Ympäristö- ja terveysvaikutuksia koskeva tieto kunnallisessa päätöksenteossa

Kohteesta Opasnet Suomi
Loikkaa: valikkoon, hakuun


Tämä sivu on tiedonmuru. Tämä sivu poikkeaa muusta Opasnetin sisällöstä sen suhteen ettei se ole vapaasti muokattavissa. Käyttäessäsi sivun sisältämää tietoa muualla ole hyvä ja viittaa tähän sivuun näin:


Mikko Pohjola, Pasi Pohjola, Jouni Tuomisto: Ympäristö- ja terveysvaikutuksia koskeva tieto kunnallisessa päätöksenteossa. Opasnet 2012. Viite: Ympäristö ja terveys 10/2012. Viitattu 19.02.2019.




Tämä sivu sisältää vedoksen artikkelista, joka on julkaistu Ympäristö ja Terveys lehden numerossa 10/2012 Ympäristöriskit ja niiden hallinta. Tähän artikkeliin viitataan seuraavasti: Mikko Pohjola, Pasi Pohjola ja Jouni Tuomisto: Ympäristö- ja terveysvaikutuksia koskeva tieto kunnallisessa päätöksenteossa. Ympäristö ja Terveys 10/2012.

Artikkelin muokkaushistoria löytyy heandesta (suojattu): heande:Effective knowledge-based policy - a pragmatic approach

Otsikko ja kirjoittajat

Ympäristö- ja terveysvaikutuksia koskeva tieto kunnallisessa päätöksenteossa
Mikko Pohjola1,3, Pasi Pohjola2, Jouni Tuomisto3
1 Nordem Oy, Kuopio
2 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Palvelujärjestelmäosasto
3 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Ympäristöterveyden osasto

Ingressi

Lisääntynyt avoimuus on luonut paineita ja mahdollisuuksia kehittää tiedon käyttöä kunnallisessa päätöksenteossa. Esimerkiksi ympäristön aiheuttamien terveysvaikutusten osalta voitaisiin parantaa käytettävissä olevia arvioinnin tietoaineistoja, työkaluja ja menetelmiä sekä kehittää päätöksentekokäytäntöjä paremmin tietoa hyödyntäväksi. Sosiaali- ja terveysministeriön rahoittama Tekaisu-hanke tavoittelee näitä muutoksia kehittämällä kuntien kanssa yhdessä todellisten päätöstilanteiden käytäntöjä. Keinoina ovat muun muassa päätösvalmistelun avoimuus ja uudet tietokäytännöt sekä toiminnan jatkuva evaluointi julkilausuttujen tavoitteiden suhteen. Tavoitteena on saada hallitusohjelman mukaisesti ympäristön terveysvaikutusten arviointi osaksi kaikkea suunnittelua ja päätöksentekoa.

Johdanto

Yhteiskunnalliseen päätöksentekoon liittyvän yhteistyön lisääminen on noussut keskiöön monilla aloilla. Hallinnossa ja hallintotieteissä kehitetään kansalaisvaikuttamista kuten lähidemokratiaa ja suoraa demokratiaa. Luonnontieteisiin pohjautuvissa vaikutusarvioinneissa pyritään osallistamaan kansalaisia ja sidosryhmiä sekä haetaan tieteen ja politiikan vuoropuhelun toimintamalleja (kuten http://www.opasnet.org). Informaatioteknologian pohjalta on luotu yhteiskunnalliseen vaikuttamiseen pyrkiviä sosiaalisen median välineitä (kuten http://avoinministeriö.fi). Avoimuutta ja joukkoistamista voidaan jo kutsua nousevaksi megatrendiksi.

