Jälkitoimet kaivostoiminnassa

Jälkitoimiin varautuminen

Jälkitoimien sääntely

Vuonna 2011 voimaan tulleessa kaivoslaissa säädetään nyt ensimmäistä kertaa myös jälkitoimenpiteistä. Malminetsinnän, kullanhuuhdonnan ja kaivostoiminnan jälkitoimenpiteistä säännellään asianomaisen luvan yhteydessä. Ennen kaivoslain uudistusta jälkitoimenpiteistä oli säännöksiä vain ympäristönsuojelulaissa (erityisesti sen 90 §:ssä). Myös valtiontalouden tarkastusvirasto kiinnitti vuonna 2007 huomiota siihen, että kaivostoimintaa on Suomessa voitu harjoittaa osin muiden riskillä, sillä vanha kaivoslaki ei tuntenut kaikkia vastuutilanteita, ja edellyttikin vastuullista ministeriötä korjaamaan tilanteen. (Ks. Valtiontalouden tarkastusvirasto 2007: Valtio etsintä- ja kaivostoiminnan edistäjänä. Toimintakertomus 154, s. 140–141.) Korjaavat toimet toteutettiin uudessa kaivoslaissa. Toiminnanharjoittajan on siis otettava näiden molempien lakien säännökset huomioon. Kaivoslain jälkitoimia koskevat säännökset eivät siis syrjäytä ympäristönsuojelulaissa säädettyä, vaan kaivoslain säännökset on tarkoitettu täydentämään YSL:n vaatimuksia.

Kaivoksen sulkemiseen ja toiminnan lopettamisen jälkeisiin kunnostustöihin on syytä varautua jo ennen kaivoksen perustamista, siis jo hankkeen suunnitteluvaiheessa. Suunnittelussa on otettava kaivoksen koko elinkaari huomioon. Kaivoslain mukaisia lupia haettaessa edellytetäänkin jo lupaharkinnan kannalta tarpeellista ja luotettavaa selvitystä esitettäväksi kaivostoiminnan lopettamisesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä sekä jälkitoimenpiteistä. Tämä koskee kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan lisäksi myös malminetsintälupaa. Kaivoslupahakemuksessa on lisäksi annettava selvitys jälkitoimenpiteiden tavoitteista mukaan lukien jälkitoimenpiteiden pääasiallisesta sisällöstä (KaivosL 34 §, jota edelleen täsmentää KaivosA 16.1 §:n 13 ja 15 kohdat).

Riskiluokittelun ja -arvioinnin kehittäminen

Kaivokset, kuten myös niiden sijaintikonteksti ja käytettävä teknologia, vaihtelevat huomattavasti. Riskiluokittelua ja arviointia olisi sovellettava kaivoksen koko elinkaareen, mukaan lukien kaivoksen sulkeminen ja jälkihoito. Riski ympäristölle voi muodostua muun muassa seuraavista tekijöistä: a) luonnon ilmiöistä ja niiden muutoksesta (ilmasto, sateisuus, tulvat jne.), b) ihmisen toiminnasta (vaarallisten kemikaalien huolimaton käyttö, kiire, taloustilanteen muutos), c) työvoiman riittämättömyydestä tai työntekijöiden osaamattomuudesta, d) vaikutusalueen ja sen yhteisöjen haavoittuvuudesta tai e) näiden erilaisista yhteisvaikutuksista. Aiheutuneet vahingot ovat usein seurausta puutteellisesta, liian varovaisesta tai liian lyhytaikaisesta riskien arvioinnista. (Tietotaulu 15). Vahinkojen vakavuus riippuu kaivoksen mittakaavasta ja toimintatavasta, sekä toimintaan liittyvistä kemikaaleista, mutta myös vaikutusalueen ympäristön ja ihmisyhteisöjen herkkyydestä vahingoille, johon taas vaikuttaa näiden keskinäinen riippuvuus. Riskien arvioinnin ja hallinnan toteuttaminen vaatii jatkuvaa yhteistyötä kaivosyhtiön ja paikallisen yhteisön välillä. Riskien hallinta voi pitää sisällään uuden teknologian kehittämistä, mutta uusiin teknologisiin ratkaisuihin olisi myös sovellettava riskien arviointia ennen niiden käyttöönottoa. Kaivosprojekteille olisi hyvä kehittää asianmukainen riskiluokitus hyödyntäen kansainvälisiä kokemuksia ja näitä vastaava toimenpideohjeistus (huomioitavia seikkoja mm. kaivoksen tyyppi, liitännäiset kemikaalit, mittakaava, vaikutusalueen koko ja toimintaan liittyvän ihmisyhteisön herkkyys riskeille).

