Keskustelu:Ympäristönsuojelulaki

Tämä sivu on tietokide alatyypiltään arviointi. Sivutunniste: Op_fi3327
Moderaattori:Ei ole (katso kaikki) Kuinka ryhtyä moderaattoriksi? Sivun edistymistä ei ole arvioitu. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review).
Lisää dataa {{#opasnet_base_link:Op_fi3327}} Tämän Opasnet-sivun julkaisutiedot Juha Pekkanen, Jouni Tuomisto, Timo Lanki, Erkki Kuusisto, Outi Zacheus, muita?: Ympäristönsuojelulaki ympäristöterveysnäkökulmasta. Opasnet 2013. Viite: THL:n lausunnot [1]. [2] Viitattu 25.11.2024. (lausunto, YMTO)

Ympäristönsuojelulaki ympäristöterveysnäkökulmasta

Tähän kirjoitetaan THL:n lausuntoa ympäristönsuojelulain ehdotuksesta.

Mikrobiologiset tekijät on sisällytettävä määritelmään terveyshaitasta.

Terveyshaitan määritelmässä on huomioitava myös astevaihtelut, koska muuten päädytään liian kaavamaisiin pohdintoihin siitä, onko jossain tilanteessa terveyshaittaa (pakko toimia) vai ei (ei tarvetta toimia).

Perustelut

Mikrobialtistuksen rooli?

Lain tavoitteeksi mainitaan mm. ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja terveellisen ympäristön turvaaminen. Periaate on siis hyvä. Meidän kannalta on tietysti olennaista se, miten pilaantuminen ja sen yhteys terveyteen on määritelty (5 §, 1 mom. kohta 1, alakohta a), sillä laissa luonnollisesti käytetään vain sitä terminologiaa, joka on määritelmissä määritelty. Tässä yhteydessä voisikin kysyä, käsitetäänkö ympäristön pilaantumisella eli ympäristöä pilaavilla aineilla yms. myös mikrobeja vai puhutaanko vain kemiallisista aineista? Mikrobit tulevat luonnollisesti merkittävään asemaan, kun puhutaan maaperän, pohja- ja pintavesien pilaamisesta ja sen myötä ihmisen terveydelle haitallisista vaikutuksista. Pohjavedet tietysti talousvesikäytössä ja pintavedet virkistyskäytössä (erityisesti uiminen yms. vesiurheilu, jossa altistutaan veden laadulle) tai käyttöä mm. rantasaunoissa pesuvesinä. Terveyshaitan määritelmän (5 §, 1 mom, 3 kohta) mukaan voisi kuvitella, että tässä yhteydessä tarkoitettaisiin myös mikrobien aiheuttamia terveydellisiä haittoja, mutta mulla on sellainen oletus, että näin ei olisi.

Löysin näin pikaisesti maininnan mikrobeista ainoastaan maaperän pilaamiskieltoa koskevasta 15 §:stä, mutta en pohjavesien pilaamista koskevasta 16 §:stä. Luku 14 käsittelee pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamista, joten ihan tärkeä on ymmärtää, millaisesta pilaantumisesta puhutaan. Mikrobit ovat merkittävässä asemassa myös, kun puhutaan viemäriverkostojen ulkopuolisten alueiden jätevesien käsittelystä ja johtamisesta (luku 16).

-- Outi Zacheus, 20.12.2012 13:06.

(5 §) Terveyshaitan määritelmän ongelmista

Lain 5.1.1 §:n mukaan "terveyshaitalla" tarkoitetaan...

ihmisessä todettavaa sairautta, muuta terveydenhäiriöta tai sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi vähentää väestön tai yksilön elinympäristön terveellisyyttä.

Määritelmä on identtinen nykyisen Ympäristönsuojelulain ja Terveydensuojelulain vastaavien määritelmien kanssa, mutta siinä on kaksi olennaista puutetta:

Kyseessä on kehämääritelmä:

"Terveyshaitan" määritelmän lopussa viitataan "elinympäristön terveellisyyteen". Missään ei määritellä sitä, mitä tämä elinympäristön "terveellisyys" puolestaan tarkoittaa. Asiayhteydestä päätellen sillä kuitenkin tarkoitettaneen sellaista elinympäristöä, jossa ylimääräistä riskiä sairauksien aiheutumiseen ei aiheudu.