Päätöksenteon tueksi tarvitaan käyttökelpoista ja perusteltua tietoa eri päätösvaihtoehtojen ennakoiduista vaikutuksista mm. ympäristöön ja terveyteen. Tämä pitää suhteuttaa tietoon päätösvaihtoehtojen muista vaikutuksista esimerkiksi työllisyyteen, talouteen tai viihtyvyyteen. Myös monet yhteisöjen ja yksilöiden tarpeet ja mielipiteet tulee huomioida. Tarvitaan siis vuorovaikutusta päättäjien, virkamiesten, asiantuntijoiden, sidosryhmien ja myös kuntalaisten kanssa (Kuva 1).

Avoimuus tarjoaakin mahdollisuuksia myös kunnallisessa päätöksenteossa, etenkin päätöksentekoa tukevan tiedon hankinnassa ja tuotannossa kuten päätösten vaikutusarvioinnissa. Avoimet toimintamallit tarvitsevat kuitenkin toimivia käytäntöjä, menetelmiä ja työkaluja toimiakseen hyvin ja oikealla tavalla vaikuttavasti. Aiempi tutkimus on osoittanut, että vaikka vaikutusarvioinnin ja osallistamisen menetelmät ja välineet ovat kehittyneet huomattavasti viime vuosikymmeninä, tiedon hyödyntämisessä päätöksenteossa on edelleen paljon parannettavaa.

Kuva 1. Moderni hyöty-riskianalyysi edellyttää asiantuntijatyön lisäksi vuorovaikutusta muiden toimijoiden kanssa. Tavoitteena on jaettu ymmärrys eli yhteinen käsitys siitä, mitä asioita aiheeseen liittyy ja mistä asioista on erimielisyyksiä ja miksi. (Tijhuis ym. 2012)

Tämän edistämiseksi Sosiaali- ja terveysministeriö (STM) on käynnistänyt Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) koordinoiman Tekaisu-hankkeen (ympäristöstä aiheutuvien TErveyshaittojen arviointi KAIkkeen SUunnitteluun ja päätöksentekoon, http://fi.opasnet.org/fi/Tekaisu). Hanke tuottaa tietoaineistoja ja kehittää vaikutusarvioinnin keinoja mutta ennen kaikkea pyrkii edistämään tiedon hyödyntämistä kunnallisessa päätöksenteossa. Lisäksi hanke tukee ministeriöiden yhteistyötä lainsäädännön ja sen toimeenpanon kehittämisessä. Hankkeen ensimmäisessä vaiheessa (2012-13) selvitetään kunnallisen päätöksenteon toimintatapoja, arvioidaan ympäristöaltisteiden tautitaakkaa ja toimenpiteiden kustannustehokkuutta sekä kehitetään avoimia verkkopohjaisia arviointityökaluja ja menetelmiä kunnallisen päätöksenteon evaluointiin ja hallintaan. Hankkeen toisessa vaiheessa (2014) testataan kehitettyjä aineistoja, välineitä ja menetelmiä kunnallisen päätöksenteon tapaustutkimuksissa yhdessä kuntien kanssa.

Tekaisu-hanke yhdistää tietoa ja kokemuksia mm. THL:ssä tehdystä päätöksentekoa tukevan arvioinnin tutkimuksesta (Pohjola ym. 2012, Kauppinen 2011) sekä Innokylä-hankkeessa toteutetusta sosiaali- ja terveysalan käytäntöjen kehittämisen tutkimuksesta (https://innokyla.fi).

Tietoa hyödyntävä päätöksenteko

Tekaisu-hankkeessa näkemyksenä on, että tiedon tehokas hyödyntäminen päätöksenteossa edellyttää kokonaisvaltaista näkökulmaa tiedon rooliin ja tietokäytäntöihin päätöksenteossa alkaen valmistelusta ja edeten päätösten seurauksiin asti (kuva 2).

Kuva 2. Tekaisu-menetelmä käsittää tiedonhankinnan ja päätöksenteon yhdistävän päätösvalmistelun sekä päätöksenteon kokonaisvaltaisen evaluoinnin ja hallinnan valmistelusta seurauksiin.

