Perheenyhdistämisen edellytykset

Pääviesti

Kysymys: Perheenyhdistämisen edellytykset: Taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset Suomessa ja Euroopassa on hanke, jossa pyritään selvittämään vaikutuksia, joita perheenyhdistämisen kiristämisellä olisi. Vastaus: Perheenyhdistämisen toimeentuloedellytys on tiukka ja sen jäykkä soveltaminen johtaisi useimpien kolmen kuukauden aikaikkunan ulkopuolella jätettyjen perheenyhdistämishakemusten hylkäämiseen. Niinpä niitä perheitä, joihin sovellettaisiin perheenyhdistämisen lisäedellytyksiä, on vain 50 - 100 vuosittain olettaen nykyinen noin 3000 turvapaikanhakijan vuosimäärä. Toimeentuloedellytys on siis "superkriteeri", jonka tasolla ja soveltamisella on iso merkitys monille maahanmuuttajille, kun taas lisäkriteereillä on merkitystä vain harvoille. Koska nekin hidastaisivat tai estäisivät perheenyhdistämistä, ne todennäköisesti aiheuttaisivat perheille kotoutumisongelmia, psyykkistä kuormitusta ja syrjäytymistä, vaikkei tällaista suoraa näyttöä lisäedellytysten osalta olekaan. Ne myös lisäisivät hallinnollista kuormitusta tuomatta lisäarvoa hallinnolliseen prosessiin tai maahanmuuttopolitiikkaan. Perheenyhdistämisen edellytysten signaalivaikutukset olisivat todennäköisesti pienet ja toteutuvat pääasiassa jo toimeentuloedellytyksen kohdalla. Suomen kansalaisiin sovellettuna toimeentuloedellytys estäisi noin puolet suomalaisen ja ei-EU-kansalaisen perheiden muutoista Suomeen; tämä koskisi erityisesti opiskelijoita ja nuoria.

Kysymys

Tässä hankkeessa selvitetään muiden EU-direktiivissä 2003/86/EY mainittujen perheenyhdistämisen valinnaisten lisäedellytysten käytettävyyttä perheenjäsenten oleskelulupahakemusten hyväksymisen kriteereinä.

Hankkeessa tarkastellaan perheenyhdistämiskriteereiden tiukentamista erityisesti kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perheenjäsenten osalta.

• Saavutetaanko lisäedellytysten käyttöönotolla toivottuja tavoitteita eli vetovoimatekijöiden vähentämistä?
• Olisiko lisäedellytysten käyttöönotolla haittavaikutuksia?
• Mitä vaikutuksia olisi, jos toimeentuloedellytys otettaisiin käyttöön Suomen ja Pohjoismaiden kansalaisten perheenjäsenten oleskeluluvan edellytyksenä?

Tarkastelun painopiste on

• taloudellisissa,
• hallinnollisissa ja
• yhteiskunnallisissa vaikutuksissa sekä
• vaikutuksissa yksilöihin muun muassa kotoutumiseen liittyen.

Oletettu käyttö ja käyttäjät

Arviointi on osa perheenyhdistämisen edellytyksiä selvittävää VN-TEAS-hanketta, joka tuottaa vastauksia suoraan valtioneuvoston käyttöön.

Osallistujat

• Oxford Research Oy koordinoi hanketta ja tätä arviointia. Yhteyshenkilöt:
  • Juho-Matti Paavola
  • Arttu Vainio
• Jouni Tuomisto moderoi arviointia Opasnetissä.
• Tämä on avoin arviointi. Kuka tahansa saa osallistua.
• Arvioinnin tuloksista järjestettiin myös seminaari 12.10.2016.
• Osallistuminen onnistui myös Otakantaa-sivuilla, jonne kommentteja jättivät mm. Amnesty International, Suomen Punainen Risti, Suomen Pakolaisapu, THL ja Familia ry.

Rajaus

• Arvioinnissa rajaudutaan Suomen tilanteeseen ja olosuhteisiin. Toisaalta muista maista otetaan myös oppia, ja tästä syystä osana hanketta tarkastellaan myös Ruotsin, Norjan, Tanskan, Saksan ja Hollannin tilannetta ja ratkaisuja.
• Tarkastelussa kiinnostaa erityisesti nykyhetki ja lähitulevaisuus.
• Taloudelliset, hallinnolliset, yhteiskunnalliset ja yksilöön kohdistuvat vaikutukset ovat etusijalla.

Vaihtoehdot

Tarkasteltavana ovat seuraavat päätösvaihtoehdot:

• Toimitaan kv-suojelua saavien perheenyhdistämisissä kuten kesästä 2016 ilman lisäedellytysten käyttöönottoa.
• Otetaan käyttöön yksi tai useampia perheenyhdistämisen lisäedellytyksistä, jotka ovat asuntoedellytys, ikäedellytys, kotoutumisedellytys, sairausvakuutusedellytys ja asumisaikaedellytys.
  • Osana kuvattua kokonaisuutta toimeentuloedellytys otetaan käyttöön myös Suomen ja Pohjoismaiden kansalaisten oleskeluluvan edellytyksenä.
  • Osana kuvattua kokonaisuutta toimeentuloedellytystä ei oteta käyttöön Suomen ja Pohjoismaiden kansalaisten osalta.

Vaihtoehtojen tarkempi kuvaus:

