Tietopohjaisen päätösvalmistelun kehitystarpeet

Edistymisluokitus
Opasnetissa lukuisat sivut ovat työn alla eri vaiheissa. Niiden tietosisältöön pitää siis suhtautua harkiten. Tämän sivun sisällön edistyminen on arvioitu: Tämä sivu on täysluonnos Sivu on kirjoitettu kertaalleen alusta loppuun eli kaikki olennaiset sisällöt ovat jo paikoillaan. Kuitenkaan sisältöjä ei ole vielä kunnolla tarkistettu, ja esimerkiksi tärkeitä viitteitä voi puuttua.

Tämä sivu on tietokide alatyypiltään muuttuja. Sivutunniste: Op_fi5110
Moderaattori:Jussi Nissilä (katso kaikki) Sivun edistyminen: Täysluonnos. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review).
Lisää dataa {{#opasnet_base_link:Op_fi5110}}

Tämän sivun teksti on raportista Tietopohjaisen päätösvalmistelun nykytila ja kehitystarpeet. Tarvekartoituksen tulokset. Jussi Nissilä & Juho-Matti Paavola, Oxford Research Oy. Tälle sivulle on jätetty tausta-aineisto, mutta keskeisimmät tulokset ja päätelmät on nostettu sivulle Yhtäköyttä-hankkeen loppuraportti.

Aiempi kirjallisuus

Tutkimustiedon hyödyntämistä päätöksenteossa on tutkittu jonkin verran Suomessa ja toki maailmalla muuallakin, joskin kansainvälisen tutkimuksen sovellettavuus Suomen tilanteeseen rajallista. Tutkimuksen lisäksi aihetta on käsitelty myös valtioneuvoston toteuttamissa selvityksissä ja raporteissa. Seuraavassa esitellään muutamia keskeisimpiä Suomessa toteutettuja tutkimuksia, selvityksiä ja valtioneuvoston toimintaan liittyviä raportteja.