Kuvan 2 esittämä Tekaisu-menetelmä käsittää kaksi osa-aluetta:

  1. Päätösvalmistelu, jossa tietoa tuotetaan ja toimitetaan päätöksenteossa hyödynnettäväksi; ja
  2. Päätöksenteon evaluointi ja hallinta valmistelusta päätösten seurauksiin.

Kumpikin osa-alue sisältää yksityiskohtaisempia osamenetelmiä ja työkaluja, joista muodostuu modulaarinen kokonaisuus päätösprosessien toteuttamisen ja kehittämisen tueksi. Niinpä apukeinot voidaan valita tapauskohtaisten tarpeiden mukaan. Menetelmän eri puolia kuvataan seuraavaksi esimerkkien kautta.

Tiedon hyödyntäminen päätöksenteossa edellyttää, että tarvittavaa tietoa on saatavilla päätöksenteon ja päätösvalmistelun tueksi. Niinpä Tekaisu-hanke tuottaa ympäristöaltisteiden tautitaakkaa koskevia tietoaineistoja, jotka tulevat avoimesti saataville Opasnet-verkkotyötilan kautta. Aineistoja on koostettu Euroopassa toteutetun EBoDE-projektin (http://en.opasnet.org/w/EBoDE) ja Suomessa toteutetun SETURI-projektin (Ympäristö ja terveys 3/2010?) tuloksiin pohjautuen. Jatkossa aineistoja täydennetään terveysvaikutusten vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden kustannustehokkuusarvioilla sekä joulukuussa 2012 julkaistavien kansainvälisten tautitaakka-arvioiden päivityksillä.

Yleistettyjen tietoaineistojen lisäksi kunnallisten päätösten valmistelu useimmiten edellyttää myös tapauskohtaisten ja nopeasti saatavien arvioiden tuottamista esimerkiksi vaikutusarvioinnin avulla. Yksi keskeinen Tekaisu-hankkeen työ onkin kehittää sellaisia työkaluja vaikutusarviointeihin, että ne toimivat kuntien päätösvalmistelussa ja että niihin voi osallistua laajasti. Esimerkkinä tästä on Rauman yleiskaavasuunnitelman eri vaihtoehtojen terveysvaikutusten tarkastelu Opasnetin ominaisuuksia hyödyntäen (http://fi.opasnet.org/fi/Rauma). Vaikutusarviointien hyödyntämisestä kunnissa tehdään selvitys, joka ohjaa kehitystyötä.

Pelkkä tietoaineistojen ja tiedonhankinnan välineiden olemassaolo ei kuitenkaan takaa tiedon välittymistä päätöksentekoon. Tämä näkyy myös Tekaisu-hankkeessa tehdystä selvityksestä, joka koskee Puijon metsien käyttösuunnitelman päätösprosessia (http://fi.opasnet.org/fi/Puijo). Vaikka Puijon tapaus on monella tapaa esimerkki hyvästä ja onnistuneesta laajasti osallistavasta päätösprosessista, moninäkökulmainen tarkastelu osoittaa siinäkin paljon parantamisen varaa tiedon hyödyntämisen ja vaikuttavuuden kannalta. Päätösvalmistelua ei tulekaan ajatella erillisenä asiantuntijavetoisena tiedontuotantoprosessina, vaan monenlaista osaamista ja näkemyksiä jäsentävänä keskusteluna, jossa sekä tunnistetaan päätöksenteon tarpeita että haetaan niihin ratkaisuja (vrt. kuva 1). Moninäkökulmaiseen päätösvalmisteluun tarvitaan myös vuorovaikutukseen liittyvää asiantuntijuutta ja kykyä ymmärtää niin päättäjien, kansalaisten kuin asiantuntijoiden tarpeita ja reunaehtoja (Evans ja Collins 2007). Kunnallisen päätösvalmistelun tietokäytäntöjä tullaan hankkeessa selvittämään myös muiden esimerkkitapausten avulla.

