Päätöksentekoon ja politiikkatoimiin vaikuttaminen

Poliittinen vaikuttaminen ja politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi demokratiassa

Sakari Hänninen, ja Maijaliisa Junnila

Poliittisen toiminnan tyypillisenä lähtökohtana on yhteiskunnallisten epäkohtien ja haasteiden tunnistaminen ja pyrkimys vaikuttaa poliittiseen päiväjärjestykseen. Parla­mentaarisessa demokratiassa vaikuttamisen painopiste kohdistuu päätöksiä tekevään parlamenttiin, korporatiivisessa demokratiassa päättävässä asemassa ovat puolue­ koneistot, etujärjestöt ja eliittikartellit, ja komissionaalisessa demokratiassa vallankäy­tön painopiste on parlamenttityön jälkeisessä vaiheessa. Suomen poliittisessa järjes­telmässä on nähtävissä kaikkia näitä demokratian piirteitä. EU:n vaikutus demokratian kehitykseen on ollut merkittävä. Nähtäväksi jää mihin suuntaan demokratia, ja sen myötä politiikkatoimien vaikutusarviointi, Suomessa kehittyy.”

Demokratia on vastaus siihen, miksi kansalaisilla pitäisi olla oikeus vaikuttaa heitä itseään koskevaan poliittiseen päätöksentekoon. Vastaukseen sisältyy ajatus, että jos ja kun meille on annettu mahdollisuus ja vapaus vaikuttaa, niin meillä on jopa velvollisuus näin tehdä. Immanuel Kantin kuuluisan näkemyksen mukaan valistus tarkoittaa ihmisen pääsemistä ulos hänen itsensä aiheuttamasta alaikäisyyden tilasta. Alaikäisyys on kyvyttömyyttä käyttää omaa järkeään ilman toisen johdatusta. Sitä vastoin Valistuksen tunnuslause on Sapere aude! Se tarkoittaa, että meidän on käytettävä rohkeasti omaa järkeämme. (Kant 2007, 87.) Kantin mukaan kaavamaiset säännöt, nämä järjen väärinkäytön mekaaniset työkalut, ovat ikuisen alaikäisyyden jalkarautoja (mt., 88).

Maailma on Kantin ajoista radikaalisti muuttunut ja kirkon ja keisarin isän(tä)­ valta taittunut, mutta edelleen olemme keskellä kaavamaisia sääntöjä, jotka pyrkivät pitämään ihmisiä alaikäisyyden tilassa. Tärkein järjenkäytön salpa saattaa olla ”järjestelmäusko” eli usko siihen, että kunhan vain annetaan itseohjautuvaksi väitetyn järjestelmän toteuttaa esteittä ja estoitta itseään, niin sen seurauksena ihmisten hyvinvointi ja onni optimoituvat. Jos käytämme rohkeasti järkeämme, niin järjestelmä-uskon sijasta pyrimme julkisesti vaikuttamaan asioihin.

Valistunut kansalainen luottaa itseensä demokratiassa. Tämä ei suinkaan tarkoita ylimielisyyttä. Useimpien kohdalla kyse on pienistä teoista ja niiden kerrannaisvaikutuksista. Kannattaa visusti muistaa Leo Tolstoin viisas huomio historian kulusta: ”Virheellinen käsityksemme, jonka mukaan tapahtumaa edeltävä käsky on tapahtuman syy, johtuu siitä, että me, kun tapahtuma on toteutunut ja tuhansista käskyistä täyttyneet vain ne, jotka ovat liittyneet tapahtumiin, unohdamme ne, joita ei ole täytetty, koska niitä ei ole voitu täyttää. Sitä paitsi tärkein erehtymisemme lähde tässä suhteessa on siinä että – – kokonainen sarja lukemattomia erilaisia, pienenpieniä tapahtumia – – yleistyy yhdeksi tapahtumaksi.” (Tolstoi 1924.)

Tolstoi toisin sanoen muistuttaa siitä, että historian tapahtumia ei voida ymmärtää vain muutamien suurmiesten päätösten tai joidenkin merkittävien tekojen tuloksena. Tämä pitää kaksin verroin paikkansa demokratioissa, joissa periaatteessa kenellä tahansa kansalaisella on mahdollisuus osallistua politiikkaprosessiin. Prosessin muoto voi olla eri lailla institutionaalisesti määräytynyt riippuen demokratian muodosta. On paikallaan erottaa toisistaan parlamentaarinen, korporatiivinen ja komissionaalinen demokratia.

Demokratian muodot

Parlamentaarisessa demokratiassa parlamentti, siis eduskunta puhekuntana (Palonen 2012, 232), on se peliaikatila, jossa poliittinen päiväjärjestys (agenda) lopullisesti vahvistetaan. Sen jälkeen sillä olevista asioista keskustellaan, neuvotellaan, kiistellään (pro et contra), sovitaan ja lopulta päätetään reilun pelin hengessä. Tehdyt päätökset siirretään toimeenpanovallan elinten toteutettavaksi käytännössä. Parlamentaarisen demokratian näkökulmasta edustus luo samalla kertaa sekä edustajat että edustettavat (Ankersmit 2002), joten ei ole mitään syytä rakentaa raja-aitaa kansalaisten ja poliitikkojen välille. Sen sijaan parlamentaarinen demokratia tekee vastakkainasettelun parlamentin ja hallitusvallan välille (Weber 1918). Parlamentin päätösten toimeenpanijana hallituksen on nautittava parlamentin luottamusta ja oltava sille vastuussa.

Korporatiivisessa demokratiassa poliittinen toiminta parlamentissa on edeltä käsin jo pitkälle sidottu eturyhmittäisiin ja puoluekunnittaisiin kantoihin. Tällöin parlamentaarisen politiikan pelivara on radikaalisti kaventunut, koska vaihtoehtoja eri näkökulmista punnitsevat, kyseenalaistavat, vastakkain asettavat ja puolustavat puheteot ja menettelytavat menettävät helposti merkitystään parlamentin ulkopuolella tehtyjen etukäteissitoumusten takia. Kyse on vahvojen etujärjestöjen ja puoluekoneistojen vallasta, joka sitoo parlamentin toimintaa.

Komissionaaliseksi demokratiaksi kutsutaan tässä demokratian institutionaalista muotoa, jossa toimeksianto-, toimeenpano- ja virkailijavaltaiset elimet ovat ottaneet itselleen parlamentille kuuluvaa toimivaltaa. Näin tapahtuu poliittisen päiväjärjestyksen laadinnassa, siinä olevia asioita käsiteltäessä ja punnittaessa sekä niistä keskusteltaessa ja päätettäessä. Tällöinkin parlamentaarisen politiikan pelivara kaventuu, mutta eri syystä kuin korporatiivisessa demokratiassa. Komissionaalisessa demokratiassa parlamentin ja parlamentaarikkojen toiminta helposti rajoittuu vaalikauden alussa muotoillun hallitusohjelman mukaisten toimien muodolliseen hyväksyntään, usein vasta sitä mukaa kun hallitus katsoo sen tarpeelliseksi. Tätä perustellaan asioiden ja ihmisten tehokkaalla johtamisella. Aikaa vievien ja erimielisyyksiä esiin tuovien parlamentaaristen menettelytapojen voidaan katsoa vain kuormittavan julkista johtajuutta ylimääräisinä transaktiokustannuksina. Tästä syystä ”demokratian hallinta” muodostuu keskeiseksi tavoitteeksi komissionaalisessa demokratiassa.

Politiikkaprosessi

Demokraattinen poliittinen prosessi ja sen painopisteet

Kun parlamentaarisen demokratian painopiste on sananmukaisesti parlamentissa, niin korporatiivisessa demokratiassa avainasemassa on parlamenttityötä edeltävä vaihe ja siinä valtaapitävät esikunnat ja eliittikartellit. Komissionaalisessa demokratiassa vallankäytön painopiste on siirtynyt parlamenttityön jälkeiseen vaiheeseen, jossa toimeenpanovallaksi laskettavat elimet ovat ottaneet itselleen toimeksiantovaltaa. Nämä eri painopisteet voidaan helposti sijoittaa kuvaukseen demokraattisen poliittisen prosessin kokonaisuudesta, joka voidaan jakaa neljään vaiheeseen kuvion osoittamalla tavalla.

Politiikkaprosessin jakaminen neljään vaiheeseen on yleiskuvaus demokratiasta ja sen noudattamasta ”kansanvallan komentoketjusta”. Niinpä ensimmäinen vaihe (A-vaihe) viittaa demokratian mahdollistamaan kansalaisten poliittiseen toimintaan ja sen eri askelmiin. Poliittisen toiminnan lähtökohtana on useimmiten yhteiskunnallisten epäkohtien, ongelmien, erimielisyyksien ja haasteiden tunnistaminen, joka voi saada poliittisesti liikkeelle erilaisia ja eri tavoin yhteen liittyviä yksilöitä ja ryhmiä. Kollektiivisena toimintana politiikalla pyritään strategisesti vaikuttamaan poliittisen päiväjärjestyksen (agendan) muodostumiseen. Tänä päivänä tärkein poliittisen päivä­ärjestyksen jäsentäjä on hallitusohjelma, jonka vaalien jälkeen valitut hallituksenmuodostajat muotoilevat.

Hallitusohjelma ei vielä sellaisenaan ole valmis täytäntöön pantavaksi. Parlamentaarisessa demokratiassa se ensinnäkin vaatii taakseen eduskunnan siunauksen lainsäädäntönä tai muina päätöksinä. Niinpä ensimmäinen vaihe huipentuu toisessa vaiheessa (B-vaihe) parlamentissa tapahtuvaan päätöksentekoon, joka on parlamentaarisessa demokratiassa kansalaisvaikuttamisen keskeisin kohde.

Hallitusohjelman ja eduskunnan päätösten toimeenpano edellyttää, että ne työstetään konkreettisiksi politiikkatoimiksi, jotka on helpompi toteuttaa esimerkiksi erilaisten ohjelmien, hankkeiden ja projektien muodossa. Lähinnä hallituksen ja sen alaisten ministeriöiden toimesta tapahtuva politiikkatoimien valmistelu ja muotoilu aloittaakin politiikkaprosessin kolmannen vaiheen (C-vaihe). Sen aikana politiikkatoimet pyritään toteuttamaan asetettujen tavoitteiden ja linjausten mukaisesti.

Politiikkaprosessin päättää politiikkatoimien tulosten ja vaikutusten tunnistaminen ja sen selvittäminen kuinka vaikuttavaa politiikkatoimien täytäntöönpano on ollut asetettujen tavoitteiden näkökulmasta (D-vaihe).

Politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi

Politiikkatoimien vaikuttavuusarviointia voidaan tehdä politiikkaprosessin eri vaiheissa, jotka on hyvä erottaa toisistaan.

Ex ante -arvioinnilla tarkoitetaan ennen politiikkatoimien valmistelun käynnistymistä tuotettua ennakoivaa tutkimus- ja arviointitietoa (kuvio, askelmat 3–6). Tieto on skenaarioita ja vaihtoehtoja luovaa ja antaa kriteereitä myös jälkikäteisarvioinnille. Ennakkoarviointi on yhdistettävissä policy-analyysiin, jossa esimerkiksi tarkastellaan suunnitellun ohjelman tai toimintapolitiikan perusteltavuutta ja toteuttamiskelpoisuutta. Alun perin ennakkoarvioinneilla haluttiin varautua niihin ongelmiin, jotka mahdollisesti voisivat estää politiikkatoimen toteutumisen (Ahonen 2009). Politiikkatoimia koskevan ex ante -tiedon saatavuus on kiinni sekä kansalaistoimijoiden, poliitikkojen, politiikkatoimen valmistelijoiden että tutkimusyhteisön aktiivisuudesta ja kyvystä ennakoida tulevia tiedontarpeita kuin myös tunnistaa yhteiskunnallisia ongelmia. Tässä vaiheessa tutkimuksen ei tarvitse olla kohdentunutta ennalta asetettuihin kysymyksenasetteluihin, vaan sen pitäisi antaa kimmokkeita niille. Kysymys on myös siitä miten halukkaita tai kyvykkäitä päätöksentekijät ja valmistelijat ovat hyödyntämään olemassa olevaa tietoa. (Vihriälä 2008)

Ex tempore -arvioinnilla tarkoitetaan käynnissä olevaa politiikkatoimen valmistelutyötä tukevaa tai sitä varten nimenomaan teetettävää tutkimusta tai arviointia (kuvio, askelma 6). Käytännössä kyseeseen tulee suhteellisen nopealla aikataululla tehtävä politiikkatoimen valmistelua tukeva ”täsmätutkimus”. Esimerkkinä tästä on säädösvalmistelun yhteydessä tehtävä taloudellisten ja sosiaalisten vaikutusten arviointi sekä erilaiset mikrosimuloinnit ja malliperheanalyysit.

Ex nunc -arvioinnilla tarkoitetaan ajantasaista arviointia, kuten esimerkiksi toimeenpanon väliarviointia ja prosessiarviointia (kuvio, askelma 7). Täysin uudentyyppisten säädösten voimaan tullessa arviointi saatetaan käynnistää välittömästi lain voimaan tultua. Toimeenpano jaksotetaan siten, että väliarviointien perusteella sitä voidaan suunnata uudelleen. Esimerkkeinä tästä ovat hallitusohjelman puolivälitarkastukset tai vaikkapa MIELI-ohjelman toteuttamisen väliarvio. Pertti Ahosen ja kumppaneiden (2009) mukaan malli on tullut meille EU:n arviointitoiminnan kautta ja alun perin se liittyi myönnetyn rahoituksen käytön kontrollointiin.

Ex post -arvioinnilla tarkoitetaan toteutetun politiikkatoimen jälkikäteisarviointia, toteavaa tietoa (kuvio, askelmat 8–10). Jälkikäteisarvioinnissa tulisi korostua tieteellisistä lähtökohdista tehtävä arviointitutkimus selvitysluontoisten vaikutusanalyysien sijaan (Hyytinen & Toivanen 2010). Jälkikäteisarvioinnin tieto tarjoaa myös eväitä uusien poliittisten linjausten ja politiikkatoimien muotoilulle. Politiikkatoimien toimeenpanosta saadut kokemukset voivat vaikuttaa myöhempiin päätöksiin ja vahvistaa samalla yhteiskunnallista oppimista.

Julkisen toiminnan jatkuvuus-luonteesta johtuu, että lähes kaikissa arvioinneissa on jossain määrin prosessiarvioinnin piirteitä. Jälkikäteen-arviointi toteutetaan vasta sitten, kun interventio on päättynyt tai toimintojen vaikutukset ovat muuten havaittavissa. Lisäksi hyvään hallintoon kuuluu oppiminen, eli aiempien hankkeiden kokemusten ja tulosten tulisi olla pohjana seuraaville uudistamishankkeille.

