Säädös- ja ohjelmapolitiikan vaikuttavuudesta

Vaikutusten arviointi ja säädös­politiikka

Marja Pajukoski

Perinteinen oikeustieteellinen tarkastelutapa lähtee siitä, että hyvä säädöspolitiikka on poliittisesti neutraalia. Sääntelyn kehittämisen painotukset 2000-luvulla osoittavat, että säädöspolitiikkaan vaikuttavat kulloinkin vallalla olevat ideologiat ja ajattelutavat. Painopisteenä ovat lainsäädännölle vaihtoehtoinen sääntely, yritysten kilpailukyky, yri­tysvaikutusten arviointi ja sidosryhmien sääntelyyn osallistuminen. Artikkelissa tarkas­tellaan säädösehdotusten vaikutusten arviointia osana säädöspoliitiikkaa, sen suhdet­ta kansalaisiin ja jokaiselle turvattuihin perusoikeuksiin.

Sääntelyn kehittäminen toteutettiin 2000-luvulla Matti Vanhasen I ja II hallitusten (2003–2010) ns. paremman sääntelyn toimintaohjelman kautta (VNK:n julkaisuja 8–10)2006). Sen yhteydessä tuotettu aineisto on erittäin laaja. Ohjelman osana Vanhasen I ja II hallitusten (2003–2010) toteuttaman Paremman sääntelyn toimintaohjelman (VNK:n julkaisuja 8–10/2006) yhteydessä tuotettu aineisto on erittäin laaja (ks. www.om.fi). Sen osana Vanhasen toinen hallitus laati myös lainsäädäntösuunnitelman, johon valittiin 22 merkittäväksi katsottua lainvalmisteluhanketta. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos toteutti ohjelmaan liittyen Paremman sääntelyn kriittinen arviointi -tutkimushankkeen (Tala ym. 2011). Toimintaohjelma on kansallinen sovellus Euroopan komission ja OECD:n ”Better Regulation” politiikasta (Suomea koskevat maa-arvioinnit 2003 ja 2010). Paremman sääntelyn toimintaohjelman mukaan parempi sääntely tarkoittaa lainsäädännön laadun parantamista, johon liittyy lainsäätämiselle vaihtoehtoisten keinojen harkinta, vaikutusten ja vaihtoehtoisten sääntelyratkaisujen arviointi, sidosryhmien osallistumisen ja vaikutusmahdollisuuksien lisääminen ja vireillä olevista lainsäädäntöhankkeista ja niiden vaikutuksista tiedottaminen (mt.)

1980-luvulla lainsäädännön laadun parantamiseen tähtääviä kehittämishankkeita tarkasteltiin lähinnä yhteiskunnallisen suunnittelun välineinä, joita pidettiin sekä ideologisesti että poliittisesti neutraaleina. 1990-luvulta alkaen käsitys neutraalisuudesta on muuttunut. (Ervasti 2007, 30.) Miten paremman sääntelyn tehtävä nähdään, riippuu näkökulmasta ja tarkastelijan intresseistä. Jääskisen mukaan lähestymistapoja on kolme. Niistä ensimmäistä edustaa konservatiivinen lakiprofessionalismi, jossa lainsäädännön laadun parantamisessa on kyse oikeuskulttuurista, sen traditiosta ja tekniikoista. Laatua parannetaan korjaamalla juridis-teknisiä puutteita, kuten huonoa kieltä, sääntelyn systematiikkaan liittyviä puutteita ja oikeusjärjestelmän kokonaistarkastelun puutteesta johtuvia ongelmia. Parantaminen on juristien tehtävä, lainsäätäminen siihen erikoistuneen juridisen elimen tehtävä. (Jääskinen 2009, 32–33.)

Toista ideologiaa voidaan kutsua liberaaliksi, ja se jakautuu traditionaaliseen ja 1970-luvulta alkaneeseen neoliberaaliin vaiheeseen. Lähestymistavalle tyypillistä on lailla sääntelyn toissijaisuus: parempi sääntely on yhtä kuin vähemmän sääntelyä. Toiminnan painopisteet asettuvat hallinnollisen taakan vähentämiseen, vanhentuneiden säännösten kumoamiseen ja tarpeettoman sääntelyn estämiseen. Kolmas vaihtoehto on konstruktiivinen rationalismi, jota edustavat tyypillisesti keskusta tai maltillinen vasemmisto. Sen mukaan lainsäädännön tarkoitus on tukea haluttuja sosiaalisia päämääriä ja toimintoja, jotka rajoittamisen ja häirinnän sijaan ovat mahdollistavia ja tukevia. (mt.)

Se, että erilaiset lähestymistavat johtavat erilaisiin johtopäätöksiin ja policy-suosituksiin, on tullut aikaisempaa näkyvämmäksi. Kun konstruktiivinen rationalismi haastoi Suomessa konservatiivisen lakiprofessionalismin 1960- ja 1970-luvuilla, neoliberalistinen suuntaus on tullut yhä tärkeämmäksi kahden viimeisen vuosikymmenen aikana. (mt.) Jo 1990-luvulla alettiiin korostaa lakien vaikutusten tuntemista, eri tahojen kuulemista, sääntelyn vaihtoehtoja ja uudistusten toimeenpanoa. 2000-luvun kehittämiskeskustelua ovat hallinneet sääntelyn kansainvälistymisen ohella taloudellinen tehokkuus sekä kilpailukyvyn ja yritystoiminnan tukeminen. Niiden toteutumisen on katsottu edellyttävän sääntelyn määrän vähentämistä, yritysten hallinnollisen taakan ja sääntelystä aiheutuvien kustannusten vähentämistä ja vaikutusarviointimenetelmien kehittämistä. (Ervasti 2007, 30–31.)

Kaikki edellä kuvatut lähestymistavat sisältyvät 2000-luvun parempaan sääntelyyn (Jääskinen 2011, 33). Vanhasen hallituksen Paremman sääntelyn toimintaohjelmassa ja siihen liittyvässä lainsäädäntösuunnitelmassa yhdistyvät sisällöllis-poliittinen näkemys oikeusjärjestyksen kehittämisestä ja parempaan säädösvalmistelun pyrkivä säädöspoliittinen näkemys (Ervasti 2007, 26). Neoliberalismin äänenpainot ovat kuultavissa erityisesti ohjelmaan sisältyneen yritysten hallinnollisen taakan vähentämisen ja yritysvaikutusten arvioinnin vahvassa esillä olossa. Sen osana valtioneuvosto hyväksyi muun muassa Kansallisen toimintaohjelman yritysten hallinnollisen taakan vähentämiseksi vuosille 2009–2012 vuonna 2009 (ks. www.tem.fi). Yritystoiminnan tuki näkyy myös OECD:n (2010) paremman sääntelyn suositusten perusteella käynnistettäväksi esitetyissä tai jo toteutetuissa toimenpiteissä (esim. 4.1, 4.6 ja 5.1). Toimintasuunnitelmasta sääntelyn vaihtoehtojen käytön edistämiseksi ilmenee muun muassa, että Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos on tehnyt viisi selvitystä elinkeinoelämän itse- ja yhteissääntelyjärjestelmistä vuosina 2007–2010 (OM, Julkaisuja 33/2011).

Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelman (22.6.2011) mukaan Paremman sääntelyn toimintaohjelmaa jatketaan muun muassa sääntelyvaihtoehtojen ja vaikuttavuuden arviointia tehostamalla. Erityistä huomiota kiinnitetään sen mukaan vaihtoehtoisten sääntelytapojen lisäämiseen. Yritysvaikutusarviointien seurantatyöryhmän loppuraportti (TEM 19/2011) lähtee siitä, että niiden arvioinnin parantamista jatketaan. Vastuu työn jatkumisesta on asetettu työ- ja elinkeinoministeriölle.

Vaikutusten arviointi 2000-luvun säädöspolitiikassa

Kaikki lainvalmistelussa ja hallituksen esityksissä huomioitavaksi tulevat ohjeet, joita on käsitelty artikkelissa, on annettu ennen Paremman sääntelyn toimintaohjelman antamista tai sen ulkopuolella (Lainlaatijan opas, OM 1996; Hallituksen esityksen laatimisohjeet HELO 2004:4; Lainlaatijan perustuslakiopas 2006:11). HELO-ohje jakaa säädösehdotusten vaikutukset taloudellisiin ja viranomaisten toimintaan kohdistuviin, ympäristövaikutuksiin sekä yhteiskunnallisiin vaikutuksiin. Niihin liittyvät erilliset ohjeet oli annettu taloudellisten (1998) ja ympäristövaikutusten (1998), yritysvaikutusten (1999) ja aluekehitysvaikutusten arvioimisesta (2004). Sosiaaliset vaikutukset sisältyivät luettelonomaisina HELO-ohjeen yhteiskunnallisiin vaikutuksiin. Ihmisten elämään ja kansalaisiin kohdistuvia vaikutuksia oli esitetty arvioita- vaksi yksityiskohtaisemmin aluekehitysvaikutusten arvioinnista annetussa ohjeessa. Myös sukupuolivaikutusten arvioimiseksi oli annettu sosiaali- ja terveysministeriön ns. Suvaopas 16.4.2003.

Paremman sääntelyn toimintaohjelman yhteydessä annettiin uudet ohjeet säädösehdotusten vaikutusten arvioimiseksi (OM, Julkaisu 2007:6). Nimensä mukaisesti arvioinnissa on kysymys sääntelyn vaikutusten ennakollisesta arvioinnista. Ohjeet korvasivat edellä käsitellyt aikaisemmat ohjeet taloudellisten, ympäristövaikutusten, yritysvaikutusten ja aluekehitysvaikutusten arvioinnista. Uusissa ohjeissa korostetaan vaikutusarvioinnin merkitystä osana lainsäädännön valmistelua ja sen eri vaiheita. Myös intressiryhmien kuulemisesta annettiin uudet oikeusministeriön ohjeet (OM, Selvityksiä ja ohjeita 18/2010). Sosiaali- ja terveysministeriö on samoin antanut uudet erilliset ohjeet sukupuolivaikutusten arvioinnista (STM:n julkaisuja 2007:25).

Vaikka vaikusarvioinnin alueet säilyivät aikaisempaa vastaavina, 2000-luvun kehittämisen ideologiat näkyvät ohjeen painotuksissa. Kaikkia arviointeija koskevan yleisen osan jälkeen taloudellisten vaikutusten arviointia on käsitelty ohjeessa 10 sivun verran, mikä on sivumäärältään saman verran kuin muiden yhteiskunnallisten vaikutusten arviointia yhteensä. Muiden yhteiskunnallisten vaikutusten arviointi kattaa ohjeen mukaan kaikki kansalaisten ja eri väestöryhmien asemaan ja hyvinvointiin kohdistuvat vaikutukset. Niihin sisältyy perusoikeuksien, sosiaali- ja terveysvaikutusten, yhdenvertaisuutta ja syrjimättömyyttä koskevien vaikutusten, lapsiin kohdistuvien vaikutusten ja sukupuolivaikutusten lisäksi työllisyyttä ja työelämää, rikoksentorjuntaa ja turvallisuutta, aluekehitystä ja tietoyhteiskuntaa koskevien vaikutusten arviointi. Kuten arvioitavien teemojen ja niitä koskevien sivujen määrästä voi päätellä, ”muiden yhteiskunnallisten vaikutusten” arviointi puhumattakaan niiden yksittäisistä osa-alueista, ei ole vaikutusarvioinnissa taloudellisten vaikutusten arviointia vastaavalla tavalla vaikutusarvioinnin fokuksessa.

Yleistäen voisi sanoa, että kansalaisten elämää läheltä sivuavat asiat jäävät vaikutusarviointien osalta varsin vähäiselle huomiolle sukupuolivaikutuksia lukuun ottamatta. Kotitalouksien asemaa koskevien vaikutusten arviointia on käsitelty taloudellisissa vaikutuksissa yhden sivun verran. Painopiste on kotitalouksien käyttäytymisen vaikutusten arvioinnissa, perusoikeuksien toteutuminen ja ihmisten erilaiseen taloudelliseen asemaan liittyvien kysymysten arviointi jäävät viittausten varaan.

Vaikutusten arviointia vuoden 2009 hallituksen esityksissä koskeva tutkimus osoittaa, että eniten arviointeja tehdään niillä alueilla, jotka ovat näkyvimmin esillä annetuissa ohjeissa tai joilla kehittämiseen on erityisesti panostettu. Eniten esityksissä arvioitiin julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvia vaikutuksia (59 %), toiseksi eniten viranomaisvaikutuksia (55 %) ja kolmanneksi eniten yritysvaikutuksia (39 %). Viimeksi mainittujen tekeminen oli kasvanut vuosina 1994–2009 peräti 26 prosenttia. Keskeinen tulos on muiden kuin taloudellisten vaikutusten vähäinen arviointi. Yli puolessa esityksistä ei ollut arvioitu yksilöön kohdistuvia vaikutuksia lainkaan. Kotitalouksien asemaan kohdistuvia vaikutuksia oli arvioitu vain 19 prosentissa esityksistä. Vähiten yksilövaikutuksia arvioitiin valtiovarainministeriössä. Sosiaali- ja terveysvaikutuksia oli arvioitu vain kahdeksassa prosentissa esityksistä. STM:n hallinnonalalla valmistelluissa omissakin hallituksen esityksissä sosiaali- ja terveysvaikutusten arvio oli tehty vain noin 20 prosentissa. (Pakarinen ym. 2010, 67–68, 54–55.)

Poliittisen päätöksenteon merkitys ja valikoivuus säädöspolitiikassa näkyy erityisesti annettujen ohjeiden ja etenkin vaikutusarvioinnin suhteessa perusoikeuksiin. Perusoikeusuudistus toteutettiin 1990-luvun puolivälissä (969/1995), ja uusi perustuslaki (731/1999), johon perusoikeudet kirjattiin aikaisemman sääntelyn mukaisina, tuli voimaan 1.3.2000. Kaikki OM:n lainvalmisteluprosessista antamat ohjeet on annettu perusoikeus- ja perustuslakiuudistuksen jälkeen. Vaikka keskeinen uudistus oli sisällöllisten TSS-oikeuksien (taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet) kirjaaminen perustuslakiin, se ei näy lainvalmisteluun liittyvässä ohjeistuksessa.

Lainlaatijan perustuslakioppaassa (OM, Julkaisuja 2006:11) keskeistä on lain säätämisjärjestykseen vaikuttavan perustuslainmukaisuuden ennakointi. Painopiste on perusoikeuksien rajoittamisen edellytyksissä, toisin sanoen siinä, mikä on lainsäädännön minimisisältö, jotta sillä ei loukata perusoikeuksia ja joka on esikysymys sille, voidaanko laki antaa tavallisena lakina vai tulisiko se käsitellä perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Sen sijaan se, miten varmistetaan, että lakiehdotus toteuttaa PeL 22 §:n mukaista julkisen vallan velvollisuutta perusoikeuksien toteutumiseen tai edistää kansalaisten perusoikeuksia, ei pohdinnoissa ole ollut esillä.

Sekä aikaisempaan hallitusmuotoon sisältyneet ”vanhat” perusoikeudet että uudemmat vasta vuonna 1995 hallitusmuotoon kirjatut TSS-oikeudet sisältyvät perustuslain 2 luvun 6–23 pykäliin. Oppaassa mainitaan luettelonomaisesti niistä vain muutama (yksityiselämän suoja 10 §, oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin 17 §, oikeus sosiaaliturvaan 19 §, oikeudenmukainen oikeudenkäynti 21 §). Poikkeuksena ovat yhdenvertaisuus (6 §) ja oikeus työhön ja elinkeinonvapauteen (18 §), joita jossakin määrin avataan. Perusoikeudet myös mainitaan kotitalouksien taloudellisen aseman, kansalaisten aseman ja kansalaisyhteiskunnan toimintaan kohdistuvien vaikutusten arvioinnin yhteydessä. Vaikutusten arvioinnin oppaan lopussa on ”vaikutusten tunnistamisen tarkistuslista”, joka sisältää muissa yhteiskunnallisissa vaikutuksissa yksittäisen kysymyksen: ”Onko ehdotuksella vaikutuksia perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumiseen?”. Pelkkä kysymys vaikutuksista ei tue lainlaatijaa siihen suuntaan, että lakiehdotusten vaikutuksia tarkasteltaisiin suhteessa perusoikeuksiin.

Johtopäätöksiä

Säädösvalmistelun laadun parantamista koskeva puhe sisältää yleensä myös poliittisen ulottuvuuden. 2000-luvun säädösvalmistelun hankkeissa näkyvät kaikki parempaan sääntelyyn liitetyt lähestymistavat. Näkyvimpänä on kuitenkin noussut esiin lainsäädännölle vaihtoehtoista sääntelyä, hallinnollisen taakan vähentämistä, kilpailukykyä ja yritysvaikutusten arviointia ja sidosryhmien sääntelyyn osallistumista korostava neoliberalistinen paremman sääntelyn suuntaus. Osaksi tämä on ollut seurausta kansallisvaltion ulkopuolelta tulevista vaikutteista, kuten EU:n ja OECD:n lainsäädäntöpoliittisista linjauksista. Osaksi valinnat näyttävät olevan kansallisia. Hämmästyttävänä voidaan pitää esimerkiksi sitä, ettei taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien kirjaamisella Suomen perustuslakiin näytä olleen säädöspoliittisia vaikutuksia 2000-luvun lainvalmistelun kehittämisessä. Perustellusti voidaan kysyä, eikö perusoikeusuudistus ollut kansalaisten oikeuksien ja julkisen vallan velvollisuuksien kannalta sen suuruusluokan uudistus, että myös perusoikeuksien kunnioittamis-, suojaamis- ja toteuttamisvelvollisuudesta olisi tullut tai tulisi laatia erityinen opas lainsäätäjälle tai jopa käynnistää erillinen sitä koskeva kehittämishanke.

Osa hallituksen esityksistä valmistellaan hallitusohjelman tai siihen sisältyvän lainsäädäntösuunnitelman perusteella. Hallituksen esityksissä viitataan myös aiempaa useammin hallitusohjelmaan. Hallitusohjelmien laajentumista ja niiden sitovuuden lisääntymistä on pidetty yhtäältä haitallisena siksi, että ne voivat vaikeuttaa ”ideaalia” lainvalmistelua (Tala ym. 2011, 1). Näkemyksessä voi nähdä konservatiivisen lakiprofessionalismin piirteitä. Toisaalta vahvan poliittisen ohjauksen ohella myösvahva hallinnollinen ohjaus rajoittaa lainvalmistelua. Esimerkiksi heikkojen sidosryhmien näkemykset voivat tulla ohitetuiksi. OECD:n Suomea koskevassa maaraportissa (2010) oltiin huolissaan asemansa vakiinnuttaneiden sidosryhmien vaikutusvallasta ja samalla siitä, että tärkeitä näkemyksiä jää kokonaan huomioon ottamatta. Keskeisten etujärjestöjen lainvalmisteluun vaikuttamismahdollisuuksista tehdyssä tutkimuksessa tärkeimmiksi vaikuttamisen paikoiksi nähtiin varhaisimmat lainvalmisteluvaiheet. Jo työryhmätyöskentelyvaiheessa monet keskeiset lakiuudistuksen kohdat on saatettu lyödä lukkoon. (Pakarinen 2011, 33.) Tutkimuksessa mukana olleet järjestöt edustivat juuri niitä tahoja, joiden ”liiasta” vaikutusvallasta OECD:n raportissa ollaan huolissaan. Jos jo etujärjestöt kokevat vaikuttamismahdollisuudet lainvalmistelun alkuvaiheiden jälkeen heikoiksi, miten heikkoja intressejä edustavat kansalaiset, voivat saada äänensä kuulluiksi lainvalmistelussa?

Hallituksen esitykseen kirjattu lain vaikutusten ennakollinen arviointi oikeusministeriön ohjeeseen sisältyviltä eri alueilta on usein enintään muutaman virkkeen pituinen. Tämä näkyy esimerkiksi vaikutusten arvioinneista käytetyissä esimerkeissä Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksessa (Pakarinen ym. 2009, 44–64). Hallituksen esitysten perusteella tästä poikkeus ovat taloudelliset vaikutukset, joita arvioidaan perusteellisemmin. Esimerkiksi valiokuntien näkemyksissä lainvalmistelun laadusta niitäkin pidettiin riittämättöminä. (Ahtonen ym. 2011, 97–100.) Paremman sääntelyn toimintaohjelman seurantaa varten asetettu Paremman sääntelyn neuvottelukunta katsoi vaikutusten arvioinnissa olevan tutkimuksen näkökulmasta kaksi keskeistä ongelmaa: yhtäältä olemassa olevaa tutkimustietoa ei käytetä ja toisaalta tutkimustietoa käytetään myös yksipuolisesti (Näkökulmia parempaan sääntelyyn..., 2011, 17–18). Kuten hallituksen esityksen laatimisohje HELO osoittaa, mahdollisista ulkopuolisista vaikutusarvioinneista ei ole tarkoitettukaan kirjattavaksi esitykseen tiivistelmiä enempää. Arviointien merkitys tiedon lähteenä jää kuitenkin vähäiseksi, ellei esitykseen kirjatun tiedon taustalla ole sekä kattavuudeltaan että laadultaan kriittistä tarkastelua sisältävää selvitystä. Mitä korkeampitasoinen selvitys on, sitä vaikeampaa sitä on käyttää yksipuolisesti, vaikka ongelma ei lienekään lainsäädäntöprosessin poliittisesta luonteesta johtuen kovin helposti ratkaistavissa.

Paremman sääntelyn neuvottelukunnan mukaan vaikutusten arviointi on tutkimuslaitosten kannalta osin rahoituskysymys. Tilaaja-tuottajamalli ei kuitenkaan ole paras mahdollinen ratkaisu. (Mt., 18.) Jokaisessa uudessa lainsäädäntöhankkeessa tai isommissa muutoshankkeissa tarvitaan vähintään EU-maita koskevaa oikeusvertailua mukaan lukien kansallinen sääntely. Tämä tiedon tarve kattaa lähes kaiken toiminnan, josta ylipäätään on lainsäädäntöä. Politiikan vaikuttavuuden tutkimus edellyttää myös lainvalmistelun ja lainsäätämisprosessin tutkimusta, joka Suomessa on ollut vähäistä. (Vrt. Niemivuo 2002.) Voisi olettaa, että ne kiinnostavat tutkimuslaitoksia ja yliopistoja myös ilman erillisrahoitusta.

Kansalaisten intressit ovat lainsäädännön valmistelussa ns. heikkoja intressejä, joilla on säädösprosessissa harvoin puolestapuhujia. Tämä ja perusoikeusnäkökulman heikkous lainvalmisteluprosessissa ennen eduskuntakäsittelyä, asettavat erityistä painoa lakien käsittelylle eduskunnassa. Kansalaisten kannalta sekä poliittisen prosessin että lain vaikutusten jälkikäteinen arviointi on sitä merkityksellisempää, mitä enemmän säädöspoliittiset tavoitteet liitetään usein vahvimpien ja äänekkäimpien intressiryhmien kautta muotoutuviin poliittisiin tavoitteisiin.

Kirjallisuus

• Ervasti, Kaijus (2007) Hallituksen lainsäädäntösuunnitelman strateginen osa: Säädöspolitiikan yhteys hallituspolitiikkaan. Teoksessa Tala, Jyrki (toim.) (2007) Kohti laadukasta lainsäädäntöstrategiaa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 228. Helsinki.
• Hallituksen esitysten laatimisohjeet (HELO). Oikeusministeriön julkaisuja 2004:4. Helsinki.
• Jääskinen, Niilo (2009) Better Regulation Programs: Some Critical Remarks. In Tala, Jyrki & Pakarinen, Auri (eds.): ChanginForms of Legal and Non-Legal Institutions and New Challenges for the Legislator – International Conference on Legislative Studies in Helsinki 2008. Research Communications 97. Helsinki: National Research Insitute of Legal Policy.
• Kuuleminen säädösvalmistelussa (2010) Ohjeet. Selvityksiä ja ohjeita 18/2010. Helsinki: Oikeusministeriö.
• Lainlaatijan opas (1996) Helsinki: Oikeusministeriö.
• Lainlaatijan perustuslakiopas. Julkaisu 2006:11. Helsinki: Oikeusministeriö.
• Niemivuo, Matti (2002) Kansallinen lainvalmistelu. Helsinki: Talentum.
• Näkökulmia parempaan sääntelyyn. Paremman sääntelyn neuvottelukunnan loppuraportti. Oikeusministeriön julkaisu 33/2011. Helsinki.
• OECD (2010) Better Regulation in Europe. Finland.
• Säädösehdotusten vaikutusten arviointi (2007) Ohjeet. Julkaisu 2007:6. Helsinki: Oikeusministeriö.
• Pakarinen, Auri (2011) Lainvalmistelu vuorovaikutuksena. Analyysi keskeisten etujärjestöjen näkemyksistä lainvalmisteluun osallistumiseen. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 253. Helsinki.
• Pakarinen, Auri & Tala, Jyrki & Hämynen, Laura (2010) Vaikutusten arviointi vuoden 2009 hallituksen esityksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 104.
• Prosessimallilla laatua lainsäädäntöön. Selvityksiä ja ohjeita 39/2011. Helsinki: Oikeusministeriö.
• Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelma 22.6.2011.
• Rantala, Kati (2011) Lainvalmistelun laatu hallituksen kärkihankkeissa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 255. Helsinki.
• Tala, Jyrki & Rantala, Kati & Pakarinen, Auri (2011) Paremman sääntelyn kriittinen arviointi tutkimushanke: kooste keskeisistä tutkimustulosksista. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Verkkokatsauksia 21/2011. Helsinki.

Vaikutusarviointi lakiehdotuksen valmistelussa ja eduskuntakäsittelyssä

Marja Pajukoski

Säädösvalmistelu ja hallituksen esitysten käsittely ovat luonteeltaan arviointiprosesse­ja. Arvioinnin yhtenäisyys pohjautuu lainsäädännössä määriteltyyn menettelylliseen kehikkoon, jonka perusteet ovat perustuslaissa. Ex ante- tai ex post -arviointi sisältyy lakiehdotuksen valmisteluun vain harvoin. Artikkelissa tarkastellaan sekä lainsäädän­tötyötä arviointiprosessina että tutkimuksellisin kriteerein tuotettujen ex ante- ja ex post -arviointien suhdetta tähän prosessiin ja hallituksen esitykseen kirjattaviin esityk­sen vaikutuksiin.

Säädösvalmistelu on useimmiten laaja ja pitkäkestoinen prosessi, joka jakaantuu esi-, perus- ja jatkovalmisteluun. Usein taustalla on myös esiselvittelyvaihe. Prosessin eri vaiheissa tehtävän arvion perusteella päätetään, jatketaanko ehdotuksen valmistelua ja jos jatketaan, mihin suuntaan ja miten. Valmistelu päättyy viimeistelyvaiheen jälkeen valtioneuvoston päätökseen hallituksen esityksen antamisesta eduskunnalle. Prosessi jatkuu hallituksen esityksen käsittelynä, jossa eduskunta päättää tekemänsä arvion perusteella lain lopullisesta sisällöstä. (Prosessimallilla laatua..., 2011, 14.)

Vaikutusten arvioinnilla on lakiehdotuksen ja sen käsittelyn yhteydessä erityinen merkitys, jolta ei edellytetä tieteellisen tutkimuksen tasoa. Vaikutusarviointi tarkoittaa hallituksen esitykseen kirjattavia esityksen tulevia (ex ante) vaikutuksia, jotka on lyhyesti selostettava esityksessä. Vaikutusten kuvaamisessa tulee noudattaa hallituksen esityksen laatimisesta annettua HELO-ohjetta. Esityksen perusteluihin tulee kirjata: vaikutusarvioinnin keskeiset tulokset, miten arviointi on suoritettu, mitä tietolähteitä on käytetty, miten asiantuntijoita tai sidosryhmiä on kuultu vaikutuksista ja mihin oletuksiin arviointi perustuu. Erillisistä vaikutusarvioinneista otetaan hallituksen esitykseen vain tiivistelmä tai sitä koskeva viittaus. (HELO-ohje, 15–18; Säädösehdotusten vaikutusten arviointi.., 11.)

Aloite lain antamiseksi voi tulla hyvin monelta taholta. Muutoin kuin kansanedustajan aloitteesta käynnistyvän lainsäädäntöhankkeen taustalla voi olla hallitusohjelman kirjaus, eduskunnan lausuma, valtion talousarvioehdotus taikka täytäntööpanoa edellyttävä EU-sääntely, kansainvälinen sopimus, sidosryhmän tai täytäntöönpanosta vastaavan viranomaisen taikka ministeriön oma aloite. Voimassa olevan lainsäädännön ex post -arvioinnilla taikka eri vaihtoehtojen ex ante -arvioinnilla tietoa on kerätty tässä vaiheessa lähinnä silloin, kun kyse on pitkään vireillä olleesta ja samalla usein vaikeasta asiasta taikka ministeriön omasta aloitteesta. Päätöksen säädösvalmistelun aloittamisesta tekee hallitus tai ministeri.

Valmisteluprosessi käynnistyy valmistelevassa ministeriössä tehtävällä esiselvityksellä, jonka ensimmäinen vaihe on mahdollisen uuden lain tavoitteen tai ongelman määrittely. Sitä seuraa virkatyönä toteutettava alustava tiedon keruu, jossa päätetään vaihtoehtoisista etenemistavoista, tarpeellisista lisäselvityksistä ja mahdollisista sidosryhmien kuulemisesta. Jos kyse on hallitusohjelman ulkopuolisesta hankkeesta, valmistelun jatkamisesta päättää ministeri. (Prosessimallilla laatua..., 2011, 19.)

Vasta tämän jälkeen siirrytään hallituksen esityksen laatimisvaiheeseen, jossa vaihtoehtoisten etenemistapojen tai nykytilan selvittämiseksi saatetaan päättää myös ex ante -vaikutusten arvioinnista etenkin, ellei sitä ole aikaisemmin tehty. Jo perusvalmistelussa voidaan kuulla eri ministeriöitä, viranomaisia, asiantuntijoita, sidosryhmiä tai muita keskeisiä toimijoita. Hanke voidaan toteuttaa myös asettamalla monijäseninen toimielin, komitea tai muu vastaava valmisteluelin. (Mt., 2011, 19.)

Laajapohjaisten toimielinten lisäksi säädöksiä valmistellaan virkamiestyöryhmissä tai ministeriöiden sisäisenä virkatyönä. Vuoden 2009 hallituksen esityksistä miltei puolet (49 %) valmisteltiin virkatyönä. Virkatyön osuus on kuitenkin laskenut vuodesta 1994, jolloin se oli 61 prosenttia. Työryhmissä esityksistä valmisteltiin kaksi viidesosaa, komiteoissa tai toimikunnissa vain kaksi prosenttia. Mitä laajemmasta esityksestä oli kyse, sitä todennäköisemmin esitys valmisteltiin laajapohjaisesti. (Pakarinen ym. 2011, 22–25.)

