Metallimalmikaivostoimintaa koskeva lainsäädäntö

Tämä sivu on ensyklopedia-artikkeli. Sivutunniste: Op_fi2846
Moderaattori:Ei ole (katso kaikki) Kuinka ryhtyä moderaattoriksi? Sivun edistymistä ei ole arvioitu. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review).
Lisää dataa {{#opasnet_base_link:Op_fi2846}}

Tämän sivun teksti on alkujaan "Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt"-raportista.

Kaivostoiminnan aloittaminen ja harjoittaminen edellyttää useita hallinnollisia lupa- tai niihin rinnastettavia muita menettelyjä. Kaivoskivennäisten hyödyntäminen edellyttää kaivoslain (621/2011) mukaista kaivoslupaa ja tutkimustoiminta malminetsintälupaa. Kaivoksella, rikastamolla ja kaivannaisjätteen jätealueilla on myös oltava ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla annettu ympäristölupa. Kaivoshankkeen vesistöihin ja pohjaveteen vaikuttavat toimet edellyttävät puolestaan vesilain (587/2011) mukaista lupaa. Metallikaivosten parhaat ympäristökäytännöt ovat keskeisellä sijalla ympäristö- ja vesitalouslupa-asioita ratkaistaessa. Kaivosalueen rakentaminen edellyttää usein maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisten kaavojen laatimista ja käytännössä aina rakennuslupien hankkimista. Kemikaalien ja räjähdysaineiden käyttöä ja varastointia kaivosalueella säädellään kemikaalilailla (744/1989) ja vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetulla lailla (390/2005). Rauhoitettujen eläin- ja kasvilajien rauhoitussäännöksistä poikkeaminen edellyttää luonnonsuojelulain (1096/1996) mukaisen luvan.

Keskeiset kaivoshankkeiden ympäristönsuojeluun littyvät lait ja asetukset

Laki, asetus tai päätös	Numero	Mitä kaivoksen päästöjä tai toimijoita erityisesti koskee
Kaivoslaki	621/2011	kaivosmineraalien etsintään ja hyödyntämiseen liittyvät säädökset
Ympäristönsuojelulaki	86/2000	pilaantumisen estämisen yleislaki
Ympäristönsuojeluasetus	169/2000
Laki ympäristövaikutusten arvioinnista	486/1994	YVA-laki
Asetus ympäristövaikutuksen arvioinnista	713/2006
Luonnonsuojelulaki	1096/1996	alueiden käyttöön vaikuttavat suojelusäännökset
Luonnonsuojeluasetus	160/1997	alueiden käyttöön vaikuttavat suojelusäännökset
Vesilaki	587/2011	vesistöön rakentaminen, veden ottaminen, rakentamisen vaikutukset pohjavesiin ja vesistöihin
Laki vesien hoidon ja merenhoidon järjestämisesta	1299/2004	rakentamisen vaikutukset vesistöön
Patoturvallisuuslaki	494/2009	vesi- ja jätepatoja koskevat vaatimukset
VNA vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista, asetuksen muutos 2010	1022/2006 868/2010	päästöt vesiin (sis. nikkelin ympäristölaatunormin)
VNA yhdyskuntajätevesistä	888/2006	päästöt vesiin (talousjätevedet)
VNA kivenlouhimoiden, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelusta	800/2010	em. toimintaa koskevat vaatimustasot keskeisten päästöjen suhteen
VNA ilmanlaadusta	711/2001	päästöt ilmaan
VNA ilmassa olevasta arseenista, kadiumista, elohopeasta, nikkelistä ja polusuksisistä aromaattisista hiilivedyistä	164/2007	päästöt ilmaan
VNA polttoaineiden alle 50 MW:n energian tuontantoyksikköjen ympäristönsuojeluvaatimuksista	445/2010	energiantuotantoyksiköt
VNA raskaan polttoöljyn, kevyen polttoöljyn ja meriliikenteessä käytettävän kaasuöljyn rikkipitoisuuksista	689/2006	päästöt ilmaan
VNp ilmanlaadun ohjearvoista ja rikkilaskeuman tavoitearvoista	480/1996	päästöt ilmaan
VNA nestemäisen polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista	444/2010	jakeluasemia koskevat vaatimustasot keskeisten päästöjen suhteen
VNp melutason ohjearvoista	993/1992	melupäästöt
VNA maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista	214/2007	päästöt maaperään, kiviaineksen ja kaivannaisjätteen hyödyntäminen
Jätelaki	646/2011	jätteet
Jäteasetus	1390/1993	jätteet
VNA kaivannaisjätteistä	379/2008	kaivannaisjätteet
VNA kaivannaisjätteistä pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnissa	717/2009	kaivannaisjätteet (liitteet)
VPn öljyjätehuollosta	101/1997	jätteet
VPn rakennusjätteistä	295/1997	jätteet
VNp kaatopaikoista	861/1997	jätteet
VNp ongelmajätteistä annettavista tiedoista sekä ongelmajätteiden pakkaamisesta ja merkitsemisestä	659/1996	jätteet
YMA yleisimpien jätteiden ja ongelmajätteiden luettelosta	1129/2001	jätteet
Asetus vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista	59/1999	kemikaalit
VNA räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta	644/2011	räjähteet
Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteisen käsittelyn turvallisuudesta	390/2005	kemikaalit ja räjähteet