Miten demokratian muoto ehdollistaa politiikkatoimeen vaikuttamista ja vaikuttavuusarviointia

Edellä on keskitytty puhumaan politiikkatoimien vaikutuksista ja vaikuttavuudesta. Poliittisena toimintana käsitetyn politiikan vaikuttavuudesta puhuminen olisi eri asia. Jos Suomen kaltaisessa avoimessa yhteiskunnassa puhuttaisiin politiikan vaikuttavuudesta, se voisi viitata demokratian toimivuuteen. Politiikkaa poliittisena toimintana, siis liikekäsitteenä, ei pidä samaistaa politiikkatoimiin (policy). Ne viittaavat poliittisten päätösten toimeenpanoon. Politiikan vaikuttavuuden, ja jopa poliittisen päätöksenteon vaikuttavuuden, sijasta tällöin on puhuttava politiikkatoimien vaikuttavuudesta. Mutta koska politiikkatoimien vaikuttavuuteen vaikuttaminen, josta on kyse myös politiikkatoimien vaikutusarvioinneissa, on sekin poliittista toimintaa, niin siihen tarjoutuvat mahdollisuudet riippuvat olennaisesti demokratian muodosta. Niinpä on syytä lyhyesti pohtia, miten politiikkatoimiin vaikuttamisen ja politiikkatoimien vaikutusarviointien vaatimukset eroavat toisistaan parlamentaarisessa, korporatiivisessa ja komissionaalisessa demokratiassa.

Parlamentaarisessa demokratiassa parlamentti on se toimintatila, jossa käydyt keskustelut ja niiden pohjalta tehdyt päätökset muodostavat kehyksen, jonka sisällä näiden päätösten toimeenpanoa varten tehdyt politiikkatoimet muotoillaan. Niinpä politiikkatoimiin vaikuttamisen ensisijaisena kohteena voidaan tällöin pitää parlamenttia ja siellä toimivia parlamentaarikkoja, joille myös hallitusvallan tulee olla vastuussa. Valtioneuvosto ja sen alaiset ministeriöt hallitusvallan toimeenpanijana ovat tällöinkin käytännössä politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin tarjoaman tiedon keskeinen tilaaja ja käyttäjä. Mutta jos politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin ensisijaisena kohteena pidetään tässä kehyksessä päätösten toimeenpanon vaikuttavuuden arviointia, niin sen ensisijaisena tehtävänä voidaan pitää tätäkin kautta parlamentaarisen politiikan tukemista arviointitiedon avulla. Parlamentaarisesta näkökulmasta katsottuna tätä arviointitietoa on tuotettava riittävän monesta näkökulmasta ja riittävän monien erilaisten arvioitsijoiden toimesta. Vain näin se voi tarjota aineksia kulloinkin esillä olevien eri vaihtoehtojen puolesta ja vastaan kantaaottavien keskustelujen tarpeisiin. Parlamentaarisen politiikan näkökulmasta vaikuttavuusarvioinnin moniarvoisuus on ensisijainen lähtökohta. Sitä ei voida, varsinkaan keskeisissä poliittisissa kiistakysymyksissä, kontrafaktuaalisesti kumota yhteen oikeaan päteväksi julistettuun evidenssiin ja sen mukaiseen ratkaisuun vetoamalla. Vaikuttavuusarvioinnista ei voida parlamentaarisessa demokratiassa yleisesti ottaen tehdä kansalaismielipiteen korvaavaa päätöksenteon legitimaatiomekanismia.

Korporatiivisessa demokratiassa politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin rooli jää vähäiseksi, tai ainakin julkisuudelta piiloon, koska parlamentaarinen poliittinen päätöksenteko ja politiikkatoimien muotoilu ovat suuresti riippuvaisia vahvojen etujärjestöjen, esikuntien ja eliittikartellien vaikutusvallasta. Korporatiivisessa demokratiassa politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi saatetaan liittää osaksi suunnittelu ja ohjelmointijärjestelmiä, joilla korporatiiviset sitoumukset ja sopimukset pyritään toteuttamaan käytännössä. Vaikuttavuusarviointi tarkoittaa näiden ohjelmien toteutumisen seurantaa, jonka tuloksia ei välttämättä edes tuoda parlamentaariseen keskusteluun.

Politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin rooli ja merkitys on suurin komissionaalisessa demokratiassa, jossa toimeksianto-, toimeenpano- ja virkailijavaltaiset elimet ovat siirtäneet itselleen merkittävässä määrin parlamentin valtaosuuksia. Komissionaaliselle demokratialle on tyypillistä, että hallitusvaltaa käyttävällä valtioneuvostolla instituutioineen tai komissiolla (EU) on toimeenpanovallan lisäksi merkittävää itsenäistä harkintavaltaa tavoitteiden asettamisessa, joka ei ole suoraan riippuvainen parlamentin tahdosta tai päätösvallasta. Tilanteen parlamentaarista poikkeuksellisuutta voi kuvata sanomalla, että hallitusvallalla on merkittävässä määrin itsenäistä toimeksiantovaltaa parlamentilta tulevien toimeksisaantien ja niistä juontuvien toimeenpanojen ohella. Hallitusohjelmaa voi luonnollisesti nykymuodossaan pitää toimeksiantopolitiikan keskeisenä toimintaa sitovana dokumenttina. Parlamentaarisen politiikan kynänjälki näkyy siinä sitä vähemmän mitä pidemmälle parlamentaarinen demokratia on kaareutunut komissionaalisen demokratian suuntaan. Koska komissionaalisessa demokratiassa politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi liitetään hyvin suoraan hallitusohjelman tai vastaavien dokumenttien jatkotyöstämiseen politiikkatoimien kielelle, niin ei ole mitenkään yllättävää, että tätä kautta se on saanut varsin merkittävän roolin politiikkaprosessissa.

Suomen poliittisen järjestelmän on väitetty parlamentarisoituneen voimakkasti presidentti Koiviston virkakausista lähtien. Tämä pitää varmasti paikkansa, mikäli tarkastelussa painotetaan järjestelmän presidenttivaltaisuuden ja korporatiivisten elementtien tietoista karsimista. Toisaalta on tapahtunut määrätietoista siirtymistä kohti komissionaalista demokratiaa. Tässä siirtymässä EU:n vaikutus on ollut erityisen merkittävä. Euroopan unioni poliittisena organisaationa onkin mainio esimerkki komissionaalisesta demokratiasta. EU-parlamentin valtaosuus on niin vähäinen komissioon verrattuna, että se on käytännössä täysin riippuvainen komission poliittisesta aloitteellisuudesta. Nimensäkin mukaisesti komissiolla on oikeus antaa valitsemilleen kumppaneille toimeksiantoja, mikä on komissionaalisen demokratian keskeinen tunnusmerkki. Jää tulevaisuudessa nähtäväksi kuinka pitkälle tähän suuntaan kehitys Suomessa vie.

Kirjallisuus

• Ahonen, Pertti & Tala, Jyrki & Hämäläinen, Kari (2009) Politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin menetelmien ja toimintatapojen kehittäminen: esiselvitys. Sektoritutkimuksen neuvottelukunta 8/2009. Helsinki.
• Ankersmit, F.R. (2002) Political Representation.
• Stanford: Stanford University Press.
• Kant, Immanuel (2007) Vastaus kysymykseen: Mitä on valistus? Teoksessa Juha Koivisto & Markku Mäki & Timo Uusitupa (toim.): Mitä on valistus? Tampere: Vastapaino, 85–94.
• Hyytinen Ari & Toivanen Otto (2010) Tutkimuksen hyödyntäminen poliittisessa päätöksenteossa. Kansantaloudellinen aikakauskirja 106 (2010): 4, 426–436.
• Palonen, Kari (2012) Parlamentarismi retorisena politiikkana. Tampere: Vastapaino.
• Tolstoi, Leo (1924) Sota ja rauha. 4 osaa. Suomentanut J. A. Hollo. Porvoo: WSOY.
• Weber, Max (1918) Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland. Teoksessa Wolfgang J. Mommsen (toim.) Max Weber-Studienausgabe I/15. Tübingen: Mohr 1988, 202–302.
• Vihriälä Vesa (2008) Politiikka-analyysi talouspolitiikassa. Teoksessa Seija Ilmakunnas & Roope Uusitalo & Teuvo Junka (toim.) (2008) Vaikuttavaa tutkimusta – miten arviointitutkimus palvelee päätöksentekoa. Helsinki: VATT.

Euroopan unionin vaikutuksista kansalliseen sosiaalipolitiikkaan

Elina Palola

Euroopan unioni vaikuttaa merkittävästi jäsenvaltioidensa yhteiskunta- ja talouselä­mään sekä ihmisten ja yritysten oikeusasemaan. Kuitenkin EU:ta tarkastellaan usein talouden ja oikeuden määrittelemissä tulkintakehyksissä, ei niinkään erilaisten vaihto­ehtojen ja ristiriitojen politiikkana. EU-sääntelyä ja -politiikkaa ei myöskään tunneta ja ymmärretä tarpeeksi, jotta sen vaikutuksia voitaisiin arvioida riittävästi ja riittävän var­hain. Eikä tilannetta helpota EU-oikeudelle ominainen jatkuva muutos ja säädösten ja päätösten tulva.

Kun Euroopan unionin talouspolitiikkaa koskeva sääntely talouskriisin seurauksena lisääntyy ja unioni tiukentaa jäsenmaidensa budjettipolitiikan ohjausta, on entistäkin tärkeämpää ymmärtää EU:n vaikutuksia sosiaalipolitiikkaan. Sopimuksessa Euroopan unionin toiminnasta unionin jäsenvaltiot toteavat, että ne ovat vakaasti päättäneet luoda perustan Euroopan kansojen yhä läheisemmälle liitolle ja turvata valtioidensa taloudellisen ja sosiaalisen edistyksen poistamalla Eurooppaa jakavat raja-aidat. Tavoitteena on siis tiiviisti liittoutunut, rajaton Eurooppa, joka edistyy niin taloudellisesti kuin sosiaalisestikin. Tämä kaikki kiteytyy käsitteeseen erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous.

EU-sääntelyllä on saavutettu paljon hyvää esimerkiksi syrjinnän torjumisessa, tasa-arvopolitiikassa, työsuojelussa ja kuluttajansuojassa. Sosiaaliturvan avautuminen yli rajojen on tuonut merkittäviä hyötyjä erityisesti siirtotyöläisille, mutta samalla uutta EU:n laajuista tilaa koskeva politiikka on horjuttanut sitä perinteistä uudelleenjaon tasapainoa, joka on vuosikymmenten kuluessa muokkautunut kansallisten järjestelmien sisälle.

Käytännössä taloudellisen ja sosiaalisen yhteensovittaminen ei olekaan lainkaan niin ongelmatonta kuin julkilausumissa esitetään, vaan pyrkimykset erittäin kilpailukykyisen sosiaalisen markkinatalousunionin luomiseksi ovat viimeisen neljännesvuosisadan aikana aiheuttaneet yhä enemmän jännitteitä ja yhteensovittamisen ongelmia hyvinvointivaltion ja EU:n välille. Kysymys näiden instituutioiden suhteesta on monella tapaa tärkeä; ovathan eurooppalainen hyvinvointivaltio ja Euroopan unioni oman mantereemme suuria saavutuksia ja samalla myös sen keskeisiä tunnusmerkkejä globaalissa toimintaympäristössä. Koko Eurooppaa on kovin vaikeaa enää ajatella ilman hyvinvointivaltiota tai maiden tiivistä keskinäistä yhteistyötä, jonka ytimessä ovat sisämarkkinat.

Harvemmin kuitenkaan ääneen pohditaan sitä, että näitä kahta instituutiota ohjaavat logiikat ovat jo lähtökohdiltaan hyvin erilaiset. Kun hyvinvointivaltio lähtee kansalaisten tarpeiden ja riskien samuudesta, markkinat painottavat kuluttajien erilaisuutta ja tarvetta erottua omilla valinnoillaan muista. Markkinat ovat rajattomat, mutta hyvinvointivaltiot on rakennettu vuosikymmenten kuluessa toimimaan tie­ yllä rajatulla alueella ja ne on nimenomaisesti kohdennettu tietylle rajatulle ihmisryhmälle. Suomessa sosiaaliturvan perusrajauksena on vakinainen asuminen maan rajojen sisäpuolella. Asumisvaatimusta on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä kuitenkin pidetty muita EU-kansalaisia syrjivänä, ja siitä on jouduttu osin luopumaan: oikeus asumisperusteisiin etuuksiin voi jo syntyä myös työskentelyn perusteella, eikä asumisperusteisen sosiaaliturvamme sopeuttamiselle lisääntyvään liikkuvuuteen näy loppua. Tämä kehitys on pitkällä tähtäimellä ongelmallista, sillä jos kansallinen lainsäädäntömme pohjautuu vastedeskin asumiseen ja verorahoitteisuuteen, seurauksena on kasvava epätasapaino etuuksiin oikeutettujen ja niiden rahoitukseen osallistuvien välillä.

Kun Euroopan integraatioprojekti 1950-luvulla käynnistettiin, ei tarkoituksena ollut puuttua olennaisesti kansallisten hyvinvointivaltioiden toimintaan. Päinvastoin, uskottiin hyvään kehään avoimien talouksien ja suljettujen hyvinvointijärjestelmien välillä. Tilanne alkoi muuttua 1970-luvun talouskriisin myötä, ja 1980-luvun alussa käynnistetty kunnianhimoinen projekti todellisten Euroopan sisämarkkinoiden ja talous- ja rahaliiton luomiseksi koettiin monissa arvioissa jo todellisena uhkana kansallisille hyvinvointivaltioille.

Kyse onkin käytännössä ollut monelta osin kansallisten hyvinvointivaltioiden eroosiosta. Sitä on osaltaan vauhdittanut unionin päätöksentekotapa, joka suosii systemaattisesti negatiivista integraatiota ohi positiivisen. Tämä tarkoittaa, ettei sen enempää sisämarkkinoita kuin niin sanottua Euroopan sosiaalista mallia ole luotu niinkään tekemällä uusia yhteisiä sääntöjä, vaan enemmänkin purkamalla vanhoja kansallisia tapoja toimia. Sosiaalipolitiikan alueella tämä päätöksenteon tapa on ollut erityisen pulmallinen, ja sen vaikutusta on voimistanut osaltaan EU-instituutioiden ja erityisesti sen tuomioistuimen asenne, joka kohtelee kaikkea liikkuvuutta ja kansallisten esteiden poistamista päämääränä ja arvona sinänsä.

