Keskustelu:Avoimen päätöksentekokäytännön kuntapilotti

Kunnallisalan kehittämissäätiön hakemus 2/2013 -- Jouni Tuomisto 15. helmikuuta 2013 kello 13.27 (EET)

Metatiedot asiakirjasta Avoimen päätösvalmistelun koulutus ja toimivuusarviointi ohje

Nimi: Avoimen päätösvalmistelun koulutus ja toimivuusarviointi Tehtäväryhmä: 6.00.01.08 Tehtäväryhmän nimi: Rahoitushakemus Rekisteröinti: Vastuualue: YMAL Vastuuhenkilö: Jouni Tuomisto Luotu: 15.2.2013 Säilytysaika: 15 v Säilytysmuoto: Sähköinen Julkisuus: Julkinen Suojeluluokka: 2 (tutkimuksellisista, juridisista tai taloudellisista syistä suojeltavat asiakirjat) Lisätiedot: Pysyvä linkki: [1] Hyväksyntä: Ei ole

Hakemuslomake

• Hakijan nimi/ Hakijayhteisö/ Yhteyshenkilö: Jouni Tuomisto
• Toimi ja työpaikka: johtava tutkija, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Ympäristöterveyden osasto
• Oppiarvo (ja jatko-opiskelupaikka): LT, dosentti
• Osoite: THL, PL 95
• Puhelin: 0295246305
• Postitoimipaikka: 70701 Kuopio
• Sähköposti: jouni.tuomisto[at]thl.fi
• Tutkimuksen nimi: Avoimen päätösvalmistelun koulutus ja toimivuusarviointi

Mitä hakee (vain yksi vaihtoehdoista):

• Tutkimushanke
• Väitöstyö __ 1 vuotinen __ 2 vuotinen __ 3 vuotinen. Lisäksi tutkimuskuluihin ___________ €
• Post doc -työ
• Lisensiaatti työ
• Pro gradu- työ

Aihepiiri:

• Hallinto ja johtaminen
• Demokratia
• Talous
• Terveystoimi
• Sosiaalitoimi
• Sivistystoimi
• Elinkeinot ja aluekehitys
• Yhdyskunta ja ympäristö
• Muu

Haettavan rahoituksen/ apurahan kokonaismäärä

49000 €

Muualta saadut ja haetut apurahat/ Muu rahoitus

Tätä hanketta tukevaan kehitystyöhön 60000 € Sosiaali- ja terveysministeriöstä (STM)

Tutkimuksen nimi

Avoimen päätösvalmistelun koulutus

Tutkimuksen tavoite

Tavoitteena on

• kouluttaa kunta-alan toimijoita (virkamiehiä, luottamusmiehiä ja asiantuntijoita) avoimen päätösvalmistelun menetelmien käyttäjiksi,
• muokata Päätösanalyysi ja riskinhallinta -yliopistokurssin sisältö vastaamaan suomalaisen kuntapäätöksenteon tarpeita,
• testata koulutuksen toimivuutta kuntapilottien avulla, joissa koulutetut tekevät päätösvalmistelua kuntatasolla soveltaen oppimiaan taitoja.

Tutkimuksen merkitys kuntien kannalta

Hanke panee käytäntöön niitä menetelmiä, joita on kehitetty aiemmissa tutkimus- ja kehityshankkeissa päätösanalyysin ja päätösvalmistelun tuen osalta. Näitä ovat mm. EU-hankkeet Intarese ja Heimtsa (yhdennetty ympäristöterveyden vaikutusarviointi, 2005-2011) ja STM:n rahoittama Tekaisu (terveysvaikutusten arviointi osaksi kaikkea päätöksentekoa, 2012-2014).

Työsuunnitelma (aikataulu, kustannuserittely ja rahoitussuunnitelma)

Hakemuksen liitteet (toimitetaan hakemuksen mukana sähköpostilla pdf -muodossa)

• Ansiolista heande:User:Jouni
• Arvosanat (aiemmista opinnäytetöistä) (ei relevantti)
• Tutkimussuunnitelma
• Suositus opinnäytetyön ohjaajalta (ainoastaan väitös-, lisensiaatin ja pro gradu –töissä) (ei relevantti)

Mikäli liitteitä puuttuu, emme käsittele hakemusta.

Tutkimussuunnitelma

Pohjana käytetty hakemusta THL:n lisämäärärahaksi.