Sidosryhmien osallistuminen lainvalmisteluun on osa sitä arviointia, jonka kohteeksi lakiehdotus valmisteluprosessin osana joutuu. Lakien valmistelu on enenevässä määrin muuttumassa suunnittelusta vuorovaikutusprosessiksi silloinkin, kun valmistelu ei tapahdu työryhmissä tms. Laajoissa hankkeissa sidosryhmiä kuullaan useassa eri vaiheessa esimerkiksi vaihtoehtoisista etenemistavoista, valmistuneista selvityksistä, vaikutusten arvioinneista tai säädösehdotuksesta. Yleisin kuulemistapa on säädösluonnoksesta pyydetty kirjallinen lausunto. Sitä ennen sidosryhmiä kuullaan erityisissä kuulemis- ja keskustelutilaisuuksissa, neuvotteluissa tai verkkokeskusteluissa. Keskustelun kohteena on tällöin yleensä jokin yksittäinen asiakokonaisuus. (Pakarinen 2011, 1–4, 7–10. ) Hallituksen esityksen laatimisohjeiden mukaan säädösvalmistelussa toteutetussa kuulemisessa saadusta palautteesta samoin kuin lakiehdotuksen arvioiduista vaikutuksista tulee kirjata yhteenveto hallituksen esitykseen. Käytännössä vuorovaikutuksen, mukaan lukien kuulemiset ja niiden tulokset, välittymisessä hallituksen esityksiin voi olla huomattavia puutteita. (Rantala 2011, 179–180.)

Hallituksen esityksen laatiminen

Hallituksen esitys on lain laatimisprosessin näkyvä tulos, josta myös valmisteluprosessin tulisi olla luettavissa. Esitykseltä edellytetään vakiomuotoa (HELO, 4–6). Sitä noudatetaan usein myös valmisteluelinten raportoinnissa. Laatimisohjeiden mukaan esityksen tulee käsittää pääasiallisen sisällön kuvauksen lisäksi yleisperustelut, yksityiskohtaiset perustelut ja lakiehdotukset.

Yleisperustelut sisältävät johdannon, nykytilan, esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset, esityksen vaikutukset, asian valmistelun ja riippuvuuden muista esityksistä. Nykytila sisältää kokonaisarvion vallitsevasta tilanteesta. Se on yleensä kuvaus asiaa koskevasta kansallisesta, ulkomaisesta ja EU:n sääntelystä, asian kannalta olennaisesta oikeuskäytännöstä ja kansainvälisestä kehityksestä ja niihin liittyvistä ongelmista. Laatimisohjeen mukaan arvioinnissa tulee tuoda esiin havaitut epäkohdat ja niiden syyt sekä perustelut sille, miksi lainsäädäntöä tulee uudistaa. Kokonaisarvioinnin tekee lakia valmisteleva ministeriö tai asian valmistelemiseksi asetettu elin. Ulkopuolisten tekemät arviot tai selvitykset nykytilanteesta koskevat lähinnä jotakin edellä mainituista osista tai enintään joitakin niistä. Kokonaisarviointi on keskeinen osa tehtävien ehdotusten perustelua. Esitykseen kirjataan yleensä asioita, jotka puoltavat esitettävää ratkaisua. Myös kielteisten vaikutusten kirjaaminen lakiesityksiin on kuitenkin yleistynyt. Mahdollisia negatiivisia vaikutuksia oli kirjattu noin 40 prosenttiin vuoden 2009 hallituksen esityksistä. (Pakarinen ym. 2010, 39–40.)

Esityksen tavoitteiden ja keskeisten ehdotusten tulee sisältää vaihtoehtoisten ratkaisumallien vertailu, keskeiset ehdotukset asiaryhmittäin ja niiden perustelut, arvio tavoitteiden käytännön toteutumisesta ja niiden toimeenpanotavoista. Esityksen tulee sisältää myös arvio siitä, miten tavoitteiden toteutumista aiotaan seurata jälkikäteen. Vuoden 2009 esityksissä vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointia oli tehty täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten, direktiivien toteutustapojen, kokonais- ja osauudistusten, yleis- ja erityislakien sekä sekamuotoisten ja asiasisältöisten täytäntöönpanolakien välillä. (Mt., 27–30.)

Vaikutusarvion tulee sisältää vain olennaiset vaikutukset kuten taloudelliset vain kutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan, ympäristövaikutukset ja yhteiskunnalliset vaikutukset. Arvioinnin laajuus ja yksityiskohtaisuus on suhteutettava esityksen sisältöön. Erillisistä vaikutusarvioinneista ex ante -esitykseen otetaan mukaan vain tiivistelmät. Selostettaviksi esitetään merkittävät vaikutukset, jos ne ulottuvat laajalle yhteiskuntaan tai sen johonkin osa-alueeseen. Asian valmistelussa kuvataan eri valmisteluvaiheet ja niitä koskevat aineistot samoin kuin ehdotuksesta annetut lausunnot ja niiden huomioiminen. Perusteluissa tulee mainita jo annetut ja valmisteilla olevat lakiehdotukset, joista kyseessä olevan esityksen eduskuntakäsittely tai siihen sisältyvien lakien voimaansaattaminen voi riippua.

Pykäläkohtaiset yksityiskohtaiset perustelut on tarkoitettu lain tulkitsijan ohjeeksi. Niissä selvitetään lyhyesti ehdotettujen säännösten sisältö ja yleiskielelle vieraat käsitteet sekä annetaan esimerkkejä soveltamistilanteista. Tavoitteena on välttää toistamasta lakitekstiä tai jo yleisperusteluissa esitettyä. Yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvataan myös lakiehdotuksesta mahdollisesti annettavat tarkemmat säännökset ja määräykset, lain voimaantulo samoin kuin annettavien säännösten suhde perustuslakiin sekä lainsäätämisjärjestys. Hallituksen esitys käsittää sekä ehdotetut uudet että voimassa olevan lain säännökset. Vähäisissä lakimuutoksissa hallituksen esityksen rakenne voi olla esitettyä kevyempi. Perustelujen tulee kuitenkin aina sisältää kuvaus nykytilasta ja ehdotetut säännösmuutokset.

Hallituksen esityksen käsittely eduskunnassa

Hallituksen esityksen antamisesta eduskunnalle päättää valtioneuvoston tekemän ratkaisuehdotuksen pohjalta tasavallan presidentti. Eduskuntakäsittely alkaa lähetekeskustelulla, jonka tarkoitus on evästää valiokuntakäsittelyä. Lähetekeskustelussa voidaan päättää, että perustuslakivaliokunnan tai muun valiokunnan on annettava lakiehdotuksesta lausuntonsa asiaa valmistelevalle valiokunnalle. Valiokuntakäsittelyssä ja ensimmäisessä täysistuntokäsittelyssä määräytyy lain lopullinen sisältö. Näitä käsittelyitä voidaan pitää sekä lakiehdotuksen sisällön että sen mahdollisten vaikutusten ennakkoarviointina. Arvio on poliittinen arvio, jonka kehikkona toimii perustuslaki. Muutoksia lakiehdotukseen ei lähetekeskustelun perusteella tehdä.

Valiokuntakäsittelyssä valmistellaan mahdolliset lakiehdotuksen sisällölliset muutokset. Valiokunta päättää kutsuttavista asiantuntijoista ja kuulemisten laajuudesta. Se voi myös oma-aloitteisesti pyytää ehdotuksesta toisen valiokunnan lausunnon. Ensimmäisessä kuulemisessa kuullaan yleensä asiaa esittelevän ministeriön edustajaa, sen jälkeen muita valmisteluun osallistuneita sekä niiden tahojen edustajia, joita lakiehdotus koskee. Valiokunnan sihteeri valmistelee valiokunnan keskustelun ja lakien sisältöä koskevan päätöksenteon perusteella mietintö- tai lausuntoluonnoksen. Sen pohjalta käytävässä valiokunnan toisessa käsittelyssä päätetään täysistunnolle tehtävästä mietinnöstä tai toiselle valiokunnalle annettavasta lausunnosta. Valiokunta ehdottaa mietinnössään täysistunnolle, mitä eduskunnan tulisi päättää asiassa. Se voi myös ehdottaa asian hyväksymistä muuttamattomana tai ehdottaa huomattaviakin muutoksia lakiehdotukseen taikka koko lakiehdotuksen hylkäämistä. Mietintö voi sisältää ehdotuksia eduskunnan kannanotoiksi, joiden tarkoitus on ohjata lain toimeenpanoa. Valiokunnan jäsen voi liittää mietintöön vastalauseen tai lausuntoon eriävän mielipiteen.

Valiokunnissa kuultiin vuonna 2009 keskimäärin 8,7 asiantuntijaa ja pyydettiin keskimäärin 2,6 kirjallista lausuntoa yhtä hallituksen esitystä kohden. Keskimäärin joka neljänteen lausuntoon pyydettiin lausunto toiselta valiokunnalta. Eniten lausuntoja antoi perustuslakivaliokunta (40). Silloin, kun asiantuntijoita kuultiin vähän (alle 5), hallituksen esityksistä hyväksyttiin muuttumattomana 70 prosenttia. Kuultavien määrän lisääntyessä myös valiokuntien tekemien muutosehdotusten määrä kasvoi. Kun kuultavia oli yli 13 asiantuntijaa, valiokunnat esittivät muutoksia 84 prosentissa hallituksen esityksiä. Myös kuultujen muiden valiokuntien määrillä oli yhteys muutoksiin. Kun lausuntoja oli pyydetty kolme tai enemmän, mietinnön antava valiokunta ehdotti muutoksia kaikkiin käsiteltävänä olleisiin hallituksen esityksiin. (Ahtonen ym. 2011, 29–30.)

Valiokuntien antamista huomautuksista ja kommenteista pääosa kohdentui toimintaedellytysten turvaamiseen, toiseksi eniten lakiehdotusten vaikutusten seurantaan ja arviointiin ja erilaisten selvitysten antamiseen (29 %). Eniten lisätietoja kaivattiin taloudellisista vaikutuksista siitä huolimatta, että niistä tehdään eniten arvioita (59 %:ssa esityksistä). Tätä selittänee osittain se, että noin kolmanneksessa esityksistä oli todettu, ettei taloudellisia vaikutuksia ole. Yleensä valiokuntien kritiikki suuntautui ministeröihin ja lainvalmistelun laatuun. Eniten kritiikkiä lainsäädäntöhankkeita kohtaan esitti sosiaali- ja terveysvaliokunta. (Mt., 66–72.)

Asiantuntijakuulemisten ja valiokuntien ehdottamien muutosten määrillä on selkeä yhteys. Myös muutosten perustelujen laajuudella on yhteys muutosten todennäköisyyteen: mitä laajemmin muutoksia oli perusteltu, sitä todennäköisemmin valiokunta teki muutosesityksiä lakiehdotukseen. Valiokunnat ehdottivat muutoksia 48 prosenttiin hallituksen esityksistä, sisällöllisiä muutoksia tehtiin noin 40 prosenttiin, teknisiä noin 38 prosenttiin esityksistä. Varsinaisten uusien pykäläehdotusten määrä oli kuitenkin vähäinen (enimmillään 7). Eniten muutoksia hallituksen esityksiin teki lakivaliokunta (77 %). (Mt., 53–60.)

Osa valiokuntien kannanotoista ja huomautuksista kirjataan lausuman muotoon. Lausuma sisältää valtioneuvostolle ja hallitukselle osoitetun kehotuksen ryhtyä toimenpiteisiin asiassa. Niitä liitettiin vuonna 2009 noin 20 prosenttiin valiokuntamietinnöistä. Edellytetty seuranta oli useimmiten yleisluontoista. Vain viidestä hyväksyttäväksi esitetystä hallituksen esityksestä pyydettiin antamaan selvitys määräajassa. Joka neljänteen valiokunnan mietintöön jätettiin vähintään yksi vastalause vuonna 2009. Useimmin niitä jätettiin uutta lakia tai useita lakeja koskevia muutoksia käsittäviin hallituksen esityksiin. Eniten vastalauseita sisältyi sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintöihin. Hallituspuolueita edustavien valiokunnan jäsenten jättämät vastalauseet valiokunnan mietintöihin ovat harvinaisia. (Mt.,75–88.)

Valiokunnasta lakiehdotus palaa ensimmäiseen täysistuntokäsittelyyn, jossa esitellään valiokunnan mietintö, käydään sitä arvioiva keskustelu ja päätetään lakiehdotuksen sisällöstä. Eduskunta voi tehdä säädösehdotuksiin myös muita muutoksia kuin mitä valiokunta on mietinnössään ehdottanut. Jos muutosehdotuksia tehdään, viimeisessä äänestyksessä ovat aina vastakkain hallituksen esitys ja siihen mennessä eri äänestyksissä voittanut kanta. Toisessa käsittelyssä päätetään lakiehdotuksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä sellaisena kuin se on hyväksytty ensimmäisessä käsittelyssä. Lain tultua eduskunnassa hyväksytyksi laaditaan eduskunnan vastaus, joka sisältää hyväksytyn lakitekstin sekä eduskunnan muut asiassa tekemät päätökset. Laki toimitetaan tasavallan presidentille vahvistusta varten. Pääsäännön mukaan presidentti vahvistaa lain, jonka jälkeen se julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa.

Johtopäätöksiä

Lainsäädäntöprosessin tuloksena syntyvä laki on lopullinen vasta, kun eduskunta on sen hyväksynyt. Myös lain tulevat vaikutukset olisivat lopullisesti ennakoitavissa vasta tässä vaiheessa. Eduskunnan hyväksymän lain vaikutuksia ei kuitenkaan enää tässä vaiheessa arvioida. Sekä lain laatimiseen että hyväksymiseen liittyvän arviointiprosessin poliittisuudesta johtuu, että laki on usein eri suuntiin vievien tavoitteiden kompromissi. Kaikki lain valmisteluun osallistuneet eivät välttämättä siihen sitoudu. Tutkimukseen perustuva hallituksen esitystä laajempi tietopohja auttaa ymmärtämään tehtyjen ratkaisujen perusteita ja myöhemmin arvioimaan myös mahdollisia muutostarpeita. Hallituksen esitykseen kirjattu arvio lain tulevista vaikutuksista voi osoittautua vääräksi jo lain voimaan tullessa siksi, että eduskunnassa hyväksytty laki ei vastaa hallituksen esitystä ja sen vaikutuksia kirjoitettaessa oletettua lain sisältöä. Tämä korostaa lainsäädäntöprosessia koskevan tutkimustiedon ja ex post -arviointien merkitystä.

Keskeinen kysymys on, mitkä ovat kriteerit, joilla vaikutuksia arvioidaan. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollossa lainsäädäntö on yleensä väljää puitelainsäädäntöä, jonka perusteella arviointikriteeriksi usein muotoutuvat lain tavoitteet. Tavoitteiden toteutumisesta tehtävien arviointien tuottama tieto jää ohueksi etenkin, jos arvio ei perustu tutkimukseen. Ex post -arviointia sekä lakien vaikutuksista että lainvalmistelu- ja säätämisprosesseista tehdään Suomessa vähän. Kansalaisella ei ole tosiasiallista mahdollisuutta tietää eduskunnan antaman lainsäädännön vaikuttavuudesta, eikä myöskään eduskunnan osuudesta lain lopullisen sisällön muotoutumiseen. Niinpä myös mahdollisuus arvioida eri tahojen harjoittaman politiikan vaikuttavuutta on vähäinen.

Kirjallisuus

• Ahtonen, Riitta & Keinänen, Anssi & Kilpeläinen, Mia (2011) Eduskunnan valiokuntien näkemys lainvalmistelutyön laadusta. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 111. Helsinki.
• HELO, Hallituksen esitysten laatimisohjeet (2004) Oikeusministeriön julkaisuja 2004:4. Helsinki.
• Kuuleminen säädösvalmistelussa (2010) Ohjeet. Selvityksiä ja ohjeita 18/2010. Helsinki: Oikeusministeriö.
• Lainlaatijan opas (1996) Helsinki: Oikeusministeriö.
• Lainlaatijan perustuslakiopas (2006) Julkaisu 2006:11. Helsinki: Oikeusministeriö.
• Pakarinen, Auri & Tala, Jyrki & Hämynen, Laura (2010) Vaikutusten arviointi vuoden 2009 hallituksen esityksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 104/2010. Helsinki.
• Prosessimallilla laatua lainsäädäntöön (2011)
• Selvityksiä ja ohjeita 39/2011. Helsinki: Oikeusministeriö.
• Rantala, Kati (2011) Lainvalmistelun laatu hallituksen kärkihankkeissa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 255/2011. Helsinki.
• Säädösehdotusten vaikutusten arviointi (2007) Ohjeet. Julkaisu 2007:6. Helsinki: Oikeusministeriö.
• Tala, Jyrki & Rantala, Kati & Pakarinen, Auri (2011) Paremman sääntelyn kriittinen arviointi tutkimushanke: kooste keskeisistä tutkimustulosksista. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Verkkokatsauksia 21/2011. Helsinki.

Ennakkoarviointi sosiaalihuoltolain uudistamisessa

Riitta Haverinen

Politiikkatoimia tai säädösmuutoksia suunniteltaessa ennakkoarvioinnilla pyritään hahmottamaan optimaalinen politiikkamuutos. Lainsäädännöllä on välittömiä, välilli­siä, ennakoituja ja ennakoimattomia vaikutuksia. Välilliset vaikutukset voivat olla jopa suurempia kuin välittömät, mutta niiden mittaaminen on käytännössä hankalaa, koska väliin tulevia tekijöitä on runsaasti. On vaikea luotettavasti todentaa, tuottiko yhteis­kunnallinen toimi halutun vaikutuksen. Artikkelissa tarkastellaan lain valmistelupro­sessin arviointia. Esimerkkinä käytetään sosiaalihuoltolakia, jolla on tarkoitus antaa si­sältö perustuslakiin kirjatuille riittäville sosiaalipalveluille.

Sosiaalihuoltolakia valmisteleva työryhmä on jättänyt periaatteita koskevan väliraporttinsa keväällä 2010 (STM 19/2010). Uusittavan sosiaalihuoltolain tehtävänä on löytää keinoja kipeimpien yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemiseksi. Näitä ovat työttömyys, toimeentulovaikeudet ja syrjäytymisen uhkat. Sosiaalihuollon toimintaa ohjaavat yleiset periaatteet ovat työryhmän raportin mukaan yhdenvertaisuuden periaate, julkisen vastuun periaate, universalismin periaate, sosiaalisen vastuun periaate, ennaltaehkäisyn, normaalisuuden ja kokonaisvaltaisuuden periaate sekä ihmislähtöisyyden ja osallisuuden turvaamisen, valinnanvapauden, avoimuuden ja luottamuksellisuuden periaatteet.

Sosiaalihuollon uudistamista ohjaavat linjaukset ovat: sosiaalinen kestävyys, hyvinvoinnin edistäminen, ennaltaehkäisy ja varhainen puuttuminen, palvelujen saatavuus ja heikoimpien aseman parantaminen, ihmisten auttaminen omassa arkiympäristössä, palvelujen laatu ja asiakkaiden aseman ja oikeuksien huomioon ottaminen sekä siirtyminen kilpailukulttuurista aitoon yhteistyöhön, joustava monialainen yhteistyö sekä monimuotoinen sosiaalihuolto, vankka tietoperusta ja henkilöstön osaaminen ja riittävyys (STM 19/2010, 48–57).

Ennakkoarvioinnin näkökulmat

Käytän työryhmän väliraporttia ja sosiaalihuoltolakiluonnosta (marraskuu 2011) perustana eri näkökulmien esille nostamisessa. Tämän lain ennakkoarviointia tarkastelen lyhyesti seuraavista näkökulmista:

1. Lain perustelut ja niiden punninta
2. Lain kirjoittamisen läpinäkyvyys
3. Lain tavoitteet
4. Välineet ja keinot suhteessa vaikutuksiin
5. Tuotokset, tulokset ja vaikutukset
6. Kokonaistaloudelliset vaikutukset
7. Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset.

Seuraava tarkastelu on yleistä, koska lain valmistelu on kesken ja yksityiskohdat vielä avoinna ja lisäksi ne voivat vielä muuttua.

Lain perustelut ja niiden punninta

Sosiaalihuolto tarvitsee yleislain. Terveydenhuoltolaki tuli voimaan 1.5.2011. Tärkeä täydennys on niin sanottu järjestämislaki, jonka linjauksista on annettu työryhmän ehdotus (STM 34/2010). Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä, kehittämistä ja valvontaa koskevan lain valmistelun hitaus vaikuttaa sosiaalihuoltolain sisältöön. Sosiaalihuollon kannalta on huolestuttavaa, jos terveydenhuoltolaista tulee yleislaki, joka linjaa koko toimialaa. Sosiaalihuollon toteuttaminen voi jäädä reuna-alueeksi, ellei alan lainsäädäntöä saateta ajan tasalle. Sosiaalihuollossa on kyse myös yhteiskunnan heikompiosaisten palvelujen varmistamisesta. Resurssi- ja normiohjaus ei yksin riitä. Valtionosuudet myönnetään yleisvaltionosuuksina, joiden kohdennuksista päättää kunta. Kuntien rakennemuutos voi muuttaa palveluvalikoimaa ja palvelujen saatavuutta. Palvelujen järjestämiseen liittyvät peruslinjaukset on kirjattu STM:n työryhmässä (STM 34/2010).

Lain kirjoittamisen läpinäkyvyys

Sosiaalihuoltolakia valmistellaan sosiaali- ja terveysministeriön laajapohjaisessa työryhmässä. Periaatteisiin ja peruslinjauksiin keskittyvästä väliraportista (STM 19/2010) pyydettiin laajasti lausuntoja. Lisäksi sähköinen tiedotus- ja palautekanava Sosiaaliportti (www.sosiaaliportti.fi) otettiin käyttöön. Kuulemistilaisuuksia on järjestetty ja niissä on kuultu myös asiakkaita. Keskeisten toimijoiden osallisuutta on pyritty tietoisesti lisäämään. Sosiaalihuoltolakia tarvitaan erityisesti yhteiskunnan heikompiosaisten palvelujen turvaamiseksi.

Lain tavoitteet

Hyvinvoinnin edistäminen sisältää asukkaiden ja asiakkaiden vaikutusmahdollisuuksien laajentamisen ja osallisuuden edellytysten vahvistamisen. Tämä koskee erityisesti sosiaalihuollon asiakkaiden asemaa ja vaikutusmahdollisuuksia. Tältä osin lakiuudistuksen tavoitteena on saada aikaan palvelupoliittinen käänne.

Lain lähtökohtana on universalismi. Sen mukaan kuka tahansa voi kohdata elämässään ongelmia ja kriisejä, joissa tarvitaan yhteiskunnan tukea. Lakiluonnoksen tavoitteet ovat kunnianhimoiset (versio 2.11.2011). Tavoitteena on muun muassa edistää ja ylläpitää väestön hyvinvointia, sosiaalista turvallisuutta, yhteisöllisyyttä ja osallisuutta sekä turvata riittävien sosiaalipalvelujen yhdenvertainen saatavuus. Lisäksi tavoitteena on tukea ihmisten arjessa toimimista sekä parantaa elinoloja torjumalla huono-osaisuutta, eriarvoisuutta ja syrjäytymistä. Voidaan silti kysyä, pitäisikö kaikkein keskeisimmät tavoitteet ja kohderyhmät priorisoida lain toimeenpanossa.

Tämä jää jatkotyön vastattavaksi. Ovatko sitten lain vaikutukset riittäviä tavoitteiden saavuttamiseksi? Tästä olisi saatava näyttöä. Tavoitteiden saavuttamisen vastuu on viime kädessä kunnilla. Lain tulkinta tuleekin riippumaan kuntien kyvystä konkretisoida tavoitteet eri kohderyhmien osalta taloudellisten voimavarojensa ehdoilla. Lain yleiset tavoitteet voivat saada eri sisältöjä. Lakien tavoitteet ovat yleensä ihanteellisia. Käytännössä joudutaan kysymään, milloin hyvinvointia voidaan katsoa edistetyn riittävästi. Keiden hyvinvoinnista on kannettava suurinta huolta? Millaiset toimenpiteet ovat keskeisimpiä, jos kohderyhmiä priorisoidaan? Miten kuntien toimet saadaan tukemaan kestävän sosiaalisen hyvinvoinnin tavoitteen toteutumista. Hyvinvointi yleiskäsitteenä sisältää myös kulttuurin, opetuksen sekä esteettömän infrastruktuurin. Tämän huomioon ottaminen taasen edellyttää aiempaa tiiviimpää yhteistyötä kunnissa.

Välineet ja keinot suhteessa vaikutuksiin

Lakiluonnoksen keskeisiä lähtökohtia ovat ihmisten yksilöllisiin tarpeisiin vastaaminen sekä hallintokuntien yhteistyö. Hyvinvoinnin edistäminen, ongelmien ennaltaehkäisy, varhainen tuki, itsenäisen suoriutumisen edistäminen, uusien sosiaalisten ongelmien ehkäisy, asiakaskohtainen sosiaalityö ja sosiaalinen kuntoutus sekä siihen kuuluva kuntouttava työtoiminta tarjoavat välineitä tavoitteiden saavuttamiseksi. Konkreettisia keinoja ovat esimerkiksi tiedotus, neuvonta, ohjaus, kotikäynnit, sosiaaliset tilannearviot, asiakaskohtaiset suunnitelmat sekä erilaiset tuet ja palvelut. Niitä ovat muun muassa tuki itsenäiseen suoriutumiseen, sosiaaliteknologian keinot, hoiva, työllistäminen, toimeentulon turvaaminen ja kiireellinen apu kriisitilanteissa.

Tuotokset, tulokset ja vaikutukset

Tuotokset, tulokset ja vaikutukset tarkoittavat asiantiloja, joita käytössä olevilla keinoilla ja välineillä voidaan saada aikaan. Sosiaalihuoltolain toimien tulisi kohentaa asiakkaiden elämäntilannetta. Jos tuloksia verrataan tavoitteisiin, väestön elinolojen ja hyvinvoinnin tulisi kohentua, sosiaalisen turvallisuuden, yhteisöllisyyden ja osallisuuden parantua sekä ihmisten tulisi saada välttämättömät ja riittävät sosiaalipalvelut. Sosiaalipalveluja tulisi lisäksi olla tasapuolisesti saatavilla. Asiakkaiden arjen sujuvuuden tulisi kohentua ja huono-osaisuuden, eriarvoisuuden ja syrjäytymisen vähentyä. Toimintakulttuureihin liittyvät tekijät, kuten arvot, johtaminen ja asiakkaiden kohtelu ylipäänsä, tarjoavat välineitä saada aikaan tavoitteena olevia vaikutuksia. Sosiaalihuollon asiakkaiden näkökulmasta luottamus, palvelun saatavuus, ihmisarvoinen kohtelu ja hyvä vuorovaikutus ovat keskeisiä hyvän vaikuttamisen tunnusmerkkejä (mm. Nummela 2011; Hinkka ym. 2006).

Kokonaistaloudelliset vaikutukset

Sosiaalihuoltolain taloudellisessa arvioinnissa on taustaoletuksena se, että hyviä kehityskulkuja edistävät ja riskien toteutumista ennalta ehkäisevät toimet ovat kustannustehokkaita. Ongelmien ennalta ehkäisy, sähköinen asiointi, tiedotus ja neuvonta ovat hyvin toimiessaan kustannuksia säästäviä keinoja, joskaan ne eivät auta kaikkia asiakkaita kaikissa tilanteissa. Vuorovaikutusta ja tukea muutosten mahdollistamiseksi tarvitaan. Tämä edellyttää osaavaa henkilöstöä, hyvää johtamista ja tavoitteellista työtä toiminnan eri tasoilla.

Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset

Niitä ovat asumiseen, palvelujen saatavuuteen, työllisyyteen, väestön määrään, palvelujen rakennemuutoksiin sekä voimavaroihin liittyvät seikat. Suurin osa vaikutuksista on laadullisia ja epäsuoria. Esimerkiksi uskomus- ja arvojärjestelmät ja yhteisöjen tavat toimia ovat vaikeasti ennakoitavia. Vaikutukset kohdistuvat voimakkaammin köyhimpiin ja osattomiin, joiden elämän tulisi palvelujen avulla kohentua. Ihmisiin kohdentuvia vaikutuksia tulisi tarkastella ennen kaikkea huono-osaisimpien ja eniten avun tarpeessa olevien näkökulmasta yleisen tarkastelun ohella.

Vaikka määrällisiä mittareita ei olisi helposti saatavilla, niin ihmisiin kohdistuvat vaikutukset olisi tärkeää pitää esillä päätöksiä tehtäessä. Tässä auttavat suuresti myös laadulliset tutkimukset. Vähävaraisiin kohdentuvat vaikutukset on erityisesti otettava huomioon, sillä pienetkin muutokset etuuksissa ja niiden yhteen sovittamisessa voivat saada aikaan laajakantoisia vaikutuksia. (www.thl.fi -> IVA)

Lain valmistelu, toimeenpano ja ennakkoarviointi

Ennakkoarvioinnin näkökulmien erittely nostaa esiin lain konkretisoinnin tarpeen toimeenpanossa. Arvioinnin ja lainsäädäntötyön ristiin tarkastelu korostaa käsitteiden määrittelyä, tavoitteiden, keinojen ja vaikutusten erittelyä ja toimeenpanon osaamista. Uuden sosiaalihuoltolain tulisi tarjota väestölle yleensä ja yhteiskunnan heikompiosaisille erityisesti selkeäkielinen viesti siitä, missä tilanteissa ja millaisin ehdoin sosiaalihuollon tukea ja apua on saatavilla. Mikäli lain tavoitteet ja toimeenpano etääntyvät liiaksi toisistaan, voi syntyä ongelmia järjestelmän koetussa legitimiteetissä.

Yhteiskunnan arvoperusta sekä talouden reunaehdot vaikuttavat lain toteutumiseen käytännössä. Lain tulisi toisaalta korostaa yksilön vastuuta omasta hyvinvoinnistaan ja toisaalta nostaa esiin yhteiskunnan tuen ehtoja ja saannin kriteereitä. Monet yhteiskunnalliset toimet perustuvat varsin suoraviivaisesti oletuksiin niiden suotuisista vaikutuksista. Ennakoimattomat tekijät vaikuttavat kuitenkin usein lopputulokseen. Jo tästä syystä tarvitaan erilaisten politiikkatoimien yhteen sovittamista, järjestelmän itsesääntelyä ja tulevaisuuden suunnan näkyvillä pitämistä. Tulevaisuuden tiekartta auttaa etenemään tavoitteellisesti. Arviointi puolestaan antaa tietoa käytännön etenemisestä ja sen ongelmista. Sosiaalialan ydinkysymyksiä onkin luo tettavan tietopohjan ja näytön varmistaminen. Vain hyvällä osaamisella saadaan aikaan tuloksia. Tässä käytäntötutkimus, osaamisen kartuttaminen ja tietojen vaihto ovat keskeisessä asemassa.