Tämän seurauksena talousintegraation edellyttämä avoimuuden logiikka vyöryy jatkuvasti alueille, joille se ei välttämättä kuuluisi. Sosiaalipolitiikan ja sisämarkkinoiden jännitteinen suhde kertookin Euroopan integraation edenneen vaiheeseen, jossa sosiaali- ja terveyspoliittisen ajattelun lähtökohtana ei ole enää kansallisen ja eurooppalaisen hyvinvointiajattelun suhde, vaan eurooppalaisen hyvinvointiajattelun sovittaminen globaalin talouden vaatimuksiin. Sosiaali- ja terveyspolitiikan tavoitteiden kannalta ei siis ole kysymys vain kansallisesta suvereniteetista, vaan myös siitä, mistä lähtökohdista politiikkaa ylipäänsä harjoitetaan. Siksi sosiaalipolitiikkaa ei voi tarkastella muista politiikan alueista irrallisena saarekkeena, vaan sen ymmärtäminen edellyttää ymmärrystä EU:sta kokonaisuutena, tavoitteineen, keinoineen ja toimintatapoineen.

EU:n vaikuttamisen keinoja sosiaalipolitiikassa

Työllisyyden, sosiaaliasioiden ja syrjäytymisen torjunnan osalta toimintapoliittinen vastuu jakautuu EU:n ja jäsenmaiden kesken, toteaa Euroopan unionin portaalin (www.europa.eu) esittelyteksti, jonka mukaan EU:n vastuulla on: 1) koordinoida ja valvoa kansallisia politiikkoja, 2) edistää työllisyyteen, köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuntaan sekä eläkkeisiin liittyviä hyviä toimintatapoja sekä 3) säätää esimerkiksi työntekijöiden oikeuksia edistäviä lakeja ja valvoa niiden täytäntöön­ panoa sekä koordinoida sosiaaliturvajärjestelmiä.

Arvioiden mukaan EU vaikuttaa noin puoleen meillä sovellettavasta lainsäädännöstä. Sääntelyn (sopimukset, asetukset, direktiivit ja päätökset) lisäksi unionilla on sosiaalipolitiikan alueella käytössään monia muitakin keinoja, kuten pehmeäksi sääntelyksi kutsuttu avoin koordinaatio (tavoitteista käsin johtamista ja edistymisen seurantaa), koheesiopolitiikka rakennerahastoineen sekä EU:n muut rahoitusohjelmat, joista sosiaalipolitiikan alalla tärkeimmät ovat Euroopan sosiaalirahasto (ESR) ja Progress-ohjelma. Tärkeä osa EU:n harjoittamaa poliittista ohjausta ovat niin kutsutut yhdennetyt suuntaviivat, joihin kuuluvat työllisyyttä koskevat sekä talouspolitiikan laajat suuntaviivat. Niiden puitteissa sosiaalipolitiikkaa tarkastellaan talouden ja työllisyyden näkökulmista. Kesällä 2010 vahvistetuista suuntaviivoista viimeinen – numero 10 – ”sosiaalisen osallisuuden edistäminen ja köyhyyden torjuminen” on sisällöltään selkeän sosiaalipoliittinen, mutta vaikuttavuuden kannalta ongelmaksi muodostunee se, että teksti on kirjoitettu kovin yleisellä tasolla.

Euroopan komissiolla on tapana viedä haluamiaan politiikkoja jäsenmaissa eteenpäin laajoilla muutosstrategioilla, joiden toteuttamiseen kytketään niin kova kuin pehmeäkin sääntely samoin kuin suuntaviivat ja erilaiset kehittämishankkeet ja -projektit rahoitusinstrumentteineen. Kyse on eräänlaisesta toimeksi antavasta toimintatavasta, joka perustuu monitasohallintaan.

Viime vuosikymmenen eurooppalainen ”toimeksianto” kiteytyi Lissabonin strategiaan, joka oli EU-maiden yhteinen poliittinen sitoumus toteuttaa taloudellisia ja yhteiskunnallisia uudistuksia. Esimerkiksi Suomen kansallisessa Lissabon-toimenpideohjelmassa vuosille 2005–2008 todettiin, että toimintaympäristön muutokset ja niihin vastaaminen edellyttävät merkittäviä uudistuksia palvelujen järjestämisessä. Ohjelman mukaan julkista sektoria kehitetään mahdollisimman tehokkaaksi ja taloudelliseksi, ja tämä tehdään muun muassa jatkamalla liikelaitostamista, yhtiöittämistä ja palvelujen ostamista, uudistamalla palvelutuotannon rakenteita ja toimintatapoja, hyödyntämällä erikoistumisen ja suurempien kokonaisuuksien tuomia mittakaavaetuja sekä tehostamalla hankintatointa.

Ohjelman yhteensovittaminen suomalaisen hyvinvointivaltion rakenteiden ja toimintatapojen kanssa ei saanut huomiota, vaikka monia kipupisteitä oli toisaalla jo nostettu esiin. Lissabonin strategian linjaukset päinvastoin kyseenalaistivat vanhojen hyvinvointijärjestelyjen pätevyyden ja tarjosivat tilalle ”sosiaalisen alueen” uutta hallinnointitapaa, jossa talouden hallintaa puhdistetaan sosiaalisista periaatteista ja sosiaalisten ja poliittisten asioiden hallinnassa käytetään yhä enemmän talouden ajatusmalleja. Kuvaavaa tälle komission vahvasti markkinaorientoituneelle ajattelulle on sen käsitys kansalaisista ja keinoista edistää solidaarisuutta heidän välillään. ”Luottamus Euroopan sosiaaliseen markkinatalousmalliin on palautettava asettamalla painopiste Euroopan kansalaisiin”, toteaa komissio. Mutta miten? Kokonaisvaltaisella lähestymistavalla, jossa sisämarkkinoiden on ”tukeuduttava kaikkiin markkinatoimijoihin: yrityksiin, kuluttajiin ja työntekijöihin”. Eurooppalaisen politiikan tilassa kansalaiset nähdään siis nimenomaan markkinatoimijoina ja yhteisvastuusta huolehtivat valtioiden sijaan sisämarkkinat, ”jotka ovat edistäneet todellista solidaarisuutta eurooppalaisten välillä” [lihavointi alkuperäinen]. (KOM(2010)608.)

EU-ohjauksen vaikuttavuuden aikaansaamiselle olennaisia ovat unionin hallintatapaan istutetut moninaiset ”tukitoiminnot” eri toimijoiden tietoisuuden ja tietopohjan parantamiseksi ja kokemusten jakamiseksi. Tärkeä osa käytännön vaikuttamista on erilaisten ”kumppanuuksien” rakentaminen kansalais- ja muiden etujärjestöjen sekä yksityisen sektorin toimijoiden kanssa. Kumppanuusajattelun avulla sidotaan yhteen yhtäältä yksityinen, julkinen ja kolmas sektori ja toisaalta hallinnon eri tasot: paikallinen, alueellinen, kansallinen ja ylikansallinen. Kyse on yhteishallinnasta, jonka myötä toisaalta globaalit ”tulostavoitteet” ja yhtäältä erilaiset paikalliset ja alueelliset kehittämishankkeet ovat syrjäyttäneet sosiaalipolitiikan kehittämisen kansallisena järjestelmänä.

Nyt käynnissä olevan Eurooppa 2020 -kymmenvuotisstrategian sosiaali- ja työllisyystavoitteita tuetaan kolmella erillisellä ohjelmalla: Nuoret liikkeellä (nuorten opiskelu ja työnteko ulkomailla), Uuden osaamisen ja työllisyyden ohjelma (EU:n työmarkkinoiden rakenteellisiin haasteisiin vastaaminen) sekä Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunnan eurooppalainen foorumi (autetaan EU-maita torjumaan köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä).

Olennaisia ohjauksen tukitoimintoja niin laajoille EU-strategioille kuin yksittäisille kehittämishankkeille ovat yhtenäiset arviointimenettelyt ja -kriteeristöt. Unioni pyrkii muokkaamaan jäsenmaidensa toimintaa vaikuttavuusarviointien avulla esimerkiksi seulomalla ”parhaita käytäntöjä” mahdollisimman laajalti sovellettaviksi. Komissio on antanut runsaasti arviointiohjeita, jotka sitovat EU-rahoitusta saavia toimijoita, jäsenvaltiot mukaan lukien. Näiden arviointiohjeiden noudattaminen on ehtona EU-rahoitukselle muun muassa rakennerahastohankkeissa. Myös esimerkiksi tutkimuksen puiteohjelmissa EU-arvioinnin vaikutukset ovat olleet tuntuvat ”meikäläisten arviointiperiaatteiden joustettua niiden suunnassa”, toteavat Ahonen, Tala ja Hämäläinen ja jatkavat (2009, 52), että ”EU-arvioinnin yleistä sovellettavuutta Suomeen rajoittaa EU-kulttuurin perinne kontrollipainottuneena meikäläistä enemmän epäluulokulttuurina, jossa julkistettuina kiusallisten väärinkäytösten ehkäiseminen ennalta korostaa moninkertaisia valvontatoimia. Sen sijaan EU:ssa esiintyy puutteita luottamuksessa siihen, että laajakantoisimmille näkökohdille eli tuloksille, vaikuttavuudelle, relevanssille ja kestävyydelle voitaisiin antaa pääpaino”.

Euroopan komissio hyödyntää jatkuvasti myös erilaisia riippumattomien asiantuntijoiden verkostoja, yhteistyötä valitsemiensa tutkimuslaitosten ja tutkijoiden kanssa sekä käyttää monissa hankkeissa apunaan jäsenmaissa toimivia viestintätoimistoja haluamansa tiedontuotannon ja -levityksen takaamiseksi. Komission omat edustustot jäsenmaissa tekevät osaltaan unionin politiikkoja ja toimia tunnetuiksi. Tiedolla vaikuttamista EU:ssa edistää yhteinen tilastointi- ja raportointikehikko, jota kehitetään jatkuvasti EU:n tilastovirasto Eurostatin ja kansallisten tilastoviranomaisten yhteistyöllä. Tämä mahdollistaa jäsenmaiden edistymisen seuraamisen yhteisten indikaattoreiden avulla.

EU:n muutosstrategioiden vaikuttavuudesta

Vuosituhannen vaihteessa käynnistetyn kymmenvuotisen Lissabonin strategian erityinen merkitys oli siinä, että se pyrittiin rakentamaan taloudellisen ja sosiaalisen synteesiksi. Taustalla oli ymmärrys siitä, etteivät eurooppalaisen tilan rajattomuus ja kansallisvaltioiden rajojen sisälle rakennetut hyvinvointivaltiot olisi yhteen sovitettavissa ilman rakenteellisia muutoksia. Komissio alkoikin vuonna 1997 puhua hyvinvointivaltioiden muutostarpeista modernisoinnin käsitteen alla. Hieman myöhemmin tälle modernisoinnille asetettiin yhteiset tavoitteet, joita lähdettiin toimeenpanemaan jäsenmaissa ottamalla käyttöön ns. avoin koordinaatiomenetelmä. Keväällä 2010 julkistamassaan Lissabonin strategian kokonaisarvioinnissa komissio joutui toteamaan, että sekä kansalliset uudistusohjelmat että avoimen koordinaation menetelmät – liian laajoine ja fokusoimattomine tavoitteineen – päätyivät jäsenmaissa pikemminkin raportoinnin kuin todellisen politiikanteon välineiksi.

Komissio kuitenkin korosti, että strategian avulla yhteiset tavoitteet saatiin nostettua kaikissa maissa poliittisen agendan kärkeen ja strategia auttoi rakentamaan laajaa yksimielisyyttä jäsenmaissa tarvittavista reformeista. EU:n sosiaalipoliittisen vaikuttamisen ydin on juuri tässä: keskeisiä kysymyksiä ja niiden ratkaisumalleja nostetaan esiin uudistaen samalla politiikan käsitteistöä ja ajattelutapoja. Näin muokataan tapaa hahmottaa sosiaali- ja terveyspolitiikkaa ja pyritään luomaan poliitti­sesti suopeampaa ilmapiiriä järjestelmien uudistamiselle. Toisaalta strategian monien politiikkatoimien vaikuttavuus jäi vähäiseksi; esimerkiksi talous- ja työllisyyspolitiikan integroitujen suuntaviivojen todetaan olleen liian laajoja ja riittämättömästi toimintaan suuntautuneita. Tästä huolimatta komissio painotti, että kokonaisuudessaan strategialla oli positiivinen vaikutus. (SEC(2010)114.) Sosiaalipolitiikan osalta voi todeta, että sen strateginen sitominen talouden ja työllisyyden rinnalle ilman, että unionille kuitenkaan annettiin vastaavaa juridista toimivaltaa, osoittautui sosiaalipolitiikan omien sisältöjen kannalta varsin huonoksi ratkaisuksi (ks. tästä lisää Palola 2010).

Lissabonin strategiaa nyt seuraavassa "Eurooppa 2020" -työllisyys- ja kasvustrategiassa on pyritty ottamaan oppia edeltäjänsä epäonnistumisesta kiinnittämällä huomiota parempaan fokusointiin ja vaikuttavuuteen sitä kautta. Tavoitteita on nyt vähemmän, ja kaikki avaintavoitteet on asetettu määrällisiksi. Mukana on ensimmäistä kertaa myös köyhyyden vähentämisen tavoite: vähintään 20 miljoonaa ihmistä pyritään saamaan pois köyhyys- ja syrjäytymisriskistä vuoteen 2020 mennessä.

Jäsenvaltiot työstävät EU-tason tavoitteista omat kansalliset tavoitteensa ja uudistusohjelmansa, komissio seuraa niiden edistymistä ja laatii maakohtaiset suositukset. Kaiken kaikkiaan strategiassa vahvistetaan EU-tason ohjausta; poliittinen koordinaatio ja seuranta etenevät vuosittain ”eurooppalaisen lukukauden” mukaisesti, ja tarkoitus on, että jäsenmaat huomioivat EU-tason ohjeistukset myös kansallisissa budjeteissaan. Kyse on siis jo varsin syvällisestä kahdenvälisestä ohjauksesta komission ja jäsenvaltion välillä. Demokratian kannalta on ongelmallista, että nämä komission ja jäsenmaan väliset prosessit ovat jokseenkin teknokraattisia ja läpinäkymättömiä. Kansalaisille niistä ei ole yleensä tapana edes tiedottaa.

Se, millaisia vaikutuksia sosiaalipolitiikkaan EU:n uudella strategialla tulee olemaan, on lopultakin jäsenmaiden itsensä käsissä. Kun Suomen valtioneuvosto marraskuussa 2010 hyväksyi ensimmäisen kansallisen Eurooppa 2020 -ohjelmaluonnoksensa, muistutettiin valtiovarainministeriön tiedotteessa erikseen sen ”vahvasta eurooppalaisesta viitekehyksestä”: tavoitteena on muun muassa selkeyttää, mitkä palvelut julkinen sektori tuottaa jatkossakin itse ja milloin palvelut avataan kilpailulle.