TEKAISU (ympäristöstä aiheutuvien TErveyshaittojen arviointi KAIkkeen SUunnitteluun ja päätöksentekoon) on kolmevuotinen, Sosiaali- ja terveysministeriön rahoittama hanke (2012-2014), jonka tavoitteena on saattaa alkuun sellainen yhteiskunnallinen päätöksentekokäytäntöjen muutos, että ympäristöterveystietoa ja -arviointeja (erityisesti avointa dataa ja avoimia arviointeja) käytettäisiin järjestelmällisesti osana päätöksentekoa. Hankkeen nimi Tekaisu viittaa siihen, että terveysvaikutusten arviointi esimerkiksi kunnallista suunnitteluprosessia varten ei saisi olla kuukausimäärien työ, joka kiireen takia jää tekemättä, vaan nopea tekaisu, joka tuottaa hyödyllistä ja tieteellisesti pätevää tietoa päätösprosessin tiukkojen aikapaineiden puitteissa. Tekaisu on osa tietohallintolain mukaista kokonaisarkkitehtuurityötä sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla. Kokonaisarkkitehtuuri on johtamisjärjestelmä, jossa päähuomio on toiminnan ja sitä tukevan tiedon ja tietojärjestelmien yhteensovittamisessa.

Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmassa sanotaan "Ympäristöstä aiheutuvien terveyshaittojen arviointi otetaan osaksi kaikkea suunnittelua ja päätöksentekoa." Tämä lause asettaa hankkeen tavoitteen. Samanlainen tavoite on myös Sosiaali- ja terveysministeriön strategiassa, jossa Ympäristöterveys on yksi kolmesta painopisteestä. Myös Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen THL:n strategiassa vaikuttavuus ja tieteellisen tiedon käytettävyys on nostettu tärkeiksi tavoitteiksi. Miksi arviointi sitten on tärkeää? Arvioinnit jäsentävät päätöksentekoa tukevaa tietoa päättäjille ja sidosryhmille. Parempi tieto tuottaa parempia päätöksiä ja siten toimintaa. Ja loppujen lopuksi tavoitteena on synnyttää parempia, terveyttä edistäviä ja suojelevia vaikutuksia yhteiskunnassa.

THL:ssä on tutkittu vaikutusarviointien kehittämistä (Tuomisto ja Pohjola 2007, Pohjola ym. 2012, Tijhuis ym. 2012) ja toisaalta tutkimuksen ja päätöksenteon vuorovaikutusta (Pohjola ja Tuomisto 2011, Pohjola ym. 2011). Tämän perusteella on päädytty ehdottamaan ns. Tekaisu-menetelmää erityisesti päätösvalmistelun kehittämiseksi: 1) Tarvitaan päättäjien ääneen lausuma tahdonilmaus päätöksenteon tavoitteista, joka toimii päätösvalmistelun ja sen osana terveysvaikutusarviointien tarvemäärittelynä; 2) päätöksen valmisteluvaiheessa tarvitaan toteutuksen ja toisaalta 3) seurannan ja ohjauksen menetelmiä, jotka suuntaavat ja ryhdistävät päätösvalmitelua. 4) Toteutusta sekä seurantaa ja ohjausta tukemaan tarvitaan myös yhteenvetämisen taitoa eli vuorovaikutuksellista asiantuntijuutta (http://fi.opasnet.org/fi/Tekaisu-menetelmä). Tässä hankkeessa koulutetaan näitä taitoja.

Tekaisu-hankkeessa tehdyn kyselyn alustavien tietojen mukaan halua vaikutusarviointien ja muunkin tiedon parempaan hyödyntämiseen kunnissa tai kuntayhtymissä on, mutta puuttuu paitsi työkaluja, oikeuksia ja aikaa, myös tekijoiltä osaamista ja tietoa.

Tekaisu-hanke on nyt sellaisessa vaiheessa, että siinä kehitetyt arviointimenetelmät ja työkalut on vastikään kuvattu ja julkaistu Opasnet- ja Innokylä-verkkoympäristöissä (http://fi.opasnet.org/fi/Tietoa_hyödyntävä_päätöksenteko ja https://www.innokyla.fi/web/malli165282) ja niitä aletaan soveltaa ja testata käytäntöön kuntapiloteissa (http://fi.opasnet.org/fi/Kuntapilotti). Pilotit ovat kuntien ja THL:n yhteistyönä toteutettavia, kuntien omaa päätöksentekoa tukevia arviointihankkeita. Kuntapilottivaiheessa jokin kunnan oma päätösvalmisteluprosessi otetaan kehitystyön kohteeksi, ja yhdessä THL:n kanssa suunnitellaan, miten siinä sovelletaan Tekaisu-menetelmää tiedon paremmaksi hyödyntämiseksi. Erityisesti pilotissa toteutetaan päätöksentekoa tukeva terveysvaikutusten arviointi yhteistyössä kunnan viranomaisten ja THL:n asiantuntijoiden kanssa. Tämä vaatii sekä Tekaisu-menetelmän että päätökseen liittyvien tärkeimpien ympäristöterveyskysymysten asiantuntijuutta. Tällä hetkellä pulaa on erityisesti uuden Tekaisu-menetelmän ja sitä tukevien työkalujen osaamisesta.