• Asumisaikavaatimus: Perheenyhdistäjän tulisi asua laillisesti maassa jokin aika, korkeintaan kaksi vuotta, ennen kuin voi hakea perheenyhdistämistä. Ei voi kohdistaa pakolaisiin, joten eriarvoistaa suojeluasemissa olevia ihmisiä. Tälle ei myöskään tarvetta toimeentuloedellytyksen ollessa voimassa, koska miksi hidastaa perheenyhdistämistä, jos perheen toimentulo on turvattu.
• Kotoutumisedellytys: Kotouttamistoimenpiteistä tulisi perheenyhdistämisen ehto. Pakolaisten tai pakolaisten perheenjäsenten osalta kotouttamistoimenpiteitä voidaan soveltaa kuitenkin vasta, kun heille on myönnetty oikeus perheenyhdistämiseen, ei siis edellytyksenä oleskeluluvan saamiselle. Ainoastaan toissijaista tai tilapäistä suojelua saavien osalta kotouttamistoimia olisi mahdollista soveltaa edellytyksenä oleskeluluvan saamiselle. Toimet voisi kohdistaa joko perheenkokoajaan tai perheenjäseniin, mutta sen kohdistaminen perheenjäseniin olisi käytännössä vaikeaa. Tälle ei koeta tarvetta toimeentuloedellytyksen ollessa voimassa, koska sen täyttääkseen täytyy käytännössä olla kotoutunut.
• Asuntoedellytys: Perheenkokoajalla tulisi olla asunto, jota voidaan pitää vastaavanlaisen perheen tavanomaisena asuntona samalla alueella ja joka täyttää asianomaisessa jäsenvaltiossa voimassa olevat yleiset terveys- ja turvallisuusvaatimukset. Auttaisi sekä perheenkokoajan että perheen kotutumisessa. Hankaloittaisi oleskelulupaprosessia hallinnon puolelta. Monimutkaisuus tulisi siitä, milloin perheenkokoajalla täytyisi olla koko perheelle sopiva asunto: ennen perheenyhdistämistä hän ei sitä tarvitse (tai välttämättä saa), mutta perhettä ei voisi saada maahan ennen kuin se on. Tilanne olisi ratkaistavissa esimerkiksi kaksivaiheisella lupaprosessilla, jossa oleskelulupa myönnettäisiin alun perin ehdollisena.
• Sairausvakuutusedellytys: Sairausvakuutusta koskevan edellytyksen käyttöönotto olisi käytännössä merkityksetön, koska oleskeluluvan saaneella turvapaikanhakijalla on samanlainen oikeus Kansaneläkelaitoksen hoitamiin etuuksiin kuten sairausvakuutusetuuksiin kuin muillakin Suomessa vakinaisesti asuvilla henkilöillä.
• Vähimmäisikää koskeva vaatimus: Pakkoavioliittojen estämiseksi perheenkokoajalle ja aviopuolisolle voisi määrätä vähimmäisiän, korkeintaan 21 vuotta. Perheenyhdistäjän lapsien ei tietenkään tarvitse täyttää vähimmäisikää. Myös nuorempien perheenyhdistämishakemukset tulisi kuitenkin käsitellä yksilöllisesti. Jos lapsia on, kokonaisuudessa tulee huomioida heidän etunsa.
• Toimeentuloedellytyksen soveltaminen, kun perheenkokoajana on yksin saapunut alaikäinen turvapaikanhakija: Toimeentuloedellytyksen puuttuminen alaikäisen yksin saapuneen lapsen ollessa perheenkokoaja saattaisi näyttäytyä maahanmuuttohalukkuutta lisäävänä vetotekijänä ja altistaa lapsia hyväksikäytettäväksi lähettämällä heidät yksin hakemaan turvapaikkaa. Tämän johdosta ehdotetaan, että toimeentuloedellytyksestä poikkeamisen mahdollisuus arvioidaan 39 §:n sisältämän lapsen edun tai poikkeuksellisen painavan syyn nojalla yksittäistapauksessa. Tapauksia, joissa yksin saapuneen alaikäisen osalta tulisi arvioida turvatun toimeentulon soveltamista, ei käytännössä juurikaan ole, koska alaikäisiä lapsia ei käytännössä saavu maahan yksin muuten kuin turvapaikanhakijoina ja he ovat voimassaolevan lain mukaan vapautettuja toimeentuloedellytyksen soveltamisesta, jos kyseessä on niin sanottu vanha perhe.

Aikataulu

Arviointi toteutetaan loka-marraskuun aikana 2016.

Vastaus

Tulokset

Asioita, joihin kansainvälistä suojelua saavien perheenyhdistämisen edellytysten edelleen tiukentamisella on potentiaalisesti vaikutusta.

Skenaariossa 1 oletetaan, että 3 kk:n aikaikkunassa onnistuu turvapaikan saaneiden perheenjäsenistä hakemaan 10 %. Noin 200 hakijaa saa myönteisen päätöksen.

Skenaariossa 2 oletetaan, että 3 kk:n aikaikkunassa onnistuu turvapaikan saaneiden perheenjäsenistä hakemaan 60 %. Noin 800 hakijaa saa myönteisen päätöksen.

Molemmat skenaariot perustuvat alla oleviin yhteisiin oletuksiin. Skenaarioiden kesken erilaiset oletukset on mainittu kuvatekstissä. Palkki oikeassa reunassa kertoo, mitä lopulta tapahtuu: siniset saavat myönteisen perheenyhdistämispäätöksen, oranssit kielteisen.

1. Myönteisiä oleskelulupia myönnetään noin 25%:lle tp-hakijoista, kuten osuus on ollut alkuvuonna.
2. Turvapaikan ja toissijaisen suojelun jakauma on 60/40, kuten on ollut alkuvuonna myönnetyissä luvissa.
3. Perheenyhdistämishakemusten määrä vuosittain on Migrin esittämän arvion mukainen (tiedote syyskuussa 2016: 3000 hakemusta vuodessa)
4. Hakemuksista läpäisee perusedellytykset n. 70% (osuus vastaa tilannetta ennen lakimuutosta toimeentuloedellytyksestä)
5. Hakijoiden tulojakauma vastaa Tilastokeskuksesta saatua kriisimaista (Syyria, Afganistan, Irak, Somalia) viimeisten 5 vuoden aikana tulleiden verotettavien tulojen jakaumaa.
6. Migri noudattaa annettuja tulorajoja jäykästi ja poikkeustapauksia on vähän.

Koska tällä hetkellä perheenyhdistämishakemuksen jättäminen nopeasti on käytännössä hyvin vaikeaa, on skenaario 1 realistisempi. Siinä toimeentuloedellytys on syynä vajaaseen 1300 hylkäyspäätökseen. Sen sijaan muut lisäedellytykset saattaisivat vaikuttaa arvion mukaan vain 50-100 päätökseen. Myös skenaariossa 2 vastaavat luvut ovat suunnilleen samat. Sen sijaan erona on, että 3 kk aikaikkunaan ehtiviä hakijoita on noin 600 enemmän, eikä heihin sovelleta sen enempää toimeentulo- kuin muitakaan lisäedellytyksiä.