EU:n ensimmäinen näkyvä ja mitattava köyhyystavoite varmistaa ainakin sen, että jäsenmaiden edistymistä on vastedes arvioitava myös köyhyyden näkökulmasta. Strategian entistä vahvempi temaattinen koordinaatio ja mahdollisuus antaa maakohtaisia suosituksia myös sosiaalipolitiikasta pitänevät sosiaalipolitiikkaa vähintäänkin esillä. Myös Lissabonin sopimus ja EU-rahoituksen tiukempi kytkeminen sosiaalipoliittisiin tavoitteisiin tarjoavat entistä vahvemmat puitteet eurooppalaiselle sosiaalipolitiikalle. Toisaalta uhkana on sosiaalisen jääminen strategiassa (jälleen kerran) talouden alle ja sosiaalipolitiikan kutistuminen köyhyyspolitiikaksi. Todelliseksi – niin Euroopan taloudellisen kuin sosiaalisenkin mallin – koetinkiveksi näyttää osoittautuvan nykyinen talouskriisi, jonka syventämillä julkisen talouden ongelmilla ja tiukentuvalla EU-sääntelyllä ja -ohjauksella tulee väistämättä olemaan vaikutuksensa jäsenmaiden sosiaalipolitiikkaan.

Sosiaalipolitiikkaa markkinoiden kehyksissä

EU säädöksineen, ohjelmineen, tavoitteineen, käsitteineen ja arviointeineen on käytännössä jo erottamaton osa jäsenmaidensa sosiaalipolitiikkaa. Ei siis suinkaan mitään ”ulkopolitiikkaa”, kuten aivan liian usein vielä ajatellaan. Esimerkiksi eduskunnan suuri valiokunta (SuVM 1/2009 vp) on korostanut tarvetta luopua kansallisen ja unionitason vastakkainasettelusta ja sisäistää EU-asiat paremmin osaksi kansallista politiikkaa. Suomessa EU:n tavoitteet onkin aina otettu vakavasti, ja olemme vuosien mittaan kunnostautuneet sekä uudistusstrategioiden soveltamisen että EU-lainsäädännön toimeenpanon mallimaana. Useilla politiikan sektoreilla sekä käsitteistö että toimintamallit ovat meillä muokkaantuneet voimakkaasti EU-linjausten mukaan, esimerkkeinä mainittakoon vaikkapa työllisyys- ja nuorisopolitiikka.

Politiikkatoimien EU-yhteys nousee esiin kuitenkin lähinnä vain silloin, kun ongelmia ilmenee. Meillä ei ole juurikaan käyty julkista keskustelua esimerkiksi unionin talouspoliittisen yhteistyön vaikutuksista kuntien tuottamiin hyvinvointipalveluihin. Kuitenkin paineet julkisen talouden supistamisesta kohdistuvat kuntiin, jotka vastaavat sosiaalipolitiikan toimeenpanosta. Kunnat ovatkin eurooppalaisen sääntelyn todellisia sopeutujia ilman, että niillä olisi EU-tasolla todellisia kanavia vaikuttaa politiikkoihin. Kansallisen ja EU-lainsäädännön yhteensovittamisen osalta ongelmakohtia ovat meillä olleet esimerkiksi asumiseen perustuvien etujen maksaminen yli rajojen, raha-automaattiyhdistyksen monopoli ja tuen myöntämiskäytännöt, alkoholiverotus sekä ylipäänsä sisämarkkinasääntelyn kansalliset tulkinnat; esimerkiksi julkisten hankintojen sääntely ja kilpailuttaminen ovat osoittautuneet sosiaali- ja terveyspalveluissa pulmallisiksi.

Tiivistetysti voidaan puhua sosiaalipolitiikan institutionaalisen viitekehyksen avautumisesta, joka näkyy yhä tiukempana sosiaalipolitiikan ja sisämarkkinoiden yhteen kytkeytymisenä, yhä laajempana sosiaaliturvan koordinaatiosäännöstönä sekä EU:n koordinaatio- ja kilpailuregiimien juridisoitumisena, joka kulminoituu EU-tuomioistuimen ylemmyyteen suhteessa kansallisiin tuomioistuimiin.

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä, kehittämistä ja valvontaa koskevan lainsäädännön uudistamista valmistelleen työryhmän loppuraportissa (STM 2011:7, 46) uudistamisen EU-reunaehdoista todetaan seuraavaa: ”Sosiaali- ja terveyspalveluiden kentälle on tullut runsaasti uudenlaisia toimijoita, joiden toiminnan ehtoja säätelevät yhä enemmän EU:n sisämarkkinasäädökset. Julkisen, yksityisen ja järjestöpohjaisen toiminnan työnjaolla ja yhteistyöllä on pohjoismaisessa järjestelmässä vahva perinne, mutta EU:n säädösten ja niiden kansallisen tulkinnan myötä kansallinen liikkumatila on tässä suhteessa kaventunut ja muuttunut epäselväksi.”

Juuri sisämarkkinasääntelyllä ja sen kansallisilla tulkinnoilla on viime vuosikymmenen aikana ollut kaikkein näkyvimmät vaikutukset suomalaiseen sosiaalipolitiikkaan. Taustalla on paitsi usko markkinoiden tehokkuuteen ja pyrkimys pienentää julkista sektoria, myös EU:n edellyttämä yksityisen ja julkisen palvelutuotannon välinen kilpailuneutraliteetti, jota Matti Vanhasen II hallitus ohjelmassaan korosti. Tämän politiikkavyyhden ymmärtämistä vaikeuttaa se, että monet käsitteet ovat merkitykseltään tulkinnanvaraisia ja usein jo lähtökohdiltaan erilaisia kuin totuttu ajattelutapamme.

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta kuvaili tätä problematiikkaa lausunnossaan (StVL 10/2009 vp) seuraavasti: ”Komission kannanotot ja erityisesti Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tulkinnat ovat osoittaneet, että sisämarkkina- ja kilpailulainsäädäntö tulee lähtökohtaisesti sovellettavaksi myös sosiaali- ja terveyspalveluihin. Tästä pääsäännöstä voidaan tehdä poikkeuksia vain rajatusti, esimerkiksi palvelujen yleishyödyllisen luonteen perusteella. Palveludirektiivi osaltaan vahvisti tämän lähtökohdan. EU:n tosiasiallinen vaikutus sosiaali- ja terveyspolitiikan alalle on jäsenyyden aikana tullut muiden lainsäädäntöalojen, lähinnä kilpailu- ja sisämarkkinasääntelyn kautta. Valiokunta pitää lähtökohtaisesti hyvin ongelmallisena, että kauppa- ja elinkeinopolitiikan näkökulmasta laadittavat sisämarkkinasäännökset ulotetaan koskemaan sosiaali- ja terveyspalveluja, joiden sääntelyn tulisi ensisijaisesti tapahtua sosiaali- ja terveyspoliittisin perustein. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä jälleen huomiota siihen, että Lissabonin sopimuksen tultua hyväksytyksi siihen sisältyvä uusi oikeusperusta yleishyödyllisten palvelujen määrittelylle antaa unionille mahdollisuuden laajentaa edelleen myös sosiaali- ja terveyspalveluiden osalta toimivaltaansa, ellei kansallisesti pystytä määrittelemään yleishyödyllisyyttä niin, että se ottaa pohjoismaisen hyvinvointimallin huomioon.”

EU-sääntely edellyttää muun muassa rajanvetoa ”ei-taloudellisten yleishyödyllisten palvelujen” ja ”yleistä taloudellista etua koskevien” palvelujen välillä, sillä niihin sovellettavat säännökset poikkeavat toisistaan. EU-tuomioistuimen kanta taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan erosta ("taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla") on osoittautunut käytännössä ongelmalliseksi, ja juuri yleishyödylliset palvelut ovatkin esimerkki alueesta, jolla Euroopan unionin toimielimet ja jäsenvaltiot ovat jatkuvassa vuorovaikutuk­sessa tulkitakseen unionin perustamissopimuksen sääntöjä ja tavoitteita ja siirtääkseen ne osaksi kansallista lainsäädäntöä. Suomessa ei ole kyetty tekemään selkeitä linjauksia rajanvedoista, vaikka muun muassa eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on useaan otteeseen kiirehtinyt kansallisia määrittelyjä ja muistuttanut, että yleishyödyllisyydellä on eurooppalaisessa keskustelussa toinen sisältö kuin meillä. Yhtenä syynä kansallisten määrittelyjen ongelmallisuuteen lienee se, että ratkaisua ovat etsineet virkamiehet juridiikasta käsin, vaikka kysymys on mitä suurimmassa määrin (myös) poliittinen.

Kansallisia määrittelyjä odoteltaessa elinkeino- ja kilpailupolitiikka ovat tulleet yhä keskeisemmäksi osaksi sosiaalipolitiikkaa ja sosiaalipalvelut ovat joutuneet melkoiseen myllerrykseen. Alan yritystoiminta lähes viisinkertaistui Suomessa vuosina 2000– 2009, ja osana tätä kehitystä sosiaalipalveluissa ollaan siirtymässä yhä suurempiin yrityksiin, joille palvelutuotantoaan ovat menettäneet niin järjestöt kuin pienet yrityksetkin. (Lith 2011.) Kehitys ei ole ongelmatonta, sillä sosiaalipalvelut julkisina palveluina sisältävät ajatuksen siitä, että jokaisella ihmisellä on niihin yhtäläinen oikeus, kun taas yksityisessä palvelutuotannossa tavoitteet ovat erilaiset.

Julkisten palvelujen markkinaistaminen on hyvin yleiseurooppalainen ilmiö, ja yksi heijastuma siitä, miten unioni on lähentänyt jäsenvaltioiden sosiaalipoliittisia järjestelmiä toisiinsa parin viime vuosikymmenen aikana. Useimmissa EU-maissa on korostettu markkinoiden toimivuutta ja kuluttajien valinnanvapautta, tehty rakenteellisia sopeuttamisia eläke-, terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelujärjestelmiin sekä muokattu vero- ja etuusjärjestelmiä työntekoon kannustavammiksi. Euroopan työllisyysstrategia on ohjannut jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikkaa, ja sen kautta aktivoinnin ja aktiivisen työllisyys- ja sosiaalipolitiikan linjaukset ovat levinneet ympäri Euroopan. Nyt EU:ssa kehitetään samassa hengessä esimerkiksi nuorisotakuuta.

Vuorovaikutteista vaikuttamista

Kun pohditaan EU:n vaikutuksia jäsenmaihinsa, on syytä muistuttaa, että kyse on aina vuorovaikutteisesta vaikuttamisesta: EU on jäsentensä oma luomus, johon kaikilla niillä on mahdollisuus vaikuttaa. Suomessa on viime vuosina painotettu tarvetta aktiivisempaan vaikuttamiseen erityisesti EU-asioiden varhaisessa valmisteluvaiheessa Euroopan komissiossa. Valtioneuvoston kanslian EU-vaikuttamisselvityksessä (2009) kaiken vaikuttamisen perustaksi todetaan tietoisuus omista tavoitteista. Lisäksi tähdennetään, että EU-asioita pitää käsitellä kokonaisuuden kannalta: ”ei ole yksittäisten ministeriöiden EU-politiikkaa”. Selvityksen olennainen viesti kiteytyy uudenlaisen hengen luomiseksi: ”ollaan vaikuttamassa, ei reagoimassa; halutaan asioita, ei vaan sopeuduta!”.

EU-vaikuttaminen onkin nähtävä ennen kaikkea investointina suomalaisen yhteiskunnan kehittämiseen: aktiivisella EU-vaikuttamisella ajatellaan vaikutettavan tehokkaasti Suomen asioihin. Tästä näkökulmasta ”ei ole yksittäisten ministeriöiden EU-politiikkaa” -toimintatapa, jossa asiat halutaan nähdä kansallisesti ristiriidattomina kokonaisuuksina, on kuitenkin ongelmallinen – erityisesti yhdistettynä tarkasteluun siitä, mitä asioita Suomi on EU-politiikassaan korostanut ja kenellä on valta asettaa Suomen yhtenäinen kanta silloin, kun vaikkapa sosiaali- ja sisämarkkinapolitiikan intressit törmäävät. Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta harmitteli lausunnossaan valtioneuvoston EU-selonteosta (StVL 10/2009 vp) sitä, ettei valtioneuvosto ole arvioinut tähänastisen EU-politiikan toimivuutta. Valiokunnan oman arvion mukaan paljon parannettavaa löytyy: ”tulee toistuvasti esiin tilanteita, joissa ei ole valmistauduttu riittävästi eri tasoilla vaikuttamaan Suomen järjestelmän erityispiirteiden huomioonottamiseen. Aina ei myöskään riittävän varhain havaita tai olla tietoisia, millaisia vaikutuksia ehdotuksilla Suomen kannalta on”.

Ongelmallista onkin, ettei EU-sääntelyä ja -politiikkaa meillä edelleenkään tunneta ja ymmärretä tarpeeksi, jotta sen vaikutuksia voitaisiin arvioida riittävästi ja riittävän varhain. Eikä tilannetta helpota EU-oikeudelle ominainen jatkuva muutos ja säädösten ja päätösten tulva. Joka tapauksessa unioni vaikuttaa hyvin merkittävästi jäsenvaltioidensa yhteiskunta- ja talouselämään sekä ihmisten ja yritysten oikeusasemaan, ja siksi on pulmallista, että EU:ta tarkastellaan lähinnä talouden ja oikeuden määrittelemissä tulkintakehyksissä, ei niinkään erilaisten vaihtoehtojen ja ristiriitojen politiikkana.

Vaikuttamisen näkökulmasta on tärkeää huomata myös jäsenvaltioissa tapahtunut tietynlainen ”institutionaalinen eurooppalaistuminen”: esimerkiksi kunnilla, alueilla, yrityksillä ja erilaisilla kansalais- ja etujärjestöillä on omat edunvalvontaverkostonsa yli kansallisten rajojen, eikä niitä emmitä tarvittaessa käyttää omien tavoitteiden ajamiseen ohi jäsenvaltioiden intressienkin. Mitään yhtenäistä kansallista EU-politiikkaa ei siis ole, vaan eri kentillä pelataan samaan aikaan eri pelejä eri pelaajien kesken.

