Kaivostoiminnan ympäristösääntelyn avainmenettelyt

Kohteesta Opasnet Suomi
Loikkaa: valikkoon, hakuun


Miten eri menettelyiden kuulemiseen valmistaudutaan ja keitä kuullaan?

Kaivoshankkeen paikallisen hyväksyttävyyden saavuttamisessa eri toimijoiden ja yleisön aito kuuleminen on erittäin keskeinen tekijä. Kuulemisen onnistumista voi edesauttaa ottamalla siihen valmistauduttaessa huomioon muun muassa seuraavia näkökohtia:

1) Mistä tässä kuulemisvaiheessa olikaan kyse?

Kaivoshankkeissa järjestetään kuulemismenettelyjä suunnittelu- ja toteutusprosessin eri vaiheissa. Keskeistä kuulemisessa on tunnistaa kuultavan rooli ja kuulemisen kulloisenkin menettelyvaiheen tarkoitus. Esimerkiksi YVA:ssa kuullaan ensin siitä, miten arviointi järjestetään (arviointiohjelmavaihe) ja vasta lopuksi arvioinnin tuloksista (arviointiselostusvaihe). Kuulemista ja mahdollisuuksia osallistua on myös esimerkiksi kaavoituksessa eri vaiheissa.

2) Mikä tieto on juuri tässä päätöksessä keskeistä?

Muistutuksen tai mielipiteen menestyminen ja huomioon ottaminen prosessissa edellyttää sitä, että se tuodaan viranomaisen tietoon paitsi oikeassa menettelyvaiheessa myös sen luvan (tai muun päätöksen) yhteydessä, jossa kyseinen tieto on relevantti. Esimerkiksi alueen vesien pilaamisen torjuntaan liittyvää tietoa ympäristöstä kannattaa erityisesti esitellä yhdistetystä ympäristö- ja vesitalousluvasta kuultaessa, mutta sillä on vähemmän merkitystä rakennuslupia käsiteltäessä.

3) Miten kaivoshankkeeseen liittyvät eri kuulemiset on tarkoitus aikatauluttaa?

Asianosainen, osallinen tai muu henkilö yleisöstä (tietotaulu 4), joka haluaa ilmaista mielipiteensä eri kuulemismenettelyiden yhteydessä, voi kysyä viranomaiselta ohjeita tämän ja muiden menettelyiden etenemisestä, aikataulusta ja mahdollisuuksista muistutuksen tai mielipiteen esittämiseen. Viranomainen on hallintolain 8 §:n mukaan velvollinen toimivaltansa rajoissa neuvomaan asiakastaan ja vastaamaan tämän kysymyksiin. Myös hankkeesta vastaavalta voi tiedustella esimerkiksi YVA-menettelyn kulkua.[1]

KaivosL 39 §:n mukaan lupaviranomaisen on ennen malminetsintälupaa, kaivoslupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisemista varattava asianosaisille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta. Asianosaisia ovat ne, joiden etua, oikeutta tai velvollisuutta asia saattaa koskea. Asianosaiskäsitteen tulkinta ei tällaisessa päätöstä edeltävässä kuulemisessa voi olla liian tiukka, vaan lähtökohtana pitäisi olla toiminnan koko vaikutusalue. Käytännössä asianosaisia voivat olla esimerkiksi malminetsintäalueeseen ja kaivosalueeseen ja kaivoksen apualueeseen kuuluvien kiinteistöjen sekä kaivosalueen lähialueiden kiinteistöjen omistajat ja haltijat. Myös erityisellä poronhoitoalueella esimerkiksi alueen paliskunnat voivat olla asianosaisia. Lisäksi muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa asiassa. Muistutusten ja mielipiteiden esittämistä varten asetetaan asian laatuun nähden riittävä määräaika. Kuulemista ei tule järjestää esimerkiksi tyypillisenä kesäloma-aikana heinäkuussa.[1]

Tietotaulu 4. Yleisö, osallinen ja asianosainen. (Aikio & Oksanen 2014.)[1]

Yleisöllä tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä ja, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä. (Århusin sopimuksen, SopS 122/2004, 2 artiklan 4 kohta ja SEA-direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan d kohta ). Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien arvioinnista annetussa laissa (SOVAL 200/2005) yleisöllä ymmärretään kiteytetysti yksityishenkilöitä, yksityishenkilöiden yhteenliittymiä ja ryhmiä sekä yhteisöjä ja säätiöitä. Vastaavaa määritelmää ei ole YVAL:ssa, jonka osallistuminen määritelmällisesti on kytketty pikemmin laajennettuun asianosaisen käsitteeseen.

Yleisöllä, jota asia koskee tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee; ympäristönsuojelua edistäviä ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttäviä valtiosta riippumattomia järjestöjä pidetään tätä määritelmää sovellettaessa yleisönä, jonka etua asia koskee. (Århusin sopimuksen 2 artiklan 5 kohta).

Osallisella tarkoitetaan alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksesta kuultaessa alueen maanomistajia ja niitä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisia ja yhteisöjä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään. (MRL 62 §). Käsite on suuntaa-antava, joten sitä ei pitäisi käyttää rajoittamaan yleisön osallistumista eikä etenkään alueella, jossa kaivokseen liittyvästä kaavasta saattaa olla merkittäviä vaikutuksia. Käsitteen tulisi olla linjassa SEA-direktiivin yleisön ja viranomaisen käsitteiden kanssa. (Kokko 2007.)

Asianosainen hallintopäätösten muutoksenhaussa on lähtökohtaisesti se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (hallintolainkäyttölaki, HLL 586/1996, 6.1 §). Korkein hallinto-oikeus on tulkinnut etu-käsitettä niin, että esimerkiksi luonnonsuojelujärjestöillä on ollut tietyin edellytyksin muutos valittaa (KHO 2007:74). Asianosaisen käsitettä on usein lavennettu ympäristölainsäädännössä. Esimerkiksi YSL 97.1 §:n 1 kohdan mukaan valitusoikeus on sillä, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Lisäksi uudemmassa ympäristölainsäädännössä asianosaisen ohella on muutoksenhakuoikeus yleensä erikseen annettu muun muassa luonnonsuojelujärjestöille, joten niiden valitusoikeutta ei ole enää tarvinnut ratkaista tulkitsemalla asianosaisen käsitettä.