Näyttää siis siltä, että toimeentuloedellytys on eräänlainen "superkriteeri" eli niin kauan kuin se on voimassa, se johtaa useimpien hakemusten hylkäämiseen eikä lisäkriteereillä ole juuri merkitystä. Vastaavasti jos toimeentuloedellytystä lievennettäisiin, muille lisäkriteereille muodostuisi jokin merkitys päätöksenteossa.

Lisäedellytysten vaikutuksista oli tarjolla vain vähän tutkittua tietoa. Joitakin päätelmiä kuitenkin voidaan tehdä. Ensinnäkin kaikki tekijät, jotka hidastavat ja vaikeuttavat maahanmuuttajan perheenyhdistämistä, ovat omiaan heikentämään kotoutumista ja aiheuttamaan psyykkisiä ongelmia ja syrjäytymistä. Välillisesti tästä voidaan päätellä, että tällä on myös negatiivisia yhteiskuntataloudellisia vaikutuksia, vaikka tällaista suoraa tutkimusnäyttöä lisäedellytysten soveltamisesta ei löytynytkään.

Signaalivaikutuksia eli sitä, että valtio pystyisi epäsuotuisalla perheenyhdistämispolitiikalla vähentämään maahanmuuttohalukkuutta, käsitelleiden tutkimusten mukaan politiikkatoimilla voi olla pieni vaikutus turvapaikanhakijoiden määrään. Maahanmuuttovirtoja tarkasteltaessa näyttää siltä, että jos globaali tilanne ajaa suuria määriä ihmisiä pakolaisiksi, maahanmuuton paine ja muuttovirrat lisääntyvät joka paikassa, kuten kävi vuonna 2015.

Lisäedellytysten muista vaikutuksista voidaan sanoa, että asuntoedellytys on hallintovaikutuksiltaan hankala, koska se vaatisi perheenyhdistämisen myöntämisen ehdollisena; perheenyhdistäjältä ei voi vaatia perheasunnon hankkimista ennen kuin on päätös perheenyhdistämisestä. Lisäksi sillä ei olisi merkitystä, koska jos toimeentuloedellytys täyttyy, asuntoedellytys täyttyy käytännössä samalla. Kotoutusedellytyksen soveltaminen etukäteen on hallinnollisesti epäselvää, ja jos sitä vertailumaissa sovelletaan, se tapahtuu yleensä perheenyhdistämispäätöksen jälkeen. Ikäedellytys on hallinnollisesti suoraviivainen toteutettava, mutta sillä ei ole havaittu vertailumaissa toivottuja vaikutuksia eli ihmiskaupan vähenemistä. Sairausvakuutus- ja asumisaikaedellytystä ei ole vertailumaissa käytössä.

Suomen kansalaisten perheenyhdistämistä tarkasteltiin myös tilanteessa, jossa puoliso on ei-EU-maan kansalainen. Hankkeessa tehdyn skenaarion mukaan olemassa olevista kaksikulttuurisissa liitoisaa vajassa 50 prosentissa puolisolla on mahdollisuus täyttää toimeentuloedellytys, mikä on huomattavasti suurempi osuus kuin turvapaikanhakijoilla. Ennusteeseen liitty kuitenkin paljon epävarmuustekijöitä. Tuloedellytys rajoittaisi ulkomailla opiskelevien tai työtä tekevien nuorten parien mahdollisuuksia perheenyhdistämiseen Suomessa. Heidän tulot ovat yleensä pienet eivätkä täytä toimeentuloedellytystä. Jonkin verran on näyttöä siitä, että Tanskassa vastaavissa tilanteissa tapahtuu aivovuotoa Ruotsiin, jossa kriteerit ovat väljemmät

Päätelmät

Perheenyhdistämisen toimeentuloedellytys on tiukka ja sen jäykkä soveltaminen johtaisi useimpien kolmen kuukauden aikaikkunan ulkopuolella jätettyjen perheenyhdistämishakemusten hylkäämiseen. Niinpä niitä perheitä, joihin sovellettaisiin perheenyhdistämisen lisäedellytyksiä, on vain 50 -- 100 vuosittain olettaen nykyinen noin 3000 turvapaikanhakijan vuosimäärä. Toimeentuloedellytys on siis "superkriteeri", jonka tasolla ja soveltamisella on iso merkitys monille maahanmuuttajille, kun taas lisäkriteereillä on merkitystä vain harvoille. Koska nekin hidastaisivat tai estäisivät perheenyhdistämistä, ne todennäköisesti aiheuttaisivat perheille kotoutumisongelmia, psyykkistä kuormitusta ja syrjäytymistä, vaikkei tällaista suoraa näyttöä lisäedellytysten osalta olekaan. Ne myös lisäisivät hallinnollista kuormitusta tuomatta lisäarvoa hallinnolliseen prosessiin tai maahanmuuttopolitiikkaan. Perheenyhdistämisen edellytysten signaalivaikutukset olisivat todennäköisesti pienet ja toteutuvat pääasiassa jo toimeentuloedellytyksen kohdalla. Suomen kansalaisiin sovellettuna toimeentuloedellytys estäisi noin puolet suomalaisen ja ei-EU-kansalaisen perheiden muutoista Suomeen; tämä koskisi erityisesti opiskelijoita ja nuoria.

Perustelut

Aineisto ja menetelmät

Perheenyhdistämisen edellytyksistä tehdyn avoimen arvioinnin tarkoitus oli jäsentää muualla hankkeessa kerättyä tietoa sekä antaa mahdollisuus kenelle tahansa osallistua ja tuoda omat tietonsa hankkeen käyttöön. Arviointi toteutettiin syys-marraskuussa 2016 (http://fi.opasnet.org/fi/PYE).

Tiedot jäsennettiin Opasnet-verkkotyötilaan käyttäen avoimen arvioinnin menetelmää (http://fi.opasnet.org/fi/Avoin_arviointi). Lyhyesti sanottuna ensin yhdessä tilaajan kanssa määriteltiin täsmällinen tutkimuskysymys. Siihen vastaamiseksi aineisto jäsennettiin perusteluiksi, joita sitten käytettiin konkreettisten vastausten tuottamiseen. Työ oli luonteeltaan iteratiivista, eli jo melko varhaisessa vaiheessa luonnosteltiin alustava vastaus, ja sitä täsmennettiin vähitellen uuden aineiston perusteella.