==> Sanamuotoa tulisikin korjata esim. seuraavasti:

"3. terveyshaitalla ihmisessä todettavaa sairautta tai muuta terveydenhäiriötä, taikka elinympäristössä sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi lisätä sairauden tai terveyshäiriön aiheutumistodennäköisyyttä;"

Määritelmä (tai ainakin sen nykytulkinta) on dikotominen:

Määritelmässä ei mainita mitään haitan voimakkuusasteista. Tausta-ajatuksena siis on, että terveyshaittaa joko on tai ei ole. Tarkastelutapa on todellisuudelle vieras, koska miltei kaikki sairaudet ja terveyden häiriöt esiintyvät hyvinkin laajana voimakkuusasteiden jatkumona, joka voi ulottua erittäin lievästä tapauksesta äärimmäisen vakavaan.

Terveyshaittojen kyllä/ei-ajattelutavan mukaan ympäristössä esiintyville pitoisuuksille, melutasoille jne. tulisi kuitenkin voida keinotekoisesti asettaa vain yksi raja ("ohjearvo"), jonka ylittyessä terveyshaittaa esiintyisi ja alittuessa ei. Todellisuudessa tämänkaltaisia rajoja ei useimmiten ole mahdollista asettaa, vaan haitan aste pääsääntöisesti voimistuu sitä mukaa, kuin altistava pitoisuus kasvaa.

Todellisuutta yliyksinkertaistavasta kyllä/ei-ajattelusta aiheutuu useantyyppisiä perusongelmia:

1) Säädöksiä valmisteltaessa aiheutuu (virkamieskunnalle, teknisille asiantuntijoille ja edunvalvojille) ongelma, mihin raja (ohjearvo) asetetaan.

• Useimmiten teknistaloudelliset reaaliteetit estävät asettamasta rajaa niin alas, että kaikilta haitoilta vältyttäisiin. Raja voidaankin joutua asettamaan yhteiskuntapoliittisena kompromissina niin korkealle, että sen alittuessakin aiheutuu merkittäviä haittoja – ainakin viihtyisyyteen.
  • Esim. VNp 993/92 ympäristömelun ohjearvoista: Nykytietämyksen mukaan osa väestöstä kokee liikennemelun aiheuttavan unihäiriöitä, vaikka yömelun ohjearvot alittuisivat.
  • Ohjearvojen kuvitteellinen asettaminen niin alas, että haittoja ei käytännössä aiheutuisi, vähentäisi toisaalta ko. ohjearvojen käyttökelpoisuutta esim. maankäytön suunnittelussa olennaisesti.

2) Säädöksiä sovellettaessa aiheutuu usein (asianosaisille) teknisesti haastava selvitysongelma sekä (lupa- ja valvontaviranomaisille sekä oikeusasteille) tulkintaongelma, ylittyykö vai alittuuko raja tietyssä yksittäistapauksessa.

• Koska esim. valitusasian käsittely ja seuraamukset voivat täysin riippua tämän kysymyksen vastauksesta, kysymyksen merkitys korostuu suhteettomasti.
• Etenkin haitankärsijän kannalta saatetaan tarvita kohtuuttoman suuria taloudellisia panostuksia sellaisten mittausten ja määritysten teettämiseen, joilla ohjearvon voitaisiin osoittaa varmasti ylittyvän.
  • Mittauksiin tarvitaan usein huomattavaa teknistä asiantuntemusta, ts. kalliita konsulttiyritysten palveluja. Esim. ulkomelumittausten kustannukset ovat vähintään satojen eurojen kertaluokkaa, mutta pidempiaikaisissa mittauksissa helposti useita tuhansia euroja.

• Tilanne on haitan kärsijän oikeusturvan kannalta hyvin arvaamaton sikäli, että pienetkin mittaustulokseen vaikuttavat tekijät (mittausvirheet, pitoisuuden ajalliset muutokset, häiritsevät tekijät jne.) saattavat keikauttaa viranomaisen tai oikeusistuimen ratkaisun haitankärsijän eduksi tai vahingoksi.