Kaivoslain mukaiset luvat ja menettelyt

Uusi kaivoslaki (621/2011) tuli voimaan 1.7.2011. Laki korvasi kaivoslain 503/1965 (vanha kaivoslaki). Kaivoslaissa säädetään kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsinnästä ja hyödyntämisestä, kullanhuuhdonnasta valtion omistamalla alueella ja näihin liittyvän toiminnan lopettamisesta sekä kaivostoimituksesta.

Kaivoslaissa on määritelty ne kaivosmineraalit, jotka kuuluvat lain soveltamisalaan ja joiden löytäjällä on etuoikeus niiden hyödyntämiseen. Kaivoslainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat sellaiset kaivosmineraalit ja kivilajit, joiden esiintymät ovat harvinaisia ja sattumanvaraisia, ja jotka siksi edellyttävät ammattitaitoista malminetsintää ja huomattavaa taloudellista riskinottoa. Kaivosmineraalien luettelon perusteita ovat lisäksi olleet tekninen ja taloudellinen hyödynnettävyys sekä geologisesti perustellut oletukset siitä, millaisia kaivosmineraaleja Suomessa voi esiintyä. Kaivosluvan haltija saa hyödyntää kaivostoiminnassa syntyvät sivutuotteet sekä muut kaivosalueen kallio- ja maaperään kuuluvat aineet siltä osin kuin niiden käyttö on tarpeen kaivostoimintaan kaivosalueella. Muutoin kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen sovelletaan maa-aineslakia.

Malminetsintä

Jokaisella on toisenkin alueella oikeus tehdä kaivosmineraalien löytämiseksi geologisia mittauksia ja havaintoja sekä ottaa vähäisiä näytteitä, jos toimenpiteistä ei aiheudu vahinkoa eikä vähäistä suurempaa haittaa tai häiriötä (etsintätyö). Etsintätyötä koskeva säännös antaa hieman laajemmat oikeudet kuin jokamiehenoikeudet ja yleiset käyttöoikeudet. Jokamiehenoikeudet eivät ulotu maankamaran ainesten ottamiseen, mikä etsintätyössä on mahdollista.

Kaivoslaissa on määritelty alueet, joilla etsintätyö maan pinnalla on lähtökohtaisesti kielletty. Tällaisia alueita ovat muun muassa hautausmaat ja yksityiset haudat, puolustusvoimien käytössä olevat alueet sekä yleisessä käytössä olevat liikenne- ja kulkuväylät. Etsintätyötä ei myöskään saa tehdä 150 metriä lähempänä asumiseen tai työntekoon tarkoitettua rakennusta tai yksityistä piha-aluetta. Etsintätyö on kielletty puutarhatalouden käytössä olevalla alueella ja 50 metriä lähempänä yleistä rakennusta tai laitosta. Muilla kuin hautausmaiden ja yksityisten hautojen alueella etsintätyötä saa kuitenkin tehdä asiassa toimivaltaisen viranomaisen tai laitoksen taikka asianomaisen oikeudenhaltijan luvalla.