Asiakaskeskeinen lain toimeenpano edellyttää hyvää suunnittelua, johtamista, osapuolten yhteistä tahtotilaa ja sitoutumista kaikilla tasoilla. Lain toteuttamiseksi tarvitaan selkeitä määritelmiä, mutta myös tilaa paikallisesti ja alueellisesti joustaville ratkaisuille. Uuden lain tulisi olla toimijoille, kuten kunnille ja työntekijöille, sosiaalisesti kestävä hyvinvointipoliittinen linjaus. Sen tulisi tukea ja voimaannuttaa kuntia sekä alan ammattihenkilöstöä samoin kun asiakkaita. Politiikkaohjauksen muotojen (esim. normit, voimavarat, tieto-ohjaus, toimeenpanon tuki, valvonta) tulisi muodostaa kokonaisuus, jolla lain toimeenpanoa arvioidaan ja seurataan. Lain käytännön paikallinen tulkinta syntyy kunnissa. Lain toimeenpanossa ohjauksen eri muotojen tulisi tukea toisiaan myös toiminta-alueiden laajentuessa ja uudessa kuntarakenteessa.

Kirjallisuus

• Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi-käsikirja. www.thl.fi
• Määttä, Kalle (2011) Laadukas lainsäädäntö osana valtiontaloudellista päätöksentekoa. Valtiontalouden tarkastusviraston tutkimuksia ja selvityksiä. Helsinki.
• Nummela, Tuija (2011) Aikuissosiaalityön asiakkaan asema ja oikeudet. Akateeminen väitöskirja. Itä-Suomen yliopisto.
• OM (2007) Säädösehdotusten vaikutusten arviointi. Ohjeet. Julkaisu 6. Helsinki: Oikeusministeriö.
• Pekurinen, Markku & Outi Raikkönen & Tuija Leinonen (2008) Tilannekatsaus sosiaali- ja terveydenhuollon laatuun. Stakes: Helsinki.
• STM (19/2010) Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistaminen. Sosiaalihuollon lainsäädäntötyöryhmän väliraportti. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 19. Helsinki.
• STM (34/2010) Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä, kehittämistä ja valvontaa koskevan lainsäädännön uudistaminen. Peruslinjauksia valmistelevan työryhmän väliraportti. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 34. Helsinki.
• UNDP (2007) Mapping of ex-ante Policy Impact Assessment Experiences and Tools in Europe. Based on a Literature Survey and Case Studies from South-East Europe. Resource book for Practitioners. September 2007. Bratislava Regional Centre. Bratislava.

Terveydenhuoltolain vaikuttavuuden arviointi laadun ja potilasturvallisuuden näkökulmasta

Pia Maria Jonsson

Toukokuussa 2011 voimaan tulleessa terveydenhuoltolaissa edellytetään, että kaikis­sa terveydenhuoltoyksiköissä on suunnitelma laadunhallinnan ja potilasturvallisuu­den toteuttamiseksi. Säädöksen vaikuttavuuden arvioinnissa voidaan tarkastella niin lain edellyttämien prosessien kuin itse laadun ja potilasturvallisuuden kehittymistä. Jos lainsäädännön tavoitteet eivät näytä toteutuvan, syynä voi olla paitsi heikko lain­ säädännöllinen lähestymistapa myös heikko toimeenpanon tuki. Jatkotoimien kannal­ta on tärkeää pyrkiä tunnistamaan laadun ja potilasturvallisuuden parantamista tuke­neita ja vaikeuttaneita olosuhteita ja tekijöitä.

Länsimaiset terveydenhuoltojärjestelmät ovat olleet laajojen lainsäädäntöpohjaisten uudistusten kohteena ainakin 1990-luvun puolivälistä lähtien (Saltman & Figueras 1997). Monissa Euroopan maissa lakiuudistukset ovat pureutuneet terveydenhuoltojärjestelmän perustavaa laatua oleviin rakenne- ja organisaatiokysymyksiin. Esimerkiksi Englannissa lainsäädäntöpohjaisia uudistuksia on tehty pitkälti yli vuosikymmenen ajan pyrkimyksenä yhdistellä erilaisia toisiaan vahvistavia politiikkatoimia terveydenhuollon toimintakyvyn parantamiseksi.

Suomessa toukokuussa 2011 voimaan tullut terveydenhuoltolaki poikkeaa jonkin verran kansainvälisestä kehityskulusta, sillä laki muodostuu päasiallisesti kokoelmasta säädöksiä, jotka koskevat terveydenhuollon sisältöä ja toimintaa sekä eri tahojen välistä yhteistyötä. Pyrittäessä arvioimaan terveydenhuoltolain vaikutuksia on kuitenkin syytä huomioida, että myös rahoitus- ja järjestämisvastuuta koskevan lainsäädännön odotetaan lähivuosina uudistuvan. Suunnitteilla olevat uudistukset tulevat melko varmasti muovaamaan järjestelmän toimintatapoja ja toiminnan vaikuttavuutta tavalla, joka tulee monimutkaistamaan jo toteutuneen lainsäädäntöuudistuksen arviointia.

Arvioinnin viitekehyksestä

Globaalisti ajateltuna kaikki terveydenhuoltojärjestelmät rakentuvat samoille peruspilareille. Kullakin järjestelmällä on omat ratkaisunsa palveluiden rahoituksen, järjestämisen ja tuottamisen suhteen. Tämä pätee myös vähemmän kehittyneisiin järjestelmiin, – jos esimerkiksi rahoitusratkaisuja ei julkiselta taholta ole määritelty, ne syntyvät joka tapauksessa spontaanisti, köyhissä maissa usein suorina out-of pocket tyyppisinä ratkaisuina. Yleensä kuitenkin järjestelmien tärkeimpiä perusperiaatteita säännellään lainsäädännöllä ja niiden toimintakykyä (performance) seurataan ja arvioidaan erilaisin tiedonkeruutoimin ja -menetelmin. Järjestelmällisestä seurannasta ja arvioinnista onkin tullut yhä selkeämmin integroitu osa terveydenhuoltojärjestelmien modernia säätelyä ja ohjausta.

Viime vuosikymmenien terveydenhuoltoreformien vanavedessä on kehitetty näiden arvioinnin viitekehyksiä. Usein uudistuksia luokitellaan ja analysoidaan semukaan, pyritäänkö niillä vaikuttamaan terveydenhuollon kysyntään (demand-side reforms) vai tarjontaan (supply-side reforms) (Health reform in England..., 2005). Edellisestä esimerkkinä voi olla potilaiden valinnanmahdollisuuksien lisääminen, jälkimmäisestä palveluiden tuottajakunnan monipuolistaminen. Jotkut uudistukset kohdistuvat erityisesti rahavirtojen kulkuun ja korvausmenettelyihin (transactional reforms), jotkut taas järjestelmäkokonaisuuden hallintaan ja ohjaukseen (system management reforms). Raha seuraa potilasta -korvausperiaatteet voivat havainnollistaa edellistä ja vahvistetut kansalliset seuranta- ja ohjausmenettelyt, kuten kansalliset laaturekisterit ja laatutuloksiin pohjautuvat korvausmenettelyt (pay for performance, P4P), jälkimmäistä.

Myös uudistusten tarkempia sisältöjä on pyritty systematisoimaan ja erityisesti eri kohderyhmien ja avainvaikuttajien merkitystä analysoimaan.¹ Yleisesti ottaen terveydenhuollon laatuaspektit ovat nousseet reformien arvioinnissa huomattavasti aiempia vuosikymmeniä keskeisemmälle sijalle täydentämään taloudellisia analyy­seja (High Quality Care..., 2008). Samoin kansalais- ja asiakasnäkökulman huomiointi arvioinnin osana on lisääntynyt selvästi.

Arvioitaessa politiikkatoimien vaikutuksia etsitään yleensä kontrastia määritellyn politiikan seuraamusten ja status quon välillä. Joskus, vaikkakin harvemmin, voidaan esimerkiksi aluekokeilujen muodossa testata useampia uusia politiikkavaihtoehtoja. Teoriassa arvioinnille välttämättömän kontrastin luominen voidaan tehdä vertailuryhmien avulla. Palvelujärjestelmiä arvioitaessa ajattelutapa tarkoittaa usein vertailua muihin maihin, mutta myös alueelliset vaihtelut ja kokeilut voivat luoda arvioinnin tarvitsemaa kontrastia. Ehkä tavallisin (ja helpoin) keino etsiä kontrastia on pitkittäismuutoksen tarkastelu ennen ja jälkeen politiikkatoimia. Jotta arviointi ei jäisi vain deskriptiiviseksi tilanteiden kuvaukseksi vaan loisi myös pohjaa mahdolliselle kausaalitulkinnalle, se voidaan pohjustaa trendejä ohjaavien tekijöiden määrittelyllä. Tällöin poliittisen status quon trendi voidaan ennustaa käsillä olevasta datasta ja muutoksen jälkeistä de facto -trendiä vertailla tähän.

Arvioinnin kohdentaminen

Terveydenhuoltolaki koostuu monesta erilaisesta osauudistuksesta, joiden laajuus vaihtelee ja joilla kullakin on omia päämääriään ja tavoitteitaan. Myös lain edellyttämät toimenpiteet vaihtelevat; niitä ovat esimerkiksi vastuunjaon periaatteet, sopimusmenettelyt ja erilaiset (yhteistoiminta)suunnitelmat. – Lain sisällön monitahoisuutta voidaan pitää sen potentiaalisena heikkoutena. Se voidaan käsittää osoitukseksi koherenssin puutteesta – lain osioista ei välttämättä muodostukaan loogista kokonaisuutta, jossa osat täydentävät toisiaan lain keskeisten päämäärien ja tavoitteiden saavuttamiseksi. Osat voivat silti olla kukin omalla tavallaan tärkeitä ja merkittäviä.

Lainsäädännön arvioinnin suhteen koherenssin puute voi olla ongelma, koska arviointia ei tällöin ole mahdollista suhteuttaa yhteen tai muutamaan keskeiseen lainsäädäntöuudistuksen tavoitteeseen. Arviointitahon ensimmäinen tehtävä onkin pohtia tavoitteenasettelua, jotta itse arvioinnin strategiat voitaisiin operationalisoida.

Terveydenhuoltolain tavoitteet on kirjattu sen toiseen pykälään (2 §). Sen mukaan lain tarkoituksena on:

1. edistää ja ylläpitää väestön terveyttä, hyvinvointia, työ- ja toimintakykyä sekä sosiaalista turvallisuutta;
2. kaventaa väestöryhmien välisiä terveyseroja;
3. toteuttaa väestön tarvitsemien palvelujen yhdenvertaista saatavuutta, laatua ja potilasturvallisuutta;
4. vahvistaa terveydenhuollon palvelujen asiakaskeskeisyyttä; sekä
5. vahvistaa perusterveydenhuollon toimintaedellytyksiä ja parantaa terveydenhuollon toimijoiden, kunnan eri toimialojen välistä sekä muiden toimijoiden kanssa tehtävää yhteistyötä terveyden ja hyvinvoinnin edistämisessä sekä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisessä.

Lain tarkoitus on siis ilmaistu viiden suhteellisen laajan osatavoitteen muodossa. Tavoitteiden sekä lain edellyttämien toimenpiteiden vaihtelevuuden takia mielekäs arviointi ei voi kohdistua kaikkiin lain osioihin yhtä aikaa.Tarvitaan priorisointia – myös arvioinnin niukat voimavarat on suunnattava järkiperäisesti.

Lainsäätäjä ei näytä asettaneen lain eri tavoitteita tärkeysjärjestykseen (ellei numerojärjestystä käsitetä jonkinlaiseksi ranking-menettelyksi). Arvioinnin kohdentaminen jää siksi suurelta osin arvioinnin rahoittajien ja arviointia suunnittelevien ja toteuttavien asiantuntijoiden harkintaan. Kohdentamista voidaan pyrkiä perustelemaan faktapohjalta esimerkiksi lähtemällä siitä, mitkä lainsäädännön taustalla olevat terveydenhuollon ongelmat ovat jollain menetelmällä kvantifioituina suurimpia. Kohdentaminen on kuitenkin osaksi arvovalinta esimerkiksi sen suhteen, priorisoidaanko organisaatiokysymyksiä vaiko kansalais- ja asiakasnäkökulmaa.

8 § Laatu ja potilasturvallisuus

Arviointipohdinnan kohteeksi on tässä artikkelissa esimerkinomaisesti otettu terveydenhuoltolain kahdeksannen pykälän (8 §) säännökset, jotka käsittelevät laatua ja potilasturvallisuutta. Tämän pykälän luonne on yksinkertainen ja preskriptiivinen; siinä edellytetetään, että kaikissa terveydenhuoltoyksiköissä on suunnitelma laadunhallinnaksi ja potilasturvallisuuden täytäntöönpanoksi.

Lakipykälä ja sen tueksi laadittu asetus säätelevät ennen kaikkea organisaatioiden työtapoja sekä niiden välisiä yhteistyömuotoja.

Lakipykälään liittyvällä STM:n asetuksella on keskeinen merkitys lain soveltamisessa, sillä siinä määritellään tarkemmin suunnitelmien sisältö ja listataan, mistä asioista toimintayksiköiden suunnitelmissa on sovittava.

8 § Laatu ja potilasturvallisuus Terveydenhuollon toiminnan on perustuttava näyttöön ja hyviin hoito- ja toimintakäytäntöihin. Terveydenhuollon toiminnan on oltava laadukasta, turvallista ja asianmukaisesti toteutettua. Kunnan perusterveydenhuollon on vastattava potilaan hoidon kokonaisuuden yhteensovittamisesta, jollei siitä muutoin erikseen sovita. Terveydenhuollon toimintayksikön on laadittava suunnitelma laadunhallinnasta ja potilasturvallisuuden täytäntöönpanosta. Suunnitelmassa on otettava huomioon potilasturvallisuuden edistäminen yhteistyössä sosiaalihuollon palvelujen kanssa. Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella säädetään asioista, joista on suunnitelmassa sovittava. (Terveydenhuoltolaki 1326/2010) Asetuksen mukaan potilasturvallisuussuunnitelmassa on sovittava ainakin seuraavista asioista: Johtaminen ja vastuuhenkilöt Henkilöstöjohtaminen ja avoin turvallisuuskulttuuri Henkilöstön osallistuminen Henkilöstön perehdyttäminen ja koulutus Potilaan ja läheisten osallistuminen Laadunhallinta-asiakirjat Turvallisuusriskien hallinta, dokumentointi ja tiedonkulku Raportointi ja ilmoitusjärjestelmät sekä korjaavat toimenpiteet Alueellinen yhteistyö (STM:n asetus 341/2011 laadunhallinnasta ja potilasturvallisuuden täytäntöönpanosta laadittavasta suunnitelmasta)

Arviointikysymykset ja arvioinnin toteutus

Järjestelmätason arvioinnissa ei ole olemassa yhtä straight forward -lähestymistapaa kuten esimerkiksi lääkeaineiden vaikuttavuuden arvioinnissa. Kunkin arvioinnin lähestymistapa ja menetelmät on sovitettava usein varsin monitahoisiin arviointikysymyksiin. Tuotettu arviointitieto ei välttämättä kuvaa yleistettäviä ”luonnonlakeja”, vaan se on nähtävä ja tulkittava omassa kontekstissaan. Yleistettävyys ja siirrettävyys toiseen järjestelmään tai kontekstiin on syytä pohtia erikseen.

Kun terveydenhuoltojärjestelmän rakennetta, organisaatiota tai vastuunjakoa ryhdytään politiikkatoimin uudistamaan, haetaan yleensä parannusta järjestelmän toimintakykyyn ja tätä kautta väestön terveyteen ja hyvinvointiin. Terveyden ja hyvinvoinnin muutokset ovat kuitenkin ilmiöitä, joihin vaikuttavat monet muutkin asiat kuin terveydenhuoltojärjestelmän toiminta. Tästä syystä niitä voidaan useissa yhteyksissä pitää epäspesifisinä ja epäluotettavinakin seuranta- ja arviointimittareina. Järjestelmätasolla arviointiin tarvitaan muunlaista, välillistä (intermediääristä) tietoa esimerkiksi palveluiden saatavuuden ja kustannusvaikuttavuuden kehityksestä.

Terveydenhuollon uudistuksia tyypiteltäessä terveydenhuoltolain kahdeksannen pykälän voidaan katsoa sijoittuvan luokkaan, jonka pyrkimyksenä on tehostaa toimintayksiköiden palveluiden suunnittelua ja organisointia (management reform). Lain edellyttämä potilasturvallisuussuunnitelma kuvaa toimintayksikön potilasturvallisuusjärjestelmän, joka osaltaan tukee toiminnan laatua.

Tavoitelähtöisessä arvioinnissa lakipykälään liittyviä arviointikysymyksiä voidaan muotoilla ja asettaa hierarkkiseen järjestykseen esimerkiksi seuraavasti:

1. Ovatko toimintayksiköt laatineet lain ja asetuksen edellyttämät suunnitelmat?

• Kuinka suurella osalla toimintayksiköistä on valmis suunnitelma?
• Kuinka suurella osalla toimintayksiköistä suunnitelma täyttää sille asetetutvaatimukset?

2. Onko palveluiden laatu ja potilasturvallisuus parantunut?

• Ovatko lääketieteelliset hoitotulokset parantuneet?
• Ovatko vaara- ja haittatapahtumat vähentyneet?
• Onko potilaskuolleisuus vähentynyt?
• Onko asiakastyytyväisyys parantunut?

3. Onko palveluiden mahdollisen laadun ja potilasturvallisuuden parantumisen ja säädettyjen suunnitelmien välillä syy-yhteyttä? Voidaanko identifioida suunnitelmien käyttöönottoa tukevia ja sitä vaikeuttavia olosuhteita tai tekijöitä? Voidaanko identifioida laadun ja potilasturvallisuuden parantumista tukeneita ja niitä vaikeuttaneita olosuhteita tai tekijöitä?

On varsin todennäköistä, että kysymykseen 1 liittyvä arviointi on suhteellisen yksinkertaista ja nopeaa verrattuna kohtiin 2 ja 3. Koska kyse on lainsäädännön toimeenpanosta, kohta 1 voidaan keskeisiltä osin nähdä valvontaviranomaisille kuuluvana rutiinivalvontana.

Kohdan 2 arvioinnin raskaus riippuu olemassa olevista terveydenhuoltojärjestelmän seurantarutiineista. Mitä kehittyneemmät ovat kansalliset seurantajärjestelmät – esimerkiksi kliiniset laaturekisterit, yhteiset potilasturvallisuusindikaattorit ja kansallisesti yhtenäiset asiakastyytyväisyysmittaukset, sen helpompaa on tuottaa yhteenvetoja laadun ja potilasturvallisuuden kehittymisestä ennen ja jälkeen lainsäädännön voimaan tuloa. Jollei yhtenäisiä seurantajärjestelmiä ole, arviointihanke joudutaan aloittamaan tyhjästä, jolloin erityisesti pitkittäisen tiedon keruu ja analyysi on haastavaa. Lakia (ja sen arviointia) edeltävää dataa on jälkikäteen vaikea konstruoida.

Kohta 3 sisältää arvioinnin haastavimmat kysymyksenasettelut. Jos laadun ja potilasturvallisuuden osalta havaitaan kehitystä parempaan suuntaan, aktualisoituu kysymys, onko kehityksellä syy-yhteyttä lainsäädännön edellyttämiin toimiin. Jos kehitystrendit vaihtelevat alueittain tai eri organisaatioiden välillä, voidaan myös kysyä, mitkä mekanismit edesauttoivat tai vaikeuttivat positiivista muutosta.

Koska muutoksen mekanismeista voi olla vaikea etukäteen esittää kattavia hypoteeseja, 3. arviointikohdan läpivieminen edellyttää paitsi kvantitatiivisen myös kvalitatiivisen tiedon keruuta organisaatioista ja toimintayksiköistä. Käytännössä varsin erilaiset organisaation piirteet ja ominaisuudet voivat osoittautua merkityksellisiksi uudistuksien toteutumisen kannalta.

Tulosten tulkinnasta

Lainsäädännön ja muiden järjestelmätason interventioiden arviointitulosten tulkinta on vaativaa verrattuna kokeellisten interventiotutkimusten tuloksiin. Monet väliintulevat tekijät sekä kontekstien erilaisuus lisäävät tulkintamahdollisuuksia. Useinkaan ei etukäteen voida määritellä tarkkaan, minkälaista tulosta tulisi pitää onnistuneena, etenkään kun lainsäädännön seuraamukset voivat olla laaja-alaisia, ne voivat koskettaa monia eri kohderyhmiä ja liikkua monessa eri ulottuvuudessa.

Laatu- ja potilasturvallisuuspykälän vaikutuksia tulkittaessa keskeinen kysymys on, kuinka kehitys Suomessa olisi edennyt ilman tehtyä lainsäädäntöpohjaista uudistusta. – Potilasturvallisuuden edistäminen on viimeisen vuosikymmenen ajan ollut kautta länsimaisten järjestelmien leviävä trendi, joka myös Suomessa olisi todennäköisesti vahvistunut terveydenhuollon ammattihenkilöstön tietoisuuden ja omistautumisen seurauksena ilman lainsäädännön tukeakin. Lisäksi jo ennen lainsäädäntöä kirjattu kansallinen potilasturvallisuusstrategia oli luonut kokonaisvaltaista pohjaa potilasturvallisuuden edistämiselle, joskin strategia liikkuu melko korkealla abstraktion tasolla (STM 2009). Kiintoisaa on myös pohtia, olisiko lakipykälän sisältö voitu muotoilla jollain vaihtoehtoisella tavalla, joka olisi tehtyä lainsäädännön uudistusta tehokkaammin toiminut laatua ja potilasturvallisuutta edistävästi. Vaihtoehtoja olisivat voineet olla esimerkiksi selkeämpi laadun ja potilasturvallisuuden seurantavelvollisuus ja seurannan pohjalta tehtävien vuosittaisten potilasturvallisuusraporttien jättövelvollisuus.

Jos lainsäätäjän tarkoitusperät eivät tehdyn uudistuksen välityksellä näytä toteutuvan, syynä voi olla paitsi heikko lainsäädännöllinen lähestymistapa myös heikko toimeenpanon tuki kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla. Arviointitulosten tulkinnan kannalta merkittävää on siis myös se, missä määrin lain täytäntöönpanoa on pyritty tukemaan eri tahoilta. Onko lakia ja asetusta noudatettu? Onko täytäntöönpanoa tuettu riittävin toimin niin, että lainsäädännön täysi potentiaali on tullut hyödynnetyksi? – Sosiaali- ja terveysministeriö on edellyttänyt Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toimivan laadunhallinnan ja potilasturvallisuuden täytäntöönpanoa tukevana instanssina, joka muun muassa ohjeistaa potilasturvallisuussuunnitelmien luomisessa.² Samanaikaisesti kunnat ja sairaanhoitopiirit ovat yhdistäneet voimansa laadunhallinnan kansallisessa ohjeistuksessa.³ Opastusta on vahvistettu aloittamalla laaja kansallinen Potilasturvallisuutta taidolla -ohjelma.⁴ Missä määrin opastukset ja koulutusohjelma onnistuvat tukemaan lainsäädännön toimeenpanoa ja vastaamaan kohderyhmien tarpeisiin, on arvioitavissa vasta vähitellen käyttäjäpalautteen ja muun arviointitiedon avulla.

Suomen varsin pirstaleisessa kuntakentässä paikalliset ja alueelliset edellytykset potilasturvallisuussuunnitelmien luomiseksi ja laadunhallinnan ja potilasturvallisuuden täytäntöönpanon edistämiseksi vaihtelevat. Jos laadunhallinta ja potilasturvallisuuden edistäminen eivät tukitoimista huolimatta etene kaikkialla odotetulla tavalla, kyse voi olla etenkin pienten järjestäjätahojen riittämättömistä resursseista, riittämättömästä osaamisesta tai kiinnostuksen puutteesta uudistusten läpiviemiseksi. Terveydenhuoltojärjestelmän epätarkoituksenmukaiset rakenteet voivat tällöin toimia hyvänkin lainsäädännön vaikuttavuuden esteenä.

Tarvitaanko jatkotoimia?

Arviointitulosten tarkastelu voi antaa viitteitä siitä, mitä ongelmia uuteen lainsäädäntöön mahdollisesti liittyy ja millä tavoin uudistuksen sisältöä voitaisiin muokata tai sen implementointia täydentää parempien tuloksien saavuttamiseksi. – Hajautettujen terveydenhuoltojärjestelmien vaikeuksiin toteuttaa kansallisen tason politiikkatoimia voidaan puuttua eri menetelmin. Lain edellyttämien toimien ja tavoitteiden toteutumiseksi voidaan esimerkiksi määrätä selkeitä sanktioita kuten Suomessa aiemmin nähty hoitotakuulainsäädäntöön liitetty uhkasakkomenettely. Valvontaviranomaisen rangaistusmenettelyillä on kuitenkin yleensä saatu aikaan suhteellisen lyhytaikaisia vaikutuksia. Tämä on odotettavissa, koska sakonuhka tai muu negatiivinen sanktio usein johtaa väliaikaisiin poikkeusmenettelyihin ongelmien ratkaisemiseksi.

Vaihtoehtoisesti järjestelmän toimijoiden hyvää suoriutumista voidaan palkita valtion taholta. Näin on esimerkiksi Ruotsissa alettu menetellä potilasturvallisuuden edistämisen tukemiseksi.⁵ Terveydenhuollon järjestämisvastuussa olevat maakäräjät voivat siellä päästä osallisiksi korvamerkitystä valtionapusummasta, jos potilasturvallisuuden raportointiin liitetyt kansalliset kriteerit täyttyvät. Ajan myötä, potilasturvallisuuden seurannan parantuessa, vuosittaiseen tukeen oikeuttavia kriteerejä on aikomus kiristää. Samalla syntyy avointa kansallista vertailutietoa palveluiden tilasta.

Avoimelle vertaismenettelylle ja sen pohjalta tehtävälle laatu- ja potilasturvallisuustyölle löytyy vahvempaa tieteellistä tukea kuin sanktiomenettelyille (Schilling ym. 2010; Schilling ym. 2011). Valvontaviranomaisten toimenpiteet ovat luonnollisesti tarpeellisia, jotta potilaita voidaan suojata ala-arvoisilta palveluilta ja vaarallisilta toimijoilta. Laadun ja potilasturvallisuuden jatkuvaan kehittämiseen tarvitaan kuitenkin laajempia toimia, joissa terveydenhuollon ammattihenkilöstön työllä ja palveluiden laadun paikallisella seurannalla ja ohjauksella on keskeinen merkitys. Terveydenhuollon toimintayksiköiden johdolla on vastuu siitä, että laadunhallinnalle ja potilasturvallisuuden edistämiselle on tarvittavat edellytykset ja resurssit. Pyrittäessä lisäämään lainsäädäntöpohjaisten politiikkatoimien vaikuttavuutta paikallisen kehittämistyön edellytyksiin kannattaa todennäköisesti kiinnittää erityisen suurta huomiota.

Pitemmällä tähtäimellä myös terveydenhuoltojärjestelmän laajempi kehitys voi avittaa laatuun ja potilasturvallisuuteen liittyvän lainsäädännön toteutumista. Terveydenhuoltolakiin toisaalle kirjattu potilaan valinnanvapaus terveydenhuollon toimintayksikön suhteen ei voi toimia mielekkäästi, ellei potilaille ole tarjolla avointa, kansallisesti yhtenäistä vertailutietoa palveluiden laadusta. Sikäli kuin tällaista tietoa on järjestelmällisesti saatavissa ja palveluiden rahoitus seuraa potilaiden valintoja heidän suosimiinsa toimintayksikköihin, korkea laatu ja potilasturvallisuus voivat kehkeytyä terveydenhuollon keskeisiksi kilpailuvalteiksi. Tällöin laadun ja turvallisuuden suunnitelmallinen edistäminen lainsäädännön hengessä tulee korostumaan valinnanvapausuudistuksen seurauksena.

1.www.hpm.org
2.Potilasturvallisuusopas. Helsinki: THL, 2011.
3.Terveydenhuollon laatuopas. Helsinki: Suomen Kuntaliitto, 2011.
4.Potilasturvallisuutta taidolla -ohjelma. www.thl.fi
5.Överenskommelse om patientsäkerhet. 2011. www.sweden.gov.se

Kirjallisuus

• Health reform in England: update and next steps. UK Department of Health, Policy Directorate, 2005.
• High Quality Care for All. NHS Next Stage Review Final Report. Department of Health, June 2008.
• Saltman RB, Figueras JF. European Health Care Reforms. Analysis of Current Strategies. WHO Regional Publications, European Series No 72. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe, 1997.
• Schilling L, Chase A, Kehrli S, Liu AY, Stiefel M, Brentari R.: Kaiser Permanente’s performance improvement system, Part 1: From benchmarking to executing on strategic priorities. Jt Comm J Qual Patient
• Schilling L, Dearing JW, Staley P, Harvey P, Fahey L, Kuruppu F.: Kaiser Permanente’s performance improvement system, Part 4: Creating a learning organization. Jt Comm J Qual Patient Saf. 2011 Dec;37(12):532-43.
• Sosiaali- ja terveysministeriön asetus (341/2011) laadunhallinnasta ja potilasturvallisuuden täytäntöönpanosta laadittavasta suunnitelmasta.
• STM (2009) Edistämme potilasturvallisuutta yhdessä. Suomalainen potilasturvallisuusstrategia 2009–2013. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2009:3. Helsinki.
• Terveydenhuoltolaki 30.12.2010/1326.

Työttömien ja vaikeassa asemassa olevien terveyteen ja toimintakykyyn vaikuttaminen

Sakari Hänninen ja Vappu Karjalainen

Hyvinvointi- ja terveyserojen kaventaminen on ollut politiikkaohjelmien kestotavoitejo pitkään. Ohjelmien rakenteelliset tavoitteet, kuten terveyserojen kaventuminen tai pitkäaikaistyöttömien työllistyminen, eivät kuitenkaan ole toteutuneet käytännössä. On luotettu liikaa siihen, että rakenteellisia muutoksia saadaan aikaan kiinnittämättä huomiota ihmisten välisiin eroihin elinoloissa, elämäntilanteissa ja toimintakyvyissä. On tärkeää oivaltaa, että vaikeassa sosiaalisessa asemassa olevien ihmisten tilanteis­sa monet eri tekijät kietoutuvat toisiinsa. Siksi ohjelmien toteutuksessa ja vaikuttavuu­den arvioinnissa tarvitaan kokonaisnäkemyksellisiä ja sektorihallinnon rajoja ylittäviä lähestymistapoja.