Lupaviranomainen pyytää KaivosL 37 §:n mukaisesti lupahakemuksesta myös lausunnon muun muassa toiminta-alueen kunnalta ja vaikutusalueen ELY-keskukselta. Muutoinkin lupaviranomaisen on hankittava lupaharkinnan kannalta muut tarpeelliset lausunnot ja selvitykset.

Uudessa kaivoslaissa säädetään asian selvittämisestä myös saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella (ks. kaivoslaki 38 §). Näillä alueilla lupaviranomainen on velvollinen selvittämään suunnitellun hankkeen vaikutukset yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien ja muun alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen sekä hakijan kanssa. (Ks. myös Paliskuntain yhdistys 2013, Kokko 2010 ja Aikio & Oksanen 2014.) Suurissa kaivoshankkeissa ympäristövaikutusten arviointi tukee tätä selvitystyötä.

Tämä selvitys- ja neuvotteluvelvollisuus on tarpeen toteuttaa vuorovaikutuksessa alueen hallinnosta vastaavien tahojen kanssa. Yksipuolinen kuuleminen ei ole riittävää tässäkään yhteydessä. Kaivoslain 50 §:ssä säädetään malminetsintä-, kullanhuuhdonta- ja kaivosluvan myöntämisen esteeksi se, jos luvan mukainen toiminta yksin tai yhdessä muiden lupien kanssa tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa aiheuttaa tässä pykälässä mainittua haittaa tai heikennystä vallitseviin olosuhteisiin. Kyse on kokonaisuuden hallinnasta ja intressien yhteensovittamisesta alueella, jossa noudatetaan perinteisiä toimintatapoja ja jossa tapaoikeudella on edelleen merkitystä. Paikallisen asiantuntemuksen rooli korostuu esimerkiksi poronhoidossa. (Ks. Paliskuntain yhdistys 2013.)[1]

Kaivoshanketta koskevat kaavat valmistellaan vuorovaikutuksessa osallisten kanssa (tietotaulu 4). Osallisia voivat olla maanomistajien ohella kaavan vaikutusten kohteena olevat yksityiset henkilöt, kunnan eri hallintokunnat (esim. tekninen-, ympäristö-, elinkeino-, sosiaali-, sivistys- ja vapaa-aikatoimi), valtion viranomaiset, asukas- ja ympäristöyhdistykset tai kylätoimikunnat ja kaava-alueella työssäkäyvät ja elinkeinoa harjoittavat henkilöt. Osallisia voivat olla myös naapurikunnat asukkaineen, jos kaava vaikuttaa kuntarajojen yli.

Ympäristölainsäädäntö edellyttää kaiken kaikkiaan aktiivista vuorovaikutusta viranomaisen, toiminnanharjoittajan sekä yleisön kesken (ks. esimerkiksi MRL 1 § ja 6 §, MRL 8 luku, YVAL 2.1 §:n 7 kohta). Ilman muistutuksiin ja mielipiteisiin reagoimista ja vastaamista kuulemismenettelyjen tarkoitus ei toteudu. Yksipuolinen tiedon vastaanotto ilman aitoa vuorovaikutusta ei siis tosiasiassa edistä riittävästi intressien yhteensovittamista ja tiedon välittymistä toimijoiden kesken. Aktiiviseen vuorovaikutukseen on erityisesti panostettava myös sosiaalisen toimiluvan ansaitsemisen näkökulmasta. (Tietotaulu 5 ja luku 4)[1]

Tietotaulu 5. Aktiivinen vuororaikutus[1]

Aktiivinen vuorovaikutus ei ole vain osallistumismahdollisuuden luomista, vaan tarvittaessa kyselyiden ja muiden sellaisten aktiivisten vuorovaikutuskeinojen käyttämistä.

Paikallisia asukkaita ja muuta yleisöä, jota asia koskee, voidaan saada ottamaan aktiivinen rooli hankkeen suunnittelussa esimerkiksi hankkeen ohjausryhmä tai intressikohtaisia pienryhmiä perustamalla.

Viranomaisilta ja hankkeesta vastaavalta voi pyytää tietoa osallistumismenettelyn osan tai kuulemisten kokonaisuuden ymmärtämiseksi. Hankkeesta vastaavan rooli tiedotuksessa ja opastuksessa korostuu etenkin silloin, kun halutaan ylittää lain minimivaatimukset yleisön osallistamisessa.

Myös vapaaehtoiset kuulemiset on ohjeistettava niin, että mielipiteet ja muistutukset esitetään prosessin oikeassa vaiheessa ja mahdollisuuksien mukaan hankkeen suunnittelun ja hanketta koskevan kulloisenkin päätösharkinnan kannalta keskeisistä seikoista.

Millainen on kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA)?

Soveltamisala

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, jotka kansainvälisten sopimusten, esimerkiksi Espoon sopimuksen(Yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista SopS 67/1997.), perusteella edellyttävät arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi (YVAL 4.1 §). Hankkeista säädetään tarkemmin valtioneuvoston ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen (YVAA 713/2006) 6 §:n listassa. Kaivoshankkeet, jossa louhitaan, rikastetaan ja käsitellään metallimalmeja tai muita kaivoskivennäisiä, tulevat listauksen mukaan arvioitavaksi, kun irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa tai kun kyseessä on avokaivos, jonka pinta-ala on yli 25 hehtaaria. Lisäksi uraanin louhintaa, rikastamista ja käsittelyä tarkoittava kaivoshanke lukuun ottamatta koelouhintaa, koerikastamista ja muuta vastaavaa käsittelyä on aina otettava arviointimenettelyyn.

Listausta täydentäen voidaan yksittäistapauksessa arviointimenettelyä soveltaa YVAL 4.2 §:n perusteella harkinnanvaraisesti sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, edellä tarkoitettujen listattujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. YVAA 7 § sisältää tarkemmat kriteerit, joita hankkeessa on tarkasteltava erityisesti mietittäessä arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa.