Tietotaulu 15. Esimerkki epäonnistuneesta riskien hallinnasta.

Ympäristöllinen ja sosiaalinen murhenäytelmä - Giant Mine, Kanada

Giant Mine -kaivos sijaitsee muutaman kilometrin päässä Yellowstonen keskustasta Kanadan Luoteisterritoriossa perinteisellä Dene-intiaanien alueella. Malmio löydettiin jo 1800-luvun lopussa, mutta kullan louhinta alkoi vasta 1940-luvulla. Kaivos toimi vuodesta 1948 vuoteen 1999. Kaivoksen 51 vuotta kestäneen elinkaaren aikana Yellowknife koki nopean väestöllisen, etnisen ja taloudellisen muutoksen, jota ajoi kaivostoiminnan tarjoamat työpaikat.

Malmion kulta on sidoksissa arseenikiisuun, josta se vapautettiin korkeassa lämpötilassa. Prosessi vapautti myös arseenia, joka päästettiin aluksi suoraan luontoon. Kaivosyhtiöt kehittivät ajan kuluessa sähköstaattisen menetelmän, jolla osa arseenitrioksidipölystä saatiin erotettua. Giant Mine tuotti 51-vuotisen elinkaarensa aikana noin 237 000 tonnia arseenitrioksidipölyä, joka lopulta varastoitiin hylättyihin kaivoskammioihin pysyväksi oletetun ikiroudan alapuolelle.

Vuonna 1999, yhtiö Royal Oak Mines ajautui konkurssiin ja tuotanto loppui. Tästä aiheutui;

• 300 suoran työpaikan menetys,
• irtisanomis- ja eläkemaksujen menetys,
• arseenin aiheuttamien terveyshaittojen lisääntyminen, sekä
• Yellowknifen kaupungin yleiset talousvaikeudet.

Sosiaalisten vaikeuksien lisäksi vakavat ympäristöongelmat sisälsivät muun muassa;

• maan, ilman ja järvien saastumisen vuotavista sakka-altaista, sekä
• arseenitrioksidipölyn huuhtoutumisen kaivoskammiosäilytyksestä ikiroudan alkaessa sulaa, jolloin pöly päätyi kammioista pohjaveden mukana ympäristöön, josta sitä myöhemmin on yritetty koota ja jälkikäsitellä.

On esitetty, että myös valtiolla oli tärkeä rooli Giant Mine -kaivoksen katastrofissa. Ympäristönsääntelystä päästiin osittaiseen sopimukseen vasta 1970-luvulla, mutta ei esimerkiksi ilmanlaadun sääntelystä. Vararikon jälkeen kaivoksen omisti lyhyen aikaa toinen yhtiö ennen kuin Giant Mine päätyi takaisin valtion omitukseen vuonna 2001. Tämän jälkeen liittovaltio on ollut vastuussa kaivoksen jälkihoidosta, mutta ilman siihen riittävästi osoitettuja resursseja. Puhdistustoimia on hidastanut rahoituksen etsiminen ja arseenin hallintasuunnitelmien vaatima ympäristövaikutuksien arviointiprosessi.

Valtion suunnitelma (Giant Mine Remediation Plan) on puhdistaa maanpäälliset osat kaivosalueesta, vakiinnuttaa maanalaiset arseenivarastot ja luoda terveyden ja turvallisuuden seurantajärjestelmä. Tämän hetkinen arseeninhallintasuunnitelma nojaa pitkäaikaiseen arsenikkivarastojen vakiinnuttamiseen luomalla ikiroutaa vastaavat olosuhteet keinotekoisesti jäädyttämällä (the frozen block method).