Kirjallisuus

• Ahonen, Pertti & Tala, Jyrki & Hämäläinen, Kari (2009) Politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin menetelmien ja toimintatapojen kehittäminen: esiselvitys, Sektoritutkimuksen neuvottelukunta 8/2009.
• EU-vaikuttamisselvitys. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 32/2009.
• KOM(2010)608 Komission tiedonanto: Sisämarkkinoiden toimenpidepaketti Kohti kilpailukykyistä sosiaalista markkinataloutta, 50 ehdotusta työskentelyn, yrittäjyyden ja kaupankäynnin parantamiseksi.
• Lith, Pekka (2011) Kohdennetut maksuvälineet ja asiakkaan valinta Suomen kansantaloudessa. Selvitys palveluseteleistä ja palvelusetelityyppisistä järjestelmistä yksityisellä ja julkisella alalla. TEM raportteja 19/2011. Helsinki.
• Palola, Elina (2010) Sosiaalipolitiikka Lissabonin strategiassa. Teoksessa Hänninen, Sakari & Palola, Elina & Kaivonurmi, Maija (toim.) Mikä meitä jakaa? Sosiaalipolitiikkaa kilpailuvaltiossa. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, 27–52.
• SEC(2010)114 Commission staff working document: Lisbon Strategy evaluation document.
• Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä, kehittämistä ja valvontaa koskevan lainsäädännön uudistaminen. Peruslinjauksia valmistelevan työryhmän loppuraportti.
• Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2011:7.
• StVL 10/2009 vp. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto: Valtioneuvoston selonteko EU-politiikasta.
• SuVM 1/2009 vp. Suuren valiokunnan lausunto: Valtioneuvoston selonteko EU-politiikasta.
• Valtiovarainministeriön tiedote 147/2010: Hallitus tavoittelee kasvua ja työllisyyttä. 18.11.2010.

Kenen etu painaa terveydenhuollon säätelypolitiikassa ja vaikuttavuuden arvioinnissa?

Meri Koivusalo

Vaikuttavuusarvioinnin painotus on siirtynyt yleisestä edusta ja kansalaisten turvas­ta palvelemaan etenkin yritysten etuja osana Euroopan unionin politiikkaa ja kauppa­ politiikkaa. Vaikuttavuusarvioinnin lähtökohtien ja tavoitteiden muutos on keskeinen osa säätelytoimien uudistamisen politiikkaa. Tähän nivoutuvat myös kansainväliset toimet kansallisen säätelyn mahdollisuuksien ja lähtökohtien säätelemiseksi. Säätely­vaikutusten arviointi ei ole vain osa hallinnon parantamisen projektia. Sitä tulee tarkas­tella myös suhteessa ylikansallisiin kauppa- ja investointisopimuksiin sekä näiden ta­voitteisiin.

Sosiaali- ja terveyspolitiikan lainsäädännön pohjalta tapahtuva kansallinen säätely on ollut 1990-luvulta lähtien monelta osin vastatuulessa, vaikka esimer­kiksi tupakan osalta asiassa onkin edetty. Alkoholia koskevia säädöksiä on vastaavasti purettu. (Ks. esim. Pajukoski 2009.) Julkinen keskustelu on painottanut turhista velvoitteista ja säätelystä luopumista. Säätely on tällöin usein nähty kansalaisten paternalistisena vahtimisena ja yrittämisen rasitteena, siis talouden kasvun ja kansalaisten vapauksien esteenä.

Säätelytoimien vaihtoehtona on nostettu esiin etenkin itsesäätelyn eri muotoja ja niiden julkista valvontaa. Julkinen valta ikään kuin seurailee tilannetta ja välttää tekemästä mitään, jollei siihen ole erityistä tarvetta. Ongelmana on tällöin itsesäätelyn puutteiden näkyminen kriiseinä. Terveydenhuollossa tästä muistuttaa esimerkiksi talidomidilääkkeen aiheuttama katastrofi. Yhdysvallat sääteli tuolloin lääkkeiden markkinoillepääsyä paljon tiukemmin kuin esimerkiksi Euroopan valtiot, joissa luotettiin yritysten turvallisuustakauksiin (Krapohl 2007).

Markkinataloudessa on haluttu lisätä säätelyä vahvistamaan markkinoiden toimivuutta ja uusien yritysten markkinoillepääsyä. Tätä edistämään on usein perustettu erillinen itsenäinen valvontaorganisaatio tai -virasto. Kilpailuvirasto on hyvä esimerkki tämänkaltaisesta toimijasta. Kilpailuviraston toiminta kohdentuu markkinoiden toimivuuteen sekä eri markkinatoimijoiden välisiin kiistoihin ja ongelmiin. Tästä näkökulmasta se nivoutuu myös säätelyvaikutusten arviointiin. (Ahonen 2011.)

Itsesäätelyn ja markkinasäätelyn ohessa ympäristö- ja terveyspolitiikan alueella näkyy uusia epäsuoraa tai niin kutsuttua pehmeää säätelyä suosivia trendejä. Ne korostavat itsesäätelyä, informaation tuottamista, yhteisiä velvoitteita sekä epäsuoria keinoja lainsäädännön ja sitovien velvoitteiden sijasta tai täydentäjänä. ”Järkevän” säätelyn agenda on noussut nimenomaan ympäristöpolitiikasta (Cunnigham & Grabosky 1998), mutta se on vaikuttanut säätelyn uudistamiseen myös laajemmin. Uusin kansainvälinen trendi säätelypolitiikassa on suostuttelun tai pehmeämmän säätelyn painotus (”nudge”). Siinä pyritään ”kevyiden” kannustimien kautta edesauttamaan ihmisiä muuttamaan käyttäytymistään ensisijaisesti heidän omien valintojensa kautta. Tässä libertariaaniseksi paternalismiksi kutsutussa lähestymistavassa painotetaan sekä vapauksia ja vapautta valita että oikeutta tehdä ”paremmat” valinnat helpommiksi (Thaler & Sunstein 2010). Englannin konservatiivi-liberaalikoalitiohallitus onkin omaksunut tämänkaltaisen taloustieteen pohjalta ponnistavan lähestymistavan ja soveltanut sitä kansanterveystoimia koskevassa agendassaan (Cabinet Office 2011).

Säätelyvelvoitteista säätelyn oikeutuksen velvoitteisiin

Keskustelu säätelyn oikeuksista ja velvoitteista nivoutuu osaksi laajempaa analyysia talouden säätelystä, riskeistä, riskien hallinnasta ja epävarmuudesta. Frank Knight esitti jo 1920-luvulla klassisen analyysinsä toisaalta vakuutettavien riskien ja toisaalta vaikeammin hallittavan epävarmuuden eroista (Knight 1921). François Ewald on puolestaan painottanut aktuaarisen (vakuutusmatemaattisen) riskin analyysin ohella taloudellisten riskien arvioinnin poliittista ja institutionaalista ulottuvuutta. Ewald jakaa talouden riskien hallinnan liberaaliin traditioon yksilön vastuuttamisena (esim. henkivakuutus) ja sosiaaliseen, riskien tasaukseen kohdentuvaan malliin (sosiaalivakuutus). Vakuutusyhteiskunnassa siirryttiin syyperäisyyteen perustuvasta yksilöön kohdentuvasta vastuusta riskien kollektiiviseen vastuuseen ja sen jakoon. (Ewald 1995; 2004; Liukko 2005.) Jyri Liukko (2008) onkin painottanut Ewaldin tulkintaa siitä, että ”[r]iskin jakaminen on mahdollista vain kollektiivisesti. Olennaista on se, millä ehdoilla tämä jakaminen tapahtuu ja se, määritetäänkö nämä ehdot lain voimalla vai ei.”

Taloudellisten riskien jakamiseen liittyvät näkökohdat esiintyvät yhä useammin politiikan ja talouskriisin seuraamuksien analyysissa. Amerikkalaisessa politiikan tutkimuksessa on painotettu taloudelliseen epävarmuuteen liittyvää riskien yksityistämistä (Hacker 2002). Jacob S. Hacker (2006) nostaa esille ”suurten riskien siirron” -projektin aikakauttamme määrittävänä tapahtumana. Hänen mukaansa henkilökohtainen taloudellisten riskien painotus modernissa kapitalismissa joko yksityisten eläketilien tai henkilökohtaisten koulutukseen tai asumiseen tehtävien investointien kautta ei ole koskaan ollut niin laajaa kuin nykyisin. Lisäksi hän nostaa esille kysymyksen kansalaisten kyvyistä ja mahdollisuuksista hallita näitä riskejä. Vakuutusyhteiskunta onkin finanssikriisin seurauksena kääntynyt ikään kuin nurin niskoin riskien ja vastuun siirtyessä yksilökohtaisiksi, samalla kun finanssimarkkinoiden taloudelliset riskit jäävät yhteiskunnan kannettaviksi.

Vaikka terveysriskeihin liittyvät kysymykset osin eroavat taloudellisten riskien arvioinnista, niihin liittyy varsin samankaltaisia kysymyksiä vastuunkantamisen ja jakamisen politiikasta: esimerkiksi terveyspolitiikassa kansalaisten ja kuluttajien oikeuksien kannalta on olennaista, kuinka vaarallisia markkinoilla olevat tuotteet ovat käyttäjille tai ympäristölle. Voidaan lähteä joko siitä, että tuottajan on osoitettava, että tuote on turvallinen ja vaaraton, tai siitä, että tuotetta pidetään turvallisena, kunnes se on osoitettu käyttäjille vaaralliseksi. Kansallisella tasolla on voitu perinteisesti säädellä ympäristöön ja työoloihin kohdentuvan säätelyn kautta myös tuotantotapoja. Ylikansallinen kauppa- ja kilpailupolitiikan säätely on taasen kohdentunut ensisijaisesti tuotteen turvallisuuteen puuttumatta tuotantotapojen turvallisuuteen tai itse työoloihin. Tällöin sen sijaan että tuottajilta vaadittaisiin näyttöä tuotteen turvallisuudesta, viranomaisten on perusteltava säätely paitsi tarpeellisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen kautta, usein myös riskinarvioinnin ja tästä vaadittavan tieteellisen näytön perusteella. Tämä väistämättä hankaloittaa yleisestä edusta lähteviä säätelytoimia ja priorisoi yritysten etua. Kyse on eri etujen tasapainosta ja niihin liittyvistä velvoitteista ja toimenpiteistä. Heikki Hiilamo (2003) on esimerkiksi tuonut esille, kuinka tupakkateollisuus on pyrkinyt estämään julkisen vallan toimia tupakoinnin rajoittamiseksi.

Näytön velvoite ja siihen liittyvät arvioinnin lähtökohdat ovat keskeisessä asemassa säätelyyn kohdistuvassa uudistustyössä. Mitä vahvempaa ja tiukemmin rajattua näyttöä säätelytoimien toteuttamiseksi vaaditaan, sitä heikommat mahdollisuudet viranomaisvallalla on puuttua markkinoilla oleviin tuotteisiin tai toimintaan. Oma erityiskysymyksensä on varovaisuusperiaate ja sen edellyttämät toimet. Näytön edellytysten osalta politiikkaa tehdään siten kahdella tavalla kysymällä toisaalta, kenelle näytön velvoite asetetaan, ja kysymällä toisaalta, miten näyttö voidaan osoittaa säätelytoimien oikeuttamiseksi ja ylläpitämiseksi. Näissä toimissa on käytännössä aina kyse tasapainosta säätelyä kiristävien ja sen mahdollisuuksia kaventavien toimien välillä. Tähän nivoutuvat myös kansainväliset toimet ”säätelyn mahdollisuuksien ja oikeuksien säätelystä”.

Kauppapolitiikka, investointisopimukset ja kansallinen säätely

Kauppapolitiikan on perinteisesti katsottu kohdentuvan nimenomaan tullien alentamiseen. Suuri osa nykyisistä kauppapolitiikan toimista ja etenkin nykyisin neuvoteltavista sopimuksista koskee kuitenkin palvelukauppaa, investointeja, terveys- ja kasvinsuojelutoimia, immateriaalioikeuksien suojaa, julkisia hankintoja ja kaupan teknisiä esteitä. Näillä neuvotteluilla on merkitystä myös sellaisille kansallisille säätelytoimille, joiden katsotaan rajaavan markkinoita sekä palveluiden, investointien ja tuotteiden vapaata liikkuvuutta tai puuttuvan immateriaalioikeuksien suojaan.

Terveys- ja kasvinsuojeluun kohdentuvien toimien osalta olennaista on se, miten riski voidaan määritellä ja missä määrin varovaisuusperiaatetta (nk. precautionary principle) voidaan noudattaa asetettaessa kansallisia standardeja. Kauppapolitiikan sopimus terveys- ja kasvinsuojelutoimista on käyttänyt kansainvälisten standardien lähtökohtana alun perin kehitysmaiden standardien tueksi perustetun WHO:n ja FAO:n Codex Alimentarius -komission asettamia standardeja. Näitä tiukempaa säätelyä maat voivat harjoittaa vain, jos ne pystyvät osoittamaan sen tarpeelliseksi riskinarvioinnilla. Keskeistä on, miten riskinarviointi toteutetaan sekä mitä riskinarvioinnissa voidaan huomioida. Riskinarviointi on ollut myös olennainen osa sitä poliittista kädenvääntöä, jota on käyty muun muassa Euroopan unionin, Yhdysvaltojen ja Kanadan välillä kauppapolitiikassa. Tässä politiikan kohteeksi nousevat kaksi asiaa: 1) riskinarvioinnin keinot ja näytön laatu; sekä 2) kysymys siitä, voidaanko ongelmallisia tuotantotapoja säädellä, vaikka lopputuote ei olisi terveydelle tai ympäristölle vaarallinen. Hormonien ja antibioottien käyttö karjankasvatuksessa voi olla ongelmallista, vaikka näistä ei jäisikään lihaan varsinaisia kemikaalijäämiä. Lisäksi julkisen vallan hallinnollinen taakka kasvaa yksittäisiin tuotteisiin kohdentuvan säätelyn seurauksena tulevien osoittamisvelvoitteiden myötä.

Erityisen haasteellista kansallisen säätelyn ja vaikutusten arvioinnin kannalta on julkisiin hankintoihin ja investointeihin kohdentuvien sopimusten neuvottelu. Investointi voidaan määritellä näissä sopimuksissa usein kattavasti siten, että tämä määritelmä sisältää paitsi investoinnit myös immateriaalioikeudet sekä tulevat investoinnit. Euroopan komissio on julkaissut investointisopimusten neuvottelun tueksi tiedonannon tulevasta investointipolitiikasta (Euroopan komissio 2010 a). Euroopan unionin omaan investointipolitiikkaansa sisällyttämää tulevien investointien painotusta on pidetty Euroopan parlamentissa ongelmallisena, koska se jättää tilaa spekulatiivisille investoinneille. Ongelmallisena pidetään myös immateriaalioikeuksien sisällyttämistä määritelmään siten, että se voi aiheuttaa ongelmia rinnakkaislääkkeiden tuotannolle (Euroopan parlamentti 2011).

