Politiikkatoimien vaikutus sosiaali- ja terveydenhuoltoon
Saatteeksi
Suomi ja suomalaiset ovat nopeita oppimaan sekä ulkomaisista esimerkeistä että omista virheistään. Tämä ilmenee nykyisin muun muassa harjoitetussa talous- ja yhteiskuntapolitiikassa. Siinä on helppo erottaa myös ulkomaisten esikuvien ja esikuntien vaikutusta. Toisaalta suomalaiset voisivat olla vieläkin nopeampia kertomaan omista saavutuksistaan. Ne voivat olla seurausta tehtyjen päätösten ja niiden täytäntöönpanon onnistumisista. Tutkittua tietoa vertaamalla saamme paremman käsityksen Suomen paikasta kansakuntien joukossa. Usein kuultu iloinen uutinen onkin se, kuinka hyvin Suomi on menestynyt mitattaessa jonkin elämänalueen laatua kansainvälisessä verrannossa. Tätä saatetaan pitää merkkinä harjoitetun politiikan tuloksellisuudesta, vaikka siitä ei olisikaan tarkempaa tutkittua näyttöä.
Pohjoismaisena hyvinvointivaltiona Suomi on kautta vuosikymmenten arvostanut tiedon merkitystä päätöksenteon tukena. Tämä on samalla voimistanut terveys-, yhteiskunta- ja ihmistieteiden asemaa niin yliopistoissa kuin sektoritutkimuslaitoksissakin. Esimerkiksi yhteiskuntapoliittisia uudistuksia tehtäessä Suomessa on ratkaisujen perustana aina laajasti hyödynnetty saatavilla olevaa tutkimustietoa. Tiedon merkitys korostuu kansainvälistyvässä ja monimutkaistuvassa maailmassa. Tarvitaan myös uudenlaista soveltavaa tietoa, joka entistä suoremmin palvelee yhteiskunnallista päätöksentekoa ja sen täytäntöönpanoa luopumatta riippumattomuudestaan. Tämä koskee nimenomaan päätöksenteon ja sen toimeenpanon vaikuttavuuden arviointia.[1]
Päätöksenteon ja sen toimeenpanon vaikuttavuuden arviointi ja sitä tukeva tutkimus on varsin eri asemassa eri politiikkalohkoilla. Sosiaali- ja terveydenhuollon alalla päätöksenteon ja politiikkatoimien vaikuttavuuden arviointi on varsin epätasaisesti kehittynyt. Vaikuttavuusarvioinnilla on Suomen terveydenhuollossa pitkä perinne ja erinomaisia saavutuksia myös kansainvälisessä katsannossa. Voidaan vain viitata THL:ssa olevien FinnOHTAn ja CHESSin sekä ALHUn toimintaan. Sosiaalihuollon alalla politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi on lähtenyt myöhemmin liikkeelle ja edennyt hitaammin jo siitä yksinkertaisesta syystä, että ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi on monimutkaisten vaikutussuhteiden takia erittäin haasteellista. Niinpä esimerkiksi THL:ssa oleva FinnSoc onkin omassa toiminnassaan pyrkinyt luomaan käsitteellistä ja metodista perustaa sosiaalivaikutusten arvioinnille yleensä, kun taas ALHUn toiminnassa alkoholipolitiikan ja päihteidenkäytön vaikutusten arvioinnilla on jo selkeä empiirinen perusta. Sama koskee vanhuspolitiikan politiikkatoimien vaikuttavuutta, missä jo sosiaalihallitus 1980-luvun lopulla aloitti kansallisen arvioinnin ja sovelsi siinä myös tulevaisuuden tutkimuksen menetelmiä. Sittemmin ikääntyneiden asemaan liittyvien politiikkatoimien arviointi on laajentunut myös pohjoismaiseen ja kansainväliseen vertailuun. Vuonna 2009 syntyneen THL:n hyvinvointi- ja terveyspolitiikan toimiala on vakiinnuttanut politiikkatoimien arvioinnin pysyväksi toiminnaksi ja tarttunut haasteeseen kehittää alan osaamista edelleen. Tästä yhtenä osoituksena on myös tämä julkaisu.