Julkaisu	Henrik Jussila: Päätöksenteon tukena vai hyllyssä pölyttymässä? Sosiaalipoliittisen tutkimustiedon käyttö eduskuntatyössä
Tavoitteet	Jussilan tutkimuksessa selvitetään neljää asiakokonaisuutta: (1) mistä kansanedustajat saavat tietoa tutkimuksista, (2) miten kansanedustajat näkevät tutkimustiedon roolinpäätöksenteossa, (3) mitkä tekijät edistävät ja mitkä estävät tutkimustiedon käyttöä sekä (4) mikä on Kelan tutkimusosaston julkaisujen tunnettuus. Lisäksi tarkastellaan, kuinka laajalti sosiaali- ja terveysvaliokunnassa on kuultu tutkimuksen ammattilaisia.
Keskeiset löydökset tiedon hyödyntämiseen liittyen	Jussila selvitti, miten kansanedustajat hyödyntävät tutkimustietoa päätöksenteossa. Parhaiten kansanedustajien käyttöön päätyy tutkimus, joka on ajankohtaista ja merkittävää sekä omalla kielellä kirjoitettu, jossa on selkeitä toimenpide-ehdotuksia ja tiivistelmä. Lisäksi eduksi oli se, että edustaja oli saanut tietoa tutkimuksesta myös mediasta, tiedotteista tai seminaareista. Lisäksi kansanedustajat hyödynsivät parhaiten niitä tutkimuksia, jotka tukivat heidän olemassa olevia poliittisia kantojaan. Jussila kiteyttää johtopäätöksissään, että “... politiikan ja tutkimuksen maailmat ovat erilaisia: politiikassa valttina on retoriikka, tutkimuksessa faktat ja metodiikka. Ajatus siirtää tutkimustulokset osaksi päätöksentekoa on oikea ja kannatettava, mutta lienee selvää, ettei politiikassa voida siirtyä samanlaiseen objektiivisuuteen. Tutkimustulokset muuttuvat politiikan kentällä retoriikaksi, haluttiin sitä tai ei.” Kansanedustajien keskeinen työ tehdään valiokunnissa, joissa asiantuntijakuulemisten perusteella muodostetaan mietintöjä ja lausuntoja lopullista päätöksentekoa varten. Aiemmin päätöksiä valmisteltiin usein laajapohjaisissa komiteoissa, mutta niiden rooli on hiipunut ja selvitysmiesten, projektien ja virkamiesvalmistelun lisääntyessä. Jussila nostaa esimerkiksi sosiaaliturvan uudistamista vuonna 2007 pohtineen Sata-komitean (loppumietintö 2009) ja kertoo, että riippumatonta, asiantuntijatyöhön perustuvaa selvitystä ei koskaan ehditty tehdä ja että työmarkkinajärjestöjen voimakkaan roolin vuoksi politiikka oli mukana prosessissa alusta lähtien. Päätöksentekijöiden ja tutkijoiden on usein todettu toimivan eri maailmoissa: tieteellinen tutkimus tapahtuu hitaasti ja asioihin perehdytään syvällisesti ja kapea-alaisesti, kun taas politiikassa vastauksia kaivataan nopeasti ja päättäjiltä vaaditaan laaja-alaisuutta ja kokonaisuuksien hallintaa. Päättäjät myös kaipaavat varmoja vastauksia ja sovelluksia, kun taas tieteessä selitysten epäileminen ja tieteellinen tieto ovat arvo itsessään. Jussila tiivistää, että päättäjät vaikuttavat kiinnostuvan tutkimustuloksista vasta sitten, kun niistä puhutaan esimerkiksi mediassa. Tämän vuoksi viestinnän rooli tutkimuksen vaikuttavuuden parantamisessa on suuri, mutta se voi myös johtaa ylilyönteihin, kuten tutkimustulosten liioitteluun tai perusteettomaan yleistämiseen. Koska media arvostaa selkeää ilmaisua, tunnetta ja draamaa, voi tieteellisen tiedon tarkkuuden ja viestinnällisen ilmaisun välillä olla ristiriita. Tutkimuksessa viitataan Lampiseen (1985), joka kuvaa kolme eri tapaa hyödyntää tutkimustietoa päätöksenteossa: 1) instrumentaalinen: päättäjä hyödyntää valmista tutkimustietoa ennalta määritellyn teknisen ongelman ratkaisemiseksi, 2) käsitteellinen: päättäjä hyödyntää tutkimusta perehtyäkseen ongelma-alueeseen, saadakseen käsitteellisiä apuvälineitä sen hahmottamiseen sekä saadakseen uusia ideoita, ja 3) poliittinen: päättäjä käyttää tutkimustuloksia epäsuorasti tukemaan harjoitettua politiikkaa tai lykkää päätöstä tutkimuksen aloittamisen nojalla. Jussila kiteyttää tutkimustiedon hyödyntämisen premissit seuraavasti: “Tutkimustiedon hyödyntäminen päätöksenteossa vaatii tutkimustiedon tarjontaa ja kysyntää. Jos tutkimustietoa ei ole, on sitä vaikea hyödyntää päätöksiä tehtäessä. Toisaalta jos tieto ei päättäjiä kiinnosta, on yhdentekevää, kuinka paljon tutkimusta tehdään”. Mikäli tiedon kysyntä ja tarjonta on kunnossa, tarvitaan joka tapauksessa viestintää, joka välittää tietoa sekä tutkijoilta päättäjille että päättäjiltä tutkijoille.

Julkaisu	Vesa Vihriälä: Politiikka-analyysi (talous)politiikassa. Teoksessa: Vaikuttavaa tutkimusta - miten arviointitutkimus palvelee päätöksenteon tarpeita? (toim: Ilmakunnas, Junka, Uusitalo). VATT 2008.
Tavoitteet	Vaikutusarvioinnin menetelmiä ja hyviä käytäntöjä kokoavassa kirjassa ilmestyneessä artikkelissa Vihriälä tarkastelee politiikka-analyysin roolia politiikassa ja erityisesti talouspolitiikassa.
Keskeiset löydökset tiedon hyödyntämiseen liittyen	Politiikkaprosessi voidaan jakaa neljään eri vaiheeseen, joissa jokaisessa tutkimustiedon hyödyntämisellä voi olla oma roolinsa: 1) politiikka-agendan muodostuminen, 2) toimenpiteiden valmistelu ja tämän pohjalta tapahtuva päätöksenteko, 3) politiikan toimeenpano ja seuranta sekä 4) politiikan vaikutusten jälkeisarviointi ja sitä seuraavat päätelmät muutostarpeista. Vain ajan tasalla olevasta koulutuksesta ja tuoreimpaan teoreettiseen ja menetelmätietoon pohjautuvasta tutkimuksesta syntyy akateemista osaamista, jonka tukemana voidaan käydä tietoon perustuvaa yhteiskunnallista keskustelua. Politiikkaa tukeva tutkimus on usein luonteeltaan empiiristä, joten hyödyllisen tutkimuksen edellytyksenä on laadukkaan ja kattavan tilastoaineiston olemassaolo. Vihriälä arvioi, ettei taloustutkimuksen tarjonta ole pullonkaula tutkimustiedon hyödyntämiselle politiikan valmistelussa ja toteutuksessa, koska Suomesta löytyy merkittävä määrä tutkijoita jo yksistään taloudellisista tutkimuslaitoksista, minkä lisäksi osaamista on myös yliopistoissa ja ulkomailla. Poliittisen johdon antamille selvitystehtäville on tyypillistä pyrkimys konkreettisiin politiikkajohtopäätöksiin ja yleensä aikataulut, jotka eivät mahdollista uuden tutkimustiedon luomista vaan lähinnä olemassa olevan tiedon kokoamisen ja syntetisoinnin. Hallitusohjelman ohjaava merkitys on lisääntynyt ja tutkimustieto on vain yksi linjauksiin vaikuttava tekijä. Lisäksi neuvottelujen lyhyt aikataulu merkitsee, että niiden kuluessa ei käytännössä voida tehdä mitään merkittävää selvittelytyötä.