Tiedon hyödyntäminen päätöksenteossa edellyttää paitsi soveltuvia päätösvalmistelun käytäntöjä myös valmiuksia seurata ja todentaa, kuinka valmistelussa tuotettu tieto otetaan osaksi päätöksiä, niiden toimeenpanoa sekä seurauksia (vrt. kuva 2). Tämä Tekaisu-menetelmän osa-alue rakentuu pitkälti Innokylä-hankkeessa kehitetyn REA-menetelmän (https://innokyla.fi, Koivisto ja Pohjola 2012) mukaiseen tapaan tarkastella niin suunnittelua, toteutusta kuin seurantaa kunkin päätöksenteon osakokonaisuuden (valmistelu, päätös, toimeenpano, vaikutukset) suhteen. Näin päätöksenteko näyttäytyy osakokonaisuuksiensa muodostamana vuorovaikutusketjuna, jossa päätösten tavoitteet ohjaavat tiedon tuottamista ja käyttöä. Päätöksenteon evaluoinnissa ja hallinnassa tärkeää onkin päättäjien tavoitteiden selkeä julkilausuminen. Sama koskee niiden toteutumisen seurantaan käytettäviä mittareita. Päätöksenteon evaluoinnin ja hallinnan tueksi Tekaisu-hankkeessa kehitetään myös ohjaavia kriteeristöjä ja välineitä. Nämä pohjautuvat mm. Puijon metsien käyttösuunnitelman analyysissä sovellettuihin evaluointimenetelmiin ja Innokylässä kehitettyihin evaluointikysymyksiin.

Kunnallisen päätöksenteon kehittäminen

Tekaisu-menetelmä tukee tiedon hyödyntämistä päätöksenteossa, mutta myös päätöksenteon tietokäytäntöjen kehittämistä. Kehitystyössä huomio kohdistetaan sekä asiantuntijatietoa että muuta tietoa tuottavien ja hyödyntävien tietokäytäntöjen yhteissuunnitteluun paikallisten tarpeiden mukaan. Kokeilemalla ja evaluoimalla voidaan käytäntöjen toimivuus todentaa todellisissa päätöksentekotilanteissa. Evaluoinnin tulokset ohjaavat käytäntöjen jatkokehitystä ja toimiviksi osoittautuneita käytäntöjä voidaan levittää edelleen muissa tapauksissa sovellettavaksi.

Tekaisu-hankkeen toisessa vaiheessa tullaan yhdessä kuntien kanssa toteuttamaan tapaustutkimuksia, joissa uusia päätöksenteon käytäntöjä kehitetään, kokeillaan ja evaluoidaan. Hankkeessa kehitetyt tietoaineistot, menetelmät ja välineet ovat tapaustutkimuksissa käytettävissä niin päätösvalmistelun kuin päätöksenteon evaluoinnin ja hallinnan toteuttamisessa. Lisäksi hankkeen puolesta huolehditaan menetelmien ja työkalujen ylläpidosta ja tarjotaan tukea esim. uusien käytäntöjen yhteissuunnitteluun, vaikutusarvioinnin ja evaluoinnin toteuttamiseen sekä valmennusta menetelmien soveltamiseen. Tällä tavoin kunnille tarjotaan resursseja päätösprosesseihin, jotka joka tapauksessa tulisivat hoidettaviksi ja samalla luodaan valmiuksia vastata kuntademokratian kehityksen tuomiin haasteisiin.