Malminetsintään on oltava kaivosviranomaisen lupa (malminetsintälupa), jos

• malminetsintää ei voida toteuttaa etsintätyönä tai kiinteistön omistaja ei ole antanut siihen suostumustaan.
• malminetsinnästä voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle tai muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä.
• malminetsintä kohdistuu uraania tai toriumia sisältävän esiintymän paikallistamiseen ja tutkimiseen.
• tarvitaan/halutaan etuoikeus esiintymän hyödyntämiseen.

Malminetsintää koskevat samat aluerajoitukset kuin etsintätyötä. Lisäksi malminetsintää varten vaaditaan asiassa toimivaltaisen viranomaisen tai laitoksen taikka asianomaisen oikeudenhaltijan suostumus, kun kyseessä on:

• maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu katualue tai tori,
• maantielaissa tarkoitettu maantien tiealue,
• ilmailulaissa tarkoitettu lentopaikka ja muu ilmailua palveleva alue,
• ratalaissa tarkoitettu rautatiealue,
• yleistä liikennettä varten käytetty kanava tai muu vastaava liikennealue,
• tai 30 metriä lähempänä mainittuja liikennealueita sijaitseva alue, jollei mainitussa tai muussa laissa säädetä tai sen nojalla määrätä tätä leveämpää suoja-aluetta.

Malminetsintäluvan nojalla luvanhaltijalla on oikeus omalla ja toisen maalla luvassa tarkoitetulla alueella (malminetsintäalue) tutkia geologisten muodostumien rakenteita ja koostumusta sekä tehdä muita kaivostoimintaa valmistelevia tutkimuksia ja muuta malminetsintää esiintymän paikallistamiseksi sekä sen laadun, laajuuden ja hyödyntämiskelpoisuuden selvittämiseksi sen mukaan kuin malminetsintäluvassa tarkemmin määrätään. Malminetsintäluvan haltija saa rakentaa tai siirtää malminetsintäalueelle tutkimustoimintaa varten tarpeellisia väliaikaisia rakennelmia ja laitteita sen mukaan kuin malminetsintäluvassa tarkemmin määrätään. Malminetsintälupa ei oikeuta esiintymän hyödyntämiseen.

Malminetsintäluvan haltijan on rajoitettava malminetsintä ja muu malminetsintäalueen käyttö tutkimustyön kannalta välttämättömiin toimenpiteisiin. Toimenpiteet on suunniteltava siten, ettei niistä aiheudu kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutua haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle, olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle, merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa, harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista eikä merkittävää maisemallista haittaa.

Malminetsintälupa vastaa pääosin vanhan kaivoslain mukaista valtausoikeutta. Malminetsintäalueen kokoa ei ole rajoitettu. Vanhan kaivoslain mukainen valtausalue saa olla enintään yhden neliökilometrin suuruinen.

Malminetsintälupa on voimassa enintään neljä vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Malminetsintäluvan voimassaoloa voidaan jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan siten, että lupa on voimassa yhteensä enintään viisitoista vuotta. Vanhan kaivoslain mukaan valtaus voi olla voimassa enintään kahdeksan vuotta. Malminetsintälupa raukeaa määräajan päättyessä. Kaivosviranomainen voi päättää, että malminetsintälupa raukeaa, jos toiminta on ollut keskeytyneenä luvanhaltijasta riippuvasta syystä yhtäjaksoisesti vähintään vuoden. Luvanhaltija on velvollinen tekemään raukeamista koskevan hakemuksen, jos tarkoituksena ei enää ole harjoittaa lupaan perustuvaa toimintaa.