Ympäristövaikutus on muotoiltu lähtökohdiltaan laajaksi käsitteeksi erilaisten hankkeiden arviointia varten ja se sisältää myös sosiaaliset vaikutukset (tietotaulu 6). Käsitteen lopullinen käyttöala yksittäisissä hankkeissa täsmentyy arvioinnin aikana tehtävän toteutusvaihtoehtojen rajauksen perusteella.[1]

Tietotaulu 6. Ympäristovaikutus ja sosiaalinen vaikutus[1]

Ympäristövaikutus pitää käsitteenä sisällään hankkeen tai toiminnan aiheuttamat välittömät ja välilliset vaikutukset Suomessa ja sen alueen ulkopuolella:

a) ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen;

b) maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen;

c) yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön;

d) luonnonvarojen hyödyntämiseen; sekä

e) a–d alakohdassa mainittujen tekijöiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin. (YVAL 2 §:n 1 kohta.)

Sosiaalinen vaikutus sisältyy käsitteellisesti tässä määritelmässä a kohtaan.

Ajoitus, arviointidokumentit ja kuuleminen

Hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi on suoritettava ennen kuin hankkeen toteuttamiseksi ryhdytään ympäristövaikutusten kannalta olennaisiin toimiin ja viimeistään ennen hankkeen toteuttamiseen tarvittavaa viranomaisten päätöksentekoa. Arviointi käynnistyy, kun hankkeesta vastaavaa toimittaa arviointiohjelman yhteysviranomaiselle. Tämä tehdään hankesuunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jotta arviointi voisi tukea suunnittelua. Ohjelma antaa kehyksen arvioinnille ja sen pohjalta yleisön ja muiden tahojen mielipiteiden ja lausuntojen sekä yhteysviranomaisen (elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus)tai ydinenergia-asioissa työ ja elinkeinoministeriö (TEM)) lausunnon jälkeen ratkaistaan arvioitavat hankevaihtoehdot ja ylipäätään arvioinnin rajaus.

Hankkeiden arviointimenettely sisältää useita vaiheita ja metodeja. (Ks. esim. Kokko 2007, liite 3 ja 4.) Niissä ja niiden avulla koottu tieto kirjataan arviointiselostukseen.

YVAL 11.1 §:n mukaisesti yhteysviranomaisen huolehtii arviointiselostuksen tiedottamisesta kuuluttamalla siitä viipymättä vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla. Kuulutus on lisäksi julkaistava sähköisesti ja ainakin yhdessä hankkeen vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Lisäksi yhteysviranomaisen huolehtii siitä, että arviointiselostuksesta pyydetään tarvittavat lausunnot, varataan mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen ja kuullaan vaikutusalueen kuntia (YVAL 11.2 §). Yhteysviranomainen antaa arvioinnin lopuksi oman lausuntonsa.

Hankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on lakisääteisesti kuuleminen järjestettävä kahdesti (ks. kaavio 3). Käytännössä kaivosyhtiöt ovat järjestäneet vapaaehtoisesti useammin kuin kahdesti kuulemisia. Lisäksi arviointiselostuksesta on oltu yhteysviranomaisen kanssa vuorovaikutuksessa ennen sen lopullista versiota. Lakia kannattaisi kehittää tähän suuntaan (tietotaulu 7). Yhteysviranomainen on joka tapauksessa keskeinen toimija arvioinnin laadun varmistamisessa.[1]

Tietotaulu 7. YVA-menettelyn ja tiedon huomioon ottamisen kehittäminen (Kokko 2013)[1]

YVAL:n muutosehdotus YVAL 11 §:ää kannattaisi muuttaa niin, että mielipiteet ja lausunnot annettaisiin arviointiselostusehdotuksesta, jonka jälkeen hankkeesta vastaava viimeistelisi arviointiselostuksen ja kuvaisi mielipiteiden ja lausuntojen pohjalta tehdyt muutokset. Yhteysviranomainen antaisi lausunnon lopullisesta arviointiselostuksesta kuten nykyisin.

Päätöksentekoa koskevien lakien muutosehdotus

Ympäristötiedon siirtymistä viranomaisten päätöksenteossa voitaisiin vahvistaa riittävin resurssein ja näkemällä viranomaiset puolueettomana tietoa koordinoivana tahona. Myös viranomaisten mahdollisuuksia pyytää lausunto yliopistoilta ja muilta asiantuntijalaitoksilta voitaisiin edelleen kehittää ja laajentaa.

Arvioinnin huomioon ottaminen päätöksenteossa

Kaavio 3. Hankkeiden YVA-menettely (YVAL 2 luku sekä Pölönen 2007, s. 47)[1]

Viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Päätöksistä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon (YVAL 13 §).

Muita säännöksiä arvioinnin huomioon ottamisesta on annettu eri viranomaispäätöksiä koskevissa laeissa. Huomioon ottamisen sisältöä määrittävät päätöksenteolle erityislaeissa asetetut edellytykset. Esimerkiksi ympäristönsuojelulaki keskittyy pilaamisen torjuntaa liittyviin näkökohtiin arvioinnin tuloksissa. Sosiaalisten vaikutusten arviointi voidaan ottaa huomioon esimerkiksi kaivoslupaharkinnassa, sillä kaivosluvan esteenä on KaivosL 48.2 §:n nojalla muun muassa se, että kaivos aiheuttaa huomattavia vahingollisia ympäristövaikutuksia tai heikentää merkittävästi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä mainittua vaaraa tai vaikutuksia voida lupamääräyksin poistaa. Hanketta koskevia päätöksiä tekevien viranomaisten roolia ympäristötietoa koordinoivana puolueettomana tahona voitaisiin edelleen vahvistaa eri laeissa (tietotaulu 7).[1]

Selvilläolovelvollisuus

Vaikka kaivoshanke ei menisikään ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, hankkeesta vastaavan on oltava riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista siinä laajuudessa kuin kohtuudella voidaan edellyttää. Hankkeesta vastaavaa koskee näin ollen YVAL 25 §:n mukainen selvilläolovelvollisuus, jolla on ollut merkitystä esimerkiksi valtauksen edellytyksiä harkittaessa. (ks. KHO 2008:10.)

Myös YSL 5.1 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus). Kaivoslain 6 §:ssä säädetään kaivostoiminnassa noudatettavista yleisistä periaatteista. Tämä pykälä pitää sisällään myös edellä sanottua yleisemmin muotoillun selvilläolovelvollisuuden. (KaivosL 6.1 §:n 2 kohta.)[1]

Milloin tehdään erillinen Natura-arviointi ja millainen se on?