Arvioinnin perustana olivat hankkeen tuottamat tiedot, erityisesti viidestä Euroopan maasta tehdyt maakatsaukset ja Tilastokeskuksen sekä Migrin aineistojen perusteella tehdyt visualisaatiot ja laskelmat. Lisäksi käytiin läpi avoimesti tarjolla olevaa aineistoa kuten voimassa olevaa lainsäädäntöä ja eri virastojen ja järjestöjen nettisivuja.

Hankkeen aikana tuotettiin myös muuta tietoa. Lokakuun 12. päivänä järjestettiin työpaja Säätytalollla, jossa esiteltiin hankkeen senhetkisiä tuloksia, keskusteltiin perheenyhdistämisen edellytyksistä ja kerättiin osallistujien näkemyksiä. Työpajan muistiinpanoista tehtiin tiivistelmä osaksi tätä arviointia.

Työpajassa avattiin keskustelulle myös Otakantaa-sivustolla oleva hanke perheenyhdistämisestä (https://www.otakantaa.fi/fi/hankkeet/113/). Otakantaa-keskustelu oli avoinna reilun kuukauden. Vaikka Opasnetissäkin voi kommentoida sisältöjä, Otakantaa arveltiin helpommaksi osallistujille, ja siksi tiedot kerättiin ensimmäiseen ja keskustelu käytiin jälkimmäisessä. Molemmat linkitettiin ristiin, niin että eri sivujen välillä oli helppo kulkea. Keskusteluaiheet muotoiltiin siten, että ne suoraan palvelivat avoimen arvioinnin vastausta. Työpajassa esitetyn toiveen mukaisesti keskusteluaiheet olivat tarjolla myös englanniksi, mutta englanninkielistä keskustelua ei syntynyt.

Puheenvuoroja kertyi Otakantaa-sivustolle 27, joista yksi jouduttiin epäasiallisena poistamaan. Aktiivisimmin vastasivat pakolaistyötä tekevät järjestöt ja tutkijat. Sen sijaan maahanmuuttovastaisia puheenvuoroja ei keskusteluun saatu. Tilanne oli samantapainen kuin Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vuonna 2014 järjestämässä rokotehankintakeskustelussa (http://fi.opasnet.org/fi/Pneumokokkirokote): kun keskustelu rajataan selkeästi ja moderoidaan faktapohjaisesti, osallistujien profiili sekä keskustelun sisältö ja laatu muotoutuvat erilaiseksi kuin sosiaalisessa mediassa.

Osana Otakantaa-keskustelua oli myös yleinen arviointiin ja sen materiaaleihin liittyvä kritiikin mahdollisuus. Tämä keskustelu on auki hankkeen loppuun asti. Tähän mennessä on tullut kaksi puheenvuoroa, ja niissä vahvasti kritisoidaan kahta asiaa. Ensinnäkin arvostellaan sitä, että avoimen arvioinnin ja koko hankkeen toimeksiannossa perus- ja ihmisoikeuskysymykset on rajattu ulkopuolelle, vaikka juuri ne ja ihmisten hädän lievittäminen ovat tärkeimmät asiat. Toiseksi arvostellaan sitä, että ei tehdä empiiristä tutkimusta niistä päätöksistä, joita on pantu täytäntöön viimeisen reilun viiden vuoden aikana, vaikka vaikutuksia on jo näkyvissä. Tämäkin kysymys oli rajattu toimeksiannossa ulkopuolelle. On kuitenkin hyvä huomata, että Opasnet ja Otakantaa ovat verkkotyötiloina avoimesti käytettävissä, jos joku haluaa tehdä uuden arvioinnin näistä kysymyksistä ja käyttää nyt tehtyä arviointia pohjana.

Voimassa oleva säännöstö

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta kesältä 2016 → eduskunta hyväksynyt ja tullut voimaan 1.7.2016.. Tähän sivulle on tiivistetty esityksen pääasiat.

Eduskunnan lakimuutoksen tavoitteet

• Varmistaa, että perheenyhdistämisen perheistä ei tule lisäkustannuksia valtiolle, vaan perhe pystyy elättämään Suomessa itsensä.
• Kannustaa perheenkokoajan pikaista kotiutumista, kun on pakko saada hyvä työ ja kantaa vastuu perheen toimeentulosta. Tämä helpottaisi myös perheenjäsenten yhteiskuntaan asettumista. Rohkaistaan maahanmuuttajien työllistymistä.
• Yhdenmukaistaa lainsäädäntöä poistamalla poikkeuksia.
• Varmistaa, että oikeus perheenyhdistämiseen ei sellaisenaan olisi juuri Suomeen maahanmuuttohalukkuutta lisäävä tekijä.

Keskeiset voimaan tulleet muutokset

• Laajennetaan toimeentuloedellytys koskemaan kaikkia, joiden kohdalla sen soveltamiselle ei ole kansainvälisistä velvoitteista johtuvaa estettä.
  • Kansainvälistä suojelua saavien perheenjäsenet.
  • Turvapaikan saaneiden ja kiintiöpakolaisten perheenjäseniä, jos hakemusta ei jätetty 3 kk kuluessa siitä kun turvapaikka on saatu.
  • Myös kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavan muulle omaiselle myönnettävän oleskeluluvan edellytyksenä olisi aina turvattu toimeentulo.
  • Jos oleskelulupaa hakee yksin tulleen alaikäisen ulkomailla oleva alaikäinen sisarus ja vanhemmat ovat kuolleet tai kadoksissa, toimeentuloedellytystä ei päde.
• Kiintiöpakolaisten osalta täsmennetään sitä ajankohtaa, jonka perusteella määritellään, milloin kyseessä olisi perheenyhdistäminen ja milloin perheenmuodostaminen. Erottelulla olisi merkitystä tilanteissa, joissa perheenyhdistämistä kolmen kuukauden määräajassa haettaessa tulisi toimeentuloedellytys sovellettavaksi sillä perusteella, että kyseessä on perheenmuodostamistilanne.