Malminetsintäluvan haltijan on suoritettava malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille vuotuinen malminetsintäkorvaus. Malminetsintäkorvauksen vuotuinen suuruus kiinteistöä kohti on 20 euroa hehtaarilta malminetsintäluvan voimassaolon ensimmäiseltä neljältä vuodelta, 30 euroa hehtaarilta viidenneltä, kuudennelta ja seitsemänneltä vuodelta, 40 euroa hehtaarilta kahdeksannelta, yhdeksänneltä ja kymmenenneltä vuodelta ja 50 euroa hehtaarilta yhdenneltätoista vuodelta ja sen jälkeisiltä vuosilta.

Malminetsintäluvan haltijan on asetettava vakuus mahdollisen vahingon ja haitan korvaamista sekä jälkitoimenpiteiden suorittamista varten, jollei tätä ole pidettävä tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja luvan hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen. Lupaviranomainen määrää vakuuden lajin ja suuruuden.

Varaus

Malminetsintälupahakemuksen valmistelua varten hakija voi varata itselleen alueen tekemällä asiasta ilmoituksen kaivosviranomaiselle (varausilmoitus). Varausilmoitus ei saa koskea aluetta, joka kuuluu malminetsintäalueeseen, kaivosalueeseen tai kullanhuuhdonta-alueeseen taikka sijaitsee yhtä kilometriä lähempänä tällaista aluetta, joka kuuluu muulle kuin hakijalle kaivoslaissa tarkoitetun luvan perusteella. Varausilmoitus ei myöskään saa koskea aiemmin varausalueena ollutta aluetta, ennen kuin vuosi on kulunut varauspäätöksen raukeamisesta tai peruuttamisesta.

Varauspäätös on voimassa enintään kaksi vuotta siitä, kun varausilmoitus on tehty (vanhan kaivoslain mukainen voimassaoloaika on enintään yksi vuosi varausilmoituksen tekemisestä). Kaivosviranomaisen on varauspäätöksen voimassaolon pituutta harkitessaan otettava huomioon erityisesti tutkimussuunnitelman laadintaan ja muihin malminetsintälupahakemuksen valmisteleviin toimenpiteisiin tarvittava aika. Varauspäätös raukeaa määräajan päättyessä. Varauspäätös raukeaa myös, kun sen tuottamalla etuoikeudella on haettu malminetsintälupaa kaivoslaissa säädetyllä tavalla. Kaivosviranomaisen on lisäksi päätettävä, että varauspäätös raukeaa, jos varaaja tekee asiasta kirjallisen ilmoituksen kaivosviranomaiselle.

Kaivostoiminta

Kaivoksen perustamiseen ja kaivostoiminnan harjoittamiseen on oltava kaivoslupa. Kaivoslupa oikeuttaa hyödyntämään kaivosalueella tavatut kaivosmineraalit, kaivostoiminnassa sivutuotteena syntyvän orgaanisen ja epäorgaanisen pintamateriaalin, ylijäämäkiven ja rikastushiekan sekä muut kaivosalueen kallio- ja maaperään kuuluvat aineet siltä osin kuin niiden käyttö on tarpeen kaivostoimintaan kaivosalueella. Kaivoslupa oikeuttaa lisäksi malminetsintään kaivosalueella.

Kaivosluvan haltija on velvollinen huolehtimaan siitä, että kaivostoiminnasta ei aiheudu haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle tai huomattavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle eikä kaivostoiminnan kokonaiskustannukset huomioon ottaen kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Kaivosluvan haltija ei saa louhia ja hyödyntää kaivosmineraaleja siten, että kyse olisi ilmeisestä kaivosmineraalien tuhlauksesta. Kaivosluvan haltijan on myös huolehdittava siitä, että kaivoksen ja esiintymän mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta.