Luonnonsuojelulain (LSL 1096/1996) 10 luvussa säännellään Natura 2000 -alueiden suojelusta. Kyseinen suojelu sisältää luonnonarvojen turvaamismekanismin, joka koostuu hankkeiden ja suunnitelmien vaikutusten arvioinnista ja suojeltavien luonnonarvojen heikentämiskiellosta (kaavio 4). Heikentämiskiellosta voidaan poiketa valtioneuvoston päätöksellä (LSL 65 ja 66 §). Natura 2000 -alueita koskeva arviointi (ns. Natura-arviointi) on kaivoshankkeissa lähtökohtaisesti itsenäinen, mutta käytännössä se tehdään usein ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä. Myös kaivosta koskevan kaavoituksen vaikutusten selvittämisen yhteydessä sellainen arviointi voi tulla tehtäväksi.

Kaavio 4. Natura-arviointi ja lupapäätös (Kokko 2013, s. 301)[1]

Arviointi suoritetaan tavallisesti ennen kaivoksiin liittyviä lupapäätöksiä. Lupaviranomaisen on arvioinnin jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. ELY-keskus tarkastelee lausuntoa antaessaan hankkeen eri vaihtoehtoja heikentämiskiellon kannalta. LSL 66.1 §:n mukaista heikentämiskieltosäännöstä tulkitaan luontodirektiivin (92/43/ETY) ja ympäristöperusoikeuden (PL 20 §:n) valossa. Jos arvioinnissa hankkeen vaikutuksista jää tiedollista epävarmuutta, sitä punnitaan ns. ennalta varautumis- tai kuten sitä toisinaan kutsutaan varovaisuusperiaatteen valossa. Päätöksen jälkeen ei saisi jäädä järkevää ja kohtuullista tieteellistä epäilyä vahingollisista vaikutuksista suojeluarvoille eikä siinä mielessä epäilyä haitallisista vaikutuksista Natura 2000 -alueen koskemattomuuteen. (Kokko 2013, s. 313–314.) Lausunnossa olisi hyvä todeta myös, jos joku hankkeen vaihtoehdoista tarvitsee poikkeuksen ja etenkin jos se ei voi todennäköisesti saada poikkeusta valtioneuvostolta. Lisäksi tulisi ennakoida mahdollisia tarvittavia kompensoivia toimenpiteitä, jotta kaivoshankkeesta vastaava voi varautua niistä aiheutuviin kustannuksiin.[1]

Lupapäätöksen tekevä viranomainen ratkaisee arvioinnin, kuulemisten ja lausuntojen perusteella, voidaanko päätöstä tehdä ilman valtioneuvoston myöntämää poikkeusta. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan tulkintavaikutus huomioon ottaen, yleisöä voi olla tarpeen kuulla myös erillisessä Natura-arvioinnissa. Kuuleminen voi tapahtua myös lupamenettelyn yhteydessä. Mikäli arviointi on osana YVA-menettelyä tai kaavoitusta, yleisöä kuullaan siinä yhteydessä.

Valtioneuvosto voi poiketa Natura 2000 -alueen suojelusta, jos hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole. Jos alueella on luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on LSL 66.3 §:ssä lisäksi asetettu tiukempia edellytyksiä poikkeukselle.

Kevitsan kaivoksen laajennus käy hyvin esimerkkitapaukseksi turvaamismekanismin toiminnasta. Hanketta suunniteltaessa Natura-arviointi liitettiin arviointiselostukseen, joka osoitti hankkeen vaihtoehdon 2 osalta seuraavaa:

”Täydellä varmuudella ei voida poissulkea sitä, etteivätkö kyseiset toimenpiteet ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa vaikuttaisi kielteisesti Natura-alueen eheyteen ja sen ekologisen toiminnallisen kokonaisuuden säilymiseen, arvioidaan hankevaihtoehdon kokonaisvaikutus Natura-alueen suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin varovaisuusperiaatteen nojalla merkittävästi heikentäväksi.” (Pöyry (2011): Kevitsan kaivoksen laajennus. Ympäristövaikutusten arviointiselostus, s. 257–258.)

Edellä sanotun perusteella tämä toteutusvaihtoehto 2 ei saisi todennäköisesti viranomaisen lupaa eikä edes valtioneuvoston poikkeusta, koska hankkeen vaihtoehdosta 1 ei ”näin toteutuessaan aiheudu suojeluperusteena oleville luontotyypeille tai eläinlajeille tai Natura-alueelle kokonaisuutena merkittäviä heikentäviä vaikutuksia.”(Ibid, s. 257–258) Koska vaihtoehto 1 oli siis mahdollinen, vaihtoehdon 2 pohjalta hankkeen jatkosuunnittelulle ei ollut enää LSL 66 §:n nojalla edellytyksiä.(Lapin ELY-keskuksen 15.7.2011 antama luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen lausunto Kevitsan kaivoksen laajennushankkeen Natura-arvioinnista (LAPELY/242/07.01/2010), s. 20.)[1]

Millaista on kaivoshankkeisiin liittyvä alueiden käytön suunnittelu?

Kaavoitusmenettelyt käytännössä

Kaavoitus käsittää yksityiskohtaisempaa ja strategisen tason suunnittelua, jossa hahmotetaan alueiden käytön tulevaisuuden kehitysvaihtoehtoja ja toimintalinjoja kokonaisuutena. Strategisen suunnittelun avulla sovitetaan yhteen eri toimijoiden hankkeita ja suunnitelmia. Yksittäinen hanke voi olla suuri, vaikutuksiltaan merkittävä hanke, kuten esimerkiksi kaivoshanke, tai pieni muutos elinympäristössä. Pienempiä hankkeita ohjataan asemakaavoilla, mutta vaikutukseltaan merkittävimpien hankkeiden aluevaraukset otetaan myös yleispiirteisempiin yleis- ja maakuntakaavoihin.