Käsillä oleva teos pyrkii antamaan kattavan kuvan sosiaali- ja terveydenhuollon alalla tehtävästä politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnista nimenomaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen näkökulmasta. Tämä näkökulma on aika lailla laajempi kuin on vaikuttavuusarviointiin systemaattisesti keskittyvien FinnOHTAn, CHESSin, FinnSocin ja ALHUn toiminta. Näiden yksikköjen panos on toki keskeinen tämän teoksen laajassa ja monitahoisessa kokonaisuudessa. Siinä ei ainoastaan esitellä tällä alalla Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen piirissä tehtyjä yksittäisiä ja tarkoin kohdennettuja politiikkatoimien vaikuttavuusarviointeja, vaan aivan ensimmäiseksi pyritään kuvaamaan tämän vaikuttavuusarvioinnin sijaintia ja roolia niin Suomen poliittisessa järjestelmässä ja siinä tapahtuvassa lainsäädännässä kuin laajemmassa kansainvälisessä kontekstissa, kuten Euroopan unionissa. Tämän jälkeen esitellään, kuinka politiikkatoimien vaikuttavuusarviointia on sovellettu tiettyjen kansallisesti merkittävien sosiaali- ja terveydenhuollon kannalta relevanttien ohjelmien arviointiin. Teoksen yhdessä luvussa painottuvat sosiaali- ja terveydenhuollon politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin menetelmälliset kysymykset, joihin annetut vastaukset viitoittavat myös tämän teoksen taustalla olevan Politiikkatoimien vaikuttavuus -hankkeen (POLTOVA) jatkotyötä.[1]
Politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi on esimerkki tutkimuskäytännöstä, jossa Suomi on seurannut kansainvälisiä esikuvia ja saanut vaikutteita EU:n, OECD:nja YK:n eri kanavia pitkin. Kansainvälinen yhteistyö onkin polittiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin kehittämisen kannalta ensiarvoisen tärkeää. Mutta sen lisäksi Suomen tulee panostaa vaikuttavuusarvioinnissa omien tieteellisten perinteidensä kehittämiseen, mikä vaatii määrätietoista ja pitkäjänteistä työtä. Siitä on esimerkkinä THL:n eri toimialoilla ja yksiköissä tapahtuvan toiminnan kehitys ja laajentuminen. On kuitenkin pystyttävä etenemään niin sosiaali- ja terveyspolitiikan laajemmalla kentällä kuin selkeyttämään politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin paikkaa demokraattisessa poliittisessa järjestelmässä. Tästä syystä kysymys vaikuttavuusarvioijien tekijöistä ja heidän arviointiensa yleisöstä muodostuu keskeiseksi. Vaikuttavuusarvioinnin taustalla olevien toimintaperiaatteiden selkeyttäminen on ensiarvoisen tärkeätä, jotta sen riippumattomuus ja läpinäkyvyys turvattaisiin. Tärkeä vaikuttavuusarvioinnille asetettava tavoite onkin, että on julkinen tila, jossa sen tuloksista voidaan keskustella avoimesti ja reilun pelin hengessä. Tämä teos pyrkii omalta osaltaan edesauttamaan tämän tavoitteen toteutumista.
Helsingissä 10.9.2012
Marja Vaarama
ylijohtaja[1]
Sisällys
- Saatteeksi
- Johdanto - Sakari Hänninen ja Maijaliisa Junnila
- I Päätöksentekoon ja politiikkatoimiin vaikuttaminen
- Poliittinen vaikuttaminen ja politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi demokratiassa - Sakari Hänninen ja Maijaliisa Junnila
- Euroopan unionin vaikutuksista kansalliseen sosiaalipolitiikkaan - Elina Palola
- Kenen etu painaa terveydenhuollon säätelypolitiikassa ja vaikuttavuuden arvioinnissa? - Meri Koivusalo
- Kuntapolitiikkaan vaikuttaminen - Minerva Krohn ja Kaarina Wilskman
- II Säädös- ja ohjelmapolitiikan vaikuttavuudesta
- Vaikutusten arviointi ja säädös politiikka - Marja Pajukoski
- Vaikutusarviointi lakiehdotuksen valmistelussa ja eduskuntakäsittelyssä - Marja Pajukoski
- Ennakkoarviointi sosiaalihuoltolain uudistamisessa - Riitta Haverinen
- Terveydenhuoltolain vaikuttavuuden arviointi laadun ja potilasturvallisuuden näkökulmasta - Pia Maria Jonsson
- Työttömien ja vaikeassa asemassa olevien terveyteen ja toimintakykyyn vaikuttaminen - Sakari Hänninen ja Vappu Karjalainen
- Suomen parhaiten tutkittu vaikuttavuus: alkoholipolitiikka valtakunnan tasolla - Jussi Simpura
- Lastensuojelulain mukainen suunnitelma - Maijaliisa Junnila, Tarja Heino ja Sami Fredriksson
- Pitkäaikaisen asunnottomuuden vähentämisestä tehtiin ohjelma - Jouko Karjalainen ja Sakari Hänninen
- Kestävän kehityksen vaikuttavuuden parantamisesta - Marjatta Bardy
- III Politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin toteuttamisesta