Terveyserojen kaventaminen on ollut Suomessa terveyspoliittisten ohjelmien tavoitteena vuodesta 1986. Kymmenen vuotta sitten (2001) hyväksytyn kansallisen Terveys 2015 -ohjelman läpäisevänä tavoitteena on ollut väestöryhmien välisten terveyserojen kaventaminen. Kaventamisen tavoite on selvästi ilmaistu myös vuosina 2003 ja 2007 tehdyissä hallitusohjelmissa. (Terveyden eriarvoisuus Suomessa..., 2007.) Vuonna 2008 valmistui erillinen ”Kansallinen terveyserojen kaventamisen toimintaohjelma 2008–2011”, joka kytkettiin tiiviisti silloisen hallituksen Terveyden edistämisen politiikkaohjelmaan. Kaventamisohjelman toteutumiseen kytkeytyvä tilannekatsaus terveyserojen mahdollisista muutoksista vuosina 2007–2010 valmistui vuonna 2011 (Rotko ym. 2011). Raportin mukaan tarkasteluajanjaksona on ”asetettu kymmeniä työryhmiä ja käynnistetty kymmeniä hankkeita”, joilla edelleen pyritään läpäisevästi vaikuttamaan väestöryhmien välisiin terveys- ja hyvinvointieroihin. Hallinnollista ohjelmatyötä lukuisine raportteineen on siis tehty paljon.

Vastaavasti pitkäaikaistyöttömyyden vähentäminen on ollut Suomessa erilaisten työllisyysohjelmien tavoitteena jo lähes kaksi vuosikymmentä. Matti Vanhasen hallituskauden 2003–2007 keskeinen keskushallinnon johtamisen uudistus oli ohjelmajohtaminen. Tällöin käynnistettiin neljä ministeriörajat ylittävää politiikkaohjelmaa, joilla erillisbudjettien ja -tavoitteiden avulla tartuttiin teemoihin, jotka olivat ajassa merkittäviä ja joilla oli aidosti poikkihallinnollinen luonne. Yksi näistä ohjelmista oli työllisyysohjelma. Sen painopisteenä oli rakenteellisen työttömyyden alentaminen ja työvoiman tarjonnan lisääminen. Tavoitteena oli vaikean työttömyyden katkaiseminen ja työelämästä syrjäytymisen pysäyttäminen. (Ks. myös Työllisyys nousussa 2008.)

Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmassa (22.6.2011) köyhyyden, eriarvoisuuden ja syrjäytymisen vähentäminen on nostettu yhdeksi sen kolmesta painoalueesta. Tämä on hyvin perusteltu valinta, jonka mukaan hallitus pyrkii kaventamaan tulo-, hyvinvointi- ja terveyseroja. Tavoitteen toteuttamiseksi hallitus päätti käynnistää laaja-alaisen ja poikkihallinnollisen köyhyyttä, syrjäytymistä, eriarvoisuutta ja terveysongelmia vähentävän toimenpideohjelman. Sen yksityiskohtien määrittely jätettiin ohjelman valmistelijoiden tehtäväksi. Viimeisen vuosikymmenen aikana hallitusohjelmissa onkin yhä enemmän alettu korostaa poikkihallinnollisia lähestymistapoja vaikean työttömyyden ja huono-osaisuuden kysymyksissä (ks. myös Politiikkaohjelmat hallitustyössä 2006).

Miten tavoiteohjelmien muotoilut tavoittavat huono-osaisuutta?

Kaikkein vaikeimmissa tilanteissa elävät ja heidän erityisongelmansa jäävät helposti laajojen toimintaohjelmien ulkopuolelle varsinkin niiden tavoitetason korkeuden ja siihen liittyvän valikoinnin vuoksi. Vaikka ohjelman lähtökohtana olisi puuttua johonkin nimenomaiseen yhteiskunnalliseen pulmaan – vaikkapa pitkäaikaistyöttömyyteen – ohjelmien tavoitteiden ja interventioiden kohdentamisen välille muodostuu helposti selvä epäsuhta. Tulostavoitteiden asettaminen korkealle – työllistämisohjelmassa esimerkiksi maan työllistymisasteen nostamiseen 75 prosenttiin – johtaa helposti kohdejoukon valikointiin ja vain lupaavimpien asiakkaiden ohjaamiseen hankkeisiin. Kun ohjelmien tavoitteissa korostetaan yksipuolisesti tehokkuutta, tuottavuutta ja näyttäviä tuloksia, se kannustaa kohdistamaan toimintaa ”helpompiin kohteisiin”. Ohjelmien niin kutsutut hyvät käytännöt voidaankin yleensä saavuttaa hankepohjaisissa erityisolosuhteissa ja valikoituneiden asiakkaiden kanssa. Silti odotuksena on, että nämä käytännöt vastaisuudessa leviäisivät osaksi peruspalvelujärjestelmien arkikäytäntöjä ja ratkaisuksi myös vaikeimmin työllistyvien tilanteeseen.

Ohjelmajohtamisella on samankaltaisuutta Euroopan Sosiaalirahaston (ESR) toimintakonseptin kanssa: jokin ajankohtainen teema nostetaan kehittämisen kohteeksi, siihen järjestetään erillisrahoitus ja toteutustavaksi valitaan määräaikaiset hankkeet ja projektit. Tulostavoitteet asetetaan yleisellä (väestö)tasolla ja niiden toteutumista arvioidaan hanke-evaluoinnein. Hankkeiden katsotaan tuottavan hyviä käytäntöjä, jotka raportoidaan erikseen ja tarjotaan yleisesti sovellettaviksi. Arvioivaa keskustelua ei käydä siitä, miten ja millaisin kriteerein tuloksia on saatu aikaan valittujen asiakkaiden kanssa ja miten kehitetyt käytännöt olisivat siirrettävissä myös vaikeassa tilanteessa olevien auttamiseksi.

Mitä tiedämme ohjelmien vaikuttavuudesta?

Tutkimusten mukaan sosioekonomiset terveyserot ovat jatkaneet Suomessa kasvuaan. Terveyserot kasvoivat 1990-luvun laman jälkeen yleisestä vaurastumisesta huolimatta. Kuolleisuuserot ovat kasvaneet sitäkin enemmän. Pitkäaikaissairauksien yleisyys vaihtelee johdonmukaisesti sosioekonomisen aseman mukaan yhtä lailla kuin kuolleisuus ja koettu terveys. (Koskinen ym. 2007, 74.) Lisäksi OECD:n vuoden 2000 aineistolla mitattu lääkärissäkäyntien sosioekonominen eriarvoisuus oli Suomessa Yhdysvaltojen ja Portugalin ohella korkein koko 21 OECD-maan ryhmässä (van Doorslaer ym. 2004). Viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana harjoitettu talousja yhteiskuntapolitiikka ei ole poistanut eriarvoa. Mainitun kaltaisilla toimintaohjelmilla sitä näyttääkin olevan vaikea vähentää. Kaventamisohjelmien tavoitteenasettelu on ollut liian yleistasoista. Selitystä vaatimattomille tuloksille voidaan lisäksi hakea voimavarojen niukkuudesta, ilmiöiden monimutkaisuudesta, hallinnonalojen yhteistyön toimimattomuudesta ja hallintokuntien raja-aidoista, tunnuslukujen toimimattomuudesta sekä poikkileikkaustutkimusten rajoittuneisuudesta suhteessa vaikutusten ilmentymiseen. (Nuorten syrjäytymisen ehkäisy 2007; Rotko ym. 2011.)

Pitkäaikaistyöttömien aktivointia ja työllistymistä koskevissa vaikuttavuustutkimuksissa on toistuvasti todettu, että työllisyyspoliittiset vaikutukset ovat olleet vaatimattomia mutta eräänlaisena sivuvaikutuksena on tuotettu hyvinvointipoliittisia vaikutuksia. Tosin näiden vaikutusten tutkiminen ei ole yleensä kuulunut tutkimusasetelmaan, koska työllisyysohjelmille ei ole asetettu hyvinvointipoliittisia vaan pelkästään työllisyyspoliittisia tavoitteita (Valtakari ym. 2008; Aho 2005).

Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomuksessa todetaan, että pitkäaikaistyöttömille asetetut työllistymisen parantamisen ja syrjäytymisen ehkäisyn tavoitteet ovat olleet osin epärealistisia. Vain pieni osa asiakkaista voi koskaan työllistyä avoimille työmarkkinoille. Ohjelmien yleistavoitteena on useimmiten ollut syrjäytymisen ehkäisy, mutta sille ei ole asetettu tavoitetasoa eikä sen saavuttamista ole näin ollen mitattu. Työ- ja elinkeinohallinto resurssoi, hallinnoi ja ohjaa pitkäaikaistyöttömyyden ja syrjäytymisen vähentämisen ohjelmatyötä, mutta ohjelmien hyvinvointivaikutuksia ei voida osoittaa sen hallinnonalan tulosmittarein. Valtiontalouden tarkastusvirasto esittääkin, että myös työllisyyspoliittisten ohjelmien hyvinvointivaikutuksia on ryhdyttävä arvioimaan ja mittamaan. (Pitkäaikaistyöttömien syrjäytyminen..., 2011.)

Kaikkein vaikeimmassa asemassa olevien terveys ja toimintakyky

Vaikeasti työllistyvien tilanteita terveysnäkökulmasta kartoittavat arvioinnit ja tutkimukset kertovat, että huonokuntoiset, työ- ja toimintakyvyltään heikentyneet pitkäaikaistyöttömät jäävät helposti työ- ja elinkeinohallinnossa, sosiaalitoimessa ja terveydenhuollossa suurelta osin tunnistamatta (mm. Saikku 2009). Henkilöt, joiden sairauksiin liittyvät oireet (mm. mielialahäiriöt, ahdistus- ja pelkotilat, päihderiippuvuus) aiheuttavat vetäytymistä ja passivoitumista, näyttävät jäävän sivuun monista palveluista, myös terveydenhuollon palveluista. Toistuvat työllistymisyritykset eivät onnistu ennen kuin sairaus on todettu ja hoidettu niin hyvin, että henkilöllä on toimintakykyä työssäkäyntiin tai koulutukseen. Kun työvoiman palvelukeskusten pitkäaikaisasiakkaita ohjattiin kuntoutustutkimukseen ja heidän työkykyään arvioitiin monialaisesti, havaittiin että vain kaksi prosenttia kuntoutustutkimukseen ohjatuista oli työkykyisiä, 65 prosentilla oli toimintakykyä heikentävä mielenterveyshäiriö, joka nyt vuosien viiveellä todettiin. (Kerätär & Karjalainen 2010.) Tulokset osoittavat, miten helposti syrjään vetäytyvät ja epäonniset jäävät terveyspalvelujen ulkopuolelle ja sen seurauksena putoavat koulutus- ja työllisyyspalveluista. Lopulta heitä lakisääteisten sanktioiden uhalla velvoitetaan aktivointitoimenpiteisiin. Usein vasta tässä vaiheessa havaitaan, että pitäytyminen yhden sektorin palveluvalikossa ei tuota muutosta näiden ihmisten tilanteeseen.

Aikaisemman tutkimuksen perusteella tiedämme, että ”kolme keskeisintä terveyserojen syyryhmää ovat nykykäsityksen mukaan juuri aineelliset tekijät, terveyskäyttäytyminen ja psykososiaaliset tekijät” (Lahelma ym. 2007, 37). Tähän voisi lisätä neljännen eli eriarvon terveydenhuollon palvelujen käytössä. Paljon vähemmän tiedämme siitä, miten nämä neljä tekijäryhmää kietoutuvat toisiinsa. Tällä tiedolla olisi suuriarvoinen merkitys vaikeassa asemassa olevien ihmisten terveyden edistämisessä. Tällaista ”mikrotason” tutkimusta on tehty jonkin verran (esim. Sairas köyhyys 2009; Hiilamo ym. 2011). Siinä on havaittu, että sairastuvuudessa ja huono-osaisuudessa ei ole niinkään kysymys toisistaan riippumattomien taustatekijöiden vaikutuksesta vaan yhden ja saman itse itseään helposti ruokkivan prosessin vipuvoimista. Näin ollen voidaan puhua siitä, kuinka köyhyys aineellisten elinolojen puutteena sairastuttaa ja kuinka sairaus voi puolestaan köyhdyttää heikentäessään tehokkaasti ihmisten toimintakykyä. Yhtä lailla sairaus voi myös sairastuttaa esimerkiksi toisia perheenjäseniä.

Huono-osaisten ihmisten terveyden edistämisessä olisikin kiinnitettävä huomiota ihmisten koko elämäntilanteeseen, terveydenhuollon reunaehtoihin sekä siihen, minkä ihminen itse näkee parhaiten kulloinkin edistävän terveyttään. Ei tulisi lähteä liikkeelle siitä otaksumasta, että kaikki ihmiset voivat hoitaa terveyttään tai hakea apua terveysongelmiinsa ikään kuin heillä olisi siihen yhtäläiset voimavarat ja toimintakyky (Hiilamo ym. 2011, 117–18).

Kaikkein tärkeintä on muistaa, että koska huono-osaistuminen ja terveysongelmat liittyvät monin tavoin toisiinsa, mitkään sektoraalisesti suunnitellut, yksittäisiin taustatekijöihin suunnatut toimenpiteet eivät pysty näitä ongelmia ratkaisemaan. Vielä vähemmän siinä onnistutaan, mikäli toimintaohjelmat nojaavat ajatteluun, jonka mukaan eri elämäntilanteissa olevien ihmisten voidaan olettaa toimivan tai kykenevän toimimaan yhtäläisten ohjeiden mukaisesti heitä tietynlaiseen käyttäytymiseen kannustamalla tai aktivoimalla.

Yhtä lailla työttömyyden vähentämisen kuin terveyserojen kaventamisohjelmien perimmäisenä tausta-ajatuksena voi olla näkemys, että asianosainen itse on pääasiassa vastuussa ongelmistaan. Niinpä hänen käyttäytymiseensä vaikuttamista voidaan pitää toimintaohjelmissa ensisijaisena. Tämä tuntuu selittävän sitä, miksi ohjelmissa käytetyt keinot ovat huomattavan yksityis- ja yksilökohtaisia verrattuna niiden yleisluonteisiin tavoitteisiin.

Esimerkiksi terveyserojen kaventamisohjelmissa tämä voi näkyä erityisen huomion kiinnittämisenä terveydelle haitallisten aineiden, kuten alkoholin ja tupakan, käyttöön, ylipainoon, liikunnan vähäisyyteen ja epäterveelliseen ruokavalioon. Samanaikaisesti terveydenhuoltojärjestelmän rakenteelliset vinoumat, ja ylipäänsä yhteiskunnallinen eriarvoisuus, jätetään vähemmälle huomiolle.

Työttömyyden torjunnassa puolestaan korostetaan työttömän työnhakijan kannustamista ja aktivointia itsensä kehittämiseen ja työn etsimiseen ja vastaanottamiseen, olipa sitä tarjolla tai ei. Tämä tarkoittaa, että työllistämistoimet suunnataan potentiaalisiksi katsottuihin työllistyjiin pitkäaikaistyöttömien jäädessä vähemmälle huomiolle. Näiden politiikkatoimien voidaan nähdä noudattavan aktivoinnin ajatusta, joka on johdettavissa mikrotaloustieteen ”kannustamisen teorioista”.

Kun ihmisen käyttäytymiseen pyritään vaikuttamaan kannustamisella ja aktivoinnilla, hänen oletetaan olevan sillä tavoin rationaalinen toimija tai valitsija kuin on talousihminen (homo oeconomicus) konsanaan. Ihmisen käyttäytymiseen pyritään tällöin vaikuttamaan kannustamalla häntä toimimaan oikein ja vain hänen ”päämiehensä” tietää, mikä on oikein. Kannustaminen tarkoittaa, että päämies delegoi toimintavastuun asianosaiselle itselleen oikean tiedon varassa. Toiminnan (mukaan lukien käyttäytymismuutokset) tulokset puolestaan kertovat, kuinka hyvin aktivoinnin ja kannustamisen eli vaikuttamisen nähdään onnistuvan.

Näin toimittaessa voidaan olettaa, että yksilöiden oman käyttäytymisen kautta hyvinkin yleisiksi tavoitteiksi puetut ohjelmat voivat onnistua, jos vain keinot ovat riittävän yksilötasoisesti kannustavia. Jos taasen tavoitteiden saavuttamisessa ei onnistuta, niin syy voidaan yksinkertaisesti vierittää yksilöiden oman käyttäytymisen tiliin tulkitsemalla, etteivät he seuranneet päämiehensä ohjeita. Tässä ajattelumallissa ja toimintatavassa kannustaminen, aktivointi, valistaminen, vaikuttaminen ja vastuullistaminen liittyvät saumattomasti toisiinsa yksilön- ja valinnanvapauden nimissä. Siinä ei tällöin tarvitse suuremmin välittää niistä yksilöiden välisistä eroista yhteiskunnallisissa olosuhteissa ja toimintakyvyissä, jotka määrittävät heidän mahdollisuusrakenteitaan.

Päätelmiä ohjelmien vaikuttavuudesta?

Aktivointiin ja kannustamiseen yksipuolisesti nojaava ohjelmapolitiikka ei tavoita heikossa asemassa olevien kansalaisten tilannetta; liian helposti heitä aktivoidaan, voimaannutetaan, osallistetaan ulkoa ja ylhäältä väestötason kunnianhimoisten tavoitteiden mukaisesti. Parempia tuloksia voitaisiin saavuttaa päinvastaisesti toimien: arvioidaan ensin miten rakenteelliseen työttömyyteen ajautuneet ihmiset voivat elinolojensa ehdollistamina toimia, miten he voivat tosiasiassa aktivoitua, kuntoutua ja osallistua. Kyse on sekä rakenteellisten että yksilöllisten tilanteiden huomioon ottamisesta ja niiden yhteistarkastelusta alusta alkaen.

Näin toimittaessa jopa vaikea työttömyys voi avautua potentiaaliseksi työllistyvyydeksi tukemalla ensin arjessa selviytymistä (life first) ja sen jälkeen työhön paluuta. Kun toimintakyky paranee, on jo saavutettu mitattavia tuloksia, hyvinvointivaikutuksia. Olemassa olevat politiikkaohjelmat eivät tätä välitasoa usein tunnista, eikä tämän välitason tuloksiin ole kehitelty mittaristoa. Järjestelmä on kiinnostunut pääasiassa työllistymisen lopputuloksesta riippumatta siitä, onko kyseessä puoli vai kahdeksan vuotta työttömänä ollut. Helposti unohdetaan se, että pitkäaikaistyöttömän toiminta- ja työkyvyn vahvistuminen ja säilyminen on myös yhteiskunnallisesti tärkeää. Nämä samat päätelmät koskevat yhtä lailla heikossa asemassa olevien terveyden edistämistä.

Heikossa ja haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten työllisyyden ja terveyden parantaminen politiikkatoimenpitein on erittäin haasteellista. Tällöin on vaikutettava prosesseihin, jotka ovat alkuarvoistaan herkästi riippuvaisia. Nämä prosessit ovat lisäksi usein jaksottomia, monisyisiä, epäjatkuvia, epälineaarisia ja moniin suuntiin haarautuvia. Pienikin muutos väärään suuntaan saattaa aiheuttaa kaoottisuutta.

Yhtä vaikeaa on arvioida politiikkatoimien vaikuttavuutta, kun kohteena ovat tällaiset alkuarvoistaan herkästi riippuvat prosessit. Silloin kannattaa kysyä, miten lähellä ongelmia toimenpiteet pannaan täytäntöön. Miten hyvin asianosaiset ovat mukana toimenpiteiden täytäntöönpanossa? Miten pitkäjänteistä toimenpiteiden täytäntöönpano on? Miten hyvin täytäntöönpanossa otetaan huomioon asianosaisten valmiudet ja toimintakyky? Miten hyvin täytäntöönpanon onnistumista seurataan? Miten hyvin täytäntöönpano on ennakolta suunniteltu? Miten hyvin täytäntöönpanoa edistetään vuoropuhelulla? Miten hyvin täytäntöönpano on ohjeistettu? Millaisen tiedon varassa tapahtuvaa täytäntöönpanoa arvioidaan? Millaisia kriteerejä täytäntöönpanon arvioinnissa sovelletaan? Miten vastuullisen toimijan täytäntöönpanoa arvioidaan? Millaisen aineiston varassa täytäntöönpanon vaikuttavuutta arvioidaan? Kuka tässä arvioi ja ketä? Mitä malleja ja menetelmiä arvioinnissa voidaan soveltaa?

Lopuksi on syytä kysyä, mitä vaikuttavuudella tässä tarkoitetaan. Kokeelliset vaikuttavuustutkimuksen asetelmat hakevat selkeitä syy-seuraussuhteita, mutta syrjäytymistä tai syrjäytyneiden aktivoitumista on mahdotonta selittää yksittäisillä tekijöillä. Syrjäytyminen on moniulotteinen ja monimutkainen prosessi, jonka mallintaminen on käytännössä aika ylivoimaista. Se olisi silti tarpeen toimenpiteiden onnistumiseksi. Syrjään joudutaan vähitellen ja sieltä myös palataan muiden yhtey­teen vähitellen. Olisikin saatava paikallista tietoa niistä toisiinsa kietoutuvista tekijöistä, jotka voivat vaikuttaa tuon prosessin kielteiseen tai myönteiseen kehitykseen kulloisessakin tilanteessa. Tällaisen paikallisen täsmätiedon varassa olisi myös helpompi suunnitella politiikkatoimia eriarvoisuuden vähentämiseksi.

Tästä näkökulmasta nousevat esiin ainakin seuraavat päätelmät: 1) huono-osaisuuden ja vaikean työttömyyden tilanteissa ohjelmien tavoitteet asetetaan aivan liian korkealle; ei lähdetä näiden kansalaisten tilanteiden tunnistamisesta ja tavoitteiden rakentumisesta bottom up- vaan top down -näkökulmasta, 2) ei ymmärretä huono-osaisuuden ja syrjäytymisen monimutkaisuutta ja syy-seurausketjujen spiralisoitumista; yhden rajatun intervention avulla ei voida tavoittaa ratkaisua pitkän ajan kanssa kumuloituneeseen tilanteeseen; ihmisten tilanteita yksinkertaistetaan ja irrotetaan yhteyksistään eli ohjelmien interventiot eivät ole laadullisesti tilanteen tasalla, 3) hallinnonalojen poikkihallinnollisuuden painotuksista huolimatta aina yksi sektori (esim. työ- ja elinkeinohallinto tai sosiaali- ja terveydenhuolto) on vastuullinen ohjelman toteutuksesta. Tällöin se on etulyöntiasemassa määriteltäessä ohjelmien tavoitteita ja seurantaindikaattoreita ja tuloksiakin arvioidaan tällöin vain yhden hallinnonalan näkökulmasta. Kuitenkin kyse on monien interventioiden ”kokonaiskarttumasta”, yhteisvaikutuksesta, jonka arvioimiseen tarvitaan eri hallinnonalojen näkemistä yhteisvaikuttajana kyseisessä asiassa. Niin kutsutussa whole-of governance lähestymistavassa (mm. Christensen & Laegreid 2007) onkin alettu keskustella kokonais- tai yhdistelmähallinnon mahdollisista sovelluksista julkisella sektorilla.

Kirjallisuus

• Aho, Simo (2005) Työmarkkinatuen saajien rakenne, työhistoria ja osallistuminen aktiivitoimiin. Työministeriö, Työhallinnon julkaisu 349/2005.
• Christensen, Tom & Lægreid, Per (2007) The whole-of-government approach to public sector reform. Public Administration Review 67/6, 1059–1066.
• Hiilamo, Heikki & Hänninen, Sakari & Kinnunen, Kaisa (2011) Huono-osaisuuden ja sairastavuuden kytkennästä diakonian asiakkailla. Sosiaalilääketieteellinen aikakausilehti 2011: 48, 4–21.
• Kansallinen terveyserojen kaventamisen toimintaohjelma 2008–2011. Sosiaali- ja terveysministeriö, Julkaisuja 2008:16.
• Kerätär, Raija & Karjalainen, Vappu (2010) Pitkäaikaistyöttömillä on runsaasti hoitamattomia mielenterveyshäiriöitä. Suomen Lääkärilehti 65:45, 3683–3690.
• Koskinen, Seppo & Martelin, Tuija & Sainio, Päivi & Heliövaara, Markku & Reunanen, Antti & Lahelma, Eero (2007) Pitkäaikaissairastavuus. Teoksessa Terveyden eriarvoisuus Suomessa. Sosioekonomiten terveyserojen muutokset 1980–2005. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2007: 23, 74–86.
• Lahelma, Eero & Rahkonen, Ossi & Koskinen, Seppo & Martelin, Tuija & Palosuo, Hannele (2007) Sosioekonomisten terveyserojen syyt ja selitysmallit. Teoksessa Terveyden eriarvoisuus Suomessa. Sosioekonomisten terveyserojen muutokset 1980–2005. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2007: 23, 25–41.
• Nuorten syrjäytymisen ehkäisy (2007) Valtiontalouden tarkastusviraston toimintatarkastuskertomus 146/2007. Helsinki. Pitkäaikaistyöttömien työllistymisen ja syrjäy­ tymisen ehkäisy (2011) Valtiontalou­ den tarkastusviraston tarkastuskertomukset. Tuloksellisuustarkastuskertomus 229/2011.
• Politiikkaohjelmat hallitustyössä (2006) Ohjelmajohtamisen uusi malli. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 13/2006.
• Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma. Valtioneuvoston kanslia. 22.6.2011.
• Rotko, Tuulia & Aho, Timo & Mustonen, Niina & Linnanmäki, Eila (2011) Kapeneeko kuilu? Tilannekatsaus terveyserojen kaventamiseen Suomessa 2007–2010. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Raportti 8/2011.
• Saikku, Peppi (2009) Terveyspalvelu työllistymisen tukena. Pitkäaikaistyöttömien terveystarkastukset ja -palvelut siirtymätyömarkkinoilla. Raportti 22/2009. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
• Sairas köyhyys. Tutkimus sairauteen liittyvästä huono-osaisuudesta diakoniatyössä (toim. Kaisa Kinnunen). Helsinki: Kirkkohallitus 2009.
• Terveyden eriarvoisuus Suomessa. Sosioekonomisten terveyserojen muutokset 1980 – 2005. Julkaisuja 2007:23. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö.
• Työllisyys nousussa – työllisyysohjelman loppuraportti (2008) Hallituksen politiikkaohjelmat, Työllisyys.
• Valtakari, Mikko & Syrjä, Hannele & Kiuru, Pertti (2008) Julkisen työvoimapalvelun palvelurakenteen uudistamisen vaikuttavuus. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työ ja yrittäjyys 19/2008.
• van Doorslaer, E.; Masseria, C. & OECD Health Equity Research Group (2004) Income Related Inequality in the Use of Medical Care in 21 OECD Countries. Teoksessa OECD, The OECD Health Project. Towards High-Performing Health Systems. Paris: OECD.

Suomen parhaiten tutkittu vaikuttavuus: alkoholipolitiikka valtakunnan tasolla

Jussi Simpura

Alkoholipolitiikka on oma erityinen politiikanlohkonsa, jossa tutkimustiedolla on ollut suuri rooli politiikan vaikutusten arvioinnissa. Tutkimuksen ja politiikan yhteydet nä­kyvät varsinkin yksittäisten politiikkatoimien kohdalla. Kokonaiskuva on kuitenkin mo­nimutkaisempi. Monet muut politiikat ovat vaikuttaneet alkoholipolitiikan liikkuma­tilaan ja sitä kautta alkoholioloihin, usein enemmän kuin alkoholipolitiikan ydintoimet. Alkoholipolitiikka on kuin näyttämö, jonka etualalla näkyvät alkoholikontrollipolitiikka ja sen vaikutukset. Näyttämön takaosassa liikkuvat muut politiikat, usein eri tahtiin kuin alkoholipolitiikan ydin ja sitä koskeva tutkimus.

Politiikkatoimien vaikuttavuuden arviointi tutkimuksen avulla on käyttökelpoisinta sellaisissa kysymyksissä, jotka ovat luonteeltaan teknisiä erilliskysymyksiä. Vaikuttavuusarviointi soveltuu huonommin tilanteisiin, jotka liittyvät suuriin yhteiskunnallisiin kysymyksiin. Jälkimmäiset koskevat yhteiskunnallisia perusnäkemyksiä: mikä on oikein ja mikä väärin, mikä on oikeudenmukaista ja mikä ei, miten yhteiskunnallinen hyvä jaetaan ja paha kohdataan, mikä on yksityisen ja julkisen intressin sopiva suhde – tai mitä yhteiskunnan kehityksessä uskotaan, toivotaan ja pelätään. Teknisissä erilliskysymyksissä asetelmat ovat helpompia, kun tarkastellaan vain sitä, mikä toimii ja mikä ei tai mikä vaikuttaa ja mikä ei. Tällaisiin kysymyksiin toivotaan luontevimmin apua tutkimukselta. Taustalla on eräänlainen automatisoidun päätöksenteon ihanne, jossa jokin yhteisesti hyväksytty tietolähde kertoo lahjomattomasti, miten pitäisi toimia ja miten sitten onnistuttiin. Tässä ihannemallissa yleisemmät politiikan kysymykset, kuten vallankäyttö, tahtominen, mieltymykset ja etujen tavoittelu, työnnetään taka-alalle. Myös alkoholipolitiikassa ja sen vaikuttavuuden arvioinnissa ihanteiden ja todellisuuden välillä on välimatkaa.

”Suuresta kysymyksestä” tekniseksi erityiskysymykseksi

Suomessa alkoholipolitiikka on erinomainen esimerkki politiikkatoimien vaikuttavuuden arvioinnista sellaisessa yhteiskunnallisessa kysymyksessä, jonka luonne on muuttunut viimeisten 50 vuoden aikana. Vielä 1960-luvulla alkoholikysymys oli suuri moraalipoliittinen kysymys, jossa näkyivät myös yhteiskunnan muut poliittiset jaot. ”Suuren alkoholikysymyksen” linssin läpi voitiin katsoa ulkoista kontrollia ja sisäistä itsehallintaa, holhousta ja sääntelyä, hallitsijoiden ja hallittavien suhdetta, elinkeinotoiminnan voitontavoittelua ja valtiontaloutta, sivistystä ja sivistymättömyyttä ja niin edelleen.