Alueiden käytön suunnittelua ja kaavoitusta ohjataan valtioneuvoston hyväksymillä valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla (VAT:lla) (Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT) käsittävät elinympäristöön, luonto- ja kulttuuriarvoihin, ympäristönsuojeluun ja luonnonvaroihin, yhdyskuntarakenteeseen sekä palveluihin, liikenteeseen ja elinkeinoelämään liittyviä tavoitteita. Lisätietoa: Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötarkoitusten arkistamisesta.). Kaavatasot ovat hierarkkisessa suhteessa toisiinsa; strategisen suunnittelun välineet, VAT ja yleispiirteiset kaavat (maakuntakaavat, yleiskaavat) ohjaavat alempia, yksityiskohtaisempia kaavoja (asemakaavat). Toisaalta yksityiskohtaisempi kaava syrjäyttää oikeusvaikutuksiltaan yleispiirteisemmän kaavan. Näistä instrumenteista muodostuu alueiden käytön suunnittelujärjestelmä (MRL 4 § ja kaavio 5).[1]

Kaavio 5. Alueiden köytön suunnittelujärjestelmä. Kaavio: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa Hentilä

Maakuntakaavan laatii ja hyväksyy toimivaltainen maakunnan liitto ja sen vahvistaa ympäristöministeriö. Yleiskaavan laatii ja hyväksyy kunta. Kunnat voivat tehdä myös kuntien yhteisen yleiskaavan, jonka hyväksyy kuntien yhteinen toimielin ja vahvistaa ympäristöministeriö. Asemakaavat ohjaavat yksityiskohtaisesti alueiden rakentamista. Asemakaavan laatii ja hyväksyy kunta. Kunnan alueella voi olla voimassa useita eri asemakaavoja sekä yleiskaavoja. Nykyhetken kaavatilanteesta kerrotaan yleensä kunnan nettisivuilla ja kaavoituskatsauksessa. VAT:sta sekä kaavoista ja niiden sisältövaatimuksista säädetään kunkin kaavamuodon osalta tarkemmin MRL 3, 4, 5, 6 ja 7 luvuissa.

Kaivoshankkeissa käytetyt kaavamuodot vaihtelevat käytännössä tapauskohtaisesti riippuen hankkeen ominaisuuksista ja kunnan suunnittelutilanteesta. Yleispiirteisellä suunnittelulla ja kaavoituksella on merkittävä vaikutus kaivoshankkeen etenemiseen, sillä niiden avulla linjataan yksityiskohtaisemmasta suunnittelusta (esim. asemakaavoitus) laajempia näkemyksiä siitä, miten kaivoshankkeisiin alueella suhtaudutaan ja miten hankkeiden tuloa alueelle pyritään edistämään. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Miten alueiden käyttöä olisi siis suunniteltava ennen kaivosluvan myöntämistä?[1]

Kaivoslupien ja kaavoituksen suhde

KaivosL 47 §:ssä säädetään kaivosluvan myöntämisen edellytyksistä ja saman pykälän neljäs momentti edellyttääkin, että kaivoksen ja sen apualueen suhde muuhun maankäyttöön tulee olla selvitetty. Kaivoslaki ei yksiselitteisesti ota kantaa soveltuvaan kaavatasoon, jolla kaivoksen maankäyttötarve ratkaistaisiin suhteessa muihin elinkeinoihin tai asutukseen. Ensisijainen instrumentti on kaivoslain näkökulmasta oikeusvaikutteinen kaava (maakuntakaava, oikeusvaikutteinen yleiskaava tai asemakaava), mutta tietyin, melko tiukoin edellytyksin se mahdollistaa myös muunlaisen ratkaisun, kunhan kaivostoiminnan vaikutukset tulee muutoin riittävästi selvitetyksi yhteistyössä kunnan, maakunnanliiton ja ELY-keskuksen kanssa. Kyseeseen voisi joissain tapauksissa tulla suunnittelutarveratkaisu, mutta tällöin kaivostoiminnan tulisi olla niin pientä, ettei siitä voida odottaa syntyvän merkittäviä ympäristö- tai muita haitallisia vaikutuksia, eikä myöskään yhteensovittamisen tarve asutuksen ja muiden elinkeinojen kanssa ole suuri. (Oksanen 2014.)

Maakuntakaavan yleispiirteisyyden vuoksi aluevarausten oikeusvaikutukset jäävät vielä hyvin epämääräisiksi. Vahvistettua yleiskaavaa tai osayleiskaavaa olisi siten pidettävä lähtökohtana kaivoshankkeiden maankäytön järjestämiselle ennen kaivosluvan myöntämistä. Yleiskaava merkitsee myös toiminnanharjoittajan kannalta turvaa, koska tällöin maankäyttöä koskevat yhteensovittamiskysymykset ovat kaavan luonne ja laajuus huomioon ottaen paremmin ratkaistu kuin yksityiskohtaisessa asemakaavassa. (Oksanen 2014.) Yleiskaava jättää myös asemakaavaa paremmin tilaa muutoksille siinä vaiheessa, kun kaivoksen hankesuunnittelu on vielä kesken. Asemakaavalla voidaan sitten kaivosluvan jälkeen täsmentää esimerkiksi rakennusten, rikastushiekka-altaiden, avolouhoksen ja sivukivikasan sijaintia. Kaavoja voidaan toki myös muuttaa, jos esimerkiksi uusia esiintymiä havaitaan tai toiminta muutoin kehittyy suunnitellusta maankäytöstä poiketen. Asemakaavan muuttaminen on kuitenkin hitaampaa kuin vähäisten poikkeamisten hakeminen yleiskaavasta. Toisaalta, jos esiintymä on tarkasti tiedossa, maa-alueen omistus kaivosyhtiöllä ja hankesuunnittelu yksityiskohdissaan pitkällä, voidaan merkittävää synergiaetua saada, jos hankkeen ympäristövaikutusten arviointi ja asemakaavan vaikutusten selvittäminen yhdistetään ennen kaivosluvan hakemista. Viime kädessä kaavoituksen ajoitus ja yksityiskohtaisuus on siis ratkaistava aina hankekohtaisesti. [1]

Kaavoituksellisen tilanteen seuraaminen ja kaavoitusprosesseissa mukana oleminen auttaa ennakoimaan kaivoshankkeen menestymisen mahdollisuuksia suunnitellulla alueella. KaivosL 46.1 §:n mukaan malminetsintä- ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää alueelle, jossa luvan mukainen toiminta vaikeuttaisi oikeusvaikutteisen kaavan toteutumista. Kunta voi myös vastustaa malminetsintäluvan myöntämistä kaavoituksesta johtuvasta pätevästä syystä (tietotaulu 8). Tässä mielessä kunnan vaikutusmahdollisuudet ovat laajemmat verrattuna kumottuun kaivoslakiin. Vaikka sanotun ei voida katsoa tarkoittavan kunnalla olevan yleistä kielto-oikeutta malminetsintään, kannattaa malmietsintälupaa haettaessa ennakoida alueen kaavoitukseen ja muuhun maakäyttöön tutustumalla mahdolliset ristiriitatilanteet ja neuvotella asiasta kunnan ja ainakin maanomistajan kanssa.[1]