Tämän haetun hankkeen tavoitteena on siis

• järjestää kuntapilottiin osallistuville koulutusta ja perehdytystä Tekaisu-ajatteluun ja menetelmiin,
• sitouttaa osallistujat kuntapilottien toteutukseen jo päätösvalmistelun suunnitteluvaiheessa,
• antaa osallistujille valmiudet toimia fasilitaattoreina eli vuorovaikutuksellisina asiantuntijoina (n.s. "interactional expertise"; Evans ja Collins, 2007) tulevissa pilottien päätösvalmisteluissa ja erityisesti niiden terveysvaikutusarvioinneissa.

Kuntapilottien kohdekuntia ja aiheita etsitään parhaillaan. Pilotteihin pyritään löytämään kunta tai kuntia, jotka ottavat aiheeksi Vesiopas-työkalun avulla tehtävän riskinarvioinnin vesilaitokselle. Tällöin talousveden turvallisuussuunnitelma (WSP) ja sen kehittäminen on se kunnan päätös, jota kuntapilotin työllä ja siihen liittyvällä riskinarvioinnilla tuetaan. Toisaalta etsitään myös pilotteja, joissa päätösvalmistelun kohteena ovat erilaiset ympäristöluvitukset, YVA-prosessit tai kaavoitusprosessit, olipa näissä talousvesiteemaa tai ei. Tässä hankkeessa järjestettävä koulutus siis tukisi kuntien vesiriskeihin tai luvitukseen ja suunnitteluun liittyvää päätösvalmistelua ja viime kädessä vähentäisi ympäristöstä aiheutuvia terveyshaittoja kunnissa.

Tekaisu-menetelmän koulutusta aiotaan järjestää esitetyn suunnitelman mukaisesti kaikissa edellä mainituissa pilottihankkeissa. Tässä hakemuksessa esitellään tarkemmin veteen liittyvien terveysvaikutusten arviointia, koska sillä rintamalla on vastikään kehitetty uusia vaikutusarvioinnin laskentamenetelmiä ja -työkaluja, erityisesti Vesiopas, ja koska vesiturvallisuussuunnitelman teko on kunnissa nyt erittäin ajankohtainen teema.

Koulutuksen aihe: Talousveden riskit ja niiden arviointi

Talousveden laadun ja terveysvaikutusten seuranta kuuluu myös kuntien ympäristö- ja terveysviranomaisille. Talousveden laadun valvonta keskittyy tällä hetkellä lopputuotteen laadun monitorointiin, mikä on aina liian myöhäistä haitallisten terveysvaikutusten ehkäisemiseksi. Kuntatasolla ei ole ollut talousveden laadun seurantaan tarjolla työkaluja, joilla voitaisiin ennakoida mahdollisten erikoistilanteiden aiheuttamia terveysvaikutuksia, tai suunnitella tulevia vesisektorin investointeja terveysvaikutuksia silmällä pitäen.

Maailman terveysjärjestö WHO on lanseerannut vesiturvallisuuden parantamisen työkaluksi talousveden turvallisuussuunnitelma (Water Safety Plan, WSP) -konseptin, jossa pelkän lopputuotteen monitoroinnin sijasta tarkastellaan koko veden tuotanto- ja jakeluketjua veden laatua uhkaavien tekijöiden tunnistamiseksi ja poistamiseksi. Kvantitatiivinen mikrobiologinen riskinarviointi (QMRA) on jo liitetty osaksi WSP:tä eräissä maissa, kuten Alankomaissa. Vesiturvallisuutta uhkaavien tekijöiden entistä parempi tunnistaminen QMRA-prosessia hyödyntäen voidaan jatkossa nähdä mahdollisuutena vesivälitteisten terveysriskien ennaltaehkäisemiseksi myös vesilaitoksilla Suomessa.