Giant Mine-kaivoksen katastrofissa on syytä erityisesti huomioida:

• ympäristölainsäädännön ja ympäristöhallinnon siitä tekemien tulkintojen kestämättömyys koskien esimerkiksi arseenitrioksidin käsittelyn ja varastoinnin sääntelyä,
• muuttumattomista taloudellisista ja ympäristöllisistä olosuhteista lähteneiden oletusten kestämättömyys päätettäessä uuden teknologian soveltamisesta; myös epätodennäköisenäkin pidetyt tai epämieluisat taloudelliset, ympäristölliset ja ilmastolliset riskit olisi ollut syytä arvioida ennen päätöstä,
• riittävien vakuuksien puuttuminen; kaivostoiminnan tuloista olisi syytä aina tallettaa osa kaivoksen jälkihoidon varmistamiseksi ja yllättävien tilanteiden varalle,
• kuinka eriarvoista toiminnan seuraukset voivat olla pitkä-aikaiselle alkuperäisväestölle (esim. Dene-intiaanit) ja alueella taloudellisten suhdanteiden mukaan käyville kaivosyrityksille.

Lähteet: Aboriginal Affairs and Northern Development Canada 2010, Affolder ym. 2011, O’Reilly 2001 ja Banfield & Jardine 2013.

Kaivoksen sulkeminen ja jälkikäytön suunnittelu

Sekä kaivoslain että ympäristönsuojelulain jälkitoimenpiteitä ja niihin varautumista koskevan sääntelyn perusteella voidaan todeta kaivoksen sulkemista koskevan sääntelyn (edellä luku 5) olevan melko kattavaa. Kun vielä otetaan huomioon, että kaivannaisjätteen jätealueen käytöstä poistaminen ja jälkihoito ovat YSL 103 b §:n mukaisesti suunniteltava niin, että suuronnettomuudet on mahdollista ehkäistä, tämä käsitys vahvistuu. Kansainväliset kokemukset osoittavat (tietotaulu 15), että sulkemista koskevan sääntelyn täytäntöönpano pitää kuitenkin myös varmistaa etukäteen paitsi viranomaisten myös yritysten toimesta.

Kaivoksen sulkemis- ja jälkikäyttösuunnitelma kuuluisikin olla selkeä osa kaivosprojektin suunnittelemista ja jälkihoidon rahoituksen varmistamiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota osana kaivoksen lupaprosessia. Läpinäkyvä resurssien varaaminen jälkihoitoa varten kuuluisi olla osa myös kaivoksen tuotantosuunnitelmaa. Tällä hetkellä vanhojen kaivosten osalta löytyy enemmän esimerkkejä maisemointisuunnitelmista kuin toteutetuista maisemoinneista. Jälkihoidon sosiaalinen uskottavuus vaatiikin jälkihoitosuunnitelmien ja niiden rahoituksen kehittämistä. Erityisesti syrjäisemmillä alueilla olisi hyvä sisällyttää sosio-ekonominen suunnitelma kaivoksen sulkemisen jälkeiselle ajalle jo kaivosten työvoimankäytön suunnitteluun. Näin voitaisiin ennakolta välttää kaivoksen sulkemisen jälkeisiä sosiaalisia ongelmia (esim. ”aavekaupungit”, Joutel, Quebec, Canada). Toisaalta jälkikäyttösuunnitelmassa voidaan tunnistaa myös myönteiset kehittämisvaihtoehdot (tietotaulu 16).

Tietotaulu 16. Jälkikäytön vaihtoehdot.