- Tutkimustiedon kysynnän ja tarjonnan kohtaaminen - Maijaliisa Junnila
- Ennakkoarviointi kuntien päätöksen teon tukena - Tapani Kauppinen
- Terveydenhuollon arkivaikuttavuuden arviointi ja edistäminen - Antti Malmivaara
- Sosiaalipalveluiden vaikuttavuuden arviointi - Pekka Kettunen
- Aikuissosiaalityön vaikuttavuuden arvioinnista - Minna Kivipelto ja Pekka Karjalainen
- IV Vaikuttavuusarviointeja
- Stop köyhyys -teemavuosi köyhyyskeskustelun vauhdittajana - Elina Palola, Jouko Karjalainen, Pia Okamo ja Anna Keto-Tokoi
- Kansallisen terveyserojen kaventamisohjelman toimeenpanosta - Katri Hannikainen-Ingman ja Tuulia Rotko
- Vaikuttavuusnäyttö ja paikallinen alkoholihaittojen ehkäisy - Katariina Warpenius ja Marja Holmila
- Mielenterveys- ja päihdesuunnitelma kehityksen linjaajana - Airi Partanen ja Juha Moring
- HALO-yhteistyö – uusien menetelmien hallittu käyttöönotto sairaanhoito-piireissä - Marjukka Mäkelä ja Sirpa-Liisa Hovi
- Työttömien terveystarkastusten ja -palvelujen edistäminen ja jatkuvuus - Peppi Saikku
- Päivähoidon maksuperusteita muutettiin – toteutuivatko tavoitteet? - Antti Väisänen
- Paltamon työllistämismallin vaikutusten arviointi - Riitta-Liisa Kokko ja Eila Linnanmäki
- Kirjoittajat
Johdanto
Sakari Hänninen ja Maijaliisa Junnila
Toisin kuin englanniksi joudumme suomeksi tulemaan usein toimeen yhdellä substantiivilla ”politiikka”. Se vastaa adjektiivia ”poliittinen”. Englanniksi korostetaan eroa kolmen substantiivin välillä: ”politics”, ”policy” ja ”polity”. Suomeksikin käytetään verbejä ”politisointi” (politicization) ja ”politikointi” (politicking). Erottelu ”politiikan” (politics) ja ”politiikkatoimen” (policy) välillä on merkitykseltään ratkaiseva. Policyn kääntäminen politiikkatoimeksi on varsin kömpelöä eikä oikein kerro mitään siitä perinteestä, jossa tämä käsite on muovautunut. Kyse on pitkästä perinteestä. Polizeiwissenchaft-käsitteen (englanniksi: policey) kautta se liittyy valtiojärki-ajatteluun (ragione di stato), joka taasen erkaantui ”ruhtinaan peili”-kirjallisuudesta (speculum). Tämä perinne tekee ymmärrettäväksi, miksi nimenomaan ”poliisin” käsite on semanttisesti perheyhtäläinen policy-käsitteen kanssa. Tässä on silti tyydyttävä kääntämään ”policy” politiikkatoimeksi, jota ei pidä samaistaa liikekäsitteenä ymmärretyn politiikan kanssa.
Liikekäsitteenä politiikka viittaa ihmisten ja ryhmien toimintaan, jolla pyritään vaikuttamaan heitä koskevien asioiden tilaan ja kulkuun. Tällainen käsitys politiikasta muotoutui vasta nk. satula-aikana (Sattelzeit) 1790- ja 1850-lukujen välissä. Sen myötä ovat syntyneet monet tunnistamamme poliittiset liikkeet ja ”ismit”, kuten vaikkapa liberalismi, konservatismi ja sosialismi, ja ylipäänsä modernin edustuksellisen demokratian vakiintumiseen ratkaisevasti vaikuttaneet poliittisen toiminnan muodot. Tämän poliittisen kehityksen myötä myös ”policyn” käsitteessä ja käyttöalassa tapahtui muutoksia, jotka perustelevat sen kääntämistä suomeksi ”politiikkatoimen” käsitteellä. Erotuksena liikkeisiin ja kollektiiviseen toimintaan viittaavasta politiikasta politiikkatoimi tarkoittaa käytäntöä, jolla poliittiset päätökset pannaan toimeen. Politiikan ja politiikkatoimen ero on helpompi käsittää, mikäli sitä tarkastellaan politiikkatieteen näkökulmasta. Politiikkatieteen kohteena voidaan yhtä hyvin pitää politiikkaa kuin politiikkatoimea, siis yhtä hyvin politiikan tutkimusta kuin policy-analyysia. Tämä erottelu on kuitenkin varsin myöhäsyntyinen, lähinnä toisen maailmansodan jälkeinen.[1]
Nykymuotoisen yliopistollisen politiikan tutkimuksen ja opetuksen voi katsoa alkaneen Yhdysvalloissa 1880-luvulla (Columbian ja Johns Hopkinsin yliopistoissa). Tuolloin sen kohteena ei vielä ollut yksilöiden poliittinen käyttäytyminen ja ryhmien poliittinen toiminta vaan poliittiset instituutiot kuten valtio ja niitä jäsentävät valtiomuodot. Näitä pyrittiin ymmärtämään historiallis-vertailevasti. Vasta toisen maailmansodan jälkeen yksilöt ja heidän poliittinen käyttäytymisensä nostettiin politiikan tutkimuksen lähtökohdaksi. Tästä edettiin poliittisten ryhmien, instituutioiden ja järjestelmien analyysiin. Puhtaaksi viljellyssä muodossa tällaista metodologista lähtökohtaa on kutsuttu behavioralistiseksi politiikan tutkimukseksi. Sen erityispiirteenä oli ja on tilastollis-kvantitatiivisten menetelmien suosiminen.