Vaikka Tekaisu-hankkeessa ollaan tekemisissä varsin monitahoisen ja hankalan asiakokonaisuuden kanssa, tähänastinen edistys vaikuttaa varsin lupaavalta. Suurimmat haasteet ovat kuitenkin edessä menetelmien, välineiden ja tavoitteiden muuttamisessa käytännöiksi. Kunnallisessa päätöksenteossa ei useinkaan ole aikaa kuukausien odotteluun, vaan päätöksenteon tueksi tarvittava tieto pitää kyetä "tekaisemaan" nopeasti laadusta, käyttökelpoisuudesta ja kattavuudesta tinkimättä. Sopivia päätöstapauksia ja edistysmielisiä kuntia kaivataan mukaan kehittämään ja kokeilemaan tähän pyrkiviä päätöksenteon käytäntöjä. Tapaustutkimusten suunnittelu alkaa kevään 2013 aikana ja toteutus tapahtuu vuoden 2014 aikana. Kiinnostuneet voivat ottaa yhteyttä tämän artikkelin kirjoittajiin.

Kiitokset

Kiitämme Tekaisu-hankkeen rahoittajaa, Sosiaali- ja terveysministeriötä, ennen kaikkea johtaja Jari Keinästä hankkeen toteutuksen mahdollistamisesta. Lisäksi kiitoksen ansaitsevat mm. Innokylä-hanke aktiivisesta yhteistyöstä, Matti Karuvaara asiantuntija-avusta sekä Kuopion ja Rauman kaupungit hankkeessa käytetyistä esimerkkiaiheista ja aineistoista. Erityiskiitos myös Jaakko Örmälälle ja Pauli Ordénille Puijon päätösprosessin analyysin parissa tehdystä erinomaisesta työstä.

Viitteet

Evans, R., Collins, H., 2007. Rethinking Expertise. London: The University of Chicago Press.

Kauppinen, T., 2011. Kuntien tulevaisuus haltuun. Ennakkoarvioinnin soveltamiseen vaikuttavat tekijät lautakuntapäätöksissä. THL:n tutkimuksia 67/2011. Helsinki. http://www.thl.fi/thl-client/pdfs/2eae7168-9953-4e68-96d6-43354e104c3c

Koivisto, J., Pohjola, P., 2012. Practices, modifications and generativity - REA: a practical tool for managing the innovation processes of practices. Systems, Signs & Actions 5(1), 100-116. http://www.sysiac.org/uploads/SySiAc2011-Koivisto-Pohjola.pdf

Pohjola, M.V., Leino, O., Kollanus, V., Tuomisto, J.T., Gunnlaugsdόttir, H., Holm, F., Kalogeras, N., Luteijn, J.M., Magnusson, S.H., Odekerken, G., Tijhuis, M.J., Ueland, Ø., White, B.C., Verhagen, H., 2012. State of the art in benefit–risk analysis: environmental health. Food Chem. Toxicol. 2012, 50:40-55. http://dx.doi.org/10.1016/j.fct.2011.06.004

Tijhuis, M.J., Pohjola, M.V., Gunnlaugsdóttir, H., Kalogeras, N., Leino, O., Luteijn, J.M., Magnússon, S.H., Odekerken, G., Poto, M., Tuomisto, J.T., Ueland, Ø., White, B.C., Holm, F., Verhagen, H., 2012. Looking beyond Borders: Integrating best practices in benefit-risk analysis into the field of food and nutrition. Food Chem. Toxicol. 2012, 50:77-93. http://dx.doi.org/10.1016/j.fct.2011.11.044

Ympäristö ja terveys -lehti 3/2010, Ympäristöaltisteiden riskit ja terveysvaikutukset.

Avoin ministeriö http://avoinministeriö.fi
Environmental Burden of Disease in Europe (EBoDE) http://en.opasnet.org/w/Ebode
Innokylä https://innokyla.fi
Opasnet http://www.opasnet.org
Rauman yleiskaavasuunnitelman vaihtoehtojen terveysvaikutusarviointi http://fi.opasnet.org/fi/Rauma
Selvitys tietokäytännöistä Puijon metsien käyttösuunnitelman päätösprosessissa http://fi.opasnet.org/fi/Puijo
Tekaisu-hanke http://fi.opasnet.org/fi/Tekaisu