Julkaisu	Kari Raivio: Näyttöön perustuva päätöksenteko - suomalainen neuvonantojärjestelmä. Valtioneuvoston kanslian raporttisarja 2/2014
Tavoitteet	Kansleri emeritus Kari Raivion tekemä selvitystyö tutkittuun tietoon perustuvan päätöksenteon neuvonannon malleista ja siitä, miten hallituksen neuvonantotoiminta tulisi järjestää.
Keskeiset löydökset tiedon hyödyntämiseen liittyen	Raivio nostaa kansainvälisen trendin lisäksi neljä tarvetta näyttöön perustuvalle päätöksenteolle: 1) politiikkatoimien tietopohjan vahvistamisen, jota kautta vältettäisiin ristiriitoja päätöksenteossa, 2) puutteelliseksi todetun lainsäädännön valmistelun laadun kohottaminen, 3) kansainvälisten neuvotteluasemien parantaminen paremman tiedon ja asiantuntemuksen kautta, sekä 4) tieteeseen luottavan kansan tahdon noudattaminen. Yhteiskunnan toimintapolitiikan valmistelun, päätöksenteon ja toimeenpanon tulisi perustua tutkittuun tietoon. Tutkittu tieto ei ole tarpeen ainoastaan tietyllä päätöksenteon hetkellä, koska sellaista ei tosielämässä ole. Poliittinen päätöksenteko on Raivion mukaan pikemminkin syklinen prosessi, jossa lähtökohta on eri aineksista muodostunut politiikan asialista, josta asiat siirtyvät tavoitteiden määrittelyyn, nykytilan, vaihtoehtojen ja riskien arviointiin, päätöksentekoon, toimeenpanoon ja sitä seuraavaan jälkiarviointiin. Tutkitulla tiedolla on roolinsa kaikissa näissä vaiheissa. Raivio nimeää useita kysyntäpuolen ja tarjontapuolen haasteita, jotka ovat tuttuja jo esimerkiksi Jussilan nimeämistä. Tarjontapuolen ongelmiksi hän mainitsee relevantin tiedon löytämisen ja tiivistämisen haasteen, tiedemaailman hitaan tempon suhteessa päätöksenteon tempoon, tutkijoiden asenteen, kyvyttömyyden antaa selkeitä vastauksia sekä ajoittainen tutkijoiden erimielisyys asioista. Kysyntäpuolen ongelmiksi hän puolestaan nimeää tutkimustiedon vähättelyn päätöksenteon aineksina verrattuna arvoihin, kokemukseen ja poliittiseen tarkoituksenmukaisuuteen, kiireisen aikataulun, tiedon hyödyntämisen kulttuurin ja kompetenssin ongelmat, avoimuuden puutteen sekä poliittisen ylimielisyyden.