Toisin kuin kauppasopimukset, investointisopimukset avaavat mahdollisuuden yritysten ja hallitusten välisille kompensaatiovaatimuksille. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että ulkomaiset investoijat voivat vaatia kompensaatiota säätelytoimista, jotka ovat estäneet niitä realisoimasta (oletettujen) investointien (oletettuja) tuottoja. Tästä oli kyse muun muassa silloin, kun investoijat vaativat Puolalta ja Slovakialta kompensaatiota sen vuoksi, että maat olivat peräytyneet terveydenhuollon yksityistämisohjelmista (Hall 2010). Myös tupakkateollisuus on haastanut investointisopimuksen pohjalta Australian hallituksen tuotemerkkien poistamisesta tupakka-askeista (BBC 2011).

Investointisopimukset eivät ole Suomenkaan kannalta vain teoreettinen mahdollisuus. Euroopan unioni neuvottelee parhaillaan Kanadan kanssa toistaiseksi mittavimmasta ja syvälle menevimmästä vapaakauppasopimuksesta. Neuvotteluja käydään konkreettisesti myös investoijan ja valtioiden välisestä mekanismista Pohjois-Amerikan vapaakauppasopimuksessa olevien artiklojen mukaisesti investointien suojan ja oikeusvarmuuden tiukentamiseksi (Koivusalo & Labonte & Sinclair 2011). Euroopan unionin ja Kanadan välisessä sopimuksessa neuvotellaan myös säätelyn yhteistyöstä. Kanadassa huolta on herättänyt uusi säätelypolitiikka ja etenkin niin kutsuttu ”järkevä säätely”, teollisuudesta lähtöisin olevat pyrkimykset säätelyn harmonisoimiseksi Yhdysvaltain ja Kanadan välillä, kustannus–hyöty-analyysin keskeisyys sekä järkevän säätelyn käyttäminen sumuverhona säätelyn purkamiselle (Graham 2005). Säätelyn harmonisaation vaatimus nostaa esiin tärkeitä kysymyksiä siitä, millä tasolla ja mistä lähtökohdista kansallisesta säätelystä ja sen lähtökohdista tullaan vastaisuudessa kauppa- ja investointipolitiikassa neuvottelemaan ja päättämään.

Säätely uudistusten kohteena

Kansainvälisistä järjestöistä etenkin OECD on korostanut säätelyreformin tarvetta. OECD:n asialistalla säätelyreformi sijoittui aluksi osaksi julkisen sektorin reformia ja 1990-luvun puolen välin jälkeen sitä on käsitelty yhä enemmän omana kokonaisuutenaan. Euroopan unionissa varsinaiset säätelyuudistukset ovat edenneet huomattavasti vasta 2000-luvulla Amsterdamin sopimuksen hyväksymisen jälkeen liittyen ”paremman säätelyn” tavoitteisiin. Euroopan unionissa on paljolti edetty OECD:n viitoittamalla tiellä. OECD onkin seurannut ja raportoinut, miten eri jäsenmaat ovat toteuttaneet paremman säätelyn toimia (OECD 2010). OECD:n varhainen analyysi säätelyvaikutusten tehostamiseksi Suomen tilanteen arvioinnissa toi selvästi esille sidokset markkinoiden vapauttamiseen ja kauppaan sekä kilpailupolitiikan edistämiseen (OECD 2003). OECD:n luomat periaatteet, joita on edelleen kehitetty vuoden 1997 säätelyuudistuksen raportin pohjalta, painottavat 1) päätöksenteon läpinäkyvyyttä, 2) syrjimättömyyttä, 3) tarpeettoman kaupan rajoittamisen välttämistä, 4) kansainvälisen harmonisaation keinojen käyttämistä, 5) muiden maiden säätelykäytäntöjen vastaavuuden tunnistamista ja 6) kilpailun lähtökohtien käyttöä. Kauppapolitiikassa nämä periaatteet on tunnistettu myös keskeisiksi markkinasuuntautuneelle ja kaupan ja investointien edistämisen kannalta edulliselle säätelylle (OECD 2003).

Uudessa säätelyuudistusten agendassa säätelyn laadun tavoitteet ja mittarit nähdään olennaisena osana laajempaa kauppa- ja investointipolitiikkaan kohdentuvaa tavoitteenasettelua. ”Parempi säätely” on säätelyä, jonka ”paremmuus” mitataan yhä useammin ja vahvemmin kilpailukyvyn edistämisen ja sidosryhmiin kohdentuvien vaikutusten kautta. Tämä painotus on yhdistynyt yleisempään tavoitteeseen vähentää julkisen vallan harjoittamaa säätelyä. Säädöshankkeiden yhteiskunnallisen tarpeen arvioinnissa esimerkiksi harkitaan, edellyttääkö tavoitteiden saavuttaminen uutta lainsäädäntöä, ja tarkastellaan mahdollisuuksia itsesääntelyyn tai sääntelyyn yhdessä sidosryhmien kanssa (Tala ym. 2011). Kansanterveyden ja sosiaalipolitiikan tavoitteiden kannalta tilanne voi olla toinen, sillä kansanterveyden, terveyden suojelun, työturvallisuuden ja ympäristönsuojelun säätely voi usein olla ristiriidassa yritysten (välittömien) etujen tai niiden itsesäätelyn kanssa.

Säätelyvaikutusten arviointi osana parempaa säätelyä ja Euroopan unionin agendaa

Säätelyvaikutusten arviointi ja ympäristövaikutusten arviointi nousi jo varhain esille ympäristöpolitiikassa. Tässä tien avaajana toimi etenkin Yhdysvallat (ks. Hännisen ja Junnilan johdanto tässä kirjassa). Ympäristövaikutusten, sosiaalisten vaikutusten ja terveysvaikutusten arvioinnin tarpeen korostuksella pyrittiin aluksi nostamaan muita kuin taloudellisia näkökohtia poliittisen päätöksentekijöiden tietoisuuteen. Tämän vastapainoksi nousi pian Yhdysvalloista yritysvaikutusten ja säätelyvaikutusten arviointi, jossa painottuvat nimenomaan yrityksille aiheutuvat kustannukset ja taloudelliset vaikutukset.

Euroopan unionissa ympäristövaikutusten arviointia on pyritty edistämään jo pidempään. Mahdollisuus myös terveysvaikutusten arvioinnin edistämiseen avautui 1990-luvun lopulla (Koivusalo & Santalahti 1999a; 1999b). Terveysvaikutusten arvioinnin edistäminen on kuitenkin edennyt hitaasti. Sisämarkkinaosaston alla on kuitenkin samanaikaisesti edennyt laajempi säätelyn uudistamiseen kohdentuva prosessi. Siihen kuuluu myös toimia vaikutustenarvioinnin uudistamiseksi. Se pohjautuu Amsterdamin sopimuksessa olevaan vaikutusten arvioinnin painotukseen, joka nostettiin osaksi sisämarkkinapolitiikan parempaan säätelyyn kohdentuvia toimia (Smith ym. 2010a; 2010b). Myös vaikuttavuusarvioinnit eri alueilla yhdistettiin yhteiseksi integroiduksi vaikutustenarvioinniksi. Vaikutusten arvioinnista tuli samalla osa Euroopan unionin säätelyyn kohdentuvia toimia ja uudistuksia, jotka ovat kulkeneet Euroopan unionin ”hallintaan” kohdentuvien toimien ja näistä etenkin ”paremman” hallinnan toimien alla (Euroopan komissio 2001; 2005). Muiden vaikutusten arviointi on tällöin kuitenkin jäänyt taloudellisten ja yritysvaikutusten arvioinnin varjoon ja näille alisteisiksi.

Englantilaiset tutkijat (Smith ym. 2010a; 2010b) ovat osoittaneet tupakkayhtiöiden ja yritysten etujärjestöjen keskeisen roolin niin kutsutussa yritysvaikutusten arvioinnissa (business impact assessment) ja yritysvaikutusten arvioinnin painottumisessa osana säätelyvaikutusten arviointia ja integroitua vaikutustenarviointia Euroopan unionissa. Verrattuna Euroopan unionin toimiin ympäristö- ja terveysvaikutusten arvioinnin edistämiseksi 1990-luvulla, nopeat toimet vaikutustenarvioinnin edistämiseksi kertovat toisenlaisesta poliittisesta priorisoinnista. Tupakkateollisuus ja kemianteollisuus ovat jo käyttäneet vaikutustenarviointia haastamaan Euroopan unionin tupakoinnin vastaisia toimia (ks. Smith 2010a). Säätelyvaikutusten arviointiakin voidaan pitää teollisuuden ja yritysmaailman oppiretkenä ja ”kaappauksena”, jossa vaikutusten arviointi on asetettu palvelemaan ensisijaisesti teollisuuden ja yritysmaailman etuja.

Järkevä säätely (smart regulation, suomenkielisinä termeinä on käytetty myös älykästä säätelyä tai viisasta säätelyä) on tullut Euroopan unionin asialistalle paremman säätelyn seuraajana. Järkevä säätely yhdistetään useimmiten Neil Cunninghamin ja Peter Graboskyn teokseen järkevästä säätelystä ympäristöpolitiikassa (Cunningham & Grabosky 1998). Sen tavoitteena on hakea lainsäädännöllisten toimien vaihtoehtoja sekä korostaa säätelyn vähäisyyteen liittyviä ”hyveitä”. Tavoitteena on myös etsiä uusia ”innovatiivisia” keinoja käyttää julkisen sektorin sijaan säätelyssä niin kaupallisia kuin ei-kaupallisia yksityisen sektorin toimijoita. Näin resursseja on katsottu vapautuvan muihin säätelyn kannalta keskeisiin toimiin hyödyntämällä niinkutsuttuja win-win-mahdollisuuksia. Tavoitteena on mitenkään muuten velvoittamatta auttaa markkinoita oikealle tielle ja taloudellisten kannustimien avustamana avittaa (”nudge”) niitä muutenkin oikeaan suuntaan (Cunningham & Sinclair 1998; Cunningham & Grabosky 1998).

Järkevä säätely ei ole tulos Euroopan unionin omasta innovaatiosta ongelmiensa ratkaisemiseksi, vaan se soveltaa osaltaan Pohjois-Amerikan politiikassa jo luodatun ”järkevän säätelyn” (”smart regulation”) oppeja. ”Järkevän säätelyn” esiinmarssi Kanadassa on tärkeä esimerkiksi nyt neuvoteltavan investointisopimuksen ja sen alla neuvoteltavan säätelyn harmonisaatioon kohdentuvan yhteistyön vuoksi. Järkevä säätely on keskeinen osa Euroopan unionin politiikkaa myös EU 2020 -strategian kautta, joka katsoo sen edesauttavan kilpailukykyä vähentämällä yritysten hallinnollista taakkaa sekä ”yksinkertaistamalla” ja ”parantamalla” säätelyn laatua. Siinä missä paremman säätelyn toimet ovat painottaneet säätelyn määrän vähentämistä, älykäs säätely painottaa laatua ja alistaa arvioinnin kohteeksi lainsäädännöllisen prosessin kokonaisuutena. Komission toimeksiannon mukaisesti

”[j]ärkevän sääntelyn tarkoitus on suunnitella ja antaa lainsäädäntöä, jossa kunnioitetaan toissijaisuuden ja suhteellisuuden periaatteita ja jonka laatu on mahdollisimman korkea[8]. Tämän on koskettava koko poliittista prosessia lain suunnittelemisesta sen tarkistamiseen asti. Komission panostus vaikutustenarviointiin maksaa itsensä takaisin uuden lainsäädännön laadun paranemisena. Koska voimassa olevasta lainsäädännöstä saadaan eniten etuja ja se aiheuttaa eniten kuluja, sitä on myös pyrittävä hallinnoimaan järjestelmällisemmin. Järkevässä sääntelyssä annetaan sen vuoksi voimassa olevan lainsäädännön toiminnan ja vaikuttavuuden arvioinnille suurempi merkitys kuin ennen.” (Euroopan komissio 2011)

Euroopan unionin kannalta säätelyvaikutusten arviointi mahdollistaa puuttumisen myös olemassa olevan lainsäädännön vaikutuksiin. Politiikan kannalta tämä merkitsee nykyisten toimien valossa todennäköisemmin siirtymää kohti vaikutustenarviointia, joka painottaa yrityksille aiheutuvia kustannuksia ja kilpailukykyä. Analyysi paremman säätelyn toimintaohjelman toimeenpanosta toi esille (Tala ym. 2011), että hallituksen esityksissä arvioidaan yhä useammin ehdotettujen lakiuudistusten tulevia vaikutuksia. Yritysvaikutusten arviointi on lisääntynyt erityisen nopeasti, ja sen edistämiseen on julkisen vallan lisäksi panostanut myös elinkeinoelämä. Analyysin mukaan Suomessa arvioitiin eniten vaikutuksia julkiseen talouteen ja kansantalouteen. Sen sijaan ei-taloudellisia vaikutuksia arvioitiin harvoin. Yli puolet hallituksen esityksistä ei sisältänyt minkäänlaista arviota lakiuudistuksen vaikutuksesta kotitalouksien ja kansalaisten asemaan, työelämään ja työllisyyteen, kansanterveyteen, sukupuolten tasa-arvoon tai kansanryhmien yhdenvertaisuuteen.

Johtopäätökset

Säätelyvaikutusten arviointi ei tapahdu poliittisessa tyhjiössä. Kansallisen säätelyn lähtökohtien ja keinojen uudistaminen on usein sidoksissa ylikansallisiin toimijoihin ja prosesseihin, vaikka politiikkaa tehtäisiin kansallisesti. Säätelyn uudistamista ja vaikutustenarviointiin liittyviä tekijöitä ja politiikan kokonaisuutta on tarkasteltava samanaikaisesti kansallisella ja ylikansallisella tasolla, jolla keskeiset päätökset säätelypolitiikkaa ja säätelyn ”oikeuksia” määräävistä tekijöistä tehdään. Kansallisen säätelyn ylle asettunut ylikansallinen ”metasäätely” on usein kansallisella tasolla vaikeasti hahmotettavissa. Säädösten arvioinnin tavoitteiden ja perustan muutos osana ”paremman” ja ”järkevän” säätelyn hankkeita on myös vaikea hahmottaa ilman tarkempaa tietoa terminologian käytön ja ymmärtämisen muutoksista.