Suomen kannalta tärkeimmät kaivosten jälkikäytön kehittämisvaihtoehdot Kanadasta ja Skandinaviasta:

• Yleisin jälkikäyttösuunnitelma tällä hetkellä on kaivosalueen maisemointi. Avolouhoksissa, ilman toimintaan tai kaivannaiseen liittyviä vaarallisia kemikaaleja, louhosten annetaan tyypillisesti täyttyä vedellä. Onnistuessaan vesittäen ennallistettu avolouhos voi muodostua virkistyskohteeksi esimerkiksi kalastuksen ja sukellusharrastuksen kautta tai muodostaa keinotekoisen luontokohteen (lintujärvi). Aktiiviset kunnostustoimet ovat kuitenkin usein tarpeen tässäkin vaihtoehdossa, koska ilman niitä louhos on hyvin ravinneköyhä, pimeä ja syvä verrattuna luonnonvesistöön.
• Yleistä on myös jälkikäyttö matkailukohteena. Erityisesti paikalliset kaivosyhteisöt ovat kehitelleet Skandinaviassa pienimuotoista jatkuvuutta kaivosmatkailun kautta. Tavallisia ovat museot, opastetut kaivoskiertueet sekä vanhassa kaivoksessa järjestettävät kulttuuritapahtumat (konsertit jne.).
• Uusi potentiaalinen taloudellinen jälkikäyttömuoto on kaivosten lisääntyvä käyttö energian tuotantoon tai varastointiin hyödyntäen maalämpöteknologiaa (geothermal energy) tai suljetun kierron vesivoimaa. Esimerkkejä maalämmöstä löytyy sekä Pohjois-Amerikasta että Euroopasta. Maalämpöä on käytetty tällä hetkellä lähinnä kaivosten omaan energian tuotantoon että rakennusten lämmittämisen.

Kaivosten tilapäinen sulkeminen ja kaivosyhtiöiden taloudelliset järjestelyt, esimerkiksi vaihtuvien suhdanteiden takia, muodostavat omat haasteensa riskien hallinnalle. Tilapäiselle sulkemiselle tulee asettaa aikarajat, minkä jälkeen kaivoksen jälkihoitosuunnitelma on toteutettava. Jälkihoitoa vailla olevien kaivosalueiden ilmeinen syy on sulkemisen esitetty tilapäisyys sulkemisajankohtana (esim. Rautaruukki, Kolari). Mikäli esiintymä mahdollistaa kaivoksen uudelleen avaamisen (esim. Hannukainen, Kolari), jälkihoito olisi toteutettava säilyttäen avaamismahdollisuus, mutta varmistaen, että suljettu kaivosalue integroituu maisemaan ja sen riskit pysyvät hallinnassa. Tilapäisen sulkemisen tai yhtiöjärjestelyiden tapauksessa sosiaalisten ja ympäristöllisten vastuiden siirtymisen olisi kuuluttava läpinäkyvästi suunnitelmaan. Jälkihoitosuunnitelmien sosiaalisen hyväksyttävyyden ja luottamuksen kannalta olisi hyvä edelleen kehittää jälkitoimia ylläpitäviä ja ennakoimattomia vahinkoja kattavia rahastointimuotoja, joiden jatkuvuus ylittää yksittäisen kaivostoiminnan elinkaaren.

Tärkeää on, että kaivoshankkeen laajentuessa tai toiminnan muuttuessa myös jälkitoimenpiteitä koskevia lupamääräyksiä tarkistetaan ja tarvittaessa päivitetään vastaamaan toiminnan muuttunutta laajuutta tai luonnetta. Toiminnanharjoittajan olisi pyrittävä laatimaan realistiset suunnitelmat jälkitoimenpiteistä, joihin on mahdollista sitoutua. Tarvittaessa lupaviranomaiselta voi saada neuvontaa myös kaivostoiminnan lopettamisen jälkeisen toiminnan järjestämiseksi. Jälkitoimien tekniikoista on kirjoitettu aiemmin oppaita (ks. esim. Heikkinen ym. 2008), mutta huomiota pitäisi kiinnittää myös kaivoksen sulkemisen sosiaalisiin vaikutuksiin. Kaivoshankkeiden itsesääntelynä onkin suositeltavaa ennakoida kaivoksen sulkemisen sosiaaliset vaikutukset ja suunnitella mahdollisimman hyvin yhdessä kunnan ja muun paikallisyhteisön kanssa muutokseen sopeuttavat toimet.