3) Jos määritellään vain yksi raja (ohjearvo), viranomaiselle ei käytännössä jää perusteita puuttua siihen haittaan, jota voi aiheutua ohjearvon alittuessakin.

4) Tällainen järjestelmä ei millään tavoin motivoi toiminnanharjoittajia vähentämään päästöjä enempää kuin mitä laki minimissään vaatii (ts. ohjearvon alittuminen juuri ja juuri).

Kyllä/ei-ajattelun ongelmista päästäisiin, jos terveyshaittaa tarkasteltaisiin astevaihteluna. Tällöin olisi hyödyksi määritellä altistumista säätelevät lukuarvot yhden ohjearvon sijasta useampiportaisina sääntelyarvoina (kts. jäljempänä).

• Haittojen, vahinkojen ja muiden epäkohtien tarkastelu voimakkuusasteina on yleinen periaate muussakin lainsäädännössä: Esimerkkeinä mainittakoon ympäristövahinko-, vahingonkorvaus-, kuluttajansuoja- ja rikoslait. Aiheutetun haitan tai vahingon julkis- ja yksityisoikeudelliset seuraamukset (rangaistus, pakkokeinot, vahingonkorvaus, hyvitys jne.) mitoitetaan suhteessa ongelman laajuuteen.

Terveyshaitan voimakkuusvaihtelun tulisikin käydä ilmi lakitekstin sanamuodosta.

==> Määritelmää voitaisiin tarkentaa lisälauseella (vrt. "parhaan käyttökelpoisen tekniikan" määritelmä) esim. seuraavasti:

"3. terveyshaitalla ihmisessä todettavaa sairautta tai muuta terveydenhäiriötä, taikka elinympäristössä sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi lisätä sairauden tai terveyshäiriön aiheutumistodennäköisyyttä;

terveyshaittaa esiintyy yleensä voimakkuudeltaan monentasoisena;"

Huom. Yhtenäisyyden vuoksi terveyshaitan määritelmä tulisi luonnollisesti muuttaa samalla tavoin Terveydensuojelulain 1 §:ään.

Ajattelu- ja puhetavan muutos

Terveyshaitan voimakkuusvaihteluihin perustuva tarkastelutapa poikkeaisi nykyisestä etenkin siinä, että terveyshaitan olemassaolo ei enää automaattisesti olisi lainvastainen tilanne, vaan asian ratkaisisi se, minkäasteisesta haitasta on kysymys. Tämä tarkastelutapa vastaisi arkiajattelua paremmin kuin nykyinen "terveyshaitan" määritelmä.

• Viranomaisen puhetapaan siis sisältyisi haittojen tarkastelu eriasteisin sanallisin voimakkuusmäärein, jotka voisivat olla esim. muotoa "olematon / erittäin vähäinen / ... / erittäin suuri terveyshaitta".
• Näiden voimakkuusluokkien rajat voitaisiin määritellä kyseisen altistusmittasuureen (esim. yöajan keskiäänitaso) arvoina tieteellisin perustein.
  • Luokkien määrittelyssä tulisi pyrkiä siihen, että eri altisteista aiheutuvat terveyshaitan voimakkuusasteet olisivat keskenään vertailukelpoisia.
    • Esim. tietynsuuruisesta pölyaltistumisesta johtuva "lievä terveyshaitta" vastaisi vakavuudeltaan esim. tietyntasoisesta melualtistumisesta johtuvaa "lievää terveyshaittaa".
  • Tämänkaltainen rajojen määrittely voitaisiin (esim. THL:n toimesta) toteuttaa soveltamalla DALY- eli sairauskuormalaskennan periaatteita.
• Haittojen sanalliset voimakkuusmääreet edistäisivät esim. ympäristölupa- ja YVA-menettelyissä terveyshaitoista tiedottamista, koska enää ei oltaisi yksinomaan vaikeasti yleisväestölle avautuvien teknisten numerotietojen (esim. pitoisuudet) varassa.