Tietotaulu 8. Malminetsintäluvan epäämiseen pätevät syyt. [1]

Pätevänä syynä voi tulla kyseeseen muun muassa:

  • vireillä oleva kaavoitus, jossa alueelle on suunniteltu käyttötarkoitus, jota malminetsintä tai kullanhuuhdonta vaikeuttaisi,
  • yhteen sopimaton jo käynnistettäväksi suunniteltu tai muu maankäyttötarve tai
  • erityiset luonto- tai kulttuuriarvot.

Kaavoitusprosessin eteneminen, osallistuminen ja vaikuttaminen

Kunta tiedottaa ajankohtaisista kaavoitushankkeista esimerkiksi paikallisissa sanomalehdissä, kunnan nettisivuilla ja kerran vuodessa julkaistavassa kaavoituskatsauksessa, jossa kerrotaan unnassa ja maakunnan liitossa vireillä olevista ja lähiaikoina käynnistyvistä kaava-asioista (MRL 7 §). Kaavoitusprosessissa on neljä eri vaihetta, jotka on nimetty aloitus-, valmistelu-, ehdotus- ja hyväksymisvaiheisiin.

Kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. (MRL 9 §.) Kaavoitus kannattaakin mahdollisuuksien mukaan yhdistää kaivoshankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, jolloin esimerkiksi kuulemiset voitaisiin järjestää samanaikaisesti. Yhteysviranomaisen, kaavaa laativan kunnan tai maakunnan liiton ja hankkeesta vastaavan onkin oltava riittävässä yhteistyössä hankkeen arviointimenettelyn ja kaavoituksen yhteensovittamiseksi (YVAL 5.1 §).

Kaavat on valmisteltava vuorovaikutuksessa osallisten kanssa (ks. luku3). Kaavoitusprosessia kuvaavaan kaavioon on lisätty lakisääteisten osallistumismahdollisuuksien (esim. kaavaehdotuksesta kuuleminen, ks. tarkemmin MRL 8 luku) lisäksi eri toimijatahojen vuorovaikutusta tukevia ja täydentäviä osallistumisen tapoja (esim. yleisötilaisuus, viranomaisyhteistyö). Apuna voidaan käyttää eri intressitahoista muodostettua ohjaus- tai pienryhmää, kunhan järjestelyllä ei syrjäytetä MRL 8 luvun vaatimuksia vuorovaikutuksen järjestämisestä kaavoituksessa ja sen ympäristöarvioinnissa. (KHO 2011:86, ks. myös Oksanen 2014.)[1]

Kaavoitusprosessin ereneminen suunnittelun, pääätöksenteon ja osallistumisen näkökulmista. Kaavio: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa Hentilä.[1]

Kaavoitusprosessi käynnistyy kunnan tekemällä päätöksellä kaavan laatimisesta tai muuttamisesta (vireillepanopäätös). Kaavoituksesta vastaavat henkilöt (esim. kaavoitusarkkitehti, tekninen johtaja) määrittelevät hankkeen alustavat suunnittelutavoitteet, selvitystarpeet ja vaikutusten arvioinnin laajuuden. He myös laativat osallistumis- ja arviointisuunnitelman (OAS), jossa esitetään suunnitelma osallistumisen ja muun vuorovaikutuksen järjestämisestä sekä vaikutusten arvioinnista. OAS sisältää myös perustiedot kaavahankkeesta ja sen valmisteluprosessista aikatauluineen (MRL 63 §). OAS:sta tiedotetaan yleensä samalla kuin ilmoitetaan kaavoituksen vireilletulosta esimerkiksi kunnan virallisella ilmoitustaululla, paikallisessa sanomalehdessä ja kunnan nettisivuilla. Osalliset voivat esittää ELY-keskukselle neuvottelua OAS:n riittävyydestä, jos OAS ei ole osallisen mielestä asianmukainen (MRL 64 §). OAS:n riittävyyttä ja toteuttamista voidaan käsitellä myös kaavoituksen aloitusvaiheeseen liittyvässä viranomaisneuvottelussa, johon osallistuvat kunnan kaavoitusviranomaiset ja ELY-keskuksen yhteyshenkilö. (Ks. MRL 66 § ja esim. Ympäristöministeriö 2007.)

Valmisteluvaiheessa kaavoittajat tarkentavat kaavan tavoitteita muun muassa osallisilta saadun palautteen perusteella sekä keräävät ja laativat kaava-aluetta koskevia selvityksiä. Kaavoittajat suunnittelevat kaavaratkaisun periaatteet ja muodostavat erilaisia vaihtoehtoja selvittäen myös niiden toteuttamiseen liittyviä merkittäviä vaikutuksia. Kaavoitusprosessin valmisteluvaihe on osallistumisen kannalta keskeinen, koska tällöin järjestetään osallistumistilaisuuksia (esim. yleisötilaisuus, seminaari, työpaja, kävelykierros kaava-alueella) ja viranomaisyhteistyötä kaavan merkittävyyden ja vaikuttavuuden mukaan. Vaikutusten arvioinnin ja vaihtoehtojen vertailun pohjalta valitaan vaihtoehdot, jotka työstetään kaavaluonnoksiksi ja joiden toteuttamisen vaikutukset myös arvioidaan. Kaavaluonnokset ja valmisteluaineisto asetetaan julkisesti nähtäville ja osalliset voivat esittää mielipiteitä joko suullisesti tai kirjallisesti kaavoittajalle. (Ks. esim. Ympäristöministeriö 2007.)[1]