Jälkitoimien toteutumisen varmistaminen

Kansainvälisessä vertailussa korostuu muun muassa globaalin talouslaman ja metallien arvojen muutokset kaivostoiminnan jatkumisen näkökulmasta sekä kaivosyhtiön mahdollisen konkurssin vaikutukset (tietotaulu 15). Toiminnan yllättävä keskeytyminen ja jopa yhtiöiden konkurssit voivat aiheuttaa nopeasti huomattavia ympäristöongelmia ja luoda paineita turvautua mahdolliseen yhteisvastuulliseen riskinhallintaan (rahastot) tai jopa yhteiskunnan apuun, jolloin kaivostoiminnasta saadut hyödyt ja haitat eivät kohtaa aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Onkin kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että vakuudet karttuvat kaivostoiminnan laajentuessa riittävässä suhteessa laajentumisesta aiheutuviin lisäriskeihin nähden. Asianmukaisten vakuuksien avulla voidaan ympäristölle ja yhteisölle konkursseista ja toiminnan keskeytymisestä aiheutuvia riskejä poistaa tai ainakin vähentää merkittävästi. (Ks. myös Kauppi 2013 s. 26.)

Kaivostoimintaan liittyvästä vakuudesta ja muista toiminnan lopettamiseen liittyvistä ja sen jälkeisistä velvollisuuksista annetaan määräykset kaivosluvassa (ks. KaivosL 10 luku). Vakuuden määrän tulisi kertyä sillä tavoin, että se olisi edellä sanotusti riittävä kattamaan jälkitoimenpiteistä aiheutuvat kustannukset myös niissä tilanteissa, joissa kaivosyhtiö esimerkiksi konkurssin seurauksena ei pystykään vastaamaan kaivoksen sulkemisen jälkeiseen aikaan liittyvistä velvollisuuksistaan. Ympäristönsuojelulain 43 § koskee myös kaivosten ympäristöluvan määräyksiä pilaantumisen ehkäisemiseksi, joista yksi osa ohjaa kaivostoiminnan lopettamisen jälkeisiä toimia. Ympäristönsuojelulain 43 b §:n mukaan kaivannaisjätteen jätealueen vakuuden on katettava myös kustannukset, jotka aiheutuvat jätealueen vaikutusalueella olevan, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa tarkemmin määritetyn maa-alueen kunnostamisesta tyydyttävään tilaan. (Ks. tarkemmin Kauppi 2013 s. 26.)

Viitteet

Hyvä kaivos pohjoisessa

Alkusanat 1 Kaivostoiminnalle asetetut odotukset 2 Kaivoshankkeen vaiheet ja oikeudelliset vastuut 3 Kaivostoiminnan ympäristösääntelyn avainmenettelyt 4 Sosiaalisten vaikutusten arviointi kaivostoiminnassa 5 Jälkitoimet kaivostoiminnassa 6 Kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukevat käytännöt 7 Lopuksi Lähteet

Katso myös muita kaivosaiheisia sivustoja Opasnetissä: Minera · Minera-hanke · Kohdekohtaisen arvioinnin esimerkki · Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt · Hyviä käytäntöjä kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa · Ympäristövaikutusten arviointimenettely kaivoshankkeissa Tapaustutkimuksia: Luikonlahti · Yara · Talvivaara

Tämä sivu on tiedonmuru. Tämä sivu poikkeaa muusta Opasnetin sisällöstä sen suhteen ettei se ole vapaasti muokattavissa. Käyttäessäsi sivun sisältämää tietoa muualla ole hyvä ja viittaa tähän sivuun näin: Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä, Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi: Hyvä kaivos pohjoisessa. Opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Opasnet . Viite: Multiprint Oy, Oulu 2013. Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6, Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3.. [[2]] Viitattu 26.04.2024.

Tämä sivu on tiedonmuru. Sivutunniste: Op_fi4297
Moderaattori:Ei ole (katso kaikki) Kuinka ryhtyä moderaattoriksi? Sivun edistymistä ei ole arvioitu. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review).
Lisää dataa Näytä tulokset Tämän Opasnet-sivun julkaisutiedot Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä, Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi: Hyvä kaivos pohjoisessa. Opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Opasnet . Viite: Multiprint Oy, Oulu 2013. Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6, Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3.. [[3]] Viitattu 26.04.2024.