Maahanmuuttoviraston sivuilla kerrotut toimeentuloedellytyksen rajat.

Suuntaa antavat nettotulojen euromäärät hakijan toimeentulon turvaamiseksi Suomessa

Henkilö	€/kk	€/vuosi
1. aikuinen	1 000	12 000
2. samaan talouteen kuuluva aikuinen	700	8 400
1. alaikäinen perheenjäsen	500	6 000
2. alaikäinen perheenjäsen	400	4 800
3. alaikäinen perheenjäsen	300	3 600
4. alaikäinen perheenjäsen	200	2 400
5. alaikäinen perheenjäsen	100	1 200
6. alaikäisestä perheenjäsenestä eteenpäin	0	0

Ennen 1.3.2013 jätetyt hakemukset

Henkilö	€/kk	€/vuosi
1. aikuinen	900	10 800
2. samaan talouteen kuuluva aikuinen	630	7 560
alaikäinen perheenjäsen	450	5 400
opiskelijan täysi-ikäinen perheenjäsen	630	7 560
opiskelijan alaikäinen perheenjäsen	450	5 400

Arvioinnin taustamateriaalia

• Lähdeluetteloa
• Hakukuulutus
• Tutkimussuunnitelma

Datavisualisaatiot

Lucify tuotti hankkeessa datavisualisaatiot Tilastokeskukselta saatavan aineiston pohjalta. Valmis visualisaatio pitää hyväksyttää Tilastokeskuksella ennen julkaisemista, mutta sen jälkeen se julkaistaan kaikkien käytettäväksi. Visualisaatio sisältää seuraavat osat:

Yleiskuva
Visualisaatiossa on alkuun näkyvissä yleiskuva, josta näkee perhesiteen perusteella myönnettyjen oleskelulupien määrän seuraavissa ryhmissä:
1. Suomen kansalaisten perheenjäsenet.
2. KV-suojelua saaneiden perheenjäsenet. Tähän sisällytetään myös toissijaista suojelua saavat, koska näin tehdään myös Migrin tilastoissa.
3. Muiden ulkomaalaisten perheenjäsenet.
Tämän osion tarkoituksena on antaa yleiskäsitys mittakaavoista. Yleiskuvasta voi edetä tarkemmin tutkimaan kuhunkin kategoriaan liittyviä tietoja, jotka on selitetty tarkemmin seuraavissa kappaleissa.

Kansainvälistä suojelua saaneiden perheenyhdistämiset
Tässä sekä seuraavassa osiossa hyödynnetään Tilastokeskuksen tuottamaa aineistoa, joka sisältää Väestötietorekisterissä olevien verotettavat tulot eri taustamaaryhmiin kuuluvien osalta vuodelta 2014 tai 2015. Aineisto on tilattu Tilastokeskukselta ja käyttölupahakemus on hyväksytty.

KV-suojelua saaneiden toimeentuloedellytyksen täyttymisen tarkastelussa hyödynnetään Irakista, Afganistanista, Somaliasta ja Syyriasta muuttaneiden tulotietoja. Visualisaatiossa on kolme valitsinta, jotka voi mukauttaa eri perheenyhdistämisskenaarioihin:
1. Toimeentuloedellytyksen tuloraja (Oletus: 2400)
2. Oletus lasten lukumäärästa (Oletus: 2)
3. Vapaa kenttä, johon voi syöttää muiden tukien määrän vuodessa (visualisaatioon lasketaan automaattisesti mukaan lapsilisät)

Visualisaatiossa näytetään, kuinka suuri osa taustamaaryhmään kuuluvista jää tehdyin valinnoin tulorajan eri puolille. Osuudet esitetään seuraavien taustamuuttujien suhteen:
1. Sukupuoli
2. Ikä
3. Taustamaa
4. Pääasiallinen toiminta
Koulutustasoa ei oteta mukaan, koska aineisto ei ole sen osalta luotettavaa.

Muiden kuin kv-suojelua saaneiden ulkomaalaisten perheenyhdistämiset
Tämä osio toteutetaan vastaavasti kuin edellinen osio, mutta tässä osiossa käytetään Venäjästä, Intiasta, Thaimaasta, Kiinasta, ja Ukrainasta koostuvaa taustamaaryhmää.

Suomen kansalaisten perheenjäsenet
Tässä osiossa hyödynnetään Tilastokeskuksen tuottamaa kaksikulttuurisia avioliittoja koskevaa aineistoa ajalta 2013-2014. Aineistosta suodatetaan pois ne, joissa puoliso on kotoisin EU-maasta. Aineisto on tilattu Tilastokeskukselta ja käyttölupahakemus on hyväksytty.

Visualisaatiossa on valitsin, jolla voi valita hypoteettisen perheenyhdistämiseen liittyvän toimeentuloedellytyksen tulorajan, ja nähdä, kuinka suuri osa avioliitoissa muodostuneista perheistä jäisi millekin puolen tulorajaa. Tämä näytetään seuraavien taustamuuttujien suhteen:
1. Koulutustaso
2. Pääasiallinen toiminta
3. Sukupuoli
4. Ikäryhmä
5. Puolison kansalaisuus
6. Maakunta

Tuloihin lasketaan mukaan lapsilisät, perustuen alle 17-vuotiaisiin lapsiin. Asumistuen tai omaisuuden vaikutusta ei ole käytettävissä olevan aineiston pohjalta mahdollista huomioida, mistä laitetaan visualisaatioon huomautus.

Maaraportit

Osana VN-TEAS-hanketta perheenyhdistämisen edellytyksistä tehtiin katsaukset tilanteesta viidessä eri Euroopan maassa. Nämä löytyvät kokonaisuudessaan alla olevista linkeistä:

• Alankomaat
• Norja
• Ruotsi
• Saksa
• Tanska

Keskustelu Otakantaa-sivulla

Otakantaa.fi-sivustolla käytiin keskustelua 12.10. - 13.11.2016 tähän arviointiin liittyvistä yksityiskohtaisista kysymyksistä. Keskustelun tuomat päätelmät liittyen kysymyksiin on tiivistetty tähän. Monet vastaajat myös arvostelivat Suomessa tehtyjä, perheenyhdistämistä vaikeuttavia päätöksiä, mutta niitä ei ole tähän kerätty. Sen sijaan oikeudellisia näkökulmia kerättiin, jos ne olivat vastauksen kannalta relevantteja, vaikka niitä ei arvioinnin toimeksiannossa mainittu. Puheenvuoroja kertyi 27, joista yksi jouduttiin epäasiallisena poistamaan. Aktiivisimmin vastasivat pakolaistyötä tekevät järjestöt ja tutkijat. R↻-linkki vie yksityiskohtaiseen keskusteluun, joka on arkistoitu Opasnettiin.

