyhteisöjen kanssa, näin osapuolet oppivat tuntemaan toisensa ja yhtiön edustajien poronhoitoa koskeva tietämys karttuu.
• korvaussopimus ja sopimus lieventävistä toimenpiteistä tulisi olla tehty ennen kuin ympäristöviranomaiset myöntävät kaivoshankkeelle luvat toiminnan aloittamiseen.
• poronhoitoyhteisöt tarvitsevat laajoissa maankäyttöhankkeissa hallinnollista (esim. Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät ja Svenska Samernas Riksförbund) tukea ja lainopillista neuvoa ajaakseen tehokkaasti asiaansa.

Tapaustutkimuksen havainnot voidaan yleistää osaksi laajempia suosituksia parhaista käytännöistä. Suosituksien avulla voidaan sovittaa yhteen kaivostoimintaa ja poronhoitoa ja sillä tavoin edesauttaa sosiaalisesti nykyistä kestävämpää kaivostoimintaa. (Tietotaulu 20.)

Tietotaulu 20. Parhaat käytännöt kaivostoiminnan ja poronhoidon yhteensovittamisessa.

Suositukset:

1) Korvaussopimukset tehdään, kun toiminta-alue on selkiytynyt ja ennen ympäristöviranomaisten myöntämiä lupia kaivoshankkeelle.

2) Neuvotteluja ja osallistamista jatketaan virallisen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn jälkeen.

3) Kaivoksesta aiheutuvia ympäristövaikutuksia mukaan lukien sosiaaliset vaikutukset seurataan virallisen YVA-menettelyn jälkeen.

• Sopimuksia tarkistetaan tarvittaessa yhdessä muuttuneiden ympäristövaikutusten perusteella; dynaamisten elinkeinojen välillä ei voi tehdä kertaluontoisia sopimuksia.
• Hankkeen toteuttamissuunnitelmien muuttuessa arvioidaan poronhoitoon kohdistuvat vaikutukset uudelleen ja tarvittaessa myös lupien myöntämisen jälkeen.

4) Kaivoksen vaikutuksia tarkastellaan koko poronhoitoyhteisön kannalta, ei pelkästään kaivosalueen välittömässä läheisyydessä, sillä

• poronhoitoa harjoitetaan kokonaisvaltaisesti koko yhteisön alueella ja
• yhdellä alueella tapahtuvat muutokset vaikuttavat yleensä koko alueeseen.

5) Olemassa olevat maankäyttömuodot ja niiden poronhoitoon kohdistamat vaikutukset (kumuloituminen) on otettava huomioon ympäristöviranomaisten kaivoshanketta koskevissa lupapäätöksissä.

6) Poronhoitajien kiireiset työsesongit on otettava huomioon vuorovaikutuksen järjestämisessä ja aikatauluissa, sillä

• luontosidonnaisen elinkeinon harjoittajina poronhoitajien on vaikeaa osallistua kiireisenä ajankohtana järjestettyyn kokoukseen ja
• on toivottavaa, että poronhoitajilla olisi mahdollisuus spontaaneihin ja epävirallisiin keskusteluihin yhtiön kanssa.

7)Poronhoitajien kanssa käytävästä vuorovaikutuksesta vastaavien henkilöiden tulisi muodostaa kaivosyhtiön sisällä mahdollisimman tiivis ja pysyvä ryhmä, sillä henkilöiden pysyvyys edesauttaa neuvotteluprosessin sujuvuutta ja vahvistaa heidän kokonaisvaltaista tietämystä poronhoidosta.

8) Yhtiön vastuuhenkilöiden tulisi tutustua kyseisen poronhoitoyhteisön töihin paikan päällä.

9) Kaivosyhtiön tulisi ottaa myös huomioon neuvottelutilanteissa eri sidosryhmien eriasteiset valmiudet ja mahdollisuudet ajaa asiaansa, sillä

• poronhoitoyhteisöt tarvitsevat lainopillista neuvoa sekä
• tukea edunvalvontajärjestöiltään (esim. Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät, Svenska Samernas Riksförbund).

10) Huomioidaan eroavaisuudet eri poronhoitoyhteisöjen välillä ja sisällä.

• Poroisännillä ei välttämättä ole riittävää tietämystä kaikista alueista. Tällöin tulee konsultoida aluetta käyttäviä poronhoitajia.
• Koska eri poronhoitoyhteisöt toimivat ja käyttävät alueita eri tavalla, tulee aina konsultoida paikallista poronhoitoyhteisöä.

Viitteet

Hyvä kaivos pohjoisessa

Alkusanat 1 Kaivostoiminnalle asetetut odotukset 2 Kaivoshankkeen vaiheet ja oikeudelliset vastuut 3 Kaivostoiminnan ympäristösääntelyn avainmenettelyt 4 Sosiaalisten vaikutusten arviointi kaivostoiminnassa 5 Jälkitoimet kaivostoiminnassa 6 Kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukevat käytännöt 7 Lopuksi Lähteet

Katso myös muita kaivosaiheisia sivustoja Opasnetissä: Minera · Minera-hanke · Kohdekohtaisen arvioinnin esimerkki · Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt · Hyviä käytäntöjä kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa · Ympäristövaikutusten arviointimenettely kaivoshankkeissa Tapaustutkimuksia: Luikonlahti · Yara · Talvivaara

Tämä sivu on tiedonmuru. Tämä sivu poikkeaa muusta Opasnetin sisällöstä sen suhteen ettei se ole vapaasti muokattavissa. Käyttäessäsi sivun sisältämää tietoa muualla ole hyvä ja viittaa tähän sivuun näin: Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä, Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi: Hyvä kaivos pohjoisessa. Opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Opasnet . Viite: Multiprint Oy, Oulu 2013. Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6, Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3.. [[2]] Viitattu 26.04.2024.

Tämä sivu on tiedonmuru. Sivutunniste: Op_fi4298
Moderaattori:Ei ole (katso kaikki) Kuinka ryhtyä moderaattoriksi? Sivun edistymistä ei ole arvioitu. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review).
Lisää dataa Tämän Opasnet-sivun julkaisutiedot Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä, Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi: Hyvä kaivos pohjoisessa. Opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Opasnet . Viite: Multiprint Oy, Oulu 2013. Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6, Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3.. [[3]] Viitattu 26.04.2024.