On muodostunut vakiintuneeksi tavaksi puhua 1950-luvun lopulla alkaneesta politiikan tutkimuksen behavioralistisesta kumouksesta. Tämän tieteellisen paradigman on katsottu hallinneen politiikan tutkimusta politologiaksi käsitettynä aina 1970-luvulle Yhdysvalloissa, ja Suomessa pitkälle tämän jälkeenkin. Vaikka väittämä on ilman muuta liioiteltu, niin pitää paikkansa, että politiikan tutkimuksen ehdoton painopiste sijoittui tällöin poliittisen toiminnan, ja eritoten vaalikäyttäytymisen, tutkimukseen. Niinpä poliittisen järjestelmän toimintaa lähestyttiin vaateiden ja kannatuksen eli ”input-demokratian” näkökulmasta. Siinä korostui siten samalla kysymys järjestelmän oikeutuksesta eli legitimiteetistä. Toki tällöin niin politologiassa kuin hallinto- ja organisaatiotieteissä keskusteltiin ja tutkittiin poliittista päätöksentekoa ja sen täytäntöönpanoa. Mutta vasta 1970-luvulla politiikkatutkimuksessa tapahtui tältä osin selvä painopisteen muutos. Sen myötä yhä suurempi kiinnostus alkoi kohdistua politiikkatoimiin, siis ”output-demokratiaan”. Tälle muutokselle oli monia syitä ja vaikuttajia. Yksi tärkeimpiä oli ilman muuta havainto tai väite poliittisten instituutioiden tehottomuudesta ja siihen liittyvä puhe hallitsemisen kriisistä (crisis of governance). Kun Helsingin yliopiston pitkäaikainen valtio-opin professori (nykyisin emeritus) Ilkka Heiskanen toimi 1970-luvun vaihteessa vierailevana tutkijana Cornellin yliopistossa, niin siellä, ja jo aikaisemmin Chicagossa, saamiensa vaikutteiden kannustamana hän esitti keväällä 1970 Illinoisin yliopistossa tutkimuspaperin aiheesta ”The Efficiency of Political Institutions”.[1]
Ilkka Heiskasen nimen mainitseminen politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin yhteydessä on välttämätöntä jo siitä syystä, että hän ensimmäisenä esitteli ja sovelsi policy-analyysia Suomessa. Hän sovelsi sitä tuolloin muun muassa Suomen Akatemian rahoittamassa Deta-projektissa. Nimensä mukaisesti policy-analyysin kohteena ovat politiikkatoimet, jotka liittyvät poliittiseen päätöksentekoon ja sen täytäntöönpanoon. Policy-analyysin juuret ovat systeemianalyysissa ja strategisen päätöksenteon analyysissa. Ne voidaan rinnastaa erilaisiin organisaatio- ja taloustieteellisesti painottuneisiin tutkimusotteisiin, kuten vaikkapa uusinstitutionaaliseen taloustieteeseen. Niiden kaikkien yhtenä keskeisenä päämääränä voidaan pitää poliittisen päätöksenteon ja johtamisen tehostamista ja politiikkatoimien vaikuttavuuden parantamista. Tätä tarkoitusta varten erilaisten sosio-ekonomisten indikaattorien ja indikaattori-järjestelmien kehittäminen oli 1970-luvulla, myös Suomessa, suuressa suosiossa. Tällöin niitä sovitettiin erilaisten suunnittelu- ja ohjelmointijärjestelmien palvelukseen. Politiikkatoimien varsinaisesta vaikuttavuusarvioinnista (policy impact assessment) ei Suomessa vielä tuolloin puhuttu. Sen aika tuli vasta 1990-luvulla.