(141 §) Ääniympäristön laatu ja laatutavoitteet

Tämä uusi pykälä on tervetullut, etenkin 2 momentin asetuksenantovaltuus tarkemmille säännöksille.

Pykälän 2 momenttia tulisi kuitenkin terävöittää siten, että tekstissä mainittaisiin laatuvaatimusten ja -tavoitteiden ohella melun rajoittaminen (kuten kumotun Meluntorjuntalain 9.1.4 §:ssä), muuttaen 2 momenttia esim. seuraavasti:

Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä ihmisen terveydelle ja ympäristölle vaarallisen tai haitallisen äänen rajoittamisesta, laatuvaatimuksista ja -tavoitteista sekä säännöksiä niistä poikkeamisesta ja ääniympäristön ominaisuuksista.

(143 §) Ilmanlaadun turvaaminen

Lakiehdotuksessa vallitsee olennainen epäsuhta meluntorjuntaa ja ilmansuojelua koskevien velvoitteiden välillä:

• Ehdotuksen 143 §:n mukaan "kunnan on mahdollisuuksiensa mukaan turvattava hyvä ilmanlaatu alueellaan".
• Meluntorjuntaa koskevat velvoitteet sitä vastoin koskevat vain 149 §:ssä lueteltuja suuria väestökeskittymiä (~8 kuntaa) ja suurimpia liikenneväyliä (väylälaitoksia). Näidenkin osalta laki edellyttää ainoastaan laatimaan meluselvitykset ja toimintasuunnitelmat, mikä ei sinällään vielä estä melutilanteen huononemista mitenkään.

Kumotussa meluntorjuntalaissa (382/1987) oli kohta "kunnan tehtävänä on alueellaan valvoa, ohjata ja edistää meluntorjuntaa". Ovathan kunnat kaavoittajina ratkaisevassa asemassa aina ennaltaehkäisevää meluntorjuntaa suunniteltaessa, kuuluipa väylänpito mille taholle tahansa.

→ Kuten hyvän ilmanlaadun turvaamiseksi, uuteen YSLakiin olisikin lisättävä selkeä toimintavelvoite kunnille myös terveellisen ääniympäristön turvaamiseksi.→ Lakitekstissä tämä voitaisiin toteuttaa esim. täydentämällä pykälää 143 otsikossa ja 3 momentilla seuraavasti:

143 § Ilmanlaadun ja terveellisen ääniympäristön turvaaminen

...

Kunnan on mahdollisuuksiensa mukaan turvattava terveellinen ääniympäristö alueellaan.

(203 §) Mittausten ja tutkimusten laadunvarmistus

1) Lakiehdotuksesta puuttuu nykyisen YSL:n (117 §) kohta, jonka mukaan ympäristöministeriö voi "antaa yleisiä ohjeita" lain täytäntöönpanemiseksi. Tämän lainkohdan nojalla YM on antanut mm. lukuisia melun arviointia koskevia teknisiä ohjeita.

→ Jottei em. ohjeiden merkitys jäisi uuden lain aikana epämääräiseksi, lakiehdotukseen tulisikin lisätä seuraavansisältöinen momentti:

Melun arviointiin on ensisijaisesti käytettävä ympäristöministeriön antamia ohjeita ympäristömelun mittausmenetelmistä ja laskentamalleista.

2) Vähintään yhtä tärkeää kuin mittausten ym. menetelmien oikea suoritustapa on menetelmien raportoiminen kattavasti ja yksiselitteisesti, jotta saatuja tuloksia osataan viranomaisessa ja oikeusasteissa tulkita oikein.

• Etenkin meluselvityksissä on usein toistuva ongelma, että mittausolosuhteet ja laskenta-asetukset on raportoitu niin ylimalkaisesti, ettei viranomainen tai toinen asianosainen pysty arvioimaan tulosten oikeellisuutta pelkän meluselvitysraportin perusteella.