Vaikutukset perheisiin: Mitä vaikutuksia perheenyhdistämisen lisäedellytysten käyttöönotolla kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perheenyhdistämisen kohdalla olisi?R↻

• Perheenyhdistäminen parantaa kotoumista. Perheestä erossa olevilla on useammin heikompi kielitaito, työllistymisvaikeuksia, ongelmia koulutukseen osallistumisessa, vakavia masennus- ja ahdistusoireita ja univaikeuksia.
• Perhe-elämän vietto on ihmisoikeus. Perheenyhdistämisen vaikeuttaminen estää oikeuden toteutumista.
• YK:n pakolaisjärjestö UNHCR on selvittänyt perheenyhdistämisen ja kotoutumisen yhteisvaikutuksia. Selvityksen mukaan perheen merkitys on keskeinen opintojen, työllistymisen ja juurtumisen kannalta. Erillään perheestä eläminen aiheuttaa niin henkistä kuin fyysistä pahoinvointia. Perheen yhteen saattaminen on usein pakolaisen ensimmäinen ja tärkein päämäärä uudessa kotimaassa.
• Lisäedellytykset rikkovat EU:n perheenyhdistämisdirektiivin tavoitetta.
• Ihmissalakuljetus luultavasti lisääntyisi.
• Kansainväliset sopimukset edellyttävät, että perheenyhdistämiselle asetut kriteerit eivät tosiasiallisesti rajoita oikeutta perheenyhdistämiseen. Lisäedellytykset aiheuttaisivat näiden sopimusten rikkomisen. Ks. mm. YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus, artiklat 9 ja 10, ja Euroopan ihmisoikeussopimus.
• Perheenyhdistämisen kiristyksiä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 43/2016 vp, s. 20) todettiin, että turvapaikan tai toissijaista suojelua saaneiden henkilöiden elämäntilanteeseen ja -hallintaan saattaa liittyä henkilöiden taustasta ja kokemuksista johtuvia haasteita, kuten mielenterveysongelmia ja muita terveydellisiä haasteita. Tällaiset tekijät ovat jo sellaisenaan omiaan vaikeuttamaan muun muassa työllistymistä. Perhe-elämän estäminen ja lähimmäisistä erossa pitäminen ei edistä kotoutumista, työllistymistä tai traumoista kärsivän ihmisen toimintakykyä.

Toteuttamisen mallit: Minkälaisia malleja näiden lisäedellytysten toteuttamiseksi on olemassa?R↻

• Lisäedellytykset käytännössä lakkauttavat perheenyhdistämisen. Toteutustavalla ei ole tähän olennaista vaikutusta.
• Toimeentuloedellytystä voi tulkita joko kaavamaisesti tiettyyn tulorajaan verrattuna tai arvioida, joutuisiko hakija todennäköisesti turvautumaan toimeentulotukeen. Jälkimmäinen tapa on KHO:n ja komission kannan mukainen.
• Toimeentuloedellytystä voi soveltaa yksin maahan tulevaan lapseen, tai sitten lapsen edun voi katsoa menevän toimeentuloedellytyksen edelle, jolloin sitä ei sovelleta. Jälkimmäiselle kannalle on kallistunut esimerkiksi perustuslakivaliokunta.

Kotouttamisen pakollisuus Edistäisikö kotouttamisedellytyksen käyttöönotto ja kotouttamistoimiin osallistumisen tekeminen pakolliseksi kansainvälistä suojelua saavien ja heidän perheenjäsentensä kotoutumista? R↻

• Kotouttamistoimia edellytetään jo nyt, joten tällä ei olisi merkitystä. Kotoutumisen kannalta on ratkaisevaa perheen yhdistäminen.

Asuntoedellytys: pitäisikö perheenyhdistäjältä vaatia, että hänellä on perheelle kunnollinen asunto? R↻

• Asuntoedellytys on tarpeeton, koska perheenyhdistäjällä on varaa asuntoon, jos toimeentuloedellytys täyttyy.
• Asuntoedellytys edellyttäisi kaksivaiheista prosessia, koska ei ole mielekästä vaatia hankittavaksi perheasuntoa, ennen kuin yhdistäminen on ehdollisena myönnetty.

Lisäedellytysten vaikutukset Mitä vaikutuksia olisi asumisaikaedellytyksen ja vähimmäisikäedellytyksen käyttöönotolla? R↻

• Lisäedellytykset vaikeuttaisivat entisestään erittäin vaikeaa hakuprosessia.

Suomen kansalaisten toimeentuloedellytys Mitä vaikutuksia toimeentuloedellytyksen käyttöönotolla Suomen kansalaisten perheenyhdistämisen kohdalla olisi? R↻

• Edellytys vaikeuttaisi olennaisesti myös suomalaisten asemaa, jos puoliso on ei-EU-maasta.
• Suomen kansalaiset asetettaisiin tulojensa perusteella keskenään eriarvoiseen asemaan. Tämä on perustuslaillisesta näkökulmasta ongelmallista.
• Edellytys vaikuttaisi kielteisesti erityisesti ulkomailla opiskelleisiin, vastavalmistuneisiin ja naisiin.