Tietoa on kerätty ja neuvoja annettu ruhtinaille ja muille poliittisille päätöksentekijöille kautta aikojen. Tästä on esimerkkinä ”ruhtinaan peili” -perinne. Vasta 1500-luvulta lähtien on tiedon analyysin nojalla tehty ennustuksia päätösten tueksi. Katolinen kirkko oli sitä aiemmin Euroopassa kieltänyt tämän valta-asemansa säilyttämiseksi ja ennustamisen monopolin turvaamiseksi. Kyse oli tietenkin politiikan suitsimisesta. Tilanne siis muuttui 1500-luvulla ja sen myötä jopa vaikutusarviointia otettiin käyttöön. Esimerkiksi vuonna 1546 Royal Commission of England julkaisi raportin, jossa tarkasteltiin rautasulattamojen vaikutuksia eteläisessä Englannissa tavalla, joka yleispiirteisesti muistutti nykyisin käytössä olevia vaikuttavuusarviointeja. Pitää silti odottaa 1900-luvulle, tarkemmin sanottuna 1960- ja 1970-luvuille, ennen kuin voidaan puhua varsinaisesta politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnista. Vuonna 1964 Yhdysvalloissa perustettiin the Office of Economic Opportunity (OEO) osana presidentti Johnsonin hallinnon ”War on poverty” -ohjelmaa. Sen yhteyteen perustettiin jaos Research, Programming, Planning & Evaluation (RPP&E). Tämän tehtäväksi tuli evaluoida systemaattisesti tehtyjen politiikkatoimien vaikuttavuutta siihen erityisesti koulutetun henkilöstön toimesta. Vuonna 1969 presidentti Nixonin hallinto puolestaan hautasi tämän hankkeen.[1]
Presidentti Nixon toisaalta allekirjoitti 1. tammikuuta 1970 lain (National Environemental Policy Act/NEPA), joka asetti ympäristöneuvoston (the Council of Environmental Quality/CEQ) ja edellytti, että kaikki asiaankuuluvat liittovaltion toimijat seuraavat lainsäädännön ympäristövaikutuksia. Tämän vaikuttavuusarvioinnin tarkoituksena oli edistää ”objektiivista” ja ”rationaalista” päätöksentekoa. Toisin kuin aikaisemmat yritykset – kuten presidentti Eisenhowerin hallinnon torjuma Resources and Conservation Bill vuodelta 1959 – tämä ratkaisu (NEPA) oli suuntaa antava avaus politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin kehityksessä. Ympäristövaikutusten arviointi (EIA) onkin toiminut niin keulakuvana ja keihäänkärkenä sekä Yhdysvalloissa, Euroopassa, Suomessa että muualla maailmassa.
Politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi on laajentunut ympäristövaikutusten arvioinnin vanavedessä yhä uusille alueille ja vetänyt mukaansa yhä uusia toimijoita myös yksityisen ja ns. kolmannen sektorin piiristä. Ympäristövaikutusten arvioinnin alkuperäinen idea on itse asiassa peräisin 1960-luvun ympäristöliikkeiltä. Ne muotoilivat alun perin käsitteen Environmental Impact Statement (EIS). Ympäristövaikutusten arvioinnin ohella politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin keskeisimmät kohteet ovat olleet teknologisten, (liike)taloudellisten ja sosiaalisten vaikutusten arviointi. Terveysvaikutusten arviointi (HIA) luetaan tavanomaisesti viimeksi mainittuun alaan, joskin sen painoarvo on siinä poikkeuksellisen suuri. Ennen 1970-lukua tehdyissä politiikkatoimien arvioinneissa kohteena oli ennen kaikkea taloudellinen kestävyys (financial viability) tai tekninen käyttökelpoisuus (technical feasibility).[1]
Politiikkatoimien vaikuttavuusarviointien eri tyyppien syntyhistoriasta kannattaa vielä mainita seuraavat ajankohdat. Yhdysvaltojen kongressi otti käyttöön teknologia-arvioinnin (technology assessment) perustamalla vuonna 1972 sitä varten toimiston nimellä the Office of Technology Assessment (OTA). Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin (social impact assessement) käsitteen otti tiettävästi ensi kertaa käyttöön Yhdysvaltojen sisäministeriö (the Department of Interior) vuonna 1973, kun ympäristövaikutuksia koskevaa lausuntoa valmisteltiin. Seuraavana vuonna Fordin säätiö perusti yhdessä liittovaltion toimijoiden kanssa yksikön the Manpower Demonstration Research Corp (MORC). Sen tarkoituksena oli parantaa yhteiskuntapoliittisten ohjelmien tehokkuutta vaikuttavuusarvioinnin avulla. Taloudelliseen vaikututtavuusarviointiin liittyvä regulatiivinen vaikuttavuusarviointi (regulatory impact assessment) alkoi vuonna 1978 kun presidentti Carterin hallinto aloitti inflaatiovaikutusten arviointityön (inflation impact assessment).