Sosiaali- ja terveysministeriö valmistelee lainsäädäntöä juomaveden tuotantoketjun kokonaisvaltaiseen riskinarviointiin. Riskinarvioinnin ja riskien hallinnan tarkoituksena on kartoittaa koko talousveden tuotantoketjua aina raakavedestä käyttäjän hanaan uhkaavat tai vaarantavat tekijät ja kohdistaa toimenpiteet tällaisten tekijöiden poistamiseen tai minimoimiseen. Veden laadun seuranta voidaan siten kohdistaa kunkin laitoksen toiminnan kannalta olennaisiin tekijöihin ja riskikohteisiin ja valita seurattavat muuttujat riskinarvioinnin perusteella. Erityistä huomiota kiinnitetään talousveden laadulle asetettuihin terveysperusteisiin vaatimuksiin. Prosessi on jatkuvatoiminen ja edellyttää muuttuviin tilanteisiin reagointia. Juomavesilainsäädännön uudistamisen eräänä lähtökohtana on vesilaitosten riskinarvioinnin ja riskien hallinnan sisällyttäminen tulevaan direktiiviin.

Vesiopas (http://fi.opasnet.org/fi/Vesiopas) on uusi THL:ssä kehitetty verkkopohjainen työkalu juomaveden mikrobiologiseen riskinarviointiin. Työkalu auttaa vesilaitoksia arvioimaan vedenjakeluun liittyviä terveysriskejä nopeasti ja muodostamaan nopean tilannekuvan juomaveden laatua uhkaavista tekijöistä. Vesiopas perustuu matemaattiseen riskinarviointimalliin ja kvantitatiiviseen mikrobiologiseen riskinarviointimenetelmään (QMRA). Vesilaitosten henkilökunta, tutkijat sekä kunnalliset ja valtakunnalliset ympäristö- ja terveysviranomaiset voivat hyödyntää Vesiopasta talousvedenlaadun tarkkailussa sekä ennakoivassa riskinarvioinnissa. Lisäksi Vesiopasta voidaan hyödyntää tulevan WSP:n yhteydessä, kun halutaan laskea riskin todennäköisyyksiä erilaisille kontaminaatio- tai vikatilanteille vesilaitoksella.

Toteutus

Haettu koulutushanke perustuu tammi-helmikuussa 2013 Itä-Suomen yliopistossa järjestettyyn Decision analysis and risk management (DARM) -kurssiin (http://en.opasnet.org/w/Darm), jossa opetettiin Tekaisu-menetelmän keskeisiä osia. Kymmenen Tekaisu-hankkeen kuntapilotin osallistujaa pääasiasta kunnista mutta myös THL:n ympäristöterveyden asiantuntijoiden joukosta otetaan mukaan vastaavansisältöiseen koulutukseen, jossa tehdään käytännön vaikutusarvioinnin harjoituksia heidän omalta asiantuntijuusalueeltaan. Darm-kurssi on laajuudeltaan 6 opintopistettä eli vastaa noin kuukauden täysipäiväistä työtä.

Koulutus hyödyntää osallistujien omia työtehtäviä ja tuottaa niihin suoraa lisäarvoa. Kuitenkin Tekaisu-ajattelun soveltaminen vaatii perehtymistä ja uusien menetelmien opiskelua, ja käytäntö on osoittanut, ettei tällainen lisätyö juuri mahdu tutkijan tai virkamiehen arkirutiineihin. Siksi opetus on järjestettävä niin, että osallistujat saavat riittävästi lisäresurssia pystyäkseen irrottautumaan arkirutiineistaan.

Osallistujia otetaan mukaan kaikista YMTOn yksiköistä ja Tekaisun alkavista kuntapiloteista, jotta tietämys saadaan levitettyä mahdollisimman tehokkaasti koko osastoon ja kaikille osaamisalueille.

Tutkimuksellinen osuus

Rahoitusta haetaan pääasiassa koulutuksen toteuttamiseen. Kuitenkin koulutusta järjestetään, jotta käytännöt päätösvalmistelussa paranisivat kunta-alalla. Koulutus kytketäänkin tiukasti kehitteillä oleviin Tekaisu-hankkeen kuntapilotteihin, joissa kehitetään päätösvalmistelun käytäntöjä todellisten päätöstilanteiden yhteydessä. Koulutuksen yhteyteen kytketään tutkimuksellinen osuus, joka tarkastelee näitä tutkimuskysymyksiä:

• Miten koulutus on auttanut koulutettavia tarkastelemaan ja kehittämään päätösvalmistelua kunnissa?
• Miten koulutusta pitäisi edelleen kehittää, jotta se paremmin vastaisi tähän tarkoitukseen?

Koulutuksen evaluoinnissa käytetään Tekaisu-menetelmän mukaisia seurannan ja ohjauksen välineitä ja kriteereitä (http://fi.opasnet.org/fi/Tietoa_hyödyntävä_päätöksenteko). Evaluointitutkimuksen tuloksista julkaistaan tutkimusraportti suomenkielisessä tieteellisessä lehdessä.