3 kk aikaikkunaan ehtiminen: Kuinka iso osuus kansainvälistä suojelua saavien omaisista onnistuu hakemaan perheenyhdistämistä 3 kk aikaikkunassa?R↻

• Hakeminen on hidasta ja vaikeaa, joten ono luultavaa, että vain pieni osa pystyy hakemaan perheenyhdistämistä 3 kk aikaikkunassa. Monissa lähetystöissä on yli kolmen kuukauden jonot hakemusten jättämiseksi. Perhesiteen ja henkilöllisyyden todistamiseksi vaadittavien dokumenttien hankkiminen on monelle pakolaiselle mahdotonta sotaa käyvistä maista. Myöskään viisumeja ja matkoja lähetystöön toiseen maahan ei pystytä järjestämään niin lyhyessä ajassa, ja esimerkiksi syyrialaisille ei tällä hetkellä myönnetä viisumeja Turkkiin.
• Sähköisen järjestelmän käyttöönotto ei poista tarvetta käydä lähetystössä, joten sekään ei ratkaise käytännön haasteita hakemuksen vireillepanoksi.
• SPR:n keskustoimisto ja piirien työntekijät sekä 7 vastaanottokeskuksen sosiaalityöntekijät kartoittivat perheenyhdistämisen vaikeuksia. Arviolta 80 oleskeluluvan saaneen kanssa keskusteliin tai vaihdettiin sähköpostia heinäkuun 2016 jälkeen. Yhteydenottajat ovat olleet pääasiassa syyrialaisia, irakilaisia, eritrealaisia ja afgaaneja. Kaikkien henkilöiden perheenjäsenillä on suuria haasteita päästä heille määrättyyn Suomen lähetystöön käynnistämään perheenyhdistämisprosessi.
• Kotimaisen viranomaisverkoston ruuhkautuminen, tiedonkulun haasteet, perheenyhdistämisen vaikeuttaminen edellyttämällä hakemuksen tekemistä Suomen edustustoon ulkomailla oleskelevan hakijan toimesta, Suomen edustustoverkoston karsiminen ja tästä juontuvat haasteet kalliiden ja vaikeiden matkojen järjestämisessä hakemusprosessiin päästäkseen, sekä mm. toisinaan kohtuuttomiksi osoittautuneet henkilöllisyys- ja matkustusasiakirjoja koskevat vaatimukset ovat omiaan johtamaan siihen, että hakeminen kolmessa kuukaudessa ei onnistu.
• Kaikkien turvapaikan saaneiden kannattaa heti hakea perheenyhdistämistä joka tapauksessa, mikä lisää hallinnollista kuormitusta. Myös valittaminen kannattaa, mikä vaikuttaa samaan suuntaan.
• Komission tulkintaohjeen mukaan 3 kk määräaikaa ei saa soveltaa hakijan edun vastaisesti, ja sikäli nykyinen suunnitelma on ongelmallinen, koska määräajat uhkaavat ylittyä.

Tulorajan tulkinta: Kuinka tiukasti perheenyhdistämisen tulorajaa tulkitaan? R↻

• Julkisuudessa kesällä olleen irakilaisperheen esimerkki kertoo siitä, että yksilöllistä harkintaa hakijan hyväksi tehdään nytkin hyvin harkitusti ja kitsaasti. Pakolais- ja lapsijärjestöjen mukaan poikkeaman sijaan lain tulisi turvata lapsen edun ja ihmisoikeuksien toteutuminen aina ja poikkeuksetta.

Työpaja 12.10.2016

Perheenyhdistämisen edellytykset -hanke järjesti Säätytalolla työpajan sidosryhmille 12.10.2016. Siellä käytiin läpi hankkeen senhetkisiä tuloksia ja keskusteltiin lisäedellytysten toteuttamisesta ja vaikutuksista. Osallistujat olivat pääasiassa viranomaisia, maahanmuuttotyötä tekevien järjestöjen edustajia tai maahanmuuttotutkijoita. Tähän on koottu joitakin työpajassa esiin nostettuja näkemyksiä liittyen arvioinnin kysymyksiin. Tarkemmat muistiinpanot löytyvät linkistä.R↻.

Yleisvaikutelma keskustelusta oli, että järjestöt pitivät perheenyhdistämisen lisäedellytysten käyttöönottoa huonona ajatuksena, koska ne aiheuttavat haittaa maahanmuuttajien perheille, lisäävät hallinnollista kuormitusta ja eivät edes auta saavuttamaan maahanmuuttopolitiikalle asetettuja tavoitteita. Tämän katsottiin johtuvan mm. siitä, että koska jo nyt on voimassa toimeentuloedellytys, se karsii useimmat kriisimaista tulevien perheiden yhdistämisyritykset eikä lisäedellytyksillä ole käytännön merkitystä kuin muutamien kymmenien tai ehkä sadan perheen osalta vuosittain. Lisäksi lisäedellytyksillä on tavoiteltu esimerkiksi signaalivaikutuksia lähtömaissa maahanmuuton lannistamiseksi tai ikäkriteerillä ihmiskaupan hillitsemistä. Kuitenkaan tällaisia vaikutuksia ei ole missään osoitettu.

Keskustelua käytiin myös hankkeen rajauksesta ja arvosteltiin sitä, että kansainvälis-oikeudelliset näkökulmat oli rajattu tarkastelun ulkopuolelle. Lisäedellytysten kun katsottiin olevan erityisesti tästä näkökulmasta ongelmallisia. Esimerkiksi EU:n perheenyhdistämisdirektiivin tarkoitus on varmistaa perheenyhdistämisen onnistuminen eikä estää sitä.

Paljon puhuttiin perheenyhdistämisen käytännön hankaluuksista. Kolmen kuukauden aikarajaa pidettiin kohtuuttoman tiukkana, koska esimerkiksi Syyriasta ei nykyään saa lainkaan viisumeita Turkkiin, jonne perheenyhdistämishakemus pitää jättää. Tuleva sähköinen asiointi voi helpottaa tilannetta mutta ei ratkaise perusongelmaa. Jo tarvittavien asiakirjojen saaminen kestää helposti kuukausia.

Lisäksi nostettiin esille perheenyhdistämisen edellytysten yhteiskunnallisia vaikutuksia. Perheenyhdistäminen nähtiin tehokkaana keinona edistää kotoutumista, vähentää lastenpsykiatrisia ongelmia maahanmuuttajilla ja vähentää syrjäytymistä ja radikalisoitumista.

Loppuraportti

Perheenyhdistämisen edellytykset -hankkeesta tehdään loppuraportti, jonka yhtenä osana ovat tämän avoimen arvioinnin tulokset.