Taloustieteessä on luonnollisesti tehty taloudellisten vaikutusten ja talouspolitiikan vaikuttavuuden arviointia lähes koko sen elinkaaren ajan. Sitä ei ole vain kutsuttu politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinniksi kuin vasta viime vuosikymmeninä. Maailmanpankki (IBRD) sisällytti myös sosiaalisten vaikutusten arvioinnin osaksi projektiarvioinnin käytäntöjään vuonna 1986. Eri arviointilaitosten ja -yksiköiden kansainvälinen yhteistyö ja verkottuminen on myös räjähdysmäisesti lisääntynyt. Tätä kautta vaikuttavuusarvioinnin käytännöt siirtyvät helposti maasta toiseen. Sellaisten kansainvälisten toimijoiden kuten juuri Maailmanpankin, OECD:n, YK:n ja sen alajärjestöjen samoin kuin EU:n rooli on tällöin ollut aivan keskeinen. Vuonna 2007 perustettiin vaikuttavuusarvioinnin verkostojen verkosto (Network of Networks on Impact Evaluation/NONIE), joka edustaa yli sataa paikallista, kansallista ja ylikansallista kehittämisjärjestöä Maailmanpankki ja YK mukaan luettuna.[1]
Yhdysvallat on ollut eittämätön edelläkävijä politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin kehittämisessä. Eurooppa on puolestaan ollut mallikelpoinen seuraaja, joka on omaksunut edellisen ratkaisuja kääntämällä niitä omaan käyttöönsä sopiviksi. Politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi, nimenomaan ympäristövaikutusten arvioinnin (EIA) ja yritysvaikutusten arvioinnin (BIA) osalta, otettiin Euroopan yhteisössä käyttöön, joskin rajatussa muodossa, 1980-luvulla tehtyjen uudistusten myötä. Euroopan talousyhteisö omaksui kaikkia jäsenmaitaan velvoittavan ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin (85/337/EEC) vuonna 1985. Tämän direktiivin alaa ja velvoittavuutta on myöhemmin eli vuonna 1997 huomattavasti laajennettu. On myös huomionarvoista, että kun subsidiariteetti-periaate ensi kertaa virallisesti kirjoitettiin Euroopan talousyhteisön sopimustekstiin (Single European Act) vuonna 1986, niin sen sovellusala koski nimenomaan ylikansallisesti tärkeää ympäristöhallintoa.
Ympäristövaikutusten arvioinnin edelläkävijän rooli on ollut ilmeinen Euroopan talousyhteisössä ja unionissa. Mutta sillä on ollut myös haastajansa. Politiikkatoimien vaikuttavuusarviointia on Euroopan talousyhteisössä ja unionissa kohdentaneet taloudelliseen yhdentymiseen (sisämarkkinaohjelma) ja yritysten kilpailukyvyn parantamiseen liittyvät pyrkimykset. Yritysvaikutusten arviointi on nimenomaan nähty keskeisenä keinona alentaa yritysten transaktiokustannuksia. Vuonna 1997 Maastrichtin sopimuksella hyväksytty "Protocol on the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality" edellyttikin, että lainsäädännöstä taloudellisille toimijoille johtuvaa hallinnollista taakkaa tulisi pyrkiä minimoimaan. Tämän on nähty olleen erityisen tärkeänä kannustimena komission pyrkimyksessä jouduttaa politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin käyttöönottoa ylipäänsä, ja yritysvaikutusten arviointia erityisesti. Yritysvaikutusten arviointia on pyritty eritoten edistämään Mandelkernin raportilla vuonna 2001.[1]
Tällä vuosituhannella Euroopan unioni – ja nimenomaan komissio – on ottanut merkittäviä askelia integroidun politiikkatoimien vaikuttavuusarviointijärjestelmän luomiseksi. Niinpä regulatiivinen vaikuttavuusarviointi (RIA) pyritään eräänlaisena kehyksenä yhdistämään muihin vaikuttavuusarvioinnin tyyppeihin. Tässä vuonna 2002 ensi kertaa virallisesti esitetyssä vaikuttavuusarviointijärjestelmässä aikaisemmin erillään toteutetut alakohtaiset käytännöt pyritään yhdistämään kokonaisuudeksi. Tällöin toimitaan avoimen koordinaation menetelmän mukaisesti.