Viimeisten vuosikymmenien aikana suuresta yhteiskunnallisesta alkoholikysymyksestä on tullut Suomessa lähinnä teknisluonteinen erilliskysymys (vrt. Koski & Österberg 1993; myöhemmin mm. Mäkelä 2000; Tigerstedt 2001; Koski 2012), joka koskee etupäässä kansanterveyttä ja huono-osaisuutta sekä syrjäytymisriskejä – ja johon yhä liittyy suuria yritysten ja valtiontalouden rahaintressejä. Tuoreimmassa muotoilussaan alkoholialan pitkäaikainen keskeinen vaikuttaja Heikki Koski (2012) katsoo, että ”vaikuttavimmat keinot alkoholin kulutuksen ja haittojen hillitsemiseen löytyvät muualta kuin perinteisestä alkoholipolitiikasta”. Raittiudesta ja koko kansan ryhtiliikkeestä ei enää puhuta, eikä kovin paljon edes viinaan kuolleista, vaikka heitä vuoden 2000 jälkeisessä Suomessa on enemmän kuin koskaan ennen.

Alkoholikysymys on politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin aarrearkku, täynnä kiistakysymyksiä, toimeksiantoja ja runsasta tutkimus- ja tilastomateriaalia. Tuskin mitään muuta kysymystä on Suomessa niin tietoisesti haluttu ratkoa tutkimustiedon varassa, arvioiden ennakkoon ja seuraten jälkikäteen. Mutta tutkimus- ja arviointitietoa on aina käytetty valikoiden. Joskus ennakkoarviot on otettu tarkasti huomioon, toisella kertaa ei; joskus toimintaa on korjattu jälkikäteisselvityksen perusteella, mutta näin on käynyt vain harvoin.

Tässä artikkelissa kuvaan lyhyesti muutamia keskeisiä alkoholiin liittyviä politiikkatoimia viimeisten 50 vuoden ajalta. Kaikista näistä on runsaasti tutkimusta etukäteen ja jälkikäteen, varsinkin Klaus Mäkelän, Esa Österbergin ja heidän työtovereidensa töissä (ks. esim. Mäkelä, K. 1971; Mäkelä, K & Österberg 1976; Mäkelä, K. ym. 1981 ja sen teemoihin liittyen Edwards ym. 1996 sekä Babor ym. 2010; Mäkelä, P. 1999; Mäkelä, P. ym. 2010). Martti Häikiön (2007) kirjoittama Alkon historia kuvaa useimpia näistä tapauksista ja niiden väliin värikkäitä poliittisia taustoja. Näitten moninaisten tutkimuslähteiden avulla tässä artikkelissa kuvataan vaikuttavuusarvioinnin käyttöä ja sen muutoksia tilanteessa, jossa ”suuri kysymys” on muuttunut tekniseksi erityiskysymykseksi.

Mistä Suomessa on ollut kysymys alkoholiin kohdistuvissa politiikkatoimissa?

Alkoholin kokonaiskulutuksen sääntely on ollut Suomen alkoholipolitiikan ydin sadan vuoden ajan. Ydin tiivistyy niin sanottuun kokonaiskulutusmalliin, joka sai vakiintuneen muotonsa 1970-luvulla (Bruun ym. 1975; ks. myös Edwards ym. 1994; Babor ym. 2010). Mallin mukaan alkoholin käytön seurausten määrä on Suomessa kuten muissakin maissa läheisessä yhteydessä alkoholin kulutustasoon. Silloin seurauksiin, erityisesti alkoholihaittoihin, voidaan vaikuttaa kulutustasoa sääntelemällä. Tärkeimmät keinot tässä ovat olleet alkoholin hinnan ja saatavuuden (myyntipaikkojen lukumäärän ja aukiolon sääntely, yhtenä välineenä monopolijärjestelmä) sääntely.

Vaikka Suomessa on vuosikymmenet harjoitettu kokonaiskulutusmalliin nojautuvaa alkoholipolitiikkaa, ovat alkoholin kokonaiskulutus ja alkoholihaitat olleet samaten vuosikymmenien ajan nousevalla uralla. Eikö kokonaiskulutusmalli siis olekaan pätevä vai eikö politiikka olekaan ollut laajalti sen mukaista? Näistä kysymyksistä kiistellään niin tutkimuksessa kuin politiikan tekijöiden keskuudessa jatkuvasti. Suomen tapauksessa on helppo huomata, että kokonaiskulutusmalli on kyllä puheiden tasolla jatkuvasti alkoholipolitiikan eturivissä, mutta käytännön politiikkatoimiin ovat vaikuttaneet monet muutkin intressit. Hintapäätöksissä on pidetty silmällä valtiontaloutta ja inflaatiovaikutuksia, saatavuuspäätöksissä aluepolitiikkaa ja työllisyyttä, mainontakysymyksissä ja oluen vahvuutta koskevissa kiistoissa elinkeinopolitiikkaa, ja niin edelleen. Toteutuneet ratkaisut ovat olleet sosiaali- ja terveyspolitiikan, talouspolitiikan, elinkeinopolitiikan ja finanssipolitiikan keskinäisen tasapainopisteen etsimisen tulosta. Eri aikoina tasapainoon johtaneet eri politiikkaintressien painotukset ovat vaihdelleet.

Houkuttelevaa olisi soveltaa Suomen alkoholipolitiikan lähihistoriaan niin sanottua kontrafaktuaalista päättelyä: entäpä jos ei olisikaan tapahtunut sitä, mitä on tapahtunut? Kysymys voitaisiin muotoilla esimerkiksi seuraavasti: miten paljon enemmän alkoholin kulutus ja alkoholihaitat olisivat kasvaneet, jos Suomessa ei olisi harjoitettu sellaista alkoholipolitiikkaa kuin on harjoitettu? Tämäntapainen kysymyksenasettelu ei aina kuulu sen paremmin politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin kuin poliittisen historiankaan alaan. Kannattaa kuitenkin huomata, että monissa muissa kysymyksissä suosittu kokeellinen asetelma (sovelletaan jotakin uutta mallia yhtäällä mutta ei toisaalla) tavallaan toteuttaa kontrafaktuaalista päättelymallia: siinä nähdään, miten olisi käynyt, jos kokeiltavaa toimintoa ei olisikaan otettu käyttöön. Tällaisten kokeiden voimaa heikentää se, että asioihin voivat vaikuttaa monet muutkin tekijät kuin ne, joita kokeiluissa voidaan säädellä: tieto kulkee ja ihmiset kulkevat, näkevät, kokevat ja tekevät. Liikenne- ja tietoyhteyksien paraneminen ja rajojen avautuminen ovat heikentäneet mahdollisuuksia käyttää Suomea alkoholipoliittisena kokeilulaboratoriona. ”Alkoholipoliittinen koe” oli mahdollinen vielä 1950-luvulla, jolloin Pekka Kuusi (1956) kokeellisesti perusteli alkoholimyymälöiden avaamista maaseutupaikkakunnille. Sen jälkeen on siirrytty enemmänkin ”luonnollisiin kokeisiin”, joitten perusteella ei ole helppo määritellä vaihtoehtoisia toimintamalleja eikä ehdottaa paluuta entiseen. Tällaisia ovat Suomessa olleet esimerkiksi keskiolutuudistus 1969 ja alkoholiverotuksen sopeuttaminen EU-integraation luomiin paineisiin 2004 (jälkimmäisen seurauksista ks. esim. Herttua 2010).

Kokonaiskulutuksen sääntelyn rinnalla on Suomen alkoholipolitiikassa pitkään vaikuttanut toinen tärkeä ajatusmalli, ”sivistämismalli”. Se koskee juomatapoja, erityisesti humalajuomista ja väkevien juomien nauttimisen suosiota, ja nostaa etusijalle kulttuurin muutoksen mahdollisuuden. Sodanjälkeisen Suomen suurin alkoholipoliittinen mullistus, vuoden 1969 alussa voimaan tullut keskiolutuudistus, on tämän ajatusmallin pitkän kypsyttelyn tulosta. Sen taustalla oli ajatus vierottaa kansaa humalajuomisesta ja väkevistä juomista tuomalla tarjolle mietoja juomia, jotka sopisivat erityisesti hillittyyn ateria- ja seurustelukäyttöön. Ajatusmallin airuiden kuten Pekka Kuusen mielessä siinteli varsinkin viinikulttuurin istuttaminen Suomeen. Kun viinien vapauttaminen ei 1960-luvun Suomessa osoittautunut poliittisesti mahdolliseksi, tarjoutui keskioluen vapauttaminen ”mietojen linjan” korvikevoitoksi. Ja keskiolueen tartuttiinkin oikein kaksin käsin, mutta ei kuitenkaan hellitetty väkevistä. Humalajuominen ei myöskään häipynyt, vaan on pitänyt pintansa 2000-luvulle saakka.

Koko tämä pitkä historia nostaa esiin kysymyksen käyttäytymismuutosten aikaansaamisesta politiikkatoimilla. Ihmisten käyttäytymisessä on monensuuntaista dynamiikkaa, josta politiikkatoimet tavoittavat kerrallaan vain osia. Keskiolutuudistus osui keskelle Suomen kaupungistumista ja suurta maastamuuttoaaltoa, yleistä vaurastumista, television läpimurtoa, suurten ikäluokkien ”märän sukupolven” aikuistumista ja monien elämänalueiden voimistuvaa kansainvälistymistä. Yksi politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin ongelmia onkin, miten ottaa huomioon samanaikaiset muut muutosprosessit: mitä ehkä olisi joka tapauksessa tapahtunut, vaikkei politiikkatoimissa olisikaan paljoa tapahtunut? Taas ollaan kontrafaktuaalisen päättelyn äärellä!

Kokonaiskulutusmallin ja juomatapojen sivistämismallin rinnalla on muitakin ajatusmalleja, joilla olisi voinut olla merkitystä alkoholipolitiikassa. Juomatapojen sivistämismalli on itse asiassa erikoistapaus yleisemmästä valistusmallista, jossa uskotaan ihmisten mahdollisuuksiin rakentaa juomisessakin itsekontrollia ja muuta epävirallista kontrollia kulttuurin muutoksen ja valtiovallan valistustoimien tukemana. Suuri osa Suomessa pitkään jatkuneesta viinimaiden alkoholikulttuurin ihannoinnista nostaa esille tätä valistuksen ja sivistyksen tukemaa kulttuurin muutoksen mahdollisuutta. Epäselväksi on jäänyt, miten politiikkatoimilla voitaisiin tuottaa kulttuurin muutoksia politiikkatoimien kannalta relevanteissa aikajaksoissa kuten nelivuotisen hallituskauden rajoissa, kun kulttuuri muuttuu sukupolvien mittaisissa jaksoissa.

Toinen vähemmälle huomiolle Suomessa jäänyt malli on hoitomalli: päihdeongelmista kärsivien auttaminen lievittämällä heidän ongelmiaan. Suomessa keskustelu on helposti kääntynyt sen pohtimiseen, miten suuri on sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä poliisin työkenttään kohdistuva alkoholin käytöstä johtuva kuorma ja miten sitä voitaisiin keventää. Ehkä eniten on saanut huomiota kysymys työnjaosta päihdeongelmien kohtaamisessa: mikä on järjestyksenpidon (poliisi), huolenpidon (sosiaali­ huolto ja sosiaalietuudet) ja hoidon (terveydenhuolto sekä Suomen erityispiirteenä sosiaalityön perinteeseen nojaava päihdehuolto) rooli ja mitä tapahtuu, jos työnjako muuttuu (ks. esim. Lehto 1991; Kaukonen 2000).

Politiikkatoimien rajallinen vaikuttavuus ja muiden ilmiöiden rooli

Edellä on jo käynyt selväksi, että kaikissa politiikkatoimissa muut tekijät kuin kyseinen politiikkatoimi voivat vaikuttaa tulokseen. Tämä on tavallinen politiikkatoimien vaikuttavuuden arvioinnin ongelma. Arvioinneissa voi käydä niin, että politiikkatoimen vaikutukseksi kirjataan muutos, joka olisi joka tapauksessa tapahtunut muitten ilmiöiden muuttuessa. Tai toisinpäin: vaikutuksen puuttuminen voidaan selittää muista tekijöistä johtuvalla olosuhteiden muutoksella tai muuttumattomuudella. Alkoholikysymyksissä tällaisina muina tekijöinä on edellä jo mainittu yleinen elinolojen ja tulotason kohentuminen, modernisaatio ja kaupungistuminen tai kansainvälistyminen ja kulttuurin hidas muuttuminen. Samantapaiset muut tekijät ovat tuttuja myös terveyskäyttäytymisen alueella, kun kiistellään siitä, missä määrin terveyteen vaikuttavan käyttäytymisen muutokset ovat syntyneet terveyskäyttäytymiseen vaikuttamaan pyrkineiden toimien seurauksena ja missä määrin ne olisivat syntyneet muutenkin maailman muuttuessa. 2000-luvun valon nopeudella etenevässä sähköisessä tietomaailmassa maailman muutos saa vain lisävauhtia. Syksyllä 2011 Suomessa kummasteltiin ”karppausaaltoa”, joka sulkee jo leipomoita, tyhjentää kauppojen voihyllyjä, sekoittaa ravintoympyrän ja asettaa terveyden asiantuntijat altavastaa­jiksi. Tuota aaltoa ei voi mitenkään ajatella minkään tahon ajaman politiikkatoimen seurauk­seksi, mutta silti sen vaikutukset ovat tuntuvia ja ylittävät keskimääräisen terveyspoliittisen yksittäistoimen vaikutukset kirkkaasti. Seuraavana syksynä (Vartiainen ym. 2012) voitiinkin jo raportoida väestön kolesterolitasojen historiallisesta kääntymisestä nousuun.

Suomessa on alkoholikysymyksissä näyttänyt siltä, että elinolojen kohentuminen, tulotason nousu, kaupungistuminen, uudenaikaistuminen ja elämänpiirin kaikinpuolinen kansainvälistyminen ovat lähinnä voimistaneet alkoholin kulutuksen kasvua. Joissakin muissa maissa, kuten Välimeren alueen viinimaissa, samantapainen uudenaikaistuminen on voimistanut alkoholin kulutuksen pitkään jatkunutta alenemista. Esa Österberg (2011) on esittänyt, että tätä muutos- ja vaikutussuuntien eroa voi yrittää ymmärtää muun muassa pohtimalla, miten alkoholin käyttö on sijoittunut ja sijoittuu viikoittaiseen elämänrytmiin eri maissa. Suomessa ei alkoholin käyttö ole kovinkaan vahvasti kiinnittynyt ateriointiin, ei sen paremmin arkisiin lounaisiin ja illallisiin kuin viikonlopun ja juhlapäivien aterioihinkaan – vaikka jälkimmäisissä onkin muutosta jo tapahtunut. Tällainen alkoholinkäyttötapa ei esimerkiksi haittaa työelämää läheskään samassa määrin kuin työpäivinä aterioiden yhteydessä tapahtuvat alkoholinkäyttö. Ja kansainvälistyvässä taloudessa työn tuottavuus ja tehokkuus nousevat arvossaan jatkuvasti; tämä nousu on leikannut Espanjasta siestan ja viinimaissa monta kultivoitunutta viinilasillista viikossa.

Kansainvälistymisellä on arki- ja työelämän muutosten lisäksi tietysti myös poliittisia vaikutuksia. Alkoholikysymyksissä näistä tärkein on Suomessa ollut tiivistyvä kansainvälinen integraatio. Valtakunnallisten alkoholipolitiikkatoimien kannalta oli ratkaisevaa, miten Suomen alkoholipolitiikan oli muututtava EU-jäsenyyden myötä vuodesta 1995 eteenpäin. Muutoksia tapahtuikin, mutta jälkikäteen ne näyttävät pienemmiltä kuin mitä oli etukäteen pidetty mahdollisina (ks. esim. Häikiö 2007, 288–441).

Kaikki tässä mainitut varsinaisten alkoholipolitiikkatoimien ulkopuoliset ilmiöt ovat politiikkatoimien vaikuttavuuden arvioinnin kannalta merkittäviä reunaehtoja. Jos niiden vaikutus unohdetaan, on vaarana, että politiikkatoimien vaikutusta yliarvioidaan. Lisäksi tulevat vaikutusvaltaisten päätöksentekijöiden henkilökohtaiset uskomukset. Suomessa pääesimerkki tästä on Pekka Kuusi, joka luotti 1950‐, 1960- ja vielä 1970-luvullakin siihen, että kansa voi oppia juomaan hillitymmin ja siirtyä miedoista väkeviin, jos sille vain annetaan siihen mahdollisuus. Samaa uskoa on ollut myöhempinäkin vuosikymmeninä. Martti Häikiö (2007, 450) siteeraa Kansanterveyslaitoksen silloista pääjohtajaa Jussi Huttusta, joka syksyllä 1995 alkoholijärjestelmän EU-paineiden edessä uskoi, että EU-muutosten seuraukset voivat olla muutaman vuoden ajan vaikeita, mutta vain väliaikaisesti: ”Ennen pitkää suomalaisten viinapää kyllä paranee”. Toteutuneet tosiasiat eivät ole tukeneet tällaisia uskomuksia, mutta sen pahempi tosiasioille. Joskus uskomusten esittäjät pystyvät tarkistamaan käsityksiään, mutta usein uskomusten voima kantaa yli vuosikymmenten ja sukupolvienkin.

Neljä tapausta alkoholia koskevien valtakunnallisten politiikka­ toimien vaikuttavuudesta

Otan lyhyeen tarkasteluun neljä valtakunnallista, alkoholia koskevaa politiikkatointa 1960-luvulta 2010-luvulle vaikuttavuusarvioinnin näkökulmasta. Muitakin esimerkkejä olisi tietysti tarjolla (ks. lähemmin Häikiö 2007). Tarkasteltavat toimet on kuvattu taulukossa 1. Politiikkatoimista kolme oli merkitykseltään suuria, yksi (Alkon myymälöiden lauantaisulkeminen; ks. esim. Säilä 1979) pieni: suuruus viittaa tässä yleiseen alkoholipoliittiseen painavuuteen. Neljästä toimesta kolme on toteutunut, yksi (keskioluen laimennus) ei. Kolmesta toteutuneesta uudistuksesta kahdessa tehtiin jälkikäteisarvion perusteella korjausliike takaisinpäin, yhdessä ei: vuoden 1969 keskiolutuudistuksen ja alkoholilain uudistuksen vaikutuksia ei yritetty korjata paluulla aikaisempaan, vaikka 1970-luvun kunnalliset keskiolutkiellot paikoin tämän osittain ja ajoittain tekivätkin. Jälkikäteisarvion perusteella peruttiin merkitykseltään pieni Alkon myymälöiden lauantaisulkeminen. Vaikuttavuusarviointia on käytetty kaikissa neljässä tapauksessa sekä etukäteen että jälkikäteen.

Martti Häikiö (2007) kuvaa teoksessaan Alkon historia värikkäästi kunkin tapauksen taustoja ja toteutumista: keskiolutlakia (mm. ”Suomen uudemman sosiaalihistorian suurin onnettomuus”, s. 456); lauantaisulkemista (”toinen yritys rajoittaa kulutusta” [keskiolutuudistuksen jälkeen], s. 242); keskioluen laimennuskeskustelua paljon ennen vuoden 2011 uusinta aaltoa (ks. Tiihonen ym. 2011; 1970-luvun ehdotukset olivat ensimmäinen yritys rajoittaa kulutuksen kasvua, s. 240) ja alkoholiveron alennusta vuonna 2004 (alentamisehdotusten ei arvioitu uhkaavan Alkon erityisasemaa, s. 446). Uudistusten eteneminen ehdotuksista toiminnaksi ja korjausliikkeiksi on kuin jännitysnäytelmä. Pääosissa on vaihtelevia tahoja ja eri suuntiin vetäviä kiistapareja: vielä 1960-luvulla raittiusliike vastaan Alko ja alkoholiliberaalit, 1960-luvulta alkaen panimoteollisuus vastaan Alko ja sen oma teollisuus. Lauantaisulkemiskokeilussa osapuolena oli myös Alkon oma henkilöstö.

Uusimmassa keskioluen laimennuskeskustelussa 2011 osapuoleksi nostettiin myös etukäteisarvioita tehneet asiantuntijat. Kun yksi asiantuntijatahoista oli THL, jonka pääjohtaja oli Alkon hallituksen jäsenenä, katsottiin panimopiireissä, että asiantuntija-arviot ovat kallellaan Alkon etujen ja aseman vahvistamisen suuntaan. Samantapaista keskustelua oli käyty aikaisemmissakin uudistustapauksissa, kun vaikuttavuusarvioita laativat niin etukäteen kuin jälkikäteen lähinnä sellaiset asiantuntijat, jotka työskentelivät Alkon rahoittamissa tutkimusyksiköissä.

Neljä alkoholia koskevaa valtakunnallista politiikkatointa 1960-luvulta 2010-luvulle

Vuosi	Tapaus	Odotettu vaikutus	Toteutunut vaikutus	Arvioitiinko etukäteen ja jälkikäteen?	Muutettiinko toimintaa jälkikäteisarvion jälkeen?
1969	Keskiolutuudis­tus ja alkoholi­lain uudistus	Siirtyminen väkevistä mietoihin juomiin ja pois humalajuomisesta	Mietoihin siirryttiin, mutta väkevistä ei luo­vuttu; kulutus ja haitat kasvoi­vat; humalajuo­minen ei vähen­tynyt	Etukäteen: Kyl­lä, mutta pahas­ti epäonnistuen. Tutkimusta ja kokeiluja käytettiin. Jälkikäteen:Kyllä, perusteel­lisesti	Ei, Mutta: kokemuspohjusti uut­ta kokonaiskulu­tusmallia (Bruun ym. 1975)
1977,1978,1979-90	Alkon myymälöiden lauantai-sulkeminen ja sen peruminen	Saatavuuden tuikentuminen, alkoholin kokonaiskulutuksen aleneminen (ja henkilöstön tyytyväisyys)	Vähäinen kulutuksen muutos	Etukäteeen: Kyllä, kokeilemalla Jälkikäteen: Kyllä	Kyllä, sulkemispäätös peruttiin (tosin vuosien kuluttua)
1970-, 1980-, 1990-, 2000-luvut, 2011	(tekemättä jäänyt) Keskioluen laimennus	Alkoholin kokonaiskulutuksen aleneminen	xxx (ehdotus ei toteutunut)	Etukäteen:Kyllä, Ruotsin kokemusten perusteella.	Ei, olutta ei ole laimennettu
2004,2008,2009,2012	Alkoholiveron laskeminen ja korjausliikkeet (kts. alla)	Matkustajatuonnin hillitseminen kuolleisuuden kasvun uhallakin	Matkustajatuonnin kasvu Virosta hidastio, mutta kokonaiskulutus ja alkoholihaitat lisääntyivät, tosin alkoholikuolleisuus odotettua vähemmän	Etukäteen: Kyllä, tutkimusten perusteella ja tarkasti kohdalleen Jälkikäteen: Kyllä, perusteellisesti	Kyllä;ks. seuraava tapaus, veron nosto 2006
	Alkoholiveron nostaminen	Kulutuksen kasvun hillitseminen	Kokonaiskulusut ja haitat vähentyivät	Etukäteen: Kyllä, tutkimusten perusteella Jälkikäteen: Kyllä	Ei keskustelua veron alentamisesta takaisin
	(valmisteilla) Alkoholiveron nostaminen 2012	Valtiontaloiden kohentaminen	<ei vielä toteutunut>	Etukäteen: Kyllä, tutkimusten perusteella	Ei keskustelua veron alentamisesta

Vaikuttavuusarviointien käyttö valtakunnallisessa alkoholipolitiikassa

Vaikuttavuusarviointeja laativat tutkijat ja asiantuntijat tekevät alkoholipolitiikan kysymyksissäkin työtään tieteellisen avoimuuden ja tutkimuksen yleisten pelisääntöjen mukaan. Silloin arviointien lähtökohdat ja menetelmät ovat kaikkien osapuolten saatavilla ja arvosteltavissa yhtäläisesti. Tutkimuspohjaisen asiantuntemuksen ja politiikan välillä on kuitenkin luonnollinen jännite (vrt. Bruun 1973; Koski & Österberg 1993). Asiantuntijat voivat joskus yllättyä siitä, että parhaalla taidollakaan tehdyt arvioinnit eivät aina tule otetuksi huomioon. Arviointi- ja tutkimustiedolla voi päätöksentekotilanteessa olla monta erilaista käyttötapaa, joista yksi ääriesimerkki voi olla tiedon käyttämättä jättäminen. Tavallisempia ovat kuitenkin ne kolme käyttötapaa, jotka Ulla Rosenström (2009, 19–21) tunnisti pohjoisamerikkalaisen tutkimuksen perusteella väitöskirjassaan kestävän kehityksen indikaattoreista ja niiden käytöstä: Instrumentaalisessa tiedonkäytössä tutkimustietoa käytetään toiminnan tai käyttäytymisen muuttamiseksi suhteellisen nopeasti ja konkreettisesti. Käsitteellistävässä tiedonkäytössä tutkimustieto vaikuttaa vähitellen tiedon käyttäjien asenteisiin ja ajattelumalleihin ja johtaa asioiden päätöksentekoarviointiin uudella ja ehkä paremmin perustellulla tavalla. Legitimoivassa tiedonkäytössä tutkimustietoa käytetään tukemaan jo etukäteen valittua näkemystä tai ehdotusta tai puolustamaan sitä hyökkäyksiltä.

Samantapaisia jaotteluja on kehitetty eri suunnilla. Esimerkiksi Euroopan maiden maahanmuuttopolitiikkaa tutkinut Christina Boswell (2009) erottaa kaksi tiedonkäytön pääkategoriaa. Symbolisen tiedonkäytön alalajeja ovat legitimointi ja sisällön määrittäminen (substantiointi); instrumentaalisen tiedonkäytön tehtäviä ovat valistaminen, käsitteellistäminen ja tiedon käyttäminen katalysoimaan toimintaa. Vaikuttavuusarvioinnissakin kaikki nämä tiedonkäytön muodot ovat mukana. Boswellin maahanmuuttokysymyksiä koskevissa tutkimuksissa hänen määritelmänsä mukainen symbolinen tiedonkäyttö osoittautui keskeisemmäksi kuin instrumentaalinen. Kuten Suomen alkoholipolitiikan esimerkeistä on nähty, ovat vaikuttavuusarvioinnin tiedonkäyttömuodot vaihdelleet vuosikymmenestä ja aihealueesta toiseen.

Eräänlainen äänen lausumaton ihannemalli niin tutkijoiden kuin päätöksentekijöiden piirissä on instrumentaalinen tiedonkäyttö: paras tutkimus- ja arviointitieto auttaa päätymään kulloisissakin oloissa parhaisiin päätöksiin. Vaikka todellisia päätöksentekotilanteita on vaikea tutkia, on mahdollista olettaa, että nämä todelliset tilanteet ovat kuitenkin monivivahteisempia kuin ihannemallit tai yksinkertaistetut tiedonkäytön päätyypit. Kaikissa päätöksentekotilanteissa on aina esillä keskenään ristiriitaisia intressejä ja päätökset ovat näitä yhteen sovittelevia kompromisseja. Päätöksenteko on useimmiten luonteeltaan poliittista erilaisten tahtojen taistelua, ei parhaan tiedon varassa tehtävää mekanistista optimointia. Voimakas tahto, mahtavat taustavoimat ja luja usko omaan näkemykseen painavat silloin vaa’assa hyvinkin saman verran kuin paras asiantuntijatieto.

Valtakunnallisen alkoholipolitiikan kysymyksissä Suomessa on esimerkkejä kaikista arviointitiedon käyttötavoista (ks. taulukko 1). Esimerkiksi vuoden 1969 keskiolutuudistuksen arvioidut kulutus- ja haittavaikutukset osoittautuivat lähes välittömästi aliarvioiduiksi, mutta kesti kauan, ennen kuin tapahtunut tunnustettiin tosiseikaksi, eikä silloin enää ollut poliittista voimaa päätösten suunnan kääntämiseksi. Jo silloin olemassa olleen tiedon instrumentaaliseen käyttöön ei siis ryhdytty. Martti Häikiö (2007, 229) katsookin, että ”Alkon historian ja pitkän alkoholihistorian olennaisimpia kysymyksiä on, miksi kulutuksen räjähdysmäistä kasvua ei hillitty vuonna 1969 ja sen jälkeen, vaikka kasvu ylitti selvästi ennakoidun kehityksen ja vaikka naapurimaassa Ruotsissa kulutuksen kasvua haluttiin tasata ja siihen myös pystyttiin”. Tarvittiin käsitteellistävää tiedonkäyttöä, jossa tutkijat (Bruun ym. 1975) muotoilivat tarkennetun käsityksen kokonaiskulutusmallista, josta sittemmin tuli alkoholipolitiikan kulmakivi erityisesti puhetavoissa. Käytännön toimissa tämä käsitteellinen käänne ei automaattisesti ole päässyt esiin, kun muuntyyppiset intressit – taloudelliset, poliittiset, ideologiset – ovat olleet riittävän vahvoja. Kokonaiskulutusmallista on tullut myös legitimoivan tiedonkäytön väline, kun sitä pidetään esillä silloinkin, kuin muut intressit ovat tosiasiassa päätöksenteossa etusijalla.

Vaikuttavuusarvioinnin ammattilaisille voi joskus olla turhauttavaa todeta, että politiikkatoimista päättäminen ei ole aina eikä ehkä useimmitenkaan parhaan vaihtoehdon valitsemista parhaan tiedon varassa. Mukana on asiantuntijatiedon kannalta ulkopuolisia elementtejä kuten luuloa, uskoa, pelkoa, toivoa ja tahtoa. Halutaan esimerkiksi puolustaa tai horjuttaa olemassa olevia valta- ja vaikutusrakenteita – kuten vanhan Alkon ja myös 2000-luvun Alkon uskotaan pyrkineen ja pyrkivän tekemään 1950-luvulla vielä jossain määrin voimissaan ollut raittiusliike näki Alkoon linnoittautuneet alkoholiliberaalit voimat pahimmaksi vastustajakseen. Martti Häikiö (2007, 459) antaa tässä kamppailussa myös tutkijoille roolin pitkälle menevässä tulkinnassaan: ”1950- ja 1960-luvuilla alkoholitutkimuksen tehtävänä oli siis murtaa raittiusmielinen vastarinta alkoholipolitiikan liberalisointia vastaan. Vuoden 1969 jälkeen tilanne muuttui sikäli, että raittiusliikkeen mahti oli jo miltei kokonaan murrettu. Alkoholitutkimuksen uudeksi tehtäväksi tuli puolustaa rajoittavaa alkoholipolitiikkaa ja alkoholimonopolia”. Tässä kehityskaaressa tutkimus- ja arviointitietoa tarvittiin ensin instrumentaaliseen käyttöön (esim. Pekka Kuusen [1956] väitöskirja maaseudulle avattavien alkoholimyymälöiden haitattomuudesta), sitten käsitteelliseen käyttöön (ensin mietojen linjan perustelemiseen ja myöhemmin kokonaiskulutusmallin muotoilemiseen) ja lopulta legitimoivaan käyttöön, kun kokonaiskulutusmallista tuli alkoholipolitiikan ja alkoholimonopolin olemassaolon yleisperustelu.