Kaivosalueen on oltava yhtenäinen alue, ja sen tulee suuruudeltaan ja muodoltaan olla sellainen, että turvallisuutta, kaivostoiminnan sijoittamista ja kaivostekniikkaa koskevat vaatimukset täyttyvät. Kaivosalue ei saa olla suurempi kuin mitä kaivostoiminta välttämättä edellyttää ottaen huomioon kysymyksessä olevan esiintymän laatu ja laajuus. Kaivoksen apualueeksi voidaan määrätä sellainen kaivostoiminnan kannalta välttämätön kaivosalueen vieressä sijaitseva alue, joka on tarpeen teitä, kuljetuslaitteita, voima- tai vesijohtoja, viemäreitä, vesien käsittelyä tai riittävään syvyyteen maan pinnasta louhittavaa kuljetusväylää varten. Kaivosalueen ja kaivoksen apualueen sijainti on suunniteltava siten, että niistä ei aiheudu kaivostoiminnan kokonaiskustannukset huomioon ottaen kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Kaivostoiminnan harjoittaja voi hankkia kaivostoimintaa varten tarvittavan alueen omistus- tai käyttöoikeuden joko sopimusteitse tai hakea kaivosaluelunastuslupaa valtioneuvostolta. Kaivosaluelunastuslupa voidaan myöntää, jos kaivoshanke on yleisen tarpeen vaatima. Yleisen tarpeen vaatimusta arvioidaan erityisesti kaivoshankkeen paikallis- ja aluetaloudellisten sekä työllisyysvaikutusten ja yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella. Alueiden käyttöoikeuksien lunastaminen ja muiden erityisten oikeuksien lunastaminen suoritetaan kaivostoimituksessa, jossa alueella toimivalla maanmittaustoimistolla on toimivalta. Vanhan kaivoslain mukaan kaivosoikeuden haltijalla on suoraan lain perusteella käyttöoikeus kaivospiirin alueeseen. Kaivosluvassa voidaan myöntää rajoitettu käyttö- tai muu oikeus kaivoksen apualueeseen. Oikeus voidaan myöntää vain siltä osin kuin alueelle suunniteltujen toimintojen sijoittamista ei muutoin voida järjestää tyydyttävästi ja kohtuullisin kustannuksin.

Kaivosluvan myöntämisen edellytyksenä on, että esiintymä on kooltaan, pitoisuudeltaan ja teknisiltä ominaisuuksiltaan hyödyntämiskelpoinen. Esiintymän kokoa ja pitoisuutta voidaan pitää riittävänä, jos esiintymän hyödyntämisestä saatavat tulot kattavat käyttökustannukset ja takaavat vaadittavan tuoton esiintymän hyödyntämiseen sijoitetulle pääomalle. Arvioitavista teknisistä ominaisuuksista tärkeimmät ovat louhintatekniset ja rikastustekniset ominaisuudet.

Kaivoslupaa ei saa myöntää, jos on painavia perusteita epäillä, että hakemuksen käsittelyn yhteydessä ilmenneistä syistä hakijalla ei ole edellytyksiä tai ilmeisesti tarkoitustakaan huolehtia kaivostoiminnan aloittamisesta, taikka hakija on aikaisemmin olennaisesti laiminlyönyt kaivoslakiin perustuvia velvollisuuksia. Laiminlyöntien olennaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti laiminlyöntien suunnitelmallisuus, niiden kesto ja toistuvuus sekä laiminlyönneistä aiheutuneiden vahinkojen määrä. Lupaa ei myöskään saa myöntää, jos kaivostoiminta aiheuttaa vaaraa yleiselle turvallisuudelle, aiheuttaa huomattavia vahingollisia ympäristövaikutuksia tai heikentää merkittävästi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä mainittua vaaraa tai vaikutuksia voida lupamääräyksin poistaa.