SISÄLLYS

1. Johdanto

2. Turvapaikanhakijat ja perhesiteen perusteella tapahtuva maahanmuutto Euroopassa ja Suomessa

2.1 Turvapaikanhakijat Euroopassa ja Suomessa

2.2.1 Turvapaikanhakijat Suomessa 2015 ja 2016

2.2 Perhesiteen perusteella tapahtuva maahanmuutto

3. Kansainvälistä suojelua saavien perheenyhdistämistä koskeva lainsäädäntö

3.1. Perheenyhdistämisdirektiivi

3.2 Kolmansien maiden kansalaisten perheenyhdistämistä koskeva lainsäädäntö Suomessa

3.3 Keskeiset perheenyhdistämiseen liittyvät lainsäädännön ja ohjeistuksen muutokset Suomessa 2010–2016

3.4 Keskeisimmät turvapaikanhakijoita ja perheenyhdistämistä koskevat lainsäädännölliset uudistukset vertailumaissa 2010–2016

4. Toimeentuloedellytys kansainvälistä suojelua saavien perheenyhdistämisen edellytyksenä Suomessa

4.1 Toimeentuloedellytyksen vaikutus perhesiteen perusteella oleskelulupaa hakevien lukumääriin

4.2 Toimeentuloedellytyksen vaikutus lisäedellytysten soveltamiseen kansainvälistä suojelua saavien perheenyhdistämisessä

5. Perheenyhdistämisen lisäedellytysten soveltaminen kansainvälistä suojelua saavien kohdalla

5.1 Kotoutumisedellytys

5.1.1 Kotoutumisedellytyksen soveltaminen kansainvälisen suojeluaseman saaneiden ja heidän perheenjäsentensä kohdalla

5.1.2 Arvioita maassa järjestettävistä kotoutumis- tai kielitesteistä eri maissa

5.1.4 Kotoutumisedellytyksen soveltaminen Suomessa

5.2 Asumisaikaedellytys

5.2.1 Asumisaikaa koskevan edellytyksen soveltaminen kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perheenyhdistämisessä

5.2.2 Arvioita asumisaikaa koskevan edellytyksen soveltamisesta eri maissa

5.2.4 Asumisaikaa koskevan edellytyksen soveltaminen Suomessa

5.3 Asuntoedellytys

5.3.1 Asuntoedellytyksen soveltaminen kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perheenyhdistämisessä

5.3.2 Arvioita asuntoedellytyksen soveltamisesta eri maissa

5.3.3 Asuntoedellytyksen soveltaminen Suomessa

5.4. Sairausvakuutusedellytys

5.4.1 Sairausvakuutusedellytyksen soveltaminen kansainvälistä suojelua saaviin ja heidän perheenjäseniinsä

5.4.2 Arvioita sairausvakuutusedellytyksen soveltamisesta eri maissa

5.4.3 Sairausvakuutusedellytyksen soveltaminen Suomessa

5.5 Vähimmäisikä

5.5.1 Vähimmäisikää koskeva vaatimus kansainvälistä suojelua saavien kohdalla

5.5.2 Arvioita vähimmäisikää koskevista rajauksista eri maissa

5.5.3 Vähimmäisikää koskevan vaatimuksen soveltaminen Suomessa

6. Perheenyhdistämisen lisäedellytysten soveltamisen vaikutuksia kansainvälistä suojelua saavilla

6.1 Signaalivaikutukset

6.1.1 Taustaoletukset

6.1.2 Aikaisempi tutkimus

6.1.3 Signaalivaikutuksen arviointia tilastoaineiston perusteella

6.2 Vaikutukset kotoutumiseen

6.3 Väestölliset vaikutukset (demografia)

6.4 Taloudelliset vaikutukset

6.4.1 Maahanmuuton yleiset taloudelliset vaikutukset

6.4.2 Perheenyhdistämiseen liittyvät taloudelliset vaikutukset

6.5 Muut vaikutukset

6.5.1 Käyttäytymisen muutokset - maahanmuuttajien erilaiset strategiat vastata perheenyhdistämisen edellytysten tiukentumiseen

6.5.2 Maahanmuuttajien taloudellinen tilanne

6.5.3 Maahanmuuttajien terveys ja hyvinvointi

6.5.4 Perhesiteet ja vaikutus perheenjäseniin

7. Toimeentuloedellytyksen soveltaminen Suomen kansalaisten perheenyhdistämisessä

7.1. Suomen kansalaisen ja kolmansien maiden kansalaisten perheenyhdistäminen

7.2. Toimeentuloedellytyksen soveltaminen Suomen kansalaisten perheenyhdistämisessä

Lähteet

Liitteet

Katso myös

Tämä sivu on tietokide alatyypiltään arviointi. Sivutunniste: Op_fi5624
Moderaattori:Jouni (katso kaikki) Sivun edistymistä ei ole arvioitu. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review).
Lisää dataa {{#opasnet_base_link:Op_fi5624}}

Perheenyhdistämisen edellytykset (arviointi)
Perheenyhdistämisen edellytysten vaihtoehdot Perheenyhdistämisen muuttamisen vaikutukset
Perheenyhdistämisen edellytykset eri maissa: Alankomaat · Norja · Ruotsi · Saksa · Tanska
Hankkeen tiedot EU:n Perheenyhdistämisdirektiivi [20] Migrin ohjeen perheenyhdistämisestä [21]

• Arviointisivu Google Docsissa
• Hankkeen tiedot
• EU:n Perheenyhdistämisdirektiivi [22]
• Migrin ohjeen perheenyhdistämisestä [23]
• Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta 43/2015. Annettu 7.4.2016. [24]
• Laki ulkomaalaislain muuttamisesta 505/2016 29.6.2016 [25]
• Finlexin tiedote: Perheenyhdistämisen tiukennukset voimaan 1. heinäkuuta – säännökset eivät sisällä kiinteitä euromääräisiä toimeentulorajoja. 1.7.2016 [26]

Kommentoi arviointia

Voit kommentoida mitä tahansa arvioinnin sivua tässä. Selkeyden vuoksi kirjoita alempaan kenttään sen sivun nimi, jonka asioita kommentoit.