Tuo kehityskaari asettaa tutkijat ja arviointiasiantuntijat tahdottomien ja voimattomien sätkynukkejen asemaan: tutkimusohjelmat ja arvioitavat kysymykset määräytyvät jossakin muualla kuin asiantuntemuksen omassa piirissä. Toisaalta tutkijat ja asiantuntijat mieluusti korostavat, että tutkimusohjelmat ja kysymyksiin annettavat vastaukset muotoutuvat tutkimuksen omassa piirissä avoimen, kansainvälisen tieteellisen arvioinnin kautta. Reaalimaailmassa tämäntyyppiset asetelmat voidaan harvoin kuvata selkeinä joko–tai-vaihtoehtoina. Uskottavampia ovat sekä–että-vaihtoehdot. Politiikkatoimien arviointitutkimus joutuu ottamaan myös politiikan todellisena ilmiönä, josta arviointitutkimuksen tehtävätkin nousevat, ja silloin vetoaminen tutkimuksen täydelliseen politiikkariippumattomuuteen voi olla mahdotonta. Riippumattomuusihanne kuuluu yhteen instrumentaalisen tiedonkäyttöihanteen kanssa. Mutta tutkimuksen, myös arviointitutkimuksen, kriittinen potentiaali voi tulla hedelmälliseen käyttöön myös käsitteellisessä tiedonkäytössä, vaihtoehtoisten maailmankäsittämistapojen esillä pitämisessä.

Kirjallisuus

• Babor, Thomas ym. (2010) Alcohol: No Ordinary Commodity. Oxford: Oxford University Press.
• Boswell, Christina (2009) The Political Uses of Knowledge: Immigration Policy and Social Research. Cambridge: Cambridge University Press.
• Bruun, Kettil (1973) Alkoholi – käyttö, vaikutukset ja kontrolli. Helsinki: Tammi.
• Bruun, Kettil ym. (1975) Alkoholipolitiikka – kansanterveydellinen näkökulma. Helsinki: Alkoholitutkimussäätiö.
• Edwards, Griffith ym. (1996) Alkoholipolitiikka ja yhteinen hyvä. Helsinki: Edita Herttua, Kimmo (2010) The effects of the 2004 reduction in the price of alcohol on alcohol-related harm in Finland: A natural experiment based on register data. Helsinki: Väestöliitto, Väestöntutkimuslaitos.
• Häikiö, Martti (2007) Alkon historia. Helsinki: Alko Oy ja Otava.
• Kaukonen, Olavi (2000) Päihdepalvelut jakautuneessa hyvinvointivaltiossa. Tutkimuksia 107. Helsinki: Stakes.
• Koski, Heikki (2012) Alkon rooli alkoholihistoriamme käännekohdissa. Yhteiskuntapolitiikka 77(1)81–87.
• Koski, Heikki & Österberg, Esa (1993) Suurista projekteista tapauskohtaiseen konsultointiin – alkoholitutkimuksen ja alkoholipolitiikan vuorovaikutus Suomessa. Alkoholipolitiikka 55(1):26–34.
• Kuusi, Pekka (1956) Alkoholijuomien käyttö maaseudulla. Helsinki: Alkoholitutkimussäätiö
• Lehto, Juhani (1991) Juoppojen professionaalinen auttaminen. Sosiaali- ja terveyshallituksen tutkimuksia 1. Helsinki.
• Mäkelä, Klaus (1971) Alkoholitutkimus ja alkoholipolitiikka. (Väitöskirjan yhteenveto). Helsinki: Alkoholitutkimussäätiö.
• Mäkelä, Klaus & Österberg, Esa (1976) Alcohol consumption and policy in Finland and Sweden. Drinking and Drug Practices Surveyor 1976(15):7–10.
• Mäkelä, Klaus (2000) Suurta alkoholikysymystä ei enää ole. (Klaus Mäkelä Christoffer Tigerstedtin haastateltavana). Yhteiskuntapolitiikka 65(5):464–468.
• Mäkelä, Pia (1999) Alkoholin liittyvät kuolemat. Yleisyys ja yhteys sukupuoleen ja sosiaaliekonomiseen asemaan. Tutkimuksia 105. Helsinki: Stakes.
• Mäkelä, Pia & Mustonen, Heli & Tigerstedt, Christoffer (toim.) (2010): Suomi juo. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
• Rosenström, Ulla (2009) Sustainable Development Indicators: Much wanted, less used? Department of Biological and Environmental Sciences, Faculty of Biosciences. Helsinki: University of Helsinki.
• Säilä, Sirkka-Liisa (1979) Lauantaisulkemiskokeilu ja juopumushäiriöt. Alkoholipolitiikka 44(3):175–182.
• Tigerstedt, Christoffer (2001) Alkoholipoliittisen kentän hajoaminen. Tutkimuksia Pohjoismaista. Department of Social Policy, Research Reports 1/2001. Helsinki: Helsingin yliopisto.
• Tiihonen, Jari ym. (2011) Päivittäistavarakaupassa myytävien juomien alkoholi pitoisuuden alentamisen vaikutus alkoholin kulutukseen ja kuolemiin. Valmisteluraportit13/2011. Helsinki: Valtion taloudellinen tutkimuskeskus.
• Vartiainen, Erkki & Borodulin, Katja & Sundvall, Jouko & Laatikainen, Tiina & Peltonen, Markku & Harald, Kenneth & Salomaa, Veikko & Puska, Pekka (2012) FINRISKI-tutkimus: Väestön kolesterolitaso on vuosikymmenien laskun jälkeen kääntynyt nousuun. Suomen Lääkärilehti 67(35):2364-2368a.
• Österberg, Esa (2011) Henkilökohtainen tiedonanto vuoden 2011 aikana pidetyistä julkaisemattomista esityksistä.

Lastensuojelulain mukainen suunnitelma

Maijaliisa Junnila, Tarja Heino ja Sami Fredriksson

Vuonna 2008 voimaan tullut lastensuojelulaki korostaa lasten hyvinvoinnin edistä­mistä, varhaista tukea ja vanhempien tukemista kasvatustehtävässään. Laki korostaa myös lasten, nuorten ja perheiden osallistumisen sekä oikeusturvan vahvistamista. Laissa ohjeistetaan yksityiskohtaisesti, miten kuntien tulee tehdä suunnitelmat las­tensuojelun järjestämisestä ja kehittämisestä. Suunnitelmatyön etenemisestä tehtiin vuoden 2010 syksyllä valtakunnallinen kysely, jonka mukaan lähes kaikki kunnat ovat laatineet lain edellyttämän suunnitelman ja käynnistäneet sen toimeenpanon. Koke­mukset suunnitelmien laadinnasta ovat olleet pääosin myönteisiä.

Julkinen keskustelu lastensuojelusta on vilkastunut samaan aikaan kun lasten kasvuoloissa ja kuntien toiminnassa on tapahtunut monentasoisia muutoksia. Viimeisen viidentoista vuoden ajan on ns. lasten ja nuorten ongelmapalvelujen käyttö lisääntynyt ja tästä johtuen myös kustannukset ovat kasvaneet. Tutkimusten mukaan pahoinvointi on myös kasaantunut ja eriarvoisuus lasten ja nuorten kesken lisääntynyt. Myös alueelliset erot palvelujen saatavuudessa ja käytössä ovat suuria. Kunnissa lasten, nuorten ja perheiden palvelujärjestelmä on monin tavoin pirstaloitunut ja se on ollut rakenteellisten muutosten kohteena 1990-luvulta alkaen. Kuntien mahdollisuudet ja osaaminen lasten ja nuorten tarpeisiin vastaavan toiminta- ja palvelujärjestelmän rakentamisessa vaihtelevat paljon (Heino & Säkkinen 2011). Lisäksi toiminnan ohjaus- ja valvontarakenne on muuttunut niin kunta-, alue- kuin keskushallinnonkin tasoilla. Palvelujärjestelmää on viime vuosina kehitetty lähinnä erilaisin lyhytaikaisin projektein, joiden tulosten arviointi on ollut vähäistä. Lasten ja nuorten hyvinvointi ja lastensuojelutarpeen vähentäminen on ollut viime vuosina poliittisten puheiden ja ohjelmatyön kohteena sekä sisällöllisesti että vaikuttavuuden mittaamisen näkökulmasta.

Vuoden 2008 alusta voimaan tulleen uudistetun lastensuojelulain (13.4.2007/417) mukaan kaikkien kuntien tulee laatia suunnitelma lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämiseksi. Lakia säädettäessä pyrittiin siihen, että suunnitelma toimisi kunnassa merkittävänä ja uudenlaisena poikkihallinnollisena lasten ja nuorten hyvinvointityön ohjausvälineenä. Tässä artikkelissa selvitetään ja arvioidaan, miten suunnitelmien laatimisprosessi, eli lain toimeenpano, toteutui kunnissa.

Toimeenpanotutkimuksen viitekehyksen (kuvio alla) avulla jäsennetään lastensuojelulain mukaisten suunnitelmien toimeenpanon rakennetta ja sitä, mitkä tekijät edistävät ja estävät suunnitelmien laatimista ja toimeenpanoa kunnissa. Toimeenpanon luonteeseen ja sen onnistumisen edellytyksiin vaikuttavat lainsäädännön uudistamiseen johtaneiden syiden konkretisointi, yksimielisyys uudistamisen tarpeesta sekä toimeenpanon tukeminen ja resursointi (mm. van Meeter & van Horn 1975; Junnila 2008). Toimeenpanon resursoinnilla tarkoitetaan ennen kaikkea osaavaa henkilöstöä. Ammatillisen ja analyyttisen osaamisen lisäksi toimeenpanossa tarvitaan myös yhteistyö- ja verkostotaitoja. Tässä artikkelissa lain toimeenpanoa jäsennetään alla olevan kuvion mukaisesti nelivaiheisena prosessina: 1) Eduskunnan päätös lastensuojelulain sisällöstä , 2) sen toimeenpano kunnissa, 3) saavutetut tulokset, eli arvio lain toteutumisesta, ja 4) palaute lainsäätäjälle.

Tutkimusaineistona käytetään Suomen Kuntaliiton ja sosiaali- ja terveysministeriön kaikkiin kuntiin syksyllä 2010 lähettämää kyselyä. Kysely osoitettiin lakisääteisestä lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelmasta vastaavalle johtajalle. Vastaukset kuvastavat siten toimeenpanosta vastuussa olleen asiantuntijoiden arvioita. Aineisto on ollut kyselyn valmisteluun osallistuneiden tutkijoiden käytössä Kuntaliiton Ekstranet-sivuilla. Tässä artikkelissa raportoidaan kyselyaineiston vastauksia, jotka liittyvät lakisääteisen suunnitelman valmisteluun ja toimeenpanoon kunnissa. Vastausprosentti oli 73 prosenttia, ja vastaajakuntien väestöpohja kattoi 84 prosenttia koko maan väestöstä. Kyselyajankohtana laki oli ollut voimassa kaksi ja puoli vuotta.

Politiikkapäätös – laki ohjaa ja linjaa

Lastensuojelulain mukaisten suunnitelmien laatiminen ja toimeenpano kunnissa, analyysin viitekehys

Lastensuojelulain (13.4.2007/417) perustelujen mukaan lailla haluttiin säätää lastensuojelun järjestämistä koskevista kunnan velvoitteista aikaisempaa yksityiskohtaisemmin ja kattavammin. Kunnan velvoitteet konkretisoidaan lain 12 §:ssä, joka määrittelee suunnitelman sisällön, tekemisen tavan ja sen hyväksymisen hyvin yksityiskohtaisesti. Suunnitelman tavoitteena on kehittää lastensuojelua niin, että se vastaisi paremmin lasten ja nuorten tarpeisiin sekä tukisi vanhempia, huoltajia ja muita lapsen hoidosta ja kasvatuksesta vastaavia henkilöitä. Asiakkaiden nykyistä laajempi osallistuminen heitä itseään koskevien palvelujen suunnitteluun ja toteuttamiseen nähtiin yhtenä keskeisenä kehittämisen haasteena.

Hallituksen esityksen perusteluissa painotetaan suunnitelman valtuustokäsittelyä. Tämän arveltiin vahvistavan lastensuojelun tarpeen sekä lastensuojeluun tarvittavien voimavarojen välittymistä talous- ja toimintasuunnitelmaan. Tällöin suunnitelman tekeminen toimisi myös välineenä eri hallintokuntien välisen yhteistyön kehittämisessä.

Kansallisesti lakisääteisten suunnitelmien toimeenpanoa on tuettu vahvasti ja toimeenpano tavallaan alkoi jo ennen kuin laki oli hyväksytty. Lain valmistelun rinnalla toteutunut laajapohjainen selvitys- ja kehittämistyö Lastensuojelun kehittämisohjelman yhteydessä antoi toimeenpanolle perustaa. Valtakunnallinen lastensuojelun kehittämisen ohjaus käynnistyi jo Sosiaalialan kehittämishankkeen (2004–2007) aikana. Hankkeen puitteissa tuettiin monien projektien ja seudullisten lastensuojelun osaamiskeskusten toiminnan käynnistymistä ja keskinäistä verkottumista. Osassa hankkeista valmisteltiin myös palvelujärjestelmien kehittämistä. Tämä työ jatkui KASTE-ohjelmassa (2008–2011). Moni kunta sai valtakunnallisten kehittämishankkeiden kautta paitsi rahoitusta suunnitelman valmisteluun myös tukea seutukunnallisen ja hallintokuntien välisen yhteistyön käynnistymiseen. Lisäksi Lastensuojelun kehittämisohjelmassa työskennelleet yhteistyötahot (STM, Stakes, Kuntaliitto, Lastensuojelun keskusliitto, lääninhallitukset, Sosiaalialan osaamiskeskukset ym.) järjestivät yhteistoimin muun muassa alueellisesti kattavia seminaarisarjoja vielä 2010. Lain toimeenpanon tueksi tuotettiin myös monipuolista materiaalia.

Toimeenpano – lastensuojelun suunnitelmien laatiminen kunnissa

Suunnitelmien valmistelu oli kyselyajankohtana käynnistynyt lähes kaikissa (94 %) kyselyyn vastanneissa kunnissa. Yli puolet vastanneista kunnista (55 %) oli jo hyväksynyt laaditun suunnitelman valtuustossa. Lain mukaan suunnitelma tulee tarkistaa vähintään neljän vuoden välein (kerran valtuustokaudella), mutta tarkastuksen aikajännettä ei määritellä. Avovastausten mukaan suurin osa suunnitelmista oli laadittu 4–5 vuoden pituisiksi. Osa oli laatinut suunnitelman 2–3 vuoden ajanjaksolle, mahdollisena tavoitteena antaa suunnitelman tarkistus seuraavan valtuuston käsittelyyn.

Suunnitelman valmisteluun osallistui laaja toimijajoukko, mutta suurin osa käytännön valmistelutyöstä sekä suunnitelman kirjoittamistyö ohjautui lastensuojelun työksi. Noin puolet vastanneista oli tehnyt suunnitelman oman työn ohella. Joka kolmannessa kunnassa myös muut valmistelutyöryhmän jäsenet osallistuivat kirjoittamiseen. Noin kolmannes kunnista oli osoittanut työntekijän suunnitelman laatimiseen. Lähes kaikissa kunnissa oli perustettu moniammatillinen työryhmä ohjaamaan suunnitelman laatimista, ja yli puolessa näistä oli mukana myös poliitikkoja. Suunnitelman valmisteluun osallistuivat pääsääntöisesti lasten terveydestä, hyvinvoinnista ja kasvatuksesta vastaavat toimialat, sosiaali- ja terveydenhuollon, opetuksen ja varhaiskasvatuksen sekä nuorisotyön toimijat kunnassa. Järjestöistä aktiivisimmin olivat mukana liikunta- ja urheilujärjestöt. Joka kolmannen kunnan suunnitelman valmistelutyöhön osallistuivat lapsi- ja nuorisojärjestöt ja poliisitoimi, mutta seurakunnasta oli edustus harvemmin.

Hyödyllisimpänä taustatietona (72 %) suunnitelman valmistelutyössä pidettiin valtakunnallista tilastotietoa. Myös kunnan taloustiedot sekä asiakas- ja potilasrekisteritiedot koettiin hyödyllisiksi. Indikaattoreita oli kuntien käytössä vaihtelevasti. Neljännes kunnista käytti työpajoja tai vastaavia tilaisuuksia käyttäjätiedon hankintaan suunnitelmaa varten. Käyttäjätietoa pidettiin kuitenkin vähemmän hyödyllisenä suunnitelman valmistelussa.

Lasten, nuorten ja perheiden osallistuminen suunnitelman valmisteluprosessiin oli vähäistä. Vastaajat arvioivat, että heikoimmat mahdollisuudet osallistua suunnitelman valmisteluun oli lastensuojelun asiakkailla ja alle 13-vuotiailla lapsilla. Nuoret ja päivähoitoikäisten lasten vanhemmat osallistuivat aktiivisimmin prosessiin. Nuorilta tietoa kerättiin muun muassa nettikyselyillä ja oppilaskuntien tai nuorisovaltuustojen kanssa käydyissä keskusteluissa. Vanhemmilta kerättiin tietoa muun muassa päivähoidon ja neuvolatyön yhteydessä toteutetuilla kyselyillä ja vanhempainyhdistysten kautta.

Suunnitelmaan vaikuttivat monet tekijät – mutta eri painoarvolla. Asiakkaiden ja yhteistyökumppaneiden näkemyksillä sekä tutkimus- tai muulla tiedolla oli vähiten vaikutusta suunnitelman valmistelussa ja päätöksenteossa. Suunnitteluvaiheessa kunnan taloudellinen tilanne, valtakunnalliset ohjeet sekä työntekijöiden ja johdon näkemykset painottuivat eniten. Päätöksenteossa kunnan taloudellinen tilanne oli määräävä tekijä ja toiseksi tärkeimmäksi nousivat luottamushenkilöiden (päätöksentekijöiden) näkemykset. Tutkimustiedolla oli vastaajien mukaan melko vähäinen painoarvo suunnittelussa, ja vielä vähäisempi se oli päätöksenteossa.

Vastaajien arviot valmisteluprosessista olivat varsin myönteisiä. Yli 40 prosenttia vastaajista näki suunnitelman perustuneen kokonaisvaltaiseen arviointiin lasten ja nuorten hyvinvoinnista ja aidosti yhteiseen valmisteluprosessiin toimijoiden kanssa. Joka kolmas vastaaja arvioi sen perustuneen asianmukaiseen toimintaympäristöanalyysiin ja tulevan ennakointiin. Arvioinnin kriittisimmät kohdat liittyivät liian vähäiseen keskusteluun johtopäätöksistä niin politiikan kuin asiakastoiminnan tasoilla sekä seurannan tietopohjaan. Vain muutamassa kunnassa oli käyty yhteistä keskustelua johtopäätöksistä asukas- ja asiakastoiminnan tasolla.

Eri tekijöiden painoarvo lastensuojelun suunnitelmien laatimisessa ja kehittämisessä sekä päätöksenteossa

Vastaajat arvioivat myös suunnitelman laatimisesta kertyneitä kokemuksia hyvin myönteisesti. Suunnitelman laatimisen ohjeistaminen moniammatilliseksi prosessiksi edisti prosessin toteuttamista. Arvioiden mukaan tällä vahvistettiin lastensuojelun monialaisuutta ja halua tehdä yhteistyötä yli sektorirajojen. Yhteisen kielen löytymistä ja luottamushenkilöiden ja työntekijöiden yhdessä työskentelyä pidettiin hyvinä asioina. Tärkeänä koettiin, että johto sitoutui sekä valmisteluprosessiin että toimeenpanoon. Valmisteluprosessia pidettiin opettavaisena ja antoisana, se tiivisti monitahoista yhteistyötä, eniten asiakas- ja palveluyksikkötasolla. Vahvuutena nähtiin myös se, että prosessille löytyi tekijä ja vastuunottaja, prosessi oli aikataulutettu ja suunnitelmasta saatiin konkreettinen.

Yleisimmin suunnitelman toteuttamista estäväksi tekijäksi paikannettiin rahoituksen puute ja kuntatalouden kurimus. Vain noin kolmannes vastaajista arveli, että suunnitelma oli nivottu osaksi kunnan toimintojen kokonaisohjausta, ja vain puolet vastaajista oli sitä mieltä, että suunnitelmassa ehdotetut resurssitarpeet oli huomioitu seuraavien vuosien talousarviota ja taloussuunnitelmaa laadittaessa. Tässä vaiheessa puuttuu seurantatieto siitä, miten suunnitellut resurssitarpeet on voitu toteuttaa. Lisävaikeuksia prosessiin aiheuttivat toimintaympäristön muutokset, erityisesti kuntatason organisaatiomuutokset.

Vastaajilla oli monia ajatuksia prosessin kehittämiseksi. Seuraavalle kierrokselle toivottiin enemmän aikaa ja myös vaihtoehtoisia tapoja valmisteluun. Toivottiin, että suunnitelman valmistelija löytyisi ensisijaisesti omasta kunnasta ja että hänet voitaisiin irrottaa omasta toimesta tähän työhön. Keskeisimpinä heikkouksina koettiin, että asiakkaiden ja järjestöjen tärkeitä ääniä kuultiin valmisteluvaiheessa liian vähän ja että poliitikkoja ei kutsuttu laajemmin mukaan jo valmisteluvaiheessa. Tiedotukseen kaivattiin vahvistusta ja aktiivisuutta. Suunnitelman toteutumisen seuranta ja arviointi pitäisi vastuuttaa, jolloin prosessin jatkuvuus ei vaarantuisi. Suunnitelman laajuutta ja sen pohjaksi tarvittavan tiedon keruuta pidettiin haasteellisena, etenkin jos suunnitelma tehtiin usean kunnan yhteistyönä.

Lastensuojelusuunnitelma kytkeytyi kuntatasolla moniin muihin lasten ja nuorten hyvinvointiin vaikuttaviin ohjelmiin, joiden yhteensovittaminen oli oma haasteensa. Jotkut vastaajat toivat myös esiin, että suunnitelman valmistelu osui ajankohtaan, jolloin kunnassa valmisteltiin muita merkittäviä uudistuksia, kuten kuntaliitosratkaisuja, yhteistoiminta-alueeseen, sosiaali- ja terveyspiiriin tai tilaaja–tuottaja-toimintatapaan liittyviä järjestelyjä. Monien samanaikaisen muutosten yhteensovittamisessa koettiin vaikeuksia ja myös väsymystä.

Toimeenpanon tulos

Tulokset voidaan tiivistää yleiseen havaintoon, että lain kirjain on toteutunut hyvin. Laki on ohjannut kuntia käynnistämään suunnitelmien valmistelun lastensuojelun kehittämiseksi. Lähes kaikki kunnat olivat alle kolmessa vuodessa käynnistäneet suunnitelman laatimisen. Suunnitelman valmistelu on myös ohjannut kuntien viranomaisia yhteistyöhön keskenään. Suunnitelman valtuusto- ja talousarviokäsittelyä ei aineiston perusteella voi vielä arvioida. Suunnitelmien sisältö noudatti muodoltaan yleensä lain säätämää seitsemää alakohtaa.

Toimeenpanoa voi kuvata viidellä tavalla: 1) Suunnitelman laatiminen tuotti hyvän poikkihallinnollisen prosessin ja yhteistyölle perustan. 2) Prosessi tuotti suunnitelman, jonka voi olettaa toimivan ohjausvälineenä kunnassa. 3) Suunnitelma saatiin tehtyä (lain kirjain toteutui), mutta sen ohjausvaikutusta ei vielä tunneta. 4) Osa vastaajista piti laadittua suunnitelmaa tulevia päätöksiä ohjaavana välineenä – osa ei suunnitelmaan uskonut, se vain tehtiin, koska niin oli säädetty. 5) Prosessi on vielä kesken, eikä sen vaikutuksia lasten hyvinvointiin tai palvelujen saatavuuteen voida vielä arvioida.

Tarkasteluamme ohjanneen mallin mukaan toimeenpanevien tahojen yksimielisyys muutoksen tarpeesta ja tavoitteista parantaa toimeenpanon onnistumisen todennäköisyyttä. Tältä osin edellytykset hyvälle toimeenpanolle ovat olleet olemassa. Toimeenpanomalli korostaa riittävien resurssien ja osaamisen merkitystä. Tältä osin tulokset jakautuvat. Yhtäällä moniammatillinen, osaava ja aktiivinen verkosto on osallistunut suunnitelman laatimiseen ja toimeenpanoon. Toisaalla työ on raskauttanut oman toimen ohella työskentelevää pientä joukkoa (tai yhtä virkamiestä). Tämä heijastuu toimeenpanokokemuksissa. Osaaminen ja resurssien puute näkyi myös siinä, että suunnitelmien lapsivaikutuksia arvioitiin vain joka kolmannessa kunnassa.

Lain hengen toteutumista voi myös kritisoida. Lastensuojelulaki ohjaa kuntaa kiinnittämään erityistä huomiota lasten ja nuorten tarpeisiin ja toivomuksiin palveluja järjestettäessä ja niitä kehitettäessä (8§). Muutoin niin yksityiskohtainen 12 § ohjaa kuntia ja hallintokuntia keskinäiseen yhteistyöhön suunnitelmien laadinnassa, mutta se ei erikseen korosta yhteistyötä lasten, lasten vanhempien tai kuntalaisten kanssa. Vastaajat raportoivatkin johtopäätöksenään, että seuraavalla suunnittelukerralla valmistelua tulisi vahvistaa asiakkaita ja asukkaita kuulemalla.

Palaute lainsäätäjälle

Tämä aineisto ei anna vastausta siihen, miten suunnitelman poikkihallinnollinen valmisteluprosessi tai laadittu suunnitelma on vaikuttanut lastensuojelun palvelujen kehittymiseen ja esimerkiksi huostaanottojen määrään. Siihen tarvitaan oma seurantatutkimus noin 5–10 vuoden sisällä. Aineisto ei myöskään kerro niistä kunnista, jotka jättivät vastaamatta (27 %) tähän kyselyyn.

Suunnitteluvaiheen hyvien kokemusten taustalla voi nähdä paitsi lain yksityiskohtaisen normiohjauksen myös sen, että toimeenpanon valtakunnallinen tuki oli monitoimijaista, massiivista, oheismateriaalia tuottavaa ja kentälle vietyä. Säädös on ohjannut kuntien eri hallintokuntia laatimaan yhdessä suunnitelmaa lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämiseksi. Laki poikkeaa tavanomaisesta valtionhallinnon sektorikohtaisesta siilo-ohjausmallista (Heinämäki 2012), koska siinä edellytetään poikkihallinnollista yhteistyötä kuntatasolla. Lisäksi säädös yhdistyneenä lastensuojelulain yleisiin periaatteisiin on ohjaamassa toimintaa kohti vahvempaa kansalaisyhteiskuntaa, asukkaiden ja asiakkaiden kuulemista ja yhteistä kehittämistyötä. Tässä on vielä tekemistä kunnissa

Kuntien toimintaympäristössä tapahtuneet ja tulossa olevat muutokset tuottavat virkakoneistoon kiirettä, epävarmuutta ja hätää tulevaisuuden suhteen. Toisaalta muutokset luovat myös mahdollisuuksia järjestää ja ennakoida tulevaa niin kaikkien lasten kuin myös vaikeimmassa asemassa olevien lasten näkökulmasta. Suunnitelman taustaksi laadittu analyysi lasten ja nuorten hyvinvoinnin tilasta ja tarpeista sekä tilastotietojen hyödyntäminen auttaa kuntia myös vastaisuudessa kehittämään näitä palveluja tulossa olevien palvelurakennemuutosten yhteydessä. Muutoksen johtamista kunnissa vaikeuttaa, että lastensuojelutoiminnan seuranta ja arviointi on riittämätöntä yksipuolisen ja karkean tietopohjan takia. Velvollisuus seurata ja arvioida valtuustokausittain tehtyjen suunnitelmien toteutumista nostettiin kunnissa kuitenkin asiaksi, johon pitää saada parannusta. Muun muassa lastensuojelun avohuollon asiakkaiden palveluista ei ole saatavissa valtakunnallista tietoa eikä tiedonkeruulle ole yhteisesti sovittuja määrittelyjä. Lain tulisi velvoittaa kuntia seuraamaan toteutta­miensa lastensuojelun interventioiden vaikuttavuutta.

Lastensuojelun asiakasmäärät ja kustannukset kasvavat edelleen. Tätä kehityskulkua hillitseviä keinoja ja hyviä käytäntöjä on kehitetty, mutta niiden käyttöönotto vaatii kunnissa aikaa pysähtyä teeman ympärille. Ratkaisut eivät ole vain sosiaalityön ja lastensuojelun vastuulla, vaan koko kunnan vastuulla. Tämä haastaa katsomaan hallintokuntien sisään ja väliin. Johtamalla vain yhtä ”siiloa” ei onnistuta ratkomaan lastensuojelun kysymyksiä eikä muuttamaan kehityssuuntaa pysyvästi. Tämä edellyttää kunnilta toimintakulttuurin uudistamista. Palvelujen uudistaminen vaatii sekä aikaan, rahaan että osaamiseen liittyvien resurssien uudelleenkohdennusta. Se vaatii yhteistyöhön ja vuoropuheluihin antautumista niin poliitikkojen kuin ammattilaisten kesken mutta myös kansalaisten ja kolmannen sektorin kanssa. Se vaatii myös lastensuojelun asiakkaiden kokemusten systemaattista kuulemista.

Kirjallisuus

• Heino, Tarja (2011) Osallistumisen tarinoita lastensuojelusta. Teoksessa Leena Suurpää ja Kari Paakkunainen (toim.) Nuorten poliittinen ohjaus – strategista johtamista, kentän kasvavaa yhteistyötä vai latistuvaa osallistumista? Nuorisotutki­mus­ erkosto/Nuorisotutkimusseura. Verkkojulkaisuja 43:2011. [1]
• Heino Tarja & Kuure, Tapio (2009) Syrjäytymisvaarassa olevat lapset ja nuoret – esiselvitys. Prosessinäkökulma ehkäisevän lapsi- ja nuorisopolitiikan sekä lastensuojelun ohjaukseen, tiedonkeruuseen ja ammattikäytäntöihin. Sektoritutkimuksen neuvottelukunta. Osaaminen, työ ja hyvinvointi 10-2009.
• Heino, Tarja & Säkkinen, Salla (2011) Mitä näkyy lastensuojelun ikkunasta? Artikkeli Moring Juha ym. (toim) Kansallinen mielenterveys- ja päihdesuunnitelma 2009–2015 Toimeenpanosta käytäntöön 2010. Raportteja 6/2011. Helsinki: THL.
• Heinämäki, Liisa (2012) Valtionhallinnon ohjelmaohjaus kuntien sosiaali- ja terveydenhuollossa. Tutkimus 75. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
• Junnila, Maijaliisa (2008) Toimiiko terveydenhuoltoalue? Tutkimus Mäntän seudun terveydenhuoltoalueen perustamisen taustoista ja vaikutuksista. Tutkimuksia 175. Helsinki: Stakes.
• Lastensuojelulaki 2007/417
• Pekkarinen, Elina (2011) Lastensuojelun tieto ja tutkimus – asiantuntijoiden näkökulma. Nuorisotutkimusverkosto/Nuorisotutkimusseura. Verkkojulkaisu 51:2011. [2]
• Van Meter, D. S. & Van Horn, D. E. (1975) The policy Implementation process: A conceptual framework. Administration & Society, Vol.6 No. 4. 445–488.
• Selviytyjät -tiimi (toim.) (2012) Uskomme sinuun, usko sinäkin. Opas lastensuojeluun sijoitetun nuoren läheisille ja työntekijöille. Aikuisten opas. Helsinki: Pesäpuu ja Lastensuojelun keskusliitto.