Kaivoslupa on voimassa toistaiseksi. Toistaiseksi voimassa olevan kaivosluvan määräyksiä tarkistetaan vähintään kymmenen vuoden välein. Lupa voidaan myös myöntää määräajaksi perustellusta syystä. Määräaikainen kaivoslupa voi olla voimassa enintään kymmenen vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Määräajan voimassa olevalle kaivosluvalle voidaan myöntää jatkoaikaa toistaiseksi tai enintään kymmenen vuotta kerrallaan. Kaivoslupa raukeaa määräajan päättyessä. Lupaviranomaisen on päätettävä, että kaivoslupa raukeaa, jos luvanhaltija ei ole kaivosluvassa annetussa määräajassa aloittanut kaivostoimintaa tai ryhtynyt muuhun sellaiseen valmistavaan työhön, joka osoittaa luvanhaltijan vakavasti pyrkivän varsinaiseen kaivostoimintaan. Lupaviranomaisen on myös päätettävä, että kaivoslupa raukeaa, jos kaivostoiminta on ollut keskeytyneenä luvanhaltijasta riippuvasta syystä yhtäjaksoisesti vähintään viisi vuotta tai kaivostoiminnan voidaan katsoa tosiasiallisesti päättyneen. Lupaviranomainen voi kuitenkin enintään kahdesti lykätä kaivosluvan raukeamista ja antaa uuden määräajan kaivostoiminnan aloittamiseksi tai määräajan toiminnan jatkamiseksi. Luvan raukeamista voidaan lykätä enintään yhteensä kymmenellä vuodella. Lupaviranomaisen on lisäksi päätettävä, että kaivoslupa raukeaa, jos kaivosalue ei kuulu luvanhaltijalle tai luvanhaltija ei ole saanut sitä haltuunsa viiden vuoden kuluttua luvan myöntämisestä taikka luvanhaltija tekee asiaa koskevan hakemuksen. Luvanhaltija on velvollinen tekemään hakemuksen, jos tarkoituksena ei enää ole harjoittaa kaivostoimintaa.

Kaivosluvan haltijan on maksettava kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille vuotuinen louhintakorvaus. Louhintakorvauksen vuotuinen suuruus kiinteistöä kohti on 50 euroa hehtaarilta. Lisäksi metallimalmikaivoksilla maksetaan louhintakorvauksena 0.15 prosenttia vuoden aikana louhitun ja hyödynnetyn metallimalmin kaivosmineraalien lasketusta arvosta. Sitä laskettaessa otetaan huomioon malmin sisältämien hyödynnettyjen metallien keskiarvohinta vuoden aikana ja muiden malmista hyödynnettyjen tuotteiden keskimääräinen arvo vuoden aikana.

Kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen. Lupaviranomainen määrää vakuuden lajin ja suuruuden.

YVA-, luonnonsuojelu-, ympäristönsuojelu- , vesi- sekä maankäyttö- ja rakennuslakien mukaiset luvat ja menettelyt

Toiminnanharjoittajan yleinen selvilläolovelvollisuus

Ympäristönsuojelulain (YSL) 5 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista. Jos toiminnasta aiheutuu tai uhkaa välittömästi aiheutua ympäristön pilaantumista, toiminnanharjoittajan on viipymättä ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin pilaantumisen ehkäisemiseksi tai jos pilaantuminen on jo aiheutunut, sen rajoittamiseksi mahdollisimman vähäiseksi. Nämä velvoitteet koskevat mm. malminetsintää ja kaivostoimintaa ja niistä vastaavia.

Malminetsintävaiheessa saattaa esim. tutkimuskaivannoista aiheutua alueen pinnan muotojen ja elinympäristöjen muutoksia ja muita ympäristövaikutuksia. Joissakin tapauksissa niistä voi aiheutuja merkittäviäkin haitallisia vaikutuksia, esim. lähteiden ja muiden arvokkaiden elinympäristöjen sekä kasvillisuuden tuhoutumisia. Toisaalta nämä vaikutukset ovat yleensä vältettävissä, kun kohdealueesta tehdään riittävät selvitykset ja kun ne myös otetaan huomioon toimenpiteiden suunnittelussa ja toteutuksessa. Ennen kuin tutkimuskaivantojen tekoon ja muihin kohdealuetta muuttaviin toimiin ryhdytään, kohdealueella on tarpeen tehdä vähintäänkin elinympäristö- ja kasvillisuuskartoitukset sekä suurten petolintujen pesäpaikkojen kartoitus.