Ei ole sellaista politiikkatoimea, ohjelmaa, projektia, menetelmää, jonka vaikuttavuutta ei voitaisi jostakin relevantista näkökulmasta arvioida joko etu- tai jälkikäteen ellei peräti yhdenaikaisesti. Suomessa aloitetut ja käytössä olevat vaikuttavuusarvioinnit ovat tästä hyviä esimerkkejä. Toki vaikuttavuusarvioinnin kansainvälisellä kartalla Suomi on pikemminkin seurannut merkittyjä reittejä kuin avannut aivan uusia uria, joskin mainita kannattaa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella toimivien tutkimus-ja arviointiyksiköiden FinOHTAN ja Chessin innovatiivinen toiminta. Politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin kehittymiseen ovat Suomessa vaikuttaneet suuresti kansainväliset esikuvat ja sellaiset välittäjäorganisaatiot kuten juuri OECD, WHO ja EU.[1]
Vaikuttavuusarviointi alkoi laajamittaisemmin Suomessa varsin myöhään. Kyse oli ensinnäkin ympäristövaikutusten arvioinnista, josta Suomessa annettiin vuonna 1999 laki (267/1999) ja asetus (268/1999). Tätä YVA-menettelyä täydennettiin ja tarkennettiin myöhemmin (1.6.2005) SOVA-menettelyllä, jolla pyrittiin ottamaan huomioon EU:n direktiivi suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (2001/43/EU). EU:n ohella OECD:llä on ollut erityisen suuri merkitys politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin läpimurrossa Suomessa. Yksi tärkeä merkkipaalu oli vuonna 2003 OECD:n tekemä Suomen maatutkinta ”Finland – A New Consensus for Change”. Se vaikutti erityisesti lainsäädännön vaikutusarvioinnin kehittämiseen, joka käynnistettiin vuonna 2005 (Lainsäädännön vaikutusarvioinnin pilottihanke). Lainsäädännön vaikuttavuusarvioinnin yhteydessä korostetaan nimenomaan taloudellisten vaikutusten ja yritysvaikutusten arviointia. Niinpä OECD:n maaraportin jälkeen käynnistetyllä LAITA-hankkeella on pyritty vahvistamaan lainsäädännön taloudellisten vaikutusten hallintaa, kun taas SÄVY-hankkeella on ollut sama tavoite yritysvaikutusten osalta. Nämä hankkeet on syytä mainita siitäkin syystä, että EU:ssa Suomi yhdessä Englannin, Hollannin, Luxemburgin, Irlannin ja Itävallan kanssa on määrätietoisesti korostanut vaikuttavuusarvioinnin merkitystä yritysten kilpailukyvyn parantajana niiden hallinnollista taakkaa vähentämällä.
Ympäristövaikutusten arviointiin tai taloudellisten ja yritysvaikutusten arviointiin verrattuna ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi ei ole Suomessakaan kehittynyt yhtä ripeästi. Poikkeuksen muodostaa terveysvaikutusten arviointi. Terveysvaikutusten arviointi onkin sekä sisällöllisesti että menetelmällisesti pitkälle kehittynyttä. Suomea voi pitää tällä alueella jopa edelläkävijänä. Vaikka sukupuolivaikutusten arvioinnin kehittäminen aloitettiin jo vuonna 2003 ja jo sitä ennen kesällä 2001 julkaistiin ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin IVA-käsikirjanen, niin sosiaalisten ja hyvinvointivaikutusten arviointi on Suomessa ollut marginaalisessa asemassa. Joskin näiden monimutkaisten ja monitulkintaisten asia- ja syy-yhteyksien arviointi ei ole yksinkertaista, niin tätä ei voida pitää tilanteen ainoana taustasyynä.