Aikataulu

Kevään 2013 aikana etsitään kuntapilottikohteet ja aloitetaan pilottien suunnittelu. Pilottien toteuttamiseen haetaan suunnitelmien perusteella rahaa syksyllä mm. Kaste-ohjelmasta. Syksyllä 2013 tai talvella 2014 myös aloitetaan tämän hakemuksen mukainen koulutus ja siihen liittyvä tutkimus. Suunnitelmien mukaiset pilotit toteutetaan vuoden 2014 alusta alkaen. Koulutus on siis tarkoitus saada käyntiin ennen pilotin varsinaista toteutusvaihetta, jotta osallistujat pääsevät hyödyntämään taitojaan pilotin toteutuksessa. Toisaalta koulutus sisältää paljon käytännön harjoitusta arvioinnin tekemisessä, ja pilotin toteutusvaihe toimiikin samalla koulutuksen käytännön osana. Koulutushanke päättyy samalla kuin kuntapilottikin siihen, että koulutuksen toimivuutta ja toisaalta kuntapilotin toimivuutta evaluoidaan työn päätyttyä. Eri piloteissa tämä päättymisaika luonnollisesti riippuu pilotin ja siihen liittyvän päätösvalmistelun omasta aikataulusta, mutta yleensä ne päättynevät vuoden 2014 jälkimmäisellä puoliskolla.

Kustannukset

• 8 tutkijan osallistuminen à 1 htkk henkilösivukuluineen 8 * 4000 € = 32000 €
• opetusassistentti koulutuksen järjestelyihin 2 htkk * 4000 € = 8000 €
• asiantuntija-luennoitsijat:
  • Päivi Meriläinen: Vesiopas, mikrobiriskinarviointi, vesiriskit: 1 htkk = 4000 €
  • Mikko Pohjola: Tekaisu-menetelmä, päätöksenteon tuki: 1 htkk = 4000 €
• järjestly-, tila- ja materiaalikulut 1000 €
• YHTEENSÄ 49000 €

Koulutuksen vastuuhenkilönä toimii johtava tutkija, dosentti Jouni Tuomisto THL:n Ympäristöterveyden osastolta.

Kirjallisuutta

Evans, R., Collins, H., 2007. Rethinking Expertise. London: The University of Chicago Press.

Pohjola, M.V. Assessments are to change the world - Prerequisites for effective environmental health assessment. Väitöskirjan käsikirjoitus.

Pohjola, M.V., Leino, O., Kollanus, V., Tuomisto, J.T., Gunnlaugsdόttir, H., Holm, F., Kalogeras, N., Luteijn, J.M., Magnusson, S.H., Odekerken, G., Tijhuis, M.J., Ueland, Ø., White, B.C., Verhagen, H., 2012. State of the art in benefit–risk analysis: environmental health. Food Chem. Toxicol. 2012, 50:40-55. http://dx.doi.org/10.1016/j.fct.2011.06.004

Pohjola, M.V., Tuomisto, J.T., 2011. Openness in participation, assessment, and policy making upon issues of environment and environmental health: a review of literature and recent project results. Environmental Health 10:58. http://dx.doi.org/10.1186/1476-069X-10-58

Pohjola, M.V., Pohjola, P., Paavola, S., Bauters, M., Tuomisto, J.T., 2011. Pragmatic Knowledge Services. Journal of Universal Computer Science 17:472-497. http://dx.doi.org/10.3217/jucs-017-03-0472

Sandström, V. Tuomisto, J.T., Majaniemi, S., Rintala, T., Pohjola, M.V. Evaluating effectiveness of open assessments on alternative biofuel sources. Tieteelliseen lehteen lähetetty käsikirjoitus.

Tijhuis, M.J., Pohjola, M.V., Gunnlaugsdóttir, H., Kalogeras, N., Leino, O., Luteijn, J.M., Magnússon, S.H., Odekerken, G., Poto, M., Tuomisto, J.T., Ueland, Ø., White, B.C., Holm, F., Verhagen, H., 2012. Looking beyond Borders: Integrating best practices in benefit-risk analysis into the field of food and nutrition. Food Chem. Toxicol. 2012, 50:77-93. http://dx.doi.org/10.1016/j.fct.2011.11.044

Tuomisto, J.T., Pohjola, M.V. (Toim.), 2007. Open Risk Assessment – a new way of providing information for decision-making. Kansanterveyslaitoksen julkaisuja B18/2007, KTL, Kuopio.