Sosiaali- ja terveyspolitiikan kannalta olennaista on riittävän poliittisen liikkumavaran säilyttäminen. Kauppa- ja investointisopimusten hallituksia sitovat lähtökohdat ja näiden yhdistäminen investoijien mahdollisuuksiin haastaa kansalliset säätelytoimet eivät edesauta tilannetta. Säätelyvaikutusten arviointi ei ole vain osa hallinnon kehittämisen projektia, vaan sitä tulee tarkastella myös suhteessa ylikansallisiin kauppa- ja investointisopimuksiin sekä näiden tavoitteisiin.

Säätelyvaikutusten arvioinnissa ei ole kyse globalisaation, innovaatioiden tai kasvun edellyttämistä väistämättömistä velvoitteista, vaan poliittisista päätöksistä siitä, mitä vapauksia ja velvoitteita halutaan säätelyn uudistamisen ja säätelyarvioinnin kautta edesauttaa ja rajata. Vaikutustenarvioinnin osalta vähimmäispanostus olisi edellyttää myös arviointia ja poliittista keskustelua siitä, miten ylikansallisella tasolla kauppa- ja investointipolitiikassa tehtävät sitoumukset vaikuttavat esimerkiksi sosiaali- ja terveyspolitiikan tavoitteiden edellyttämän säätelyn lähtökohtiin, liikkumavaraan ja toimeenpanoon.

Kirjallisuus

• Ahonen A (toim.) (2011) Viisas sääntely – toimivat markkinat. Kilpailukatsaus 2. Kilpailuviraston katsauksia 1/2011. Helsinki.
• BBC (2011) Philip Morris sues Australia over cigarette packaging. 21.11.2011. [1] [Haettu 20.04.2012.]
• Cabinet Office (2011) Applying behavioural insight on health. London: Cabinet Office.www.cabinetoffice.gov.uk
• Cunningham N & Grabosky P with Sinclair D (1998) Smart regulation: designing environmental policy. Oxford: Clarendon.
• Cunningham N & Sinclair D (1009) Designing smart regulation. Paris: OECD. www.oecd.org
• Euroopan komissio (2001) European governance. A white paper. Euroopan komissio, Bryssel. 27.07.2001. KOM (2001) 428 final.
• Euroopan komissio (2005) Better regulation for growth and jobs in European Union. Euroopan komissio. Bryssel, 16.03.2005. KOM (2005) 97 final.
• Euroopan komissio (2007) Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the European Union. Euroopan Komissio, Brysseli. COM (2007) 23 final.
• Euroopan komissio (2010b) Smart regulation in the European Union. European Commission, Brussels. 08.10.2010. COM (2010) 543 final.
• Euroopan komissio (2010a) Komission tiedonanto. Tavoitteena kattava kansainvälisiä sijoituksia koskeva eurooppalainen politiikka. KOM (2010) 343 lop. Euroopan komissio, Bryssel. 07.07.2010.
• Euroopan Parlamentti (2011) Euroopan parlamentin päätöslauselma 6 huhtikuuta 2011 Euroopan Unionin kansainvälisestä sijoituspolitiikasta tulevaisuudessa. www.europarl.europa.eu
• Ewald F (1995) Vakuutusyhteiskunta. Teoksessa Eräsaari, Risto & Rahkonen, Keijo (toim.) Hyvinvointivaltion tragedia. Helsinki: Gaudeamus, 73–86.
• Ewald F (2004[1990]) Vakuutusyhteiskunnan synty. Teoksessa Hellsten K, Helne T. (2004) Vakuuttava sosiaalivakuutus? Helsinki: Kelan tutkimusosasto: 44–66. Graham J (2005) Smart regulation: Will the government's strategy work. Canadian Medical Journal 2005; 173 (12): 1469-1470.
• Hacker J (2004) Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States, American Political Science Review 98 (2)
• Hacker J (2006) The Great Risk Shift: The New Economic Insecurity – And What Can Be Done About It. New York: Oxford University Press.
• Hall D (2010) Challenges to Poland and Slovakia health policy decisions: use of investment treaties to claim compensation for reversal of privatisation/liberalisation policies. Greenwich: PSIRU
• Hiilamo H (2003) Tobacco industry strategy to undermine tobacco control in Finland. Tobacco control 2003;12:414–423 doi:10.1136/tc.12.4.414
• Knight FH (1921) Risk, uncertainty and profit. Boston Ma: Harpf, Schaffner ja Marx.
• Koivusalo M & Labonte R & Sinclair S (2011) The proposed EU–Canada trade agreement raises health concerns in both Canada and European Union. June 26, 2011. www.policyalternatives.ca
• Koivusalo M (2010) Common interests and the shaping of global pharmaceutical policies. Ethics & International Relations 2010:24;4:395–414.
• Koivusalo M & Santalahti P. (1999) Healthy public policies in Europe – Integrating health in other policies. Final Report. GASPP Occasional Papers 5. Helsinki: Stakes.
• Koivusalo M & Santalahti P (eds.) (1999) Healthy public policies in Europe – Integrating health in other policies. Seminar Proceedings. GASPP Occasional Papers 6. Helsinki: Stakes.
• Krapohl S (2007) Thalidomide, BSE, and the single market: an historical-institutionalist approach to regulatory regimes in the European Union. European Journal of Political Research 2007;46:25–46.
• Liukko J (2008) Francois Ewald, vakuutus ja solidaarisuuden liberaali kohtalo. Tiede &Edistys 2008: 33 (1), 27–49.
• Liukko J (2005) Hyvinvoinnin eetos ja henkivakuutus. Riskin, vastuun ja solidaarisuuden muodonmuutokset. Sosiaali- ja terveysturvan tutkimusia 2004:82. Helsinki: Kela.
• OECD (2010) Better regulation in Europe: Finland 2010. Paris: OECD.
• OECD (2003) Regulatory reform in Finland. The role of competition policy in regulatory reform in Finland. Paris:OECD.
• Pajukoski M (2009) Suojelu, markkinat ja politiikka – sääntely kansalaisen terveyden takeena. Teoksessa Koivusalo M, Ollila E, Alanko A (toim.) Kansalaisesta kuluttajaksi – markkinat ja muutos terveydenhuollossa. Helsinki: Gaudeamus.
• Smith KE & Fooks G & Collin J & Wishaar H & Mandal S & Gilmore A. (2010a) "Working the system"- British American Tobacco's Influence on the European Union Treaty and Its Implications for Policy: An analysis of Internal Tobacco Industry Documents. PlosMedicine 2010:7:e1000202.
• Smith KE & Fooks G & Collin J & Wishaar H & Gilmore AB (2010b) Is the increasing policy use of Impact Assessment in Europe likely to undermine efforts to achieve healthy public policy. J Epidemiol Community Health 2010;64:478–487.
• Tala J & Rantala K & Pakarinen A (2011) Paremman säätelyn kriittinen arviointi – tutkimushanke: kooste keskeisistä tutkimustuloksista. Verkkokatsauksia 21/2011. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos.
• Thaler and Sunstein (2008) Improving deci- sions about health, wealth and happiness. New Haven: Yale University Press.

Kuntapolitiikkaan vaikuttaminen

Minerva Krohn ja Kaarina Wilskman

Kuntapolitiikka on toisaalta lainsäädännön ohjaamaa ja toisaalta inhimillistä toimin­taa. Nämä molemmat ulottuvuudet on tunnistettava, kun halutaan vaikuttaa. Artikke­lissa luodaan katsaus kuntien päätöksentekoon, sen dynamiikkaan ja oikea-aikaiseen vaikuttamiseen sekä tarkastellaan viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden erilaisia rooleja ja niiden huomioon ottamista. Käytännössä päätöksentekoon vaikuttamista vaikeuttaa palveluiden tuottamisen hajautuminen eri tahoille.

Kunnilla on Suomessa hyvin vahva perustuslain suoma itsehallinto. Suuri osa kansalaisille tarjottavista peruspalveluista on kuntien vastuulla: niiden sisällöstä päätetään kunnissa ja ne rahoitetaan kuntien budjetista. Kunnan ei tarvitse itse tuottaa kaikkia palveluita, mutta sen on järjestettävä ne eli huolehdittava palvelujen saatavuudesta. Valtio maksaa osan palveluista valtionosuuksilla, mutta kunnat voivat itsenäisesti päättää, miten rahat käytetään.

Valtio kuitenkin ohjaa merkittävällä tavalla kuntien toimintaa. Keskeisimpiä ohjausmuotoja ovat normiohjaus, resurssiohjaus ja informaatio-ohjaus. Ohjauksen muodoiksi katsotaan usein myös valvonta sekä ohjelma- ja hankejohtaminen. Informaatio-ohjaukseen liitetään usein läheisenä käsitteenä tai suoraan synonyyminä tieto-ohjaus ja tiedolla ohjaaminen. Myös valvonta voidaan ymmärtää osaltaan ohjauskeinona. (Informaatio-ohjauksen toimivuus..., 2008.)

Valtion harjoittamaa ohjausta on kritisoitu kunnissa voimakkaasti. Kunnissa koetaan, että kuntien vastuita kasvatetaan ja sektoriministeriöiden ohjaus on keskenään koordinoimatonta. Tästä seuraa sisäänrakennettu jännite valtiovallan ja kuntakentän välillä – valtio säätää velvoitteista, muttei anna vastaavia resursseja niiden toteuttamiseen. Valtionhallinnossa on puolestaan koettu ohjauskeinojen riittämättömyyttä, koska kansalaisten saamat palvelut vaihtelevat paljon eri puolilla Suomea. Tämä aiheuttaa epätasa-arvoa ja oikeudenmukaisuuden ongelmia. (Stenvall & Syväjärvi 2006.)

Valtionhallinnon ohjauskeinojen heikko toimivuus on johtanut käytäntöihin, joiden mukaan yhä vaikeampia ja haastavampia ongelmia pyritään ratkaisemaan yhteistyöllä, kumppanuudella ja verkostomaisilla johtamistavoilla. Siten myös kunnat voidaan nähdä yhä enemmän valtion kumppaneina kuin ohjattavina toimijoina.(Nyholm 2011.)

Kuntien itsemääräämisoikeus antaa paljon tilaa päätöksentekoon vaikuttamiselle, mutta käytännössä sitä vaikeuttaa palveluiden tuottamisen hajautuminen eri tahoille. Päätöksenteko on kasvotonta ja epäselvää erityisesti kuntayhtymissä. Näissä useimmiten isoissa organisaatioissa päätökset tehdään muodollisesti luottamushenkilöhallinnossa, joiden kokoonpano on sekä peruskuntien erilaisuuden että poliittisen kentän takia kuitenkin hyvin hajanainen. Niiden jäsenet kykenevät vain harvoin kyseenalaistamaan virkamiesvalmistelun ja tuottamaan sille vaihtoehtoja. Toisaalta luottamushenkilöt toimivat kuntayhtymissä itsenäisesti, eikä heidän tarvitse ottaa huomioon edustamansa kunnan kantaa.

Verrattain uutena ilmiönä ovat PARAS-lainsäädännön seurauksena syntyneet vähintään 20 000 asukkaan terveyspalveluita tuottavat yhteistoiminta-alueet. Niiden hallinnossa ja päätöksenteossa on paljon erilaisia muotoja. Näyttää myös siltä, että monet sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueet pitävät edelleen kiinni kuntakohtaisesta ajattelusta yhteistoiminnan sijasta, jolloin päätöksenteon kohdentuminenkin hakee vielä oikeaa osoitetta. (Heinämäki 2011.)

Kunnallisen päätöksenteon järjestelmä ja vaikuttamisen kanavia

Kunnallinen itsehallinto on mahdollistanut hyvin erilaiset päätöksenteon ja toiminnan rakenteet kuntiin. Kuntalain mukaan kunnissa tulee olla kunnanvaltuusto, kunnanhallitus ja tarkastuslautakunta. Muun hallinnon kunta voi päättää itse. Tässä artikkelissa päätöksentekoa ei tarkastella rakenteena vaan enemmänkin toimintatapana. Tarkastelussa painottuvat kuntalaisvaikuttamisen näkökulmat, mutta samojen pelisääntöjen tunteminen on hyödyksi myös valtionhallinnolle ja kuntien sidosryhmille.

Ehdotuksia tai aloitteita voi aina tehdä, mutta vaikuttaminen on tehokkainta silloin, kun se on nivellettävissä luontevasti osaksi normaalia päätöksentekoa ja sen aikataulua. Esimerkkejä tästä ovat kuntien strategiatyö ja toiminta- ja taloussuunnitelmien valmistelu ja käsittely. Myös kuntavaalit ja niiden yhteydessä käytävä keskustelu on mahdollisuus tuoda esiin tärkeitä asioita.

Päätökset tehdään viranhaltijavalmistelun pohjalta. Poliittisen päätöksenteon roolia vähättelemättä on todettava, että valmistelun rooli on aivan keskeinen. Viime kädessä vastuu kunnan palveluista on valtuutetuilla, jotka hyväksyvät kunnan strategian ja budjetin. Tämä sisältää myös palvelulupauksen kuntalaisille: nämä palvelut kuuluvat julkisen palvelun piiriin tällä laatutasolla ja tällä tavoin tuotettuna, mutta jotkut muut palvelut on rajattu ulkopuolelle. Tarjottavien palvelujen sisältö ja laajuus siis on ja sen tulee olla mitä suurimmassa määrin poliittisen päätöksenteon kautta syntynyt linjaus.

Kunnissa on yhä enemmän alettu puhua strategisesta ja operatiivisesta johtamisesta. Toimivassa mallissa poliitikot päättävät strategisista linjoista ja tekevät ns. isot valinnat. Suomen kunnissa on yleistynyt käytäntö, jossa keskeiset strategiset linjaukset tehdään valtuustokauden ensimmäisen vuoden aikana. – Strategiaan sopimattomat tai sen ulkopuolelle jääneet asiat siirtyvät sivuraiteelle seuraavaksi neljäksi vuodeksi. Strategian isot linjat avataan ainoastaan merkittävien toimintaympäristössä tapahtuvien muutosten takia.

Kuntapolitiikassa tulisi määrittää selkeästi, mitkä kysymykset ovat strategisia, kuten esimerkiksi peruspalveluiden sisältö ja niiden tuottamiseen suunnattavat resurssit. Samoin on määriteltävä operatiivisen tason asiat, joiden hoitaminen on ammattityötä. Näin kuntalaiset ja sidosryhmät pystyvät paremmin osoittamaan palautteensa ja kehittämistoiveensa oikealle taholle.

Virkamiehet operatiivisina toimijoina määrittelevät toiminnan yksityiskohdat strategian mukaisiksi ja vastaavat linjausten toteuttamisesta. Virkamiesten tehtävä asiantuntijoina on valmistella päätöksentekoa ja antaa ehdotus, mitkä toimet tai palvelut ovat kaikista välttämättömimpiä ja miten muita palveluita pitää priorisoida. Heidän keskeistä osaamistaan on esittää näkemyksensä poliittista päätöksentekoa tukevalla tavalla.