Julkaisu	Ministry of Finance: Governments for the Future, Main Report November 2013. Ministry of Finance, Finland.
Tavoitteet	Governments for the Future eli Tulevaisuuden hallinnot -hankkeen tavoitteena oli jakaa kansainvälisesti kokemuksia siitä, mitä valmiuksia eri maiden (Suomi, Skotlanti, Iso-Britannia, Ruotsi ja Itävalta) keskushallinnoilla on kohdata nykyiset ja tulevat yhteiskunnalliset haasteet. Hankkeessa kartoitettiin osallistuvien maiden yhteisiä keskushallinnon konkreettisia ongelmia ja ratkaisuja.
Keskeiset löydökset tiedon hyödyntämiseen liittyen	Näyttöpohjainen päätöksenteko otettiin hankkeessa yhdeksi keskeisimmistä ratkaisuista. Asiaa tarkasteltiin sekä näytön tarjonnan että kysynnän näkökulmasta. Tarjonnan suurimpia ongelmia on hankkeen raportin mukaan se, että uskottavaa tietoa omaavilla ei välttämättä ole yhteyttä päätöksentekijöihin, kykyä kommunikoida tietojaan oikealla tavalla tai yhteys on ylipäätään väärään aikaan – yleisesti nimittäin uskotaan, että näyttö vaikuttaa eniten päätöksentekoprosessien alkupäässä, ennen kuin sidosryhmien näkökannat ja peliasetelmat ovat jämähtäneet. Hankkeen mukaan tiedon kysyntä on kuitenkin tarjontaa suurempi haaste näyttöpohjaisessa päätöksenteossa. Raportissa nostetaan esiin poliittisen päätöksenteon sykli, joka ei helposti anna tilaa näyttöpohjaisille prosesseille. Ajallinen ulottuvuus nostetaan keskeiseksi kysymykseksi, sillä päättäjien on myös hyvin vaikeaa muuttaa näkemyksiään tai päätöksiään sen jälkeen kun ne on julkistettu. Raportissa todetaankin, että poliittisten päätösten vaikutusten arvioinnissa tuleekin kiinnittää huomiota siihen, miten tulokset ja muutokset esitetään sekä poliitikoille että laajemmalle yleisölle – ja että näyttöön perustuva ja oppiva päätöksentekoprosessi vaatii virkamiesten ja ministeriön keskinäistä luottamusta ja erinäisiä taitoja. Raportissa todetaan, että hallitukselta voidaan toki myös vaatia näyttöpohjaista päätöksentekoa. Mikäli esimerkiksi parlamentin jäsenet vaativat korkeatasoista tietopohjaa päätösten perusteluksi, painostaa se myös ministereitä ottamaan tämän vakavasti. Lisäksi useissa maissa on asetettu erilaisia lakeja tai prosesseja, joilla varmistetaan riittävä näyttöpohjaisuus päätöksenteon perustana. Lisäksi raportissa mainitaan, että useissa kysymyksissä voidaan täysin legitiimisti asettaa arvopohjainen tarkastelu tieteellisen tarkastelun edelle. Joissain erityistapauksissa asioita voidaan myös joutua valmistelemaan salassa, jos epäillään populismin tai median tavan käsitellä asiaa estävän uusien vaihtoehtojen esiintuonnin.

Julkaisu	Valtiovarainministeriö: Päätöksistä muutoksiin - Valtion ohjausjärjestelmän kehittäminen -hankkeen raportti ja toimenpidesuositukset
Tavoitteet	Valtion ohjausjärjestelmän kehittäminen –hankkeen (OHRA) tavoite oli hallituksen strategisen näkemyksen toimeenpanon yhteiskunnallisen vaikuttavuuden parantaminen. OHRA-hankkeen valmisteluryhmän toimenpidesuositukset tähtäävät siihen, että hallituksen politiikka-, resurssi-, tieto- ja toimeenpano-ohjaus muodostaisivat paremmin integroidun kokonaisuuden.
Keskeiset löydökset tiedon hyödyntämiseen liittyen	OHRAn keskeinen ajatus on, että hallituksella on yksi strategiaprosessi, jotatuetaan johdonmukaisesti tiedolla. Ohjausjärjestelmän näkökulmasta olennainen tavoite on tilanne, jossa päätöksentekijällä on käytettävissään luotettava tietopohja päätöksentekotilanteessa. Hallituksen strategiaprosessissa tietopohjaa tarvitaan erityisesti laadittaessa hallitusohjelmaa ja toimintasuunnitelmaa sekä tarkistettaessa toimintasuunnitelmaa tilannekuvaistunnoissa. Hallitusohjelman valmistelun tueksi ehdotetaan tiiviin tilannekuvaa koskevan yhteenvetoaineiston laadintaa, joka koostuisi valtioneuvoston tulevaisuustyön tuloksista, talouden tilaa koskevista tiedoista sekä strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamien hankkeiden tuloksista. Toimintasuunnitelman laadinnassa ja tarkistamisessa tarvitaan puolestaan lisäksi myös tietoa toimintavaihtoehdoista sekä vaikutusarvioinneista. OHRA-hankkeen suosituksissa todetaan, että arviointia tarvitaan sekä aiemman politiikan vaikutusten että toimintavaihtoehtojen ennakkoarvioinnin osalta. Lisäksi ehdotetaan, että hallituksen toimintasuunnitelman painotukset huomioidaan ministeriöiden, asiantuntijalaitosten ja valtioneuvoston päätöksentekoa tukevassa selvitys- ja tutkimustoiminnassa. OHRA-hanke ehdottaa myös, että hallituksen strategisessa johtamisessaan käyttämien tietorakenteiden yhteensopivuutta parannetaan, sillä nykyisellään samaa tietoa raportoidaan useaan paikkaan ja tulisi olla mahdollisuus yhdistää samaa asiasisältöä koskevia tietoaineksia toisiinsa. Valtionhallinnon itseään koskeva tieto on tietoa tavoitteista (hallitusohjelma, strategiat, tulostavoitteet), toiminnasta (hankkeet, työryhmät, prosessit), resursseista (organisaatiot ja niiden rakenteet, taloudelliset ja henkilöresurssit) ja kyvykkyyksistä (osaaminen, muut kyvykkyyttä koskevat tiedot).