Kaavoittajat käyvät läpi kaavaluonnoksista ja -aineistosta saadun palautteen ja ryhtyvät työstämään kaavaehdotusta, jonka lisäksi viimeistellään kaavaselostus, jossa kuvataan kaavan sisältöä. Kaavaehdotus esitellään kunnassa esimerkiksi tekniselle lautakunnalle, jonka puoltaessa ehdotus asetetaan julkisesti nähtäville 30 vuorokauden ajaksi. Ehdotuksen nähtävillä olosta tiedotetaan muun muassa paikallisessa sanomalehdessä. Kaavaehdotuksesta pyydetään tarvittaessa asiantuntijalausunnot (esim. ELY-keskus, muut viranomaiset, joiden toimialaan liittyy sekä keskeiset yhteisöt). Kaavaehdotukseen tyytymättömät osalliset ja kunnan jäsenet voivat tehdä kaavaehdotuksesta kirjallisen muistutuksen kuntaan. Kaavoittaja tekee muistutuksista ja lausunnoista yhteenvedon ja esittää onko kaavaehdotusta tarpeen tarkistaa. Merkittävistä kaavoista järjestetään tarvittaessa viranomaisneuvottelu sen jälkeen, kun muistutukset ja lausunnot on saatu. Kaavoittaja laatii vastaukset lausuntoihin ja muistutuksiin. (Ks. MRL 65 § ja esim. ympäristöministeriö 2007.) Kaavaehdotus laitetaan uudestaan nähtäville, jos sitä on olennaisesti muutettu muistutusten ja lausuntojen perusteella (maankäyttö- ja rakennusasetus, MRA 895/1999 32 §).

Kaavaehdotus etenee kunnanhallituksen kautta kunnanvaltuustoon hyväksyttäväksi. Kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä lähetetään viipymättä tieto niille kunnan jäsenille sekä muistutuksen tekijöille, jotka kaavan nähtävillä ollessa ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa. Kaavoituspäätöksestä tiedotetaan myös esimerkiksi sanomalehdessä. Päätökseen tyytymätön voi hakea siihen muutosta hallinto-oikeudesta. Kuntien yhteisestä yleiskaavasta, samoin kuin maakuntakaavasta valitetaan ympäristöministeriöön, joka vahvistaa nämä kaavat. ELY-keskus voi tehdä kunnalle kirjallisen oikaisukehotuksen kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Kaava kuulutetaan voimaan oikeuskäsittelyn jälkeen. (Ks. tarkemmin MRL 67, 188 ja 195 § ja esim. Ympäristöministeriö 2007.)

Kunta on velvollinen seuraamaan kaavojensa ajanmukaisuutta (esim. asemakaavan osalta MRL 60 §, MRA 2 §) ja niiden toteutumista ryhtyen tarvittaessa toimenpiteisiin vanhentuneiden kaavojen uudistamiseksi. Vanhentuminen voi johtua esimerkiksi siitä, että kaava ei ole toteutunut ollenkaan tai on toteutunut vain osittain. Lähiympäristön olosuhteet ovat myös voineet muuttua esimerkiksi liikenneratkaisujen osalta.[1]

Kaivoksiin liittyvät lupamenettelyt

Tarvittavat luvat ja selvitykset

Ennen kaivostoiminnan aloittamista kaivoshankkeelle on haettava useiden eri lakien mukaisia lupia. Keskeisiä lupia ovat kaivoslain mukaisten malminetsintä-, kullanhuuhdonta- ja kaivosluvan (Tukes, ks. KaivosL 5 luku, lupaviranomaisista KaivosL 33 §) lisäksi ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa (AVI, ks. YSL 3 luku viranomaisista ja niiden tehtävistä), vesilain mukainen vesitalouslupa (AVI, ks. VesiL 1 luku 7 §), erilaiset turvallisuutta koskevat luvat (kaivosturvallisuusluvan myöntää tukes, ks. KaivosL 122 §) kuten vaarallisten kemikaalien käsittelyä, räjähdysaineiden käyttöä ja varastointia koskevat luvat sekä laadittavat pelastussuunnitelmat (pelastusviranomainen, ks. KaivosL 115 §), turvallisuusselvitykset ja muun muassa patojen turvallisuutta koskevat tarkkailuohjelmat (ELY-keskus, ks. patoturvallisuuslaki 5 §). Tarvittaessa kaivosaluelunastuslupaa, jolla saa käyttöoikeuden kaivosalueeseen ja sen apualueeseen, on haettava valtioneuvostolta (ks. KaivosL 33.1 §). Lisäksi on haettava rakennuslupia (kunnat) rikastamo- ja toimistorakennuksia sekä muita vastaavia rakennuksia varten (ks. MRL 125 §). Niissä tapauksissa, kun aikomuksena on louhia joko uraania tai toriumia, edellytetään kaivokselle myös ydinenergialain mukaista lupaa (valtioneuvosto, ks. KaivosL 33.1 § sekä ydinenergialaki 16 §). Tällöin ydinenergialain mukainen lupahakemus ja kaivoslupahakemus käsitellään ja ratkaistaan yhdessä (ydinenergialaki 23.3 §). Vaadittavien lupien määrä voi vaihdella kaivosten ominaisuuksien mukaan.

Hankesuunnittelulla on keskeinen rooli lupahakemusten menestymisessä ja lupaprosessien etenemisessä. Mikäli lupahakemuksissa on puutteita, tulee viranomaisen pyytää toiminnanharjoittajalta täydennystä esitettyihin tietoihin. Huolellisella etukäteissuunnittelulla ja laissa säädettyjen lupien myöntämisedellytysten tarkistamisella lupaprosessia voi jouduttaa. Lupia haettaessa on myös katsova, mitä selvityksiä tarvitaan(Esimerkiksi kaivoslaki 34 §, kaivostoiminnasta annettu valtioneuvoston asetus (KaivosA 391/2012) 3 luku, YSL 35 § ja ympäristönsuojeluasetus (YSA 169/2000) 3 luku.), jotta toimivaltainen viranomainen myöntää lakien edellytysten mukaiset luvat. Joitakin kaikille luville tyypillisiä selvitystarpeita voidaan tunnistaa (tietotaulu 9).[1]

Tietotaulu 9. Luvissa vaadittavat selvitykset.[1]

Tarvittava selvitys

Lupahakemukseen on liitettävä tarpeellinen ja luotettava selvitys muun muassa suunnitellusta toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista, alueen kaavoituksellisesta tilanteesta ja mahdollisista hankkeen arvioinneista (YVA- ja Natura-arviointi). Vaadittavat tiedot vaihtelevat suunnitellun toiminnan luonteen ja laajuuden mukaan ja täsmentyvät eri lupia koskevissa säädöksissä. (Ks. esim. KaivosL 34 § ja KaivosA 3 luku sekä YSL 35 § ja YSA 3 luku.)