Pitkäaikaisen asunnottomuuden vähentämisestä tehtiin ohjelma

Jouko Karjalainen ja Sakari Hänninen

Asunnottomuutta on Suomessa torjuttu ohjelmallisesti jo usean vuosikymmenen ajan. Pitkäaikaisen asunnottomuuden vähentämisohjelmassa (PAAVO) asunnotto­muutta pyritään torjumaan entistä pontevammin suurissa kaupungeissa tarjoamalla asuntoja, joihin voidaan laittaa ”nimi oveen”. Asunnottomuuden vähentämisohjelmien vaikuttavuutta ei ole selvitetty riittävän riippumattomasti ja systemaattisesti. Vaikut­tavuuden yleispiirteinen arviointi kertoo saavutetuista mutta osin ristiriitaisista tulok­sista. Vastaisuudessa tarvitaan tarkempaa vaikuttavuuden arviointia ja analyysia, jossa otetaan huomioon myös asumiseen ja asunnottomuuteen vaikuttavat maan sisäiset muuttoliikkeet.

Yksinäisten asunnottomien ongelma oli vielä 1960-luvulle pitkälti piilossa julkiselta keskustelulta, olihan sotien perintönä maan selvittävä kymmenien tuhansien perheidenkin asuttamisesta. Ankarat pakkaset talvella 1966 ja alkutalvesta 1967 sekä niiden aiheuttamat roskalaatikoissa yöpyneiden miesten kuolemat merkitsivät kuitenkin asunnottomien alkoholistien ongelman nousemista päivälehtien otsikoihin muun muassa Oulussa ja Helsingissä (Juntto 1990). Asunnottomuus otettiin 1970-luvulla osaksi asuntopolitiikkaa ja osana ensimmäistä valtakunnallista asunto-ohjelmaa (Asuntohallitus 1976). Samalla vuosikymmenellä alettiin luoda, asunto-ohjelmasta riippumatta, hätämajoituksen rinnalle huolto- ja hoitokoteja sekä ensisuojia. Eräiden erityisryhmien, kuten vanhusten ja opiskelijoiden sekä romanien, asumiseen alkoi tulla merkittävästi lisää voimavaroja 1980-luvulla (Juntto 1990). YK:n julistamalla asunnottomien vuodella (1987) oli vakiintuneiden ajattelutapojen muutosta vauhdittanut merkitys, sillä sen myötä asunnottomuus nousi meillä osaksi asunto-olojen kehittämisohjelmaa ja asunnottomuutta koskeva valtakunnallinen tiedonkeruu käynnistyi.

Seuraavan vuosikymmenen alkupuoliskon laman aikana tehdyt poliittiset valinnat merkitsivät valtakunnallisen kehitystyön pysähtymistä käytännössä useaksi vuodeksi, vuodesta 1993 aina vuosituhannen vaihteeseen. Osassa kuntia, kuten Helsingissä, aikaisemmin hyväksyttyjä asunnottomuuden vähentämistoimia kuitenkin jatkettiin. Pääministeri Paavo Lipposen hallituksen asuntopoliittinen ohjelma (1998) ja asunnottomuuden vähentämisohjelma (2001–2003) käynnistivät vuosituhannen vaihteessa toimenpideohjelmat uudestaan. Helmikuussa 2008 vahvistettu pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelma (PAAVO) merkitsi, paitsi osin uudenlaista poliittista ja ohjelmallista ratkaisua, myös selkeän erityisasuntojen ja -palvelujen tuottamisnäkökulman kirjaamista valtakunnalliseen asuntotuotanto-ohjelmaan. Vuonna 2008 käynnistynyt pitkäaikaisasunnottomuuden (pitkäaikaisasunnoton on henkilö, jonka asunnottomuus on pitkittynyt tai uhkaa pitkittyä sosiaalisten tai terveydellisten syiden vuoksi yli vuoden mittaiseksi tai asunnottomuutta on esiintynyt toistuvasti viimeisen kolmen vuoden aikana.) vähentämisohjelman ensimmäinen vaihe päättyi vuoden 2011 lopussa. Uutta ohjelmakautta on alettu toteuttaa Jyrki Kataisen I hallituksen ohjelman mukaisesti vuosina 2012–2015.

Nimi oveen

Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelma (PAAVO) on kunnianhimoinen. Ohjelmassa on päätetty, että tavoitteena oleva asunnottomuuden puolittaminen tapahtuu 1 250 uuden asuntopaikan tuottamisella. Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman ja myös useimpien sitä toteuttavien kuntien ohjelmallisena lähtökohtana on se, että asuntola-asumisesta on päästävä eroon. Vähentämisohjelmassa on pyritty tekemään pesäeroa nimenomaan päihdehuollossa perinteisesti toteutettuun kuntoutumisen porrasmalliin. Siinähän, yksinkertaistetusti sanoen, asunnottoman päihdeasiakkaan on käytävä läpi, paitsi päihdeohjelman eri vaiheet, myös asumisen portaat laitosasumisesta täysin itsenäiseen asuntoon. Tällä kertaa hän voi päästä suoraan itsenäiseen asuntoon, joita suurimmat kaupungit ovat toki jo hankkineet neljännesvuosisadan aikana koko joukon. Pelkästään Helsingin sosiaalivirastolla on yli 2 000 sellaista asuntoa ja vähentämisohjelman ensimmäisen vaiheen aikana tuli 600–700 lisää. Lisäksi vanhoja asuntoloita on muutettu itsenäisen asumisen suuntaan, mikä toisaalta vähentää nimenomaan asunnottomille tarkoitettujen asumispaikkojen lukumäärää. Tämä koskee erityisesti Helsinkiä ja vasta vuoden 2011 aikana Helsingissäkin päästiin ohjelman puitteissa nettolisäykseen.

Nykyisen pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelma jatkaa pääosin asunto- ja asunnottomuuspolitiikan pitkällä linjalla, jossa asunnottomuuden ongelma mielletään ensisijaisesti asunnon puutteena. Tästä syystä Suomessa on totuttu puhumaan asunnottomuudesta eikä kodittomuudesta. Samasta ajattelusta kasvaa nykyisen ohjelman tunnukseksi muodostunut otsake ”nimi oveen”. Toisaalta asunnottomien arvioidaan tarvitsevan uudenlaisia tukitoimia. Ohjelmajulistuksessa arvioidaan tähän asti tehtyjen asunnottomuuden vähentämistoimien olleen riittämättömiä muun muassa sen vuoksi, että tukitoimet eivät ole tavoittaneet asunnottomien tarpeita ja ehkäisevät toimet ovat olleet sekä tehottomia että hitaita. Uuden ohjelman katsotaan tuoneen tähän parannuksen eli ”asunto ensin” -periaatteen, jonka juuret ovat USA:ssa. Sam Temberis (The New York University School of Medicine), yksi Housing First -idean kehittäjä, vieraili Suomessa syksyllä 2010. Hän on muotoillut liikkeen perusajatuksen siten, että ensin on turvattava oikeus ihmisarvoiseen asumiseen ja vasta sen jälkeen tartuttava sosiaalisiin ja terveydellisiin ongelmiin. Asunnottomien piti aikaisemmin osoittaa, usein epämääräisten arviointikriteerien mukaisesti, valmiutensa elämäntapojensa muutokseen ja halunsa kuntoutumiseen ennen kuin asuntoasiaa alettiin järjestää (Temberis 2010).

Vähentämisohjelman tavoitteena on etenkin pienasuntopulan vaivaamissa kunnissa edesauttaa asunnon saamista, sillä kunnan asuntojonon kautta se on asunnottomille miltei mahdotonta. Kyse ei niinkään ole siitä, onko kellä tahansa oikeus hakea vuokra-asuntoa vaan siitä, mitkä ovat asunnottomien tosiasialliset mahdollisuudet ohittaa muut hakijat asuntojonossa. Se tarkoittaa myönteistä valikointia, mikä taas edellyttää tällaisen erityiskohtelun tarpeessa olevien ihmisten tunnistamista. Erityisryhmien määrittelystä ei siis tässäkään ohjelmassa päästä eroon, sillä se on yksi myönteisen valikoinnin väline. Toisaalta asunnottomuuden historia osoittaa, että erityisryhmiin sijoituksesta saattoi tulla myös este niin sanotulle normaalille asumiselle, kun osa asunnottomista määriteltiin ”asumiskyvyttömiksi” (Jokinen & Juhila 1991).

Miten on onnistuttu?

Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman vaikuttavuuden arvioimiseksi tarvitaan ensinnäkin tietoja asunnottomuuden kehittymisestä Suomessa. Asunnottomia koskevia lukumäärätietoja onkin Suomessa alettu kerätä Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) asunnottomien vuoden yhteydessä vuonna 1987. Tuolloin heitä arvioitiin olevan miltei 20 000. Vuoden 2011 marraskuussa asunnottomia oli kuntien ilmoituksen mukaan noin 8 000. Tämä pitkä laskeva trendi on ilman muuta tosiasia, mutta pitää silti muistaa, etteivät nämä luvut kaikissa tapauksissa ole aivan tai edes kohtalaisen tarkkoja.

Lukujen kokoaminen oli etenkin alkuvuosina erittäin epäsystemaattista. Vielä nykyisinkin kuntien välillä, mutta myös kuntien sisällä, voi olla suuria eroja annettujen lukumäärien täsmällisyydessä. Tiedot ovat käytännössä asunto- ja sosiaalitoimen viranhaltijoiden tekemiä arvioita, ja tällöin riippuu paljon kyseisen viranhaltijan osaamisesta ja asiaan paneutumisesta, kuinka hyvin luvut heijastavat todellisuutta. Koska asunnottomuus on moniulotteinen, koko ajan liikkeessä oleva ja määrityksiä pakeneva ilmiö, sen tunnistaminen ei ole suinkaan helppo asia kokeneellekaan paikalliselle asiantuntijalle. Lisäksi paljon riippuu siitäkin, mikä on se ajankohta, jolloin arvio tehdään. Asunnottomien määrän kehityksen täsmällistä arviointia vaikeuttaa edelleen, että asunnottomuuteen liittyvästä muuttoliikkeistä kuntien välillä ei ole saatavilla tutkittua tietoa.

Tuotettujen uusien asuntojen määrä on hyvin tiedossa. YK:n asunnottomien vuosi oli kiistämättä tärkeä käännekohta, jonka jälkeen suurimmissa kaupungeissa on, osin valtion tuella, tuotettu tuhansia asuntoja asunnottomien asumisolojen parantamiseksi. Nykyisen ohjelman keskeinen määrällinen tavoite on ollut 1 250 uutta asuntoa tai tukiasuntopaikkaa pitkäaikaisasunnottomille. Se on toteutumassa tai jopa selvästi ylittymässä. Joulukuun 2011 arvion mukaan vuoden loppuun mennessä käyttöön otettuja uusia asuntoja ja tukiasuntoja olisi ollut noin 1 700 kappaletta. Lukuun tosin sisältyy joitakin hankkeita, joista oli jo päätös ja joista osan rakentaminenkin oli jo käynnistetty ennen vähentämisohjelmaa. Joka tapauksessa päättymässä oleva ohjelma on ollut poikkeuksellinen sekä rakennettavien asuntojen määrän osalta että myös ohjelman muiden sisältöjen suhteen. (YM 15.12.2011.)

Tällä ohjelmakaudella valtio ei ole tukenut vain seinien rakentamista. Tukea on sen lisäksi tullut kunnille ja muille yhteisöille asumisen tukihenkilöstön palkkaamiseen. Joillekin asunnottomille kun ei riitä pelkkä asunnon järjestäminen, tai he ovat esimerkiksi päihde- ja mielenterveysongelmiensa vuoksi jääneet asuntoloiden tai muiden laitosten kiertäjiksi. ”Vaikeasti asutettavat” on otettu ohjelman yhdeksi painopisteeksi, ja sosiaali- ja terveysministeriö rahoittaa tukipalvelujen tuottamiseen vaadittavia henkilöstölisäyksiä. KASTE -ohjelman kautta tuleva rahoitus oli ensimmäisessä vaiheessa enimmillään 50 prosenttia lisähenkilöstön palkkausmenoista. Käytännössä melko harvassa tapauksessa rahoitusosuus on ollut näin suuri ja toisen vaiheen aikana juuri KASTE -rahoitusta on vähennetty.

Ohjelman kokonaisrahoitus vuosille 2012–2015 on yli 100 miljoonaa euroa, josta 60 miljoonaa euroa on Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) investointiavustuksia, noin 40 miljoonaa euroa Raha-automaattiyhdistyksen avustuksia asuntojen hankintaan ja 6,7 miljoonaa euroa sosiaali- ja terveysministeriön avustuksia tukihenkilöstön palkkaukseen. Aiesopimuskaupunkien oma rahoitus, joka pääosin kohdistuu tukihenkilöstön palkkaukseen, on noin 30 miljoonaa euroa koko ohjelmakaudella. Valtio on pitkästä aikaa myös kantamassa konkreettisesti huolta lainrikkojien asumisen järjestämisestä. Rikosseuraamuslaitos koordinoi yhteistyötä ohjelmaan osallistuvien kaupunkien ja asumispalveluja tuottavien järjestöjen kanssa. Kehittämisprojektissa tuotetaan paikallisia ja asiakaskohtaisia käytäntöjä vankilasta vapautuvien ja kriminaalihuollon asunnottomien asiakkaiden tuettuun asumiseen.

Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelma on siis edennyt, vaikka asunnottomuus ei olekaan vähentynyt samaa tahtia uusien asuntojen rakentamisen kanssa. Asunnottomien määrä on pysynyt noin 8 000:n tasolla vuosina 2003–2011 (ARA 2012). Syy lienee yhtäältä siinä, että vuokra-asuntotuotanto on romahtanut viime vuosina ja toisaalta yhteiskunnan keinot vaikuttaa asunnottomuuden syntymekanismeihin ovat vähäiset. Uusien asunnottomien joukossa korostuvat maahanmuuttajataustaiset ja toisaalta velka-ahdinkoon joutuneet. (ARA 1/2012, 4.) Talouden taantumat ovat aina ennenkin, paitsi supistaneet asuntotuotantoa, myös lisänneet muuttoliikettä suuriin keskuksiin, joita vaivaa useimmiten pula kohtuuhintaisista vuokra-asunnoista. Vähentämisohjelman saavutusten rinnalla kriittistä huomiota tulisi kiinnittää sekä ohjelman suoriin että tarkoittamattomiin vaikutuksiin kuntien päihde- ja muissa sosiaalipalveluissa. Kun jopa puolet ohjelman puitteissa syntyviin asumisen tukihenkilöstön palkkamenoihin tulee korvamerkittynä lisärahoituksena, niin samanaikaisesti kunnissa näytetään vähennettävän henkilöstöä muissa sosiaalipalveluissa. Myös päihde- ja mielenterveystyön yhdistäminen näyttää vähentävän ensi sijassa sosiaalipalveluita.

Ohjelman toimenpiteet näyttävät toistaiseksi purreen aika hyvin vaikeasti asutettavaan asiakaskuntaan. Esimerkiksi Hietaniemen palvelukeskuksessa oli vuonna 2010 yhteensä 810 eri asiakasta. Niin sanottua liikkuvaa asunnottomuutta, siis alle 10 vuorokautta viipyneitä, oli runsas puolet ja vain 2,5 prosenttia oli yli viisi kuukautta. Herttoniemen Sahaajankadun asuntolan (toimi aikaisemmin ns. ensisuojana) asiakasmäärään verrattuna asiakasmäärä oli vuonna 2010 kaksinkertainen. Herttoniemen reilusta 400 asiakkaasta parhaimmillaan yli kolme neljäsosaa oli yötä alle 10 vuorokautta. (Mäkelä 2011) Toisaalta palvelukeskuksesta on vaikea päästä eteenpäin, koska jono tavanomaisiin kunnallisiin vuokra-asuntoihin on edelleen yli 15 000 hakijan tietämissä. Lisäksi Helsingin sosiaaliviraston sosiaalisen asumisen yksiköihin, pienasuntoihin, soluasuintoihin ja asumisyksikköihin jonottavien määrä kasvoi pelkästään vuoden 2011 aikana noin neljänneksellä.

Uusia ongelmia, vai olisiko parempi sanoa uusvanhoja ongelmia, on samalla ilmaantunut muutoksen myötä. Tilapäismajoituksen tilanne Helsingissä oli joulukuussa 2011 vaikea. Ongelma on ollut haastateltujen työntekijöiden mukaan nimenomaan Helsingissä tilapäismajoituspaikkojen häviäminen (haastateltavat eivät halua nimeään julkisuuteen). Käytettävissä on ollut vain Hietaniemenkadun palvelukeskus, jossa oli koko talven erittäin kova yliasutus. Helsingin Sanomat kertoi 9.2.2012, että Helsingin kaupunki on avannut 25-paikkaisen lisäsuojan (HS 9.2.2012, s. 8). Vailla Vakinaista Asuntoa ry tiesi kuitenkin Facebook-ryhmässään kertoa, että tämä lisäsuoja Munkkisaaressa suljettiin juuri ennen pakkasia. Se oli viimeisen yön avoinna 29–30.1.2012. Sen sijaan yhdistyksen yökahvila ”Kalkkers” oli avoinna joka yö. Hietaniemenkadun palvelukeskuksen yöpaikat riittivät käytäville ja ala-aulaan luotujen tilapäisvuoteiden ansiosta. Samanaikaisesti VVA:n (Vailla vakinaista asuntoa) yökahvilassa oli lähes 25 kävijää yötä kohden. VVA ry saattoi pitää yökahvilaa avoinna yksityisen lahjoituksen turvin tammi- ja helmikuun 2012, mutta maaliskuussa yökahvila oli avoinna vain joka toinen viikko. Lisäksi yökahvila joutui rajoittamaan esimerkiksi romanialaisten ja bulgaarien yöpymistä kahvilaksi tarkoitetussa tilassa. Majoitusalalle on tullut myös uusia yrittäjiä, muun muassa Forenom Oy, jolla on suuri määrä asuinhuoneistoja ympäri kaupunkia. Alueelliset sosiaalitoimistot ovat joutuneet sijoittamaan niihin asunnottomiksi jääneitä perheitä ja muita asiakkaitaan, vaikka ”hinta hirvittääkin” (työntekijöiden lausunto). Lisäksi Forenomilla on käytössä Seutulan vanhan työsiirtolan parakkeja.

Pohdintaa

Edellä esitetty pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman vaikuttavuuden arviointi on kovin yleispiirteinen. Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman tulokset ovat osin varsin ristiriitaiset. Tästäkään syystä kokonaisarviolle ei ole vielä edellytyksiä. Kunnollisen arvion tekeminen edellyttää lisäksi asunnottomuutta koskevan tiedon parantamista. Tätä varten tarvittaisiin ennen kaikkea tietoa asunnottomuuden synnystä ja liikkeistä alueelta toiselle. Muuttoliikkeiden osalta Suomi on käymistilassa, ja tällä on erittäin suuri vaikutus asunnottomuuteen ilmiönä. Vaikka pääkaupunkiseudulla ja muissa suurissa kaupungeissa, joihin asunnottomuuden torjuntaohjelmat varsin yksipuolisesti keskittyvät, rakennettaisiin asunnottomille yhä uusia asuntoja, tämä ei välttämättä näy asunnottomuuden vähenemisenä muuttoliikkeen ja kasvavan kysynnän takia. Tilanne voi lisäksi muodostua varsin erilaiseksi eri kaupungeissa, kuten nyt esimerkiksi Helsingissä ja Lahdessa verrattuna vaikka Tampereeseen tai Vantaaseen. Eroja ei voida noin vain selittää ohjelmien vaikuttavuuden eroilla. Täsmällisemmän vaikuttavuusarvioinnin tekemiseksi (ex post) tarvittaisiin paljon yksityiskohtaisempaa, toisaalta kuntakohtaista ja toisaalta kuntien välistä, tietoa asunnottomuuden ja muuttoliikkeen dynamiikasta. Tässä tilanteessa on silti syytä nostaa esiin joitakin asunnottomuuden vähentämisohjelmien kannalta keskeisiä asunnottomuusilmiöön vaikuttavia tekijöitä.

Vuokrarästit ja toistuvat häädöt nähdään helposti ilkeänä ongelmana, josta ei saa otetta ja johon oikein kukaan ei haluaisi puuttua. Asumisneuvonta näyttää nousevan erääksi tavaksi vastata häiriöihin ja myös niin sanottuun NIMBY-ongelmaan (Not In My Back Yard). Asumisneuvonta on haluttu nähdä ensi sijassa sosiaalisen isännöinnin jatkumona tai jopa perillisenä, vaikka sen juuret ovatkin ilmiselvästi sosiaali- ja yhdyskuntatyössä, ainakin jos arvioi asumisneuvonnalle pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelmassa hahmoteltua varsin laajaa tehtäväkenttää. Vähentämisohjelmassa mainittu asumisturvakeskus sitoo asumisneuvonnan näin asiallisesti ottaen osaksi asumissosiaalista työtä. Asumisneuvonnan järjestämiselle ei toistaiseksi ole olemassa yhtä valtakunnallista mallia, vaan toiminta tullee perustumaan vielä pitkään paikallisiin ratkaisuihin. Julkilausuttuna tavoitteena ei ole uuden ammattikunnan luominen, vaan ennen kaikkea uudenlaisen työnkuvan ja toimintamallin kehittäminen. Asumisneuvonta voisi siten olla myös luonteva osa sosiaalityöntekijän, palveluohjaajan tai muun asumispalvelujen työntekijän työnkuvaa. Asumisneuvonnasta näyttäisi toistaiseksi olevan moneksi, jopa sosiaalityön korvaajaksi, mikä ei ole pelkästään ongelmaton asia.

Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman tavoitteena on ollut saumattomien palveluketjujen luominen. Toisaalta esimerkiksi Kati Rantala (2004) pitää saumattomuuden tavoitteita idealistisina ja ”monin tavoin epärealistisina”. Hänen tutkimuksensa (Rantala 2004) mukaan Tampereella paikallinen verkostotyö, jota saumattomat palveluketjut edellyttävät, on vaikeiden sosiaalisten ongelmien ratkaisutapana jopa suorastaan haitallista. Tämä ajattelu pikemminkin tukee kuin ratkoo rakenteellisia ongelmia, sillä varsinaiset ongelmat eivät Rantalan mukaan suinkaan aina ole paikallisten verkostojen ratkaistavissa. Ymmärrämme tämän kritiikin siten, että verkostotyöstä on tullut liiaksi arvo itsessään ja itseään varten, mikä saattaa hyvinkin peittää peruspalvelujen puutteita.

Yksittäisten työntekijöiden kokemusten perusteella ohjelman toteuttaminen näyttää synnyttävän ristiriitaisia tuntoja. Helsingin sosiaalivirasto lakkautti asunnottomien palvelutoimiston vuoden 2009 lopussa, ja reilu vuosi myöhemmin vaikuttaa siltä, että oikeita työmuotoja haetaan edelleen. Ostopalvelujen tuottajat ovat joutuneet tekemään paljon ylimääräistä työtä kaupungin epäselvästi laatimien maksusitoumusten kanssa. Päätöksiä on jouduttu korjaamaan moneen kertaan: ”Yrittäjät varmaan laskuttavat niistäkin” (Työntekijä). Alueiden sosiaalipalvelutoimistoissa pyörii erittäin paljon asunnottomia, joille ei oikein osata tehdä mitään. Lisäksi kaupungin asunnottomuustilanne on huonosti selvillä. Päihdehuollon sosiaalityö näyttää korvautuvan asumisneuvonnalla tai mielenterveyden hoitamisella. Sosiaalitoimen asuntokantaa joudutaan käyttämään monenlaisten asunto-ongelmien ratkaisussa, vaikka se on alun perin tarkoitettu pitkäaikaisasunnottomille ja erityistä tukea tarvitsevien asuttamiseen.

Hintojen on syytä pelätä karkaavan käsistä, kun vuokra- ja palvelumaksut asukasta kohti saattavat nousta jopa 2 200 euroon kuukaudessa. Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman tavoitteista huolimatta monissa paikoissa asutaan edelleen kahden hengen huoneissa. Hintataso asettaa eläkeläisille ja varsinkin työssä käyville kovan kynnyksen. Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelma on nostanut jonkin verran asumisen tasoa mutta ennen muuta hintoja. Kunnille se on hankala yhtälö, joka merkitsee säästöjä ja karsintaa toisaalla. Vakiokohteena säästöissä näyttää olevan päihdehuolto, vaikka sen osuus kuntien sosiaalihuollon budjetista on vain 2–3 prosentin luokkaa. Näyttää siis siltä, että tässäkin asiassa sitä saa, mitä tilaa. Kipeimmin haastateltaviemme mukaan tarvittaisiin tilapäismajoitusmahdollisuuksia yhden hengen huoneissa ja itse vähentämisohjelman ongelmaksi todettiin ainakin ensimmäisessä vaiheessa liian jäykät mekanismit ja mutkikas rakenne. Ohjelman omissakin arvioissa yhtenä ilmeisenä ongelmana on pidetty osin liian suurien kohteiden rakentamista. Tältä osin toisen vaiheen toteutusta tultaneen muuttamaan, vaikka se aiheuttaa lisää kustannuspaineita. Lisäksi kohtuullisessa aikataulussa, siis ohjelman aikana, rakennettavien kohteiden löytäminen edellyttänee ainakin osin nykyisten asumisyksiköiden tonttien hyödyntämistä.

Kirjallisuus

• ARA (2012) Asunnottomat 2011. Aran selvityksiä 1/2012. Helsinki: Asumisen rahoittamis- ja kehittämiskeskus (ARA).
• Fredriksson, Peter & Kaakinen, Juha (2011) Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelma. Vuosien 2008–2011 väliarviointi ja jatkokauden 2012–2015 lähtökohdat. PAAVO -ryhmä 9.9.2010. URL:[3]. [Viitattu 23.3.2011.]
• Jokinen, Arja & Juhila, Kirsi (1991) Pohjimmaiset asuntomarkkinat – diskurssianalyysi kuntatason viranomaiskäytännöistä. Helsinki: Sosiaaliturvan Keskusliitto.
• Juntto, Anneli (1990) Asuntokysymys Suomessa. Topeliuksesta tulopolitiikkaan. Sosiaalipoliittisen yhdistyksen julkaisu no 50. Helsinki: Asuntohallitus.
• Helsingin Sanomat 9.2.2012. Helsinki järjesti asunnottomille lisää yösijoja.
• Mäkelä, Leif (2011) Viesti Facebook-sivustolle 13.12.2011.
• PAAVO. Pääministeri Vanhasen II hallituksen periaatepäätös pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämiseksi.14.2.2008.
• Rantala, Kati (2004) Vankilasta vapautuvat huumeiden käyttäjät: sosiaalinen ongelma. Uusintarikollisuuden vähentäminen yksilökohtaisella työotteella ja verkostoituen. Tampereen huumepilotin 4. raportti. Tampere: Tampereen kaupunki, sosiaali- ja terveystoimi.
• Temberis, Sam (2010) Luento Asunto ensin- seminaarissa 17.10.2010. Tampere.
• VVA. Facebook -ryhmän päivitys 10.2.2012.
• YM, Tiedote 15.12.2011 [4]

Kestävän kehityksen vaikuttavuuden parantamisesta

Marjatta Bardy

Kestävä kehitys jää muiden strategioiden varjoon. Vauhtia kehitykseen on haettu muunmuassa Rio+20 konferenssista (2012), jonka pääteemoihin kuului vihreä talous: kuin­ka opitaan vapautumaan luonnonvarojen ylikulutuksesta ja eriarvoisuuden kasvusta? Ympäristön, sosiaalisen ja talouden keskinäisriippuvuudet auttavat hahmottamaan hyvinvoinnin kestävyyttä. On luotava tilaa, yllykkeitä ja ohjeistusta yhteiskunnallisen neuvokkuuden laaja-alaiselle voimistumiselle, jotta kestävän kehityksen vaikuttavuus paranee. Vaihtoehdoista tarvitaan ajatusten vaihtoa. On harjaannuttava tulevaisuus­tietoisuuteen. Tietoresurssien kokoaminen on olennaista. Teknologian rinnalla tarvi­taan kestävää sivistys- ja hyvinvointipolitiikkaa.

Luonnonvarojen kulutus ylittää noin kolmanneksella luonnon uusiutumiskyvyn. Hyvinvointimme perustat ovat ekologisesti kestämättömät. Eriarvoisuuden kasvaessa sosiaalinen kestävyys puolestaan on rapautumassa. Taloudellinen kestävyys horjuu kriisistä toiseen. Talouden globalisaation myötä olemme osallisia myös uuskolonialismiin, jossa ihmisoikeusrikokset liittyvät luonnonvarojen ryöstöön.

Kehityksen kulkuun on määrä vaikuttaa siirtymällä ”kestävään kehitykseen”, jossa voidaan tyydyttää nykyhetken tarpeet viemättä tulevilta sukupolvilta mahdollisuutta tyydyttää omat tarpeensa. Kestävän kehityksen pitäisi toimia kokoavana yhteiskuntapoliittisena kehyksenä. Suomessa on tehty kansallinen kestävän kehityksen strategia ”Kohti kestäviä valintoja” (2006). Siinä arvellaan, että aika on kypsä kehityksen eri ulottuvuuksien keskinäisriippuvuuden ymmärtämiseen. Perinteisestihän kestävyyttä on tarkasteltu ulottuvuus kerrallaan: taloudellisia, sosiaalisia ja ekologisia tekijöitä on seurattu toisistaan erillään.