→ Ensimmäiseen momenttiin olisikin tarpeen lisätä seuraavansisältöinen kohta:

Tämän lain täytäntöönpanon edellyttämät mittaukset, testaukset, selvitykset ja tutkimukset on tehtävä pätevästi, luotettavasti ja tarkoituksenmukaisin menetelmin. Menetelmät on viranomaisille toimitettavissa raporteissa esiteltävä kattavasti ja yksiselitteisesti.

→ Lisäksi 3 momentin asetuksenantovaltuuksia olisi tarpeen täydentää seuraavaan tapaan:

1. mittaus- ja testausmenetelmistä, standardeista ja laskentamalleista, joita on käytettävä tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten soveltamisessa, sekä niiden raportointia koskevista vaatimuksista;

Yksitasoisesta ohjearvosta kohti moniportaista sääntelyarvojen järjestelmää – Alustavaa ideointia

Huom. Kuten yllä jo viitattiin, siirtyminen terveyshaitan on/ei-ajattelusta astevaihteluna tarkastelemiseen edellyttäisi myös nykyisten yksitasoisten ohjearvojen korvaamista useampiportaisella sääntelyarvojen järjestelmällä.

Kyseessä olisi suuri ja laajakantoinen ajattelutavan muutos, joka edellyttäisi laajoja muutoksia useisiin säädöksiin. Ei ole todennäköistä, että tällainen muutos toteutuisi ainakaan vielä lähivuosina. Alla esitetään kuitenkin – lähinnä jatkoideoinnin edistämiseksi sekä sen osoittamiseksi, millaisia etuja ko. muutoksella voitaisiin saavuttaa – yksi mahdollinen moniportainen sääntelyarvojen toteutustapa ("T-O-E").

Esimerkki moniportaisesta sääntelyarvojen järjestelmästä

Altistumisen sääntelyssä terveyshaitan voimakkuusvaihtelu voitaisiin ottaa huomioon käyttämällä esimerkiksi 3-portaista järjestelmää:

• Määriteltäisiin (puhtaasti terveysperusteinen) altistumisen tavoitearvo T, jonka alittuessa ei esiintyisi mainittavaa terveyshaittaa.
• Määriteltäisiin (puhtaasti terveysperusteinen) altistumisen enimmäisarvo E, jonka ylittyessä aiheutuisi lähes aina terveyshaittaa ja jonka ylittymistä ei siksi sallittaisi missään oloissa.
• Tavoitearvon ja enimmäisraja-arvon välille jäisi altistumisen voimakkuusalue, jossa todennäköisesti esiintyisi eriasteista terveyshaittaa. Tälle alueelle määriteltäisiin – terveydellis-yhteiskuntapoliittisena kompromissina – ohjearvo O, jonka valinnassa otettaisiin huomioon, että tavoitearvon T saavuttaminen olisi päästön aiheuttajille useimmiten teknistaloudellisesti ylivoimainen tai kohtuuton vaatimus (ottaen huomioon myös ko. toiminnalla saavutettavat hyödyt).
  • Ohjearvon O alittuessakin siis tiedettäisiin aiheutuvan ainakin vähäistä terveyshaittaa, joka kuitenkin katsottaisiin useimmiten hyväksyttäväksi ns. sietovelvoitteen nojalla.
    • Tällä tavoin määriteltävä ohjearvo O muistuttaisi siis lähtökohdiltaan esim. nykyisiä maankäytön suunnittelussa käytettäviä ympäristömelun ohjearvoja.
• Jotta sääntelyarvojen soveltaminen olisi yhdenmukaista, esim. lupamääräyksissä tulisi ensisijaisesti käyttää ohjearvoa O, mikäli tapaukseen ei liity olennaisia perusteita siitä poiketa. Poikkeamiset tulisi perustella objektiivisin ja yhdenmukaisin kriteerein.
  • Ohjearvoa O väljempiä vaatimusarvoja (välillä O...E) voitaisiin käyttää esim. aikaprioriteettiperiaatteen mukaisissa tilanteissa eli kun päästöjä aiheuttava laitos on ollut toiminnassa ennen asutuksen kaavoittamista naapurustoon.
  • Vastaavasti ohjearvoa O tiukempia vaatimusarvoja (välillä T...O) voitaisiin käyttää esim. silloin, kun alueella esiintyy altistumiselle tavanomaista herkempiä kohteita tai toimintoja (esim. hoitolaitokset, kansallispuistot).