Lupamenettelyihin osallistuminen

Lupamenettelyt sisältävät yleensä kuulemismenettelyn, jossa asianosaisille ja yleisölle (tietotaulu 4, luku 3) annetaan mahdollisuus ilmaista mielipiteensä hankkeesta ja lisäksi hankitaan lausuntoja kunnilta, muilta viranomaisilta ja asiantuntijalaitoksilta. Tässä yhteydessä esimerkkinä käytetään ympäristölupamenettelyä (kaavio 7).

Ympäristölupamenettely käynnistyy hakemuksella, josta on tiedotettava asianmukaisesti vähintään 30 päivän ajan asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla. Käytännössä laajoissa kaivoshankkeissa on mielipiteiden ja muistutusten toimittamiselle varattu 47–51 päivää aikaa asiakirjojen nähtävänä pidon alusta lähtien. (Oksanen 2014.) Hakemusta täydennetään tarvittaessa aluehallintoviraston kanssa käytävissä neuvotteluista. Aluehallintovirasto pyytää sen jälkeen lausunnon hakemuksen tarkoittaman toiminnan sijaintikunnalta ja siltä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, jonka toimialueella toiminnan ympäristövaikutukset saattavat ilmetä sekä tarvittaessa vaikutusalueen kunnilta. Lisäksi lupaviranomainen pyytää hakemuksesta lausunnon:

1) kunnan ympäristönsuojeluviranomaisilta niissä kunnissa, joissa hakemuksen tarkoittaman toiminnan ympäristövaikutukset saattavat ilmetä;

2) asiassa yleistä etua valvovilta viranomaisilta; ja

3) lupaharkinnan kannalta muilta tarpeellisilta tahoilta.

Ympäristölupamenettely (Koko 2013][1]

Lupaviranomainen voi hankkia myös muita asiaan liittyviä tarpeellisia selvityksiä. Sellaisia voidaan pyytää esimerkiksi Suomen ympäristökeskukselta ja muilta asiantuntijalaitoksilta (YSL 36 §, YSA 32 §). Lupaviranomaisen on myös ennen asian ratkaisemista varattava niille, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea (asianosainen), tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta (luku 3). Lisäksi muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä (YSL 37 §). Lupaviranomainen voi pitää myös katselmuksen ennen luvan myöntämistä ja varaa vielä hankkeesta vastaavalle kuulemismahdollisuuden ennen lopullista päätöstä. Ympäristölupamenettelyyn voidaan yhdistää vesitalousluvan käsittely. Päätöksestä tiedotetaan jälleen asianmukaisesti ja päätökseen voi hakea muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta. (YSL 39, 53, 54 ja 96 § sekä hallintolaki, HL 434/2003, 34 ja 38 §).[1]

Olisi haastavaa, ellei mahdotonta, esittää jokaiseen kaivoshankkeeseen soveltuvaa kaaviokuvaa siitä, kuinka kaivoshankkeen vaatimien lupien eri vaiheet etenevät ajallisesti. Järjestys voi eri lakien mukaisten vaiheiden sekä erillisten muutoksenhakujen vuoksi vaihdella. Lainsäädännöllä ei ole annettu tarkkoja määräyksiä siitä, missä järjestyksessä kaivoksen tarvitsemat luvat on haettava. Lainsäädäntö jättää tosiasiassa kaivoshankkeen suunnittelussa ja toteuttamisessa tarvittavaa liikkumavaraa. Eri tekijöistä johtuen menettelyt eivät aina etene suoraviivaisesti tai odotetussa aikataulussa. Muutosten ilmetessä voisi olla ajallisesti ja hankkeen kannalta taloudellisestikin epäsuotuisaa joutua odottamaan jokaisen yksittäisen osaprosessin etenemistä ja noudattaa asetettua järjestystä lupien hakemisessa. Ajallisesti päällekkäin etenevät ja keskinäisestä järjestyksestä riippumattomat menettelyt ovat tältä kannalta perusteltuja. Monimutkainen kokonaisuus on kuitenkin omiaan aiheuttamaan sekaannusta ja epätietoisuutta yleisön keskuudessa, eikä näin aina palvele tavoiteltua lopputulosta. Tämän vuoksi on aiheellista jatkossa edelleen pohtia, miten kaivoksia koskevia lupa- ja muita hallintomenettelyitä voitaisiin yhdistää. (Oksanen 2014.)[1]

Viitteet

  1. 1,00 1,01 1,02 1,03 1,04 1,05 1,06 1,07 1,08 1,09 1,10 1,11 1,12 1,13 1,14 1,15 1,16 1,17 1,18 1,19 1,20 1,21 1,22 1,23 1,24 1,25 1,26 1,27 1,28 1,29 Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä, Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi. Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Multiprint Oy, Oulu 2013. Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6 Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3 [1]
Hyvä kaivos pohjoisessa
Alkusanat
1 Kaivostoiminnalle asetetut odotukset
2 Kaivoshankkeen vaiheet ja oikeudelliset vastuut
3 Kaivostoiminnan ympäristösääntelyn avainmenettelyt
4 Sosiaalisten vaikutusten arviointi kaivostoiminnassa
5 Jälkitoimet kaivostoiminnassa
6 Kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukevat käytännöt
7 Lopuksi
Lähteet
Katso myös muita kaivosaiheisia sivustoja Opasnetissä:

Minera · Minera-hanke · Kohdekohtaisen arvioinnin esimerkki · Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt · Hyviä käytäntöjä kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa · Ympäristövaikutusten arviointimenettely kaivoshankkeissa

Tapaustutkimuksia: Luikonlahti · Yara · Talvivaara


Tämä sivu on tiedonmuru. Tämä sivu poikkeaa muusta Opasnetin sisällöstä sen suhteen ettei se ole vapaasti muokattavissa. Käyttäessäsi sivun sisältämää tietoa muualla ole hyvä ja viittaa tähän sivuun näin:


Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä, Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi: Hyvä kaivos pohjoisessa. Opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Opasnet . Viite: Multiprint Oy, Oulu 2013. Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6, Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3.. [[2]] Viitattu 29.03.2024.