Hyvinvointipoliittisten toimien arvioinnin saralla on Suomessa tehty kaikesta huolimatta paljon työtä ja saatu myös jotakin aikaiseksi. Tämä ei koske vain terveysvaikutusten arviointia. Tämän teoksen nimenomaisena tarkoituksena on koota yhteen ja esitellä mahdollisimman tiiviisti niitä tuloksia ja haasteita, joita sosiaali- ja terveydenhuollon alojen vaikuttavuusarvioinnissa on kohdattu. Esitys keskittyy nimenomaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen piirissä tehtyyn arviointitutkimukseen. Tämä julkaisu yrittääkin osaltaan vastata Suomen hallituksen vuonna 2009 (politiikkariihessä tehtyyn) päätökseen, jonka mukaisesti politiikkatoimien vaikuttavuusarviointia on Suomessa määrätietietoisesti kehitettävä. Vetovastuussa tämän päätöksen toteuttamisesta on ollut valtioneuvoston kanslian POVI-hanke. Tuota politiikkariihen päätöstä pyrkii tämäkin teos omalta osaltaan edistämään.[1]
Kirjoittajat
- Bardy, Marjatta KT, dos., tutkimusprofessori, Politiikan seuranta- ja vaikuttavuusyksikkö, THL
- Fredriksson, Sami VTM, tutkija, Terveys- ja sosiaalitalouden yksikkö, THL
- Hannikainen-Ingman, Katri VTM, tutkija, Vähimmäisturvayksikkö, THL
- Haverinen, Riitta VTT, dos., johtava asiantuntija, Palvelujärjestelmäosasto, THL
- Heino, Tarja VTT, erikoistutkija, Vähimmäisturvayksikkö, THL
- Holmila, Marja VTT, tutkimusprofessori, Alkoholi ja huumeet yksikkö
- Hovi, Sirpa-Liisa FT, tutkimuspäällikkö, Menetelmien ja käytäntöjen arviointiyksikkö, THL
- Hänninen, Sakari VTT, tutkimusprofessori, Politiikan seuranta- ja vaikuttavuusyksikkö, THL
- Jonsson , Pia Maria LT, johtava asiantuntija, Palvelujärjestelmän kehittäminen ja ohjaus -yksikkö, THL
- Junnila, Maijaliisa FT, johtava asiantuntija, Politiikan seuranta- ja vaikuttavuusyksikkö, THL
- Karjalainen, Jouko sosionomi, tutkija,Vähimmäisturvayksikkö, THL
- Karjalainen, Pekka VTL, erikoistutkija Menetelmien ja käytäntöjen arviointiyksikkö, THL
- Karjalainen, Vappu YTT, dos., erikoistutkija, Vähimmäisturvayksikkö, THL
- Kauppinen, Tapani FT, kehittämispäällikkö, Hyvinvointi- ja terveyserot-yksikkö, THL
- Keto-Tokoi, Anna VTM, kehittämispäällikkö, Hyvinvointi- ja terveyserot-yksikkö, THL
- Kettunen, Pekka VTT, professori, Yhteiskuntatieteiden ja filosofian laitos, Jyväskylän yliopisto
- Kivipelto, Minna YTT, tutkimuspäällikkö, Menetelmien ja käytäntöjen arviointiyksikkö
- Koivusalo, Meri LKT, M.Sc., erikoistutkija, Politiikan seuranta- ja vaikuttavuusyksikkö, THL
- Kokko, Riitta-Liisa VTT, erikoistutkija, Hyvinvointi- ja terveyserot yksikkö, THL
- Krohn, Minerva LL, ylilääkäri, kaupunginvaltuuston puheenjohtaja, Palvelujärjestelmän kehittäminen ja ohjaus -yksikkö, THL/Helsinki
- Linnanmäki, Eila VTT, kehittämispäällikkö, Väestön terveys, toimintakyky ja hyvinvointi -osasto, THL
- Malmivaara, Antti LKT, dos., ylilääkäri, Terveys- ja sosiaalitalouden yksikkö, THL
- Moring, Juha LKT/dos., ylilääkäri, Mielenterveys ja päihdepalvelut, THL
- Mäkelä, Marjukka LKT, M.Sc., tutkimusprofessori, Menetelmien ja käytäntöjen arviointiyksikkö/Finohta, THL
- Okamo, Pia KM, tiedottaja, Ajankohtaisviestintä ja asiakkuudet -yksikkö, THL
- Pajukoski, Marja OTK, HTT, erityisasiantuntija, Politiikan seuranta- ja vaikuttavuusyksikkö, THL
- Palola, Elina VTT, erikoistutkija, Politiikan seuranta- ja vaikuttavuusyksikkö, THL
- Partanen, Airi THM, kehittämispäällikkö, Mielenterveysongelmat ja päihdepalvelut-yksikkö, THL
- Rotko, Tuulia VTT, kehittämispäällikkö, Hyvinvointi- ja terveyserot yksikkö, THL
- Saikku, Peppi VTM, tutkija, Vähimmäisturvayksikkö, THL
- Simpura, Jussi VTT, dos., tutkimusprofessori, Strategia- ja kehittämisyksikkö, THL
- Väisänen, Antti VTM, tutkija, Terveys- ja sosiaalitalouden yksikkö, THL
- Warpenius, Katariina VTM, tutkija, Alkoholi ja huumeet yksikkö, THL
- Wilskman, Kaarina TtM, kehittämispäällikkö, kaupunginhallituksen puheenjohtaja, Ajankohtaisviestintä ja asiakuudet -yksikkö, THL/Järvenpää