Työnjako luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välillä ei läheskään aina ole selvä, ja se vaikeuttaa myös päätöksentekoon vaikuttamista. Detaljit kiinnostavat poliitikkoja, koska ne kiinnostavat äänestäjiä ja toisaalta detaljeja on helpompi ymmärtää kuin isoja linjoja. Palvelulupauksen kaltaisen linjauksen sijaan keskitytään usein päättämään palvelun tuottamisen yksityiskohdista: millaiset tilat sosiaalikeskuksella on, onko lähettitoiminta kunnan omaa vai ulkoistettua toimintaa, mikä on terveysaseman aukioloaika. Vastuiden hämärtyminen vaikeuttaa myös päätöksentekoon vaikuttamista.

Kaikki päätökset tehdään virkamiesvalmistelun perusteella ja lainmukaisesti. Päätöksentekijöille (lautakunnille, hallitukselle, valtuustolle) asiat esittelee esittelijä, joka on yleensä johtava viranhaltija. Esittelyoikeudesta on päätetty kuntalaissa tai johtosäännöissä.

Esittelijällä on virkavastuu esityksistään. Esitettyjen faktojen täytyy pitää paikkansa, eikä niitä voi muokata omien toiveiden mukaisiksi. Aina tietyistä faktoista ei kuitenkaan seuraa samaa johtopäätöstä, joten arvot voivat vaikuttaa painotuksiin. Päätöksenteon läpinäkyvyyttä ja avoimuutta lisää, jos valmistelun yhteydessä on tarkasteltu eri päätösvaihtoehtojen mahdollisia ja oletettuja vaikutuksia esimerkiksi palveluun ja sen käyttäjiin, talouteen, henkilöstöön ja asukkaisiin.

Vaikuttamisen kannalta voi olla myös hämmentävää se, että poliittiset päätöksentekijät ja viranhaltijat voivat olla asioista eri mieltä. Esimerkkinä Mediheli-toiminta, jota asiantuntijat eivät selvityksen mukaan pitäneet tärkeänä, mutta poliittiset päättäjät pitivät.

Päätöksenteossa poliittiset luottamushenkilöt voivat joko hyväksyä tai hylätä ehdotuksen tai palauttaa sen uudelleen valmisteluun. Muutoksia viranhaltijoiden esityksiin voidaan toki tehdä, mutta niistä poliittiset ryhmät neuvottelevat useimmiten etukäteen ja usein ne myös tarkistutetaan asiantuntijoilla. Käytännössä muutoksia tehdään hyvin harvoin. Taitava esittelijä ennakoi päätöksentekoelimen kannat ja ottaa ne valmistelussa huomioon.

Esimerkki päätöksenteon roolituksista

• Asiantuntija (esim. tutkija, valtionhallinto informaatio-ohjaajana tai järjestö yhteistyökumppanina):
  • Mikä toiminta on erityisen vaikuttavaa ja priorisoitavaa?
  • Miten se mitataan?
  • Mistä toimintatavasta tai palvelusta voidaan luopua?
• Virkamiesesittelijä (esim. sosiaali- ja terveysjohtaja):
  • Mihin meillä on resursseja?
  • Miten voimme toteuttaa asian käytännössä?
  • Mistä voimme luopua?
• Poliittinen toimielin (esim. valtuusto tai lautakunta):
• Mitä, miten ja millä aikataululla toteutamme?
• Miten toimintaa mitataan ja arvioidaan.

Kuntalaiset vaikuttavat päätöksentekoon ensisijaisesti äänestämällä neljän vuoden välein. Kuntapolitiikassa lautakunta- yms. luottamushenkilöpaikkoja on jaossa paljon ja niihin valitaan muitakin kuin valtuutettuja.

Aktiivisimmat kuntalaiset hakeutuvat vaikuttamaan tätä kautta. Toisaalta julkisuus ja arviot kuntalaisten toiveista vaikuttavat poliittisten päättäjien tekemiin valintoihin. Asukkaiden muodostamat ryhmät tai yhdistykset voivat tulla tapaamaan valtuustoryhmiä ajatustensa esittämiseksi. Sähköposti ja tekstiviestit ovat myös helpottaneet kuntalaisten yhteydenottoja poliitikkoihin. Myös poliitikkojen pitämät blogit kommentointimahdollisuuksineen ovat yleistyneet.

Kunnissa on myös ryhdytty miettimään paikallisdemokratian parempaa toteuttamista, erityisesti kun kuntakoon odotetaan kasvavan (Heinämäki 2011).

Kunnallisen päätöksenteon aikataulutus

Kunnalliseen päätöksentekoon vaikuttamisessa on kalenterivuoden lisäksi tarkasteltava valtuustokauden neljää vuotta.

Kuntien strategiatyö käynnistyy viranhaltijavalmisteluna ja toimintaympäristön analyysinä useimmiten jo hyvissä ajoin kunnallisvaalivuonna. Uusien avausten suhteen tuo aika on parhainta vaikuttamisen aikaa.

Uusien valtuustojen linjaukset tehdään valtuustokauden ensimmäisenä vuonna ja asioiden valmisteluun on oltava riittävästi aikaa. Tavoitteiden ja linjausten muotoilun ohella on erittäin tärkeää sopia, miten tavoitteiden saavuttamista mitataan. Vaalikauden aikana noiden mittareiden tarkastelu ohjaa päätöksenteon olennaisiin kysymyksiin.

Varsin yleisesti tiedetään, että kunnat päättävät veroprosentistaan marraskuussa ja budjeteistaan marras-joulukuussa. Harvemmin kiinnitetään huomiota siihen, että todelliset linjaukset tehdään niin sanotun raamin asettamisen yhteydessä jo keväällä ja kesällä, viimeistään alkusyksystä. Seuraavan vuoden budjettiin ei kannata yrittää saada uusia asioita läpi enää syys-lokakuussa. Silloin kannattaa aloittaa sitä seuraavan vuoden suunnittelu.

Tilinpäätöksen yhteydessä tarkastuslautakunnan suorittama tavoitteiden saavuttamisen arviointi voi olla erittäin tärkeä vaihe vaikuttamisen kannalta.

Päätöksentekoa ohjaavat tekijät

Päätöksentekoon vaikuttavat monet asiat. Helpointa olisi väittää, että asiat päätetään loogisesti harkiten rationaalisilla perusteluilla. Todellisuudessa päätökset syntyvät monen eri asian summana. Ymmärrettävinä vaikuttimina voidaan nähdä tavoite pitää kunnan talous tasapainossa ja turvata palvelut. Toisaalta voi olla kyse kuntien imagokisasta ja tarpeesta pärjätä paremmin kuin naapurikunta. Poliittisten ryhmien välinen ja sisäinen valtataistelu voi joskus ohittaa kaiken muun. Ideologia voi estää aidon halun löytää toimiva ratkaisu.

Sekä viranhaltijoiden että poliittisten päätöksentekijöiden ja heidän maailmansa tunteminen voi auttaa yhteisen kielen ja tehokkaiden perustelujen löytymistä (Heinämäki 2011).

Päätöksentekoon vaikuttavia asioita

Ihmiset tulevat mukaan kunnalliseen päätöksentekoon kovin monenlaisista taustoista. Monet nousevat vaaleissa omien taustaryhmiensä tuella. Näitä taustaryhmiä ovat muun muassa ammattijärjestöt ja ammattiyhdistysliike, yrityselämän etujärjestöt, kotiseutu- ja asukasyhdistykset, ylioppilaskunnat, vanhempainkerhot ja kouluaktiivit (tai muu palveluverkko), kansalaisjärjestöt (esim. liikuntajärjestöt, luonnonsuojelijat, potilasjärjestöt). Vaalitulos suosii usein myös julkisuudessa esillä olleita, yhden asian liikkeen edustajia, jonkin asian ponnekkaita vastustajia tai poliitikkosukujen jäseniä.

Kunnallisilla luottamushenkilöillä ja viranhaltijoilla on omat roolit ja oma asiantuntemus. Toimiessaan luottamustoimissa päätöksentekijöistä tulee usein myös jossain määrin substanssin asiantuntijoita. Päätöksentekoon vaikuttamisessa pitää kuitenkin muistaa, että kyse on maallikkopäättäjistä, jotka edustavat kuntalaisia. Aina päättäjältä ei pidä odottaa substanssin tuntemusta tai edes suurta intohimoa juuri käsiteltävään asiaan. Hän on saattanut ajautua politiikkaan vastustettuaan alueensa koulun sulkemista ja huomata parin vuoden päästä istuvansa lautakunnassa päättämässä ostopalvelupäiväkotien kilpailuttamisen kriteereistä. Kuviossa on esitetty joitakin vaikuttimia, jotka voivat, strategian ja faktojen lisäksi tai sijaan, ohjata päätöksentekoa.

Vaikuttaminen pähkinänkuoressa

Valtio

• Kunnat ovat toivoneet valtiolta eri ohjausmuotojen parempaa koordinointia ja toisaalta parempaa vuorovaikutusta ja asioihin paneutumista myös kunta-

kentän kannalta.

Asiantuntijat ja tutkijat

• Asiantuntijoiden tulisi tiivistää tutkimustuloksensa ja uskaltaa esittää selkeitä johtopäätöksiä. Ainakaan luottamushenkilöillä ei ole mahdollisuutta käyttää kovin paljon aikaa laajojen selvitysten analysointiin.
• Näyttöön ja tutkittuun tietoon perustuvien toimintatapojen käyttöönottoa edistää, jos niiden tuottamaa tietoa on jalostettu maallikoille päätöksentekoon soveltuvaksi.
• Päätösten seurantaa ja arviointia varten tarvitaan mitattavissa olevia indikaattoreita. Niiden kehittämisessä asiantuntijoiden panos on erityisen arvokasta.
• Vertailutieto on vaikuttavaa. Esimerkiksi THL:n kehittämän kunnan terveydenedistämisen aktiivisuutta kuvaavan TEA-viisarin (www.thl.fi) kaltainen työkalu sisältää vertailutietoa ja on käyttäjäkunnan tarpeisiin räätälöity tapa esittää isoja tilastoaineistoja.

Sidosryhmät ja kuntalaiset

• Kunnan päätöksenteon rakenne, aikataulut ja vastuut kannattaa selvittää. Monet asiat hoituvat helpoiten suorilla yhteydenotoilla viranhaltijoihin.
• Kunnan strategiatyötä kannattaa hyödyntää ja tuoda isot linjakysymykset esiin sen yhteydessä. Tätä helpottaa perehtyminen oman kunnan strategiaan.
• Julkisuutta ja mediaa kannattaa käyttää harkiten. Joskus ongelmien räikeä esiintuonti on tarpeen, mutta todennäköisesti parempaan tulokseen pääsee esittämällä ratkaisuvaihtoehtoja epäkohtiin. Syyttely johtaa sekä virkamieskunnan että poliittisten päätöksentekijöiden puolustautumiseen ja asiasta tulee helposti arvovaltakysymys.
• Puoluekannasta riippumatta kaikkia poliittisia päätöksentekijöitä tulee kohdella tasapuolisesti, jotta asiat eivät leimaudu yhden ryhmän ”keppihevoseksi”.

Kirjallisuus

• Informaatio-ohjauksen toimivuus sosiaa­li- ja terveydenhuollossa (2008) Tarkastus­ valio­kunnan mietintö 5/2008. Helsinki: Eduskunta.
• Stenvall, Jari & Syväjärvi, Antti (2006) Onks’ tietoo? Valtion informaatio-ohjaus kuntien hyvinvointitehtävissä. Tutkimukset ja selvitykset 3/2006. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
• Nyholm, Inga (2011) Kunta–valtio-suhteen muodonmuutos. Linjakkaasta liitosta monimuotoisten mekanismien määrittämäksi kokonaisuudeksi. Teoksessa Haveri Arto, Stenvall Jari & Majoinen Kaija (toim.): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.
• Heinämäki, Liisa (2011) Yhteistoiminta-alueiden sosiaali- ja terveyspalvelut 2010. Järjestämisen, tuottamisen ja hallinnon kysymyksiä uusissa palvelurakenteissa. Raportti 41/2011. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
• www.thl.fi/TEAviisari

Katso myös

Politiikkatoimien vaikutus sosiaali- ja terveydenhuoltoon

Saatteeksi

Johdanto - Sakari Hänninen ja Maijaliisa Junnila

I Päätöksentekoon ja politiikkatoimiin vaikuttaminen Poliittinen vaikuttaminen ja politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi demokratiassa| Euroopan unionin vaikutuksista kansalliseen sosiaalipolitiikkaan| Kenen etu painaa terveydenhuollon säätelypolitiikassa ja vaikuttavuuden arvioinnissa?| Kuntapolitiikkaan vaikuttaminen

II Säädös- ja ohjelmapolitiikan vaikuttavuudesta Vaikutusten arviointi ja säädös­politiikka| Vaikutusarviointi lakiehdotuksen valmistelussa ja eduskuntakäsittelyssä| Ennakkoarviointi sosiaalihuoltolain uudistamisessa| Terveydenhuoltolain vaikuttavuuden arviointi laadun ja potilasturvallisuuden näkökulmasta| Työttömien ja vaikeassa asemassa olevien terveyteen ja toimintakykyyn vaikuttaminen| Suomen parhaiten tutkittu vaikuttavuus: alkoholipolitiikka valtakunnan tasolla| Lastensuojelulain mukainen suunnitelma| Pitkäaikaisen asunnottomuuden vähentämisestä tehtiin ohjelma| Kestävän kehityksen vaikuttavuuden parantamisesta

III Politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin toteuttamisesta Tutkimustiedon kysynnän ja tarjonnan kohtaaminen| Ennakkoarviointi kuntien päätöksen­ teon tukena| Terveydenhuollon arkivaikuttavuuden arviointi ja edistäminen| Sosiaalipalveluiden vaikuttavuuden arviointi| Aikuissosiaalityön vaikuttavuuden arvioinnista

IV Vaikuttavuusarviointeja Stop köyhyys -teemavuosi köyhyyskeskustelun vauhdittajana| Kansallisen terveyserojen kaventamisohjelman toimeenpanosta| Vaikuttavuusnäyttö ja paikallinen alkoholihaittojen ehkäisy| Mielenterveys- ja päihdesuunnitelma kehityksen linjaajana| HALO-yhteistyö – uusien menetelmien hallittu käyttöönotto sairaanhoito­-piireissä| Työttömien terveystarkastusten ja -palvelujen edistäminen ja jatkuvuus| Päivähoidon maksuperusteita muutettiin – toteutuivatko tavoitteet?| Paltamon työllistämismallin vaikutusten arviointi

Kirjoittajat