Strategian toteutumisen arvioinnissa (2009, www.ymparisto.fi ) todetaan kuitenkin, että kehityksen eri ulottuvuuksien integrointi on vähäistä. Eri tavoitteiden välisiin ristiriitoihin kiinnitetään hyvin vähän huomiota. Tavoitteiden asettelu on väljää. Kestävän kehityksen aihealueita tarkastellaan muiden strategioiden, kuten tuottavuusohjelman, valossa.(Yksittäisiä esimerkkejä pitkäjänteisestä työstä on monilla eri aloilla, esimerkistä käy mm. Uusikau­punki.) Kestävän kehityksen poliittinen painoarvo on vähäinen, strategian arvioinnissa todetaan.

Kestävän kehityksen toimikunnan kokoonpanoa ja työsuunnitelmia päivitettiinkin hallituksen vaihtuessa 2011, ja kansallisen strategian uudistaminen käynnistettiin pääministerin johdolla. Työtä on vauhdittanut Rio de Janeirossa kesäkuussa 2012 pidetty YK:n kestävän kehityksen konferenssi Rio+20, vuoden 1992 Rion ympäristö- ja kehityskonferenssin 20-vuotisseuranta. Kokouksen pääteemoihin kuului vihreä talous kestävän kehityksen ja köyhyyden poistamisen politiikkakehyksessä. Rio+20 on mittava ponnistus kestävän kehityksen vaikuttavuuden parantamiseksi.

Ympäristön, sosiaalisen ja talouden yhteydet

Vihreä talous on jännitteinen sanapari.(Rio+20 konferenssin valmistelussa neuvoteltiin vihreän talouden kytkeytymisestä kestävän kehityk­sen kokonaisuuteen. Suomi piti tärkeänä, että EU toimii kolmen ulottuvuuden integroinnin edistämi­seksi. (UM2012-00304 muistio 21.2.2012.))Se tarjoaa valtavasti mahdollisuuksia muun muassa investoida uusiutuvaan energiaan ja ekotehokkuuteen. Toistaiseksi kulutuksen kasvu kuitenkin syö tekniikan vihertymisen hyödyt (Hamilton 2010).(Vaikkapa viihde-elektroniikan, maastoautojen ja kaukomatkojen lisääntyvä kulutus kuormittaa ym­päristöä.) Toisin toimimisen sijasta vihreys voi jäädä pelkäksi kilpailuvaltiksi. Vihreästä työstä voitaneen puhua vasta heikossa mielessä; vielä ei etsitä sopusointuista suhdetta luonnon tai sosiaalisen ympäristön kanssa. (Räikkönen 2011.)(Ks. Näkemyksiä kohtuutaloudesta Futura 1/2011 teemanumero)

Vihreä talous on tarpeen sekä luontoa että ihmistä varten. Taloutta voidaan kutsua vihreäksi vain, jos se toimii luonnon sieto- ja kantokyvyn rajoissa ja turvaa ekosysteemipalvelujen toiminnan, Antero Honkasalo (2010) muistuttaa. Talouden aineellinen mittakaava on sopeutettava näihin reunaehtoihin, hän tiivistää. Se puolestaan tarkoittaa, että Pohjoisen ja Etelän välistä vaurauskuilua pitää kaventaa (Eskelinen 2011).(On hyvä muistaa, että vihreän talouden edeltäjät – UKTJ (uusi kansainvälinen talousjärjestys) ja New Green Deal – jäivät toteutumatta osittain juuri siksi, että Pohjoinen piti kiinni ylivallastaan myös Ete­län resursseihin.)

Keskeistä on ymmärtää kehitys uusin tavoin, jolloin taloutta tarkastellaan suhteessa ekologisiin ja sosiaalisiin tekijöihin (A Safe and Just Space for Humanity 2012). Talouskasvua ei pidä samaistaa kehitykseen. Osa kasvusta lisää hyvinvointia ja osa tekee pahaa tuhoa. Globaalitalous on vapautettava jatkuvasti kasvavan voiton imperatiivista, joka lienee suurin yksittäinen uhka kestävyydelle. Resursseja tuhotaan haettaessa nopeassa tahdissa uusia voiton paikkoja. Kun ekologinen ja sosiaalinen ulottuvuus on taloudenpidossa hoidettu kestävin tavoin, tarvitaan vähemmän erillisiä korjaavia toimia ja politiikkoja. Poliittisen mielikuvituksen laajentamiseen kutsuvat muun muassa kohtuutalou­den (www.degrowthfinland) visiot, joissa tähdennetään luonnon rajoja kunnioittavan makrotalouden rakentamista. Tuloeroja tulee kaventaa ja työtä pitää jakaa sekä asettaa ylä- ja alarajat kohtuulliselle aineelliselle elintasolle. Kulutuskulttuurista on paras irtautua sekä vahvistaa inhimillistä ja sosiokulttuurista pääoma. (Jackson 2011.)

Ajattelun perusteet ja kehityksen mittaaminen

Pääosin edelleen siitä huolimatta, että talouden kasvu halutaan kytkeä irti sekä ympäristöhaitoista että aineellisten resurssien lisääntyvästä käytöstä.)Taloudellinen toiminta on vuorovaikutusta luonnon kanssa ( ja se tapahtuu sosiaalisissa suhteissa, olipa aikakausi mikä tahansa. On paneuduttava ajattelutavan alkuasetuksiin (Assadourian 2010) ja kehityksen perusparadigma on tarkistettava (Helne ym. 2011). Maailmankuva ohjaa toimintaamme ja vaikuttaa valintoihimme.

Luonnon ja kulttuurin erottaminen toisistaan on ollut tyypillistä länsimaisen kulttuurin maailmankuvassa. Se on perustunut siihen käsitykseen, että ihminen kykenee hallitsemaan luonnon tieteen avulla. Luonto on alistettu kulutuksen kohteeksi. Taloudenpito on irronnut ympäristöistään. Elämänmuotomme piilottaa luonnon ja kulttuurin elimelliset yhteydet. Niihin katse on ulotettava ja ymmärrettävä, että ihminen on osa luontoa ja sen ekosysteemeistä täysin riippuvainen. On löydettävä tasapainoinen suhde luonnon kanssa. Luonto kantaa kulttuurin. Jos tämän käsittäisimme perin juurin, kykenisimme todennäköisesti siirtymään kestävämpään elämänmuotoon.

Luonnon ja kulttuurin välisiä yhteyksiä tavoitellaan myös kehitystä arvioivilla mittareilla. ”Yhden ilmiön” mittarit koskevat suuria kokonaisuuksia, kuten ilmastonmuutosta ja luonnon monimuotoisuutta sekä ekologista jalanjälkeä. ”Kokonaisindikaattoreihin” puolestaan kuuluu YK:n (UNDP) ”inhimillisen kehityksen indeksi” (HDI Human Development Index), joka sisältää eliniänodotteen, koulutustason ja -mahdollisuudet sekä kehitellyn mittarin bruttokansantuotteesta. HDI keskittyy sosiaaliseen kestävyyteen, ja ekologinen kestävyys on paremmin mukana YK:n Kestävän kehityksen indikaattorisetissä. Euroopan unionin indikaattorit yhdistävät seitsemän eri kehityksen osa-aluetta.(Näitä ovat 1) Ilmastonmuutos ja puhtaat energiamuodot 2) Kestävä liikenne 3) Kestävä kulutus ja tuo­tanto 4) Luonnonvarojen säilyttäminen ja hallinta 5) Kansanterveys 6) Sosiaalinen osallisuus, väestöke­hitys ja maahanmuutto 7) Maailmanlaajuinen köyhyys ja kestävän kehityksen haasteet.) (Salonen 2010, 64–75.)

Aidon kehityksen indikaattorin (GPI) mukaan ihmisten taloudellinen hyvinvointi kasvoi Suomessa vuoteen 1989 saakka, sen jälkeen talouskasvun keinoin yhteiskunnan hyvinvointi ei ole lisääntynyt (Rättö 2008, 58). Suomeen rajoittuvassa tarkastelussa Suomi sijoittuu kestävässä kehityksessä hyvin, sen sijaan suhteutettuna asukasmäärään ja globaaleihin voimavaroihin jäämme hännille. Suomi on hyvä paikka elää, mutta ylikulutuksemme on kestämättömällä pohjalla. Systeemisen kokonaisnäkemyksen muodostaminen ihmisen arjesta on keskeistä kestävässä kehityksessä. (Salonen 2010, 73–75.)

Ilmiöiden keskinäisriippuvuus

Ympäristön, sosiaalisen ja talouden keskinäisriippuvuuksien jäljittäminen haastaa pitkälle eriytyneen tiedonmuodostuksemme käytäntöjä ja avaa uusia havaitsemisen ja ajattelemisen tapoja. Keskinäisriippuvuudet ilmenevät erilaisina yhteen kietoutumina, ketjureaktioina ja/tai kiertokulkuina.

Ruoan kohdalla kiertokulku on ilmeinen. Ruoka tuotetaan, valmistetaan, syödään ja ulostetaan. Ruoan kiertokulku on yhteydessä maahan, ilmaan ja veteen. Ruoka on kulttuurinen tuote. Muokattu luonto tuodaan ruokapöytään. Ravinnoksi käytettynä tai hävikkinä se pannaan takaisin luontoon. Ruoka on perustarve, jossa yhtyvät niin ekologiset ja taloudelliset kuin sosiokulttuuriset tekijät. Kasvispitoinen ruoka ja työmatkan teko kävellen tai pyöräillen edistävät hyvinvointia ja terveyttä sekä säästävät luonnonresursseja. Ruoka on paikallinen ja globaali ilmiö. Täällä päin maailmaa syömme liikaa. Kehittyvissä maissa ruokaa on niukasti. Uhkana on jopa nälänhätä, muun muassa siellä, missä ruokaa tuottava maa on otettu biopolttoaineen valmistamiseen. Silloin välittömät taloudelliset edut syrjäyttävät karkeasti sosiaalisen, kulttuurisen ja ekologisen kestävyyden.

Ilmiöiden erimuotoisia riippuvuuksia pitää harjoitella havainnoimaan niin biosfäärissä kuin yhteiskunnallisissa valinnoissa ja niiden välisessä vuorovaikutuksessa. Valinnat yhdessä kohdassa vaikuttavat valintoihin toisissa elämänpiireissä. Aineellisen vaurauden kartuttaminen paitsi kuluttaa luontoa, se voi verottaa tarpeiden tyydytystä hyvinvoinnin muilla ulottuvuuksilla. Pitkät työpäivät voivat lisätä tuloja tai tuottaa tyydytystä – sekä vähentää aikaa, jonka voi viettää lasten tai muiden läheisten kanssa. Työnteon ja aineellisen kulutuksen vähentäminen puolestaan antaa mahdollisuuksia lisätä aikaa läheisten kanssa olemiseen tai kansalaistoimintaan osallistumiseen ja vähentää stressiperäisiä ongelmia. Jos palkkatyön osuutta tahdotaan lisätä, tarvitaan lisää satsauksia esimerkiksi pienten koululaisten iltapäivähoitoon. Kansalaisten piirissä käydään keskustelua elämäntahdin hidastamisesta, suorittamisen ja kuluttamisen hillinnästä eri puolilla Eurooppaa.

Monien ongelmien yhteiset juuret juontuvat eriarvoisuudesta. Eriarvoisuuden kasvusta seuraa pitkä ketju moniaalle haaroittuvia ongelmia. Se on yhteydessä muun muassa elinajanodotteeseen, mielenterveysongelmiin, ylipainoon ja perheväkivaltaan. Suuret tuloerot merkitsevät sosiaalisen etäisyyden kasvua eri väestöryhmien välillä, jolloin luottamus vähenee. Eriarvoisuus lisää ihmisten epävarmuutta, aiheuttaa pelkoa ja häpeää vaatimattomasta sosiaalisesta asemasta. Näin syntyy stressiä, joka kroonisena heikentää selviytymistä sekä lisää sairauksia ja väkivaltaa. Mielialalääkkeiden laajalle levinnyt käyttö heijastaa osaltaan riittämättömyyden kokemuksia.

Eriarvoisuus lisää kilpailuhenkistä kulutusta. Näin eriarvoisuuden ja ylikulutuksen kasvu kietoutuu toisiinsa. Eriarvoisuutta vähentämällä voidaan vähentää kulutusta. Tämän soisi kurovan umpeen ”ympäristöihmisten” ja ”sosiaali-ihmisten” välistä kuilua. Tarpeeksi suuriin hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen tuskin päästään vähentämättä myös eriarvoisuutta. Se ruokkii niin ihmisen kuin luonnon ylikulutusta. Tasa-arvoisuuden aste on kuin vatupassi (Wilkinson & Pickett 2011), jolla voidaan arvioida yhteiskunnallisen kehityksen tasapainoa. Eriarvoisuuden kasvun seurauksilla on siis sangen monet kasvot. Suuri ajankohtainen kysymys onkin, miten katkaista epäsuotavia ja tuhoavia keskinäisriippuvuuksia – ja miten vahvistaa ”hyvän kehää” (ks. Hagfors ym. 2012).

Huolenpito resursseista – ja inhimillinen kehitys

Kestävyys merkitsee huolen pitämistä hyvinvointia tuottavista niukentuvista resursseista sekä niiden jakamisesta. Hyvinvointia on tarkasteltava suhteessa sekä inhimillisiin perustarpeisiin että luonnonvarojen kulutukseen. Pulaa voi olla tai tulla hyvin koulutetusta ja terveestä väestöstä, toimivista sosiaalisista verkostoista sekä luottamuksesta. Sosiaalinen koheesio voi vähetä tai lisääntyä. Sitä pitää hoitaa. Politiikassa luodaan edellytyksiä yhteisöjen kehittymiselle. Solidaarisuus yksilöiden välillä on välttämätön edellytys luottamukselle. Politiikassa on huolehdittava siitä, että kansalaiset pääsevät osallisiksi koulutuksesta ja terveydenhoidosta sekä tarvittaessa toimeentulotuesta. Epätasa-arvoisuuksien laajenemista tulee ehkäistä ja tasoittaa. Kestävää politiikkaa on resurssien vastuullinen käyttö. Kestävä kehitys pyrkii elämänlaadun parantamiseen perustavimmassa ja laajimmassa mahdollisessa mielessä. (Bilj 2011,161–163.)

Kulutuskulttuurista kestävämpään elämänmuotoon siirtyminen vaatii sitä tukevaa mentaalista ”asentoa”, eettistä ajattelua ja toisin toimimista. Muutosten vaikeus ei ole tehtävän kompleksisuus, ongelman laajuus tai aiottujen ratkaisujen riskit, Thomas Princen (2010) väittää ja jatkaa: Vaikeus piilee siinä, että ongelmat on kehystetty menneeseen teollisen yhteiskunnan aikaan, jolloin jatkuvaa talouskasvua opittiin pitämään normaalina. Sanoitamme nykyisyyttä entisin termein. Taloudelliseen ajatteluun tarvitaan harkintaa ja säästäväisyyttä.

Yhteiskunnan sosiaaliset ja poliittiset rakenteet vaikuttavat kansalaisten tunteisiin; ne voivat vahvistaa moraalisia tunteita, kuten myötätuntoa kanssaihmisiä kohtaan, tai antimoraalisia, kuten ahneutta, Martha Nussbaum (2010) toteaa. Demokratia edellyttää kansalaisia, joilla on kyky tuntea, kuvitella ja ajatella sekä väitellä ja perustella kantansa. Tarvitaan inhimillisen kehityksen paradigmaa, jossa taiteet ovat keskeisessä asemassa opettaessaan ihmisestä sellaisia puolia, joihin tieteet ja arkikokemus eivät yllä. Valistunut, riippumaton ja demokraattinen kansalainen ”valmistuu” pitkäkestoisessa ja monipuolisessa oppimisprosessissa. Sellaiseksi ei synnytä.

Periaatteita kestävyyden vaalimisessa

Ajoittaisuuden periaate merkitsee, että kaikkea ei aina ole saatavilla. Sopeutuminen vuodenaikojen, säiden ja luonnon tarjontaan on hyväksi. Riittävyyden periaate voi merkitä muun muassa sitä, että ”hyvin on se mikä on hiukan vähemmän kuin mahdollisimman paljon”. Se voi olla kokonaisuuden kannalta parasta. Eikä se ole vaikeaa: tiedämmehän, milloin uni on ollut riittävää ja milloin tuli ylensyötyä. Rajojen asettamisen periaate merkitsee päästö- ja kulutusrajoituksia. Ekologista merkitystä vailla olevia toimia voi harjoittaa rajattomasti. Näitä ovat muun muassa vapaus, taiteellinen ilmaisu, vanhempien rakkaus, demokraattinen osallistuminen ja urheilu. Hyvinvoinnin lähteitä ei saa tuhota, on suojeltava luonnonvarojen uusiutumista ja vaalittava inhimillisiä resursseja. Hyvissä töissä ekologinen ja sosiaalinen yhdistyvät. Arvonantoa ansaitsee pitkän aikajänteen toiminta. Tavoiteltavaa on houkutella ihmisestä esiin parhaat puolet.

Lopuksi: yhteiskunnallinen neuvokkuus

Edellä kirjoitettu on kiteytys monista keskusteluista, tutkimuksista ja raporteista. Periaatteessa teksti lienee useimmille ilmeistä ja järkeenkäypää. Samoja teemoja on kosketeltu tavalla tai toisella jo aikaisemmissa kestävän kehityksen aalloissa (ks. Massa 2009).(Puoli vuosisataa sitten Rachel Carlsonin kirja Äänetön kevät vuodelta 1962 ja Rooman klubin Kasvun rajat vuodelta 1972 vaikuttivat vahvasti ympäristötietoisuuden ja ympäristöliikkeiden syntyyn.) Siitä huolimatta kestävä kehitys jää edelleen monien muiden kiireiden ja pyrkimysten varjoon.

Ja kuitenkin: kestävää kehitystä yhteisempää asiaa ei ole! Se on mielekäs elämää suojeleva kehityksen suunta – ei ylimääräinen kiusa tai harmillinen rasite. Kestävä kehitys koskee kaikkea toimintaamme, kaikkia ammattikuntia, yrityksiä ja tieteenaloja sekä sosiaalisia instituutioita, kaikkia politiikan lohkoja ja niiden kokonaisuutta.

Kestävän kehityksen vaikuttavuuden parantamiseksi on luotava tilaa, yllykkeitä ja ohjeistusta yhteiskunnallisen neuvokkuuden laaja-alaiselle voimistumiselle. Mahdollisuuksia on paljon. Kuvittelemalla vaihtoehtoisia tulevaisuuksia voimme tarkentaa ymmärrystä tämän hetken mahdollisuuksista ja uhkista sekä lisätä tietoista toimintaa halutussa suunnassa. Tulevaisuustietoisuuteen harjaantumisessa on kyse arvovalinnoista, joita eri skenaariot ilmentävät (ks. OPEN:EU 2011). Juuri tämän päivän toimilla tehdään omaa ja tulevien sukupolvien tulevaisuutta (Vaarama 2010).

Kehityksen suunnasta ja jännitteistä sekä vaihtoehdoista tarvitaan ajatusten vaihtoa. Valtioneuvoston kanslia tai kestävän kehityksen toimikunta voisivat tilata perusteltuja puheenvuoroja kestävään kehitykseen siirtymisestä eri tahoilta, kuten valtion tutkimuslaitoksilta, kansalaisjärjestöiltä, kunnilta, ay-liikkeeltä ja elinkeinoelämältä. Koululaisten ja opiskelijoiden äänet pitäisi saada kuuluville. Puheenvuorot voisivat palvella myös Suomen Akatemian tutkimushanketta kestävästä taloudesta.

Ympäristön, sosiaalisen ja talouden yhteyksiin ja keskinäisriippuvuuksiin porautuminen tullee olemaan tieto- ja tiedepolitiikan keskeisin tulevaisuuden haaste. Etenkin kehityksen kestävyyden mittaaminen on kansainvälisesti voimakkaassa kehitysvaiheessa. Tietoresurssien kokoaminen on olennaista. Useita indikaattorihankkeita on meneillään. Sosiaalisia, ympäristöllisiä ja taloudellisia ilmiöitä kuvaavia tietoaineistoja yhdistämällä saadaan uutta tietoa. (Storgårds 2011.) Valtion tutkimuslaitosten, tilastokeskuksen ja yliopistojen kokonaisuutta kartoittava yhteishanke olisi tässä tarpeen.

Tekniikka ja tieto ovat äärimmäisen keskeisiä kestävämpään elämänmuotoon siirryttäessä. Ne eivät kuitenkaan yksinään riitä. Siirtymää helpottavan neuvokkuuden vahvistumiseksi tarvitaan monialaista toimintaa. Tieteen ja politiikan yhteistyötä on tarpeen laajentaa ja syventää (Rouhinen 2012). Kestävä kehitys sijoittuu politiikan, tieteen ja käytännön kysymysten risteyskohtiin. Kestävää kehitystä hahmotellaan monin paikoin muun muassa eri tieteen aloilla yksittäisinä tapahtumina tai hankkeina.(Esim. Sosiaalipoliittisen yhdistyksen Ympäristö ja sosiaalipolitiikka -seminaari 1.12.2011 sekä Charles­ worth, Anita ym. Assessing the health benefits of tackling climate change BMJ 2011; 343:d6520; God­lee, Fiona: How on earth do we combat climate change? Editor’s Choice BMJ 2011; 343:d6789.) Neuvokkuus lisääntyy, kun toisistaan irralliset pikkupurot löytävät samaan uomaan. Tarvitaan paljon kokoavaa työtä.

Politiikkalohkot ylittävän toiminnan hahmottaminen on keskeistä (Bardy 2010). Kestävä kehitys edellyttää muutoksia niin energiatuotannossa kuin elinkeinorakenteessa ja elämäntavoissa. Lähtökohtana toimivat jo olemassa olevat strategiat ja ohjelmat. Kokonaisstrategian pitäisi auttaa investoimaan voimavaroja niin, että siirtymä epäterveistä kasvuodotuksista kestävään politiikkaan helpottuu.

Kyse on myös arvoista ja asenteista sekä niihin liittyvistä tunteista. Toisin toimimiseen tarvitaan tietoa, tajua ja taitoa käsittää hyvinvointi suhteessa luonnonvaroihin ja kehityksen eri ulottuvuuksien keskinäisiin riippuvuuksiin. Se merkitsee maailmankuvallista ja elämänpoliittista murrosta. Kompetenssi on kyvykkyyttä toimia relevantisti uusissa tilanteissa, ja se on monen erilaisen tekijän tulos.

Laaja-alaisen yhteiskunnallisen neuvokkuuden vahvistumisessa perustavia avainsanoja ovat: oppiminen, sivistys sekä terveys ja hyvinvointi sekä demokratia ja myötätunto. Nämä edellyttävät pitkäkestoista huolenpitoa ja siihen kykeneviä instituutioita. Opetus- ja kulttuuriministeriö sekä sosiaali- ja terveysministeriö alaisine laitoksineen voisivat hahmottaa inhimillisen kehityksen paradigman ohjaamaa kestävää sivistys- ja hyvinvointipolitiikkaa. (THL:n lausunto..., 2012). Ihmislajille luontaista elämää suojelevaa kehityskykyisyyttä pitää stimuloida ja sen tuhoavaa puolta padota.

Perimmiltään kestävässä kehityksessä on kyse hyvinvoinnin a) tuottamisesta ja b) jakamisesta: on vapauduttava resurssien ylikulutuksesta sekä eriarvoisuuden kasvusta. Se merkitsee taloudellisen toimeliaisuuden sopeuttamista planeetan rajoihin sosiaalisesti oikeudenmukaisin tavoin. Vauraissa maissa hyvinvoinnin c) kokemisessa on tarpeen vaalia aiempaa enemmän henkisiä, sosiaalisia ja kulttuurisia arvoja (Esim. Taiteesta ja kulttuurista hyvinvointia -toimintaohjelma (www.thl.fi)) kohtuuden ja riittävyyden tajua sekä jakamisen taitoa. Kestävä kehitys on vaikuttavaa silloin, kun se kehystää ja ohjaa yhteiskunnallisia ja yksilöllisiä valintoja, tehtiinpä niitä politiikassa, yhteisöissä, yrityksissä tai kotitalouksissa.

Kirjallisuutta

• Assadourian, Erik (2010) Kulutuksen aikakausi. Teoksessa Maailman tila 2010. Kulutuskulttuurista kestävään elämäntapaan. Worldwatch -instituutti, 29–49.
• Bardy, Marjatta (2010) Ekologisiin rajoihin sosiaalisesti sopeutuva kulttuuri? Teoksessa Marjatta Bardy & Sanna Parrukoski (toim.) Hyvinvointi ilmastonmuutoksen oloissa? Keskustelunavauksia tulevaisuusvaliokunnalle. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, 195–199.
• Bijl, Rob (2011) Never Waste a Good Crisis: Towards Social Sustainable Development. Soc.Indic Res 102:157–168.
• Eskelinen, Teppo (2011) Kehityksen loppu. Into pamfletti. Helsinki: Into Kustannus.
• Hamilton, Clive (2010) Requiem for A Species. Why We Resist the Truth about Climate Change. London: Earthscan.
• Hagfors, Robert & Kajanoja, Jouko & Komu, Merja (2012) Sosiaalipolitiikka ja sosiaalinen kestävyys. Teoksessa Anneli Pohjola & Riitta Särkelä (toim.) Sosiaalisesti kestävä kehitys. Helsinki: Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. 112–127.
• Halonen, Tarja & Zuma, Jacob (2012) Kestävä kehitys on vielä mahdollista. Vieraskynä HS 30.1.2012.
• Helne, Tuula & Hirvilammi, Tuuli & Laatu, Markku (2011) Sosiaalipolitiikka – altavastaajasta planeetan pelastajaksi? Teoksessa Palola, Elina & Karjalainen, Vappu (toim.) Sosiaalipolitiikka – hukassa vai uuden jäljillä? Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, 310–332.
• Honkasalo, Antero (2010) Miten vihreällä taloudelle edistetään kestävää kehitystä ja köyhyyden poistamista. Valmistautuminen YK:n Rio+20 -konferenssiin 2012. Esitelmä 16.12 Säätytalolla
• Jackson, Tim (2011) Hyvinvointi ilman kasvua. Helsinki: HS kirjat.
• Massa, Ilmo (toim.) (2009) Vihreä teoria. Ympäristö yhteiskuntateorioissa. Helsinki: Gaudeamus.
• Näkemyksiä kohtuutaloudesta. Futura 1/2011. Teemanumero.
• Nussbaum, Martha C (2010) Not for Profit. Why Democracy Needs the Humanities. Princeton University Press. (suomeksi: Talouskasvua tärkeämpää).
• OPEN: EU Scenario Storylines Report: Scenarios for a One Planet Economy in Europe. Project Report 2011.
• Princen, Thomas (2010) Treading softly. Paths to ecological order. The MIT Press: Cambridge.
• Resilient People, Resilient Planet (2012) A Report of the UN Secretary General’s High - Level Panel on Global Sustainability.
• Rouhinen, Sauli (2012) Herätys Suuren Muutoksen kynnyksellä. Esitelmä Kansallisen kestävän kehityksen strategiatyöpajassa 10.2. Ympäristöminsteriö. Helsinki.
• Räikkönen, Timo (2011) The Greening of Work: How Green is Green Enough? Nordic journal of working life studies. Volume 1, Number 1, August 2011, 117-133.
• Rättö, Hanna (2008) Hyvinvointi ja hyvinvoinnin mittaamisen kehittäminen. Helsinki: Tilastokeskus. Tutkimuksia 250. A Safe and Just Space for Humanity (2012) Oxfam Discussion Paper, Kate Raworth.
• Salonen, Arto ( 2010) Kestävä kehitys globaalin ajan hyvinvointiyhteiskunnan haasteena. Helsingin yliopisto. Käyttäytymistieteellinen tiedekunta. Tutkimuksia 318.
• Storgård, Leena (2011) Tilastokeskuksen pu­heen­ uoro THL:n seminaarissa 26.8. Ekososiaalinen kehitys ja kiertokulku.
• THL:n lausunto Kestävän kehityksen konferenssista Rio de Janeirossa 20-22.6.2012 Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle 8.3.12.
• Vaarama, Marja (2010) Ilmastonmuutoksen ja hyvinvoinnin yhteys kaipaa keskustelua ja tekoja. Teoksessa Marjatta Bardy & Sanna Parrukoski (toim.) Hyvinvointi ilmastonmuutoksen oloissa? Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 10–12.
• Wilkinson, Richard & Pickett, Kate (2011) Tasa-arvo ja hyvinvointi. Helsinki: HS kirjat. (Ks. myös www.equalitytrust.org.uk.)

Katso myös

Politiikkatoimien vaikutus sosiaali- ja terveydenhuoltoon

Saatteeksi

Johdanto - Sakari Hänninen ja Maijaliisa Junnila

I Päätöksentekoon ja politiikkatoimiin vaikuttaminen Poliittinen vaikuttaminen ja politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi demokratiassa| Euroopan unionin vaikutuksista kansalliseen sosiaalipolitiikkaan| Kenen etu painaa terveydenhuollon säätelypolitiikassa ja vaikuttavuuden arvioinnissa?| Kuntapolitiikkaan vaikuttaminen

II Säädös- ja ohjelmapolitiikan vaikuttavuudesta Vaikutusten arviointi ja säädös­politiikka| Vaikutusarviointi lakiehdotuksen valmistelussa ja eduskuntakäsittelyssä| Ennakkoarviointi sosiaalihuoltolain uudistamisessa| Terveydenhuoltolain vaikuttavuuden arviointi laadun ja potilasturvallisuuden näkökulmasta| Työttömien ja vaikeassa asemassa olevien terveyteen ja toimintakykyyn vaikuttaminen| Suomen parhaiten tutkittu vaikuttavuus: alkoholipolitiikka valtakunnan tasolla| Lastensuojelulain mukainen suunnitelma| Pitkäaikaisen asunnottomuuden vähentämisestä tehtiin ohjelma| Kestävän kehityksen vaikuttavuuden parantamisesta

III Politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin toteuttamisesta Tutkimustiedon kysynnän ja tarjonnan kohtaaminen| Ennakkoarviointi kuntien päätöksen­ teon tukena| Terveydenhuollon arkivaikuttavuuden arviointi ja edistäminen| Sosiaalipalveluiden vaikuttavuuden arviointi| Aikuissosiaalityön vaikuttavuuden arvioinnista

IV Vaikuttavuusarviointeja Stop köyhyys -teemavuosi köyhyyskeskustelun vauhdittajana| Kansallisen terveyserojen kaventamisohjelman toimeenpanosta| Vaikuttavuusnäyttö ja paikallinen alkoholihaittojen ehkäisy| Mielenterveys- ja päihdesuunnitelma kehityksen linjaajana| HALO-yhteistyö – uusien menetelmien hallittu käyttöönotto sairaanhoito­-piireissä| Työttömien terveystarkastusten ja -palvelujen edistäminen ja jatkuvuus| Päivähoidon maksuperusteita muutettiin – toteutuivatko tavoitteet?| Paltamon työllistämismallin vaikutusten arviointi

Kirjoittajat