Uudistuksella saavutettavat edut

Tämän kolmi- tai useampiportaisen järjestelmän edut olisivat seuraavat:

A) Sääntelyarvojen päivittäminen olisi nykyistä joustavampaa.

• Päivittämistarvetta voi ilmetä ensinnäkin terveysperustaisissa tavoite- ja enimmäisarvoissa (T, E) sitä mukaa, kuin tieteellinen tieto altistumisen vaikutuksista täsmentyy. Tämä prosessi on kuitenkin hyvin hidas.

• Edellisestä riippumatta on (usein nopeammin) odotettavissa tarvetta tarkistaa "käytännön elämän" kompromissina määriteltyjä ohjearvoja O, sitä mukaa kuin teknistaloudelliset mahdollisuudet haittojen vähentämiseksi kasvavat.

B) Viranomaiselle jäisi esim. ympäristölupamääräysten asettamisessa mahdollisuus käyttää nykyistä laajemmin tapauskohtaista kokonaisharkintaa, jonka perusteella viranomainen voisi edellyttää toiminnanharjoittajilta ohjearvoa O tiukempaa tai väljempää haitan rajoittamista (rajoissa T....E).

• Vaikka nykyisinkin lupaviranomainen voi käyttää harkintaa lupamääräysten asettamisessa, käytännössä (esim. melumääräyksissä) pitäydytään varsin pitkälti ja jäykästi ohjearvoissa. Moniportaisessa järjestelmässä tavoitearvo T ja enimmäisarvo E muodostaisivat selkeästi määritellyn liikkuma-alueen, jonka sisällä viranomaisen olisi helpompi harkintavaltaansa käyttää.

• Kokonaisharkinnassa otettaisiin huomioon altistumisen eri ulottuvuudet (kuten yleisyys, voimakkuus, ajallinen vaihtelu jne.) sekä tarkasteltavasta päästölähteestä riippumattomat terveyshaitan määräytymiseen vaikuttavat tekijät (esim. taustapitoisuudet, muut altistumislähteet jne).

C) Niissä epäselvissä tilanteissa (esim. valitustapaukset), joissa altistuminen jäisi aivan ohjearvon O tuntumaan, ratkaisun hakemisessa ei osapuolten tarvitsisi juuttua sen kysymyksen selvittämiseen, ylittyykö vai alittuuko ohjearvo.

• Koska määritelmän mukaisesti jo ohjearvon O tasollakin aiheutuisi jonkinasteista terveyshaittaa, viranomaisella olisi mahdollisuus ja perusteltu syy tulkita ohjearvoa altistuvan eduksi ja siten asettaa toiminnanharjoittajalle lisämääräyksiä päästöjen vähentämiseksi tasolle, jolla ohjearvo varmasti alittuu, etenkin jos tarkasteltavana on suurempi altistuvien joukko.

D) Tällaisella kolmiportaisella järjestelmällä, erityisesti tavoitearvon T asettamisella, olisi informaatio-ohjaava vaikutus niihin toiminnanharjoittajiin, jotka oma-aloitteisesti pyrkisivät ohjearvon sallimia vähäisempiin ympäristöhaittoihin (ts. kohti tavoitearvoa T).

• Vapaaehtoisen vähentämispyrkimyksen pontimena voisi olla myönteisen julkisuuskuvan ja hyvien yhteiskuntasuhteiden rakentaminen.
• Ohjearvoa tiukempi päästöjen vähentäminen edistäisi toiminnanharjoittajan etenemismahdollisuuksia esim. ympäristölupaa tarkistettaessa (esim. toiminnan laajentamiseksi), koska lupaharkinnassa otettaisiin huomioon naapuruston asukkaiden kuulemisessa saatava palaute.

Moniportaista järjestelmää voisi soveltuvin osin hyödyntää paitsi terveys- myös viihtyvyysperustaisten sääntelyarvojen määrittelyyn (sikäli kuin viihtyisyyttä ei haluta lukea terveyden osatekijäksi).