Haastatellut tahot

Nimi	Tehtävä	Organisaatio
Kari Raivio	Emerituskansleri	Helsingin yliopisto
Jussi Simpura	Tutkimusprofessori	THL
Riitta Maijala	Johtaja, temaattinen tutkimusrahoitus	Suomen Akatemia
Päivi Tikka	Pääsihteeri	Tiedeakatemiain neuvottelukunta
Reetta Kettunen	Pääsihteeri	Tiedonjulkistamisen neuvottelukunta
Juha Haataja	Opetusneuvos	OKM
Anne Kauhanen-Simanainen	Neuvotteleva virkamies	VM
Hannele Kerola	Lainsäädäntöneuvos	VM
Markku Mantila	Lainsäädäntöneuvos	VM
Valtioneuvoston kanslian politiikka-analyysiyksikkö ryhmähaastatteluna	-	VNK
Ville Valkonen	Erityisavustaja	SM
Jari Partanen	Valtiosihteeri	LVM
Hanna-Maija Kause	Erityisavustaja	STM
Juha Martelius	Erityisavustaja	PM
Kari Anttila	Pääsihteeri	SDP:n eduskuntaryhmän ryhmäkanslia
Tiina Kivinen	Pääsihteeri	Vihreiden eduskuntaryhmän ryhmäkanslia
Tanja Suni	Pääsihteeri	Future Earth Suomi
Hanna-Miina Sihvonen	Erityisasiantuntija	SM
Saara Hassinen	Toimitusjohtaja	Salwe Oy
Laura Höijer	Tutkimusjohtaja	YM
Annika Forsander ja Sonja Hämäläinen	Kehitysjohtaja ja neuvotteleva virkamies	TEM
Päivi Järviniemi	Työmarkkinaneuvos	TEM
Timo Rauhanen ja Jarkko Harju	Erikoistutkija ja erikoistutkija	VATT
Toni Ahlqvist	Johtava tutkija	VTT
Petri Uusikylä	Hallituksen puheenjohtaja	Frisky & Anjoy
Timo Seppälä	Vanhempi tutkija	ETLA
Mirja Määttä	Projektipäällikkö	Itä-Suomen yliopisto

Katso myös

Yhtäköyttä-hanke

Hankkeen osa-alueet	Hankkeen pääsivu · Tehtävä 1. Tiedolla johtamisen menetelmät ja työkalut · Tehtävä 2. Tietopohjaisen päätösvalmistelun kehitystarpeet · Tehtävä 3. Tiedolla johtamisen ketterät kokeilut · Tehtävä 4. Tiedolla johtamisen sisäänajosuunnitelma · Tehtävä 5. Yhtäköyttä-hankkeen viestintä- ja vaikuttamissuunnitelma · Tehtävä 6. Yhtäköyttä-hankkeen loppuraportti
Kokeilut	Informaatiomuotoilija talossa · Yhteiskirjoittaminen · Avoin arviointi maahanmuuttajien tuomasta lisäarvosta · Turvattomuusillan keskustelun jäsentäminen
Menetelmiä ja työkaluja	Avoin päätöksentekokäytäntö · Avoin arviointi · Avoimen päätöksentekokäytännön kuntapilotti · Ympäristöstä aiheutuvien terveyshaittojen arviointi · Tekaisu-hanke · Luokka:Tekaisu
Julkaisuja ja muuta hyödyllistä	Yhtäköyttä-hankkeen loppuraportti (julkaistu) · Yhtäköyttä-hankkeen loppuraportti (wikiversio) · Yhtäköyttä (hankkeen esittely) · Avoin päätöksentekokäytäntö voisi parantaa tiedon hyödyntämistä · Ympäristö- ja terveysvaikutuksia koskeva tieto kunnallisessa päätöksenteossa · Kaikki Yhtäköyttä-luokkaan kuuluvat sivut
Tämä sivu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2015 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa (www.vn.fi/teas). Sivun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö edusta valtioneuvoston näkemystä.