Suunnitelluista tutkimuskaivannoista ja muista toimenpiteistä, joilla muokataan tai muutetaan kohdealueen ympäristöä, on aiheellista tehdä ilmoitus alueelliselle tai paikalliselle valvontaviranomaiselle (Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus eli ELY-keskus tai kunnan ympäristönsuojeluviranomainen). Tällöin viranomaisilla on mahdollisuus pyytää tarvittaessa lisätietoja sekä ohjeistaa toiminnanharjoittajaa haitallisten ympäristövaikutusten välttämiseksi.

Koetoimintailmoitus

Kaivostoiminnan aloittamispäätöksen tekeminen edellyttää pääsääntöisesti riittävän laajassa mittakaavassa toteutettua koerikastusta ja siihen syötettävän malmin louhintaa suunnitellulla kaivosalueella. Koerikastus tehdään yleensä muualla kuin itse kaivosalueella. Rikastukseen tarvittavan malmierän irrottaminen tapahtuu lyhyenä ajanjaksona, muutaman kuukauden aikana. Koelouhinnasta aiheutuu päästöjä, joista voi aiheutua ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Koelouhinta muuttaa myös alueen pinnanmuotoja ja maisemakuvaa. Lisäksi se voi muuttaa läheisten alueiden vesitaloutta.

Koelouhinta ja -rikastus on jo varsin vakiintuneesti katsottu ympäristönsuojelulain (YSL) 30 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi koeluonteiseksi toiminnaksi, josta tulee tehdä ilmoitus (YSL 61 §:n) toimivaltaiselle ympäristölupaviranomaiselle. Ilmoitusmenettely on osoittautunut käytännössä toimivaksi kaikkien osapuolten kannalta. Mikäli koelouhinta on pitkäkestoinen ja siitä muodostuu esimerkiksi huomattava määrä kaivannaisjätteitä, voidaan toiminnalta edellyttää jo tässä vaiheessa ympäristölupaa.

Ilmoituksesta annettavassa päätöksessä annetaan tarpeelliset määräykset mm. ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä alueen jälkihoidosta. Tehtävässä ilmoituksessa on esitettävä soveltuvin osin vastaavat asiat kuin ympäristölupahakemuksessa. Ilmoituksen tarkoittama toiminta saadaan aloittaa 30 vuorokauden kuluessa ilmoituksen tekemisestä.

Ympäristövaikutusten arviointi

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA) annetun lain (468/1994) ja asetuksen (713/2006) mukaisen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tavoitteena on edistää ympäristövaikutusten tunnistamista, arviointia ja huomioonottamista hankkeiden suunnittelussa ja päätöksenteossa, lisätä kansalaisten tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia sekä tarkastella keinoja haitallisten vaikutusten vähentämiseksi. On tärkeää huomata, että YVA-laissa (2 §) ympäristövaikutus on määritelty laajasti. YVA-menettelyssä arvioidaan hankkeen välittömiä ja välillisiä vaikutuksia mm. ihmisen terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen, alueen elinympäristöihin, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen, yhdyskuntarakenteeseen, maisemaan ja kulttuuriperintöön sekä luonnonvarojen hyödyntämiseen. Ihmiseen kohdistuvien vaikutusten eli ns. sosiaalisten vaikutusten arviointi on keskeinen osa YVA-menettelyä.

YVA-menettelyssä ei tehdä hanketta koskevia päätöksiä vaan tuotetaan monipuolista tietoa päätöksenteon pohjaksi. YVA-menettelyssä tuotetaan yleensä suuri osa mm. hankkeen ympäristölupakäsittelyssä tarvittavista tiedoista. Menettelyn kuluessa hankkeen vaikutusalueen asukkaat ja asiasta kiinnostuneet saavat tietoa hankkeesta ja mahdollisuuden vaikuttaa osaltaan sen toteuttamiseen. Hyvin suunniteltu ja toteutettu eri intressitahojen osallistaminen edesauttaa merkittävästi myös sosiaalisten vaikutusten arviointia.

Ympäristövaikutusten arviointimenettely on kaksivaiheinen koostuen ympäristövaikutusten arviointiohjelmasta (YVA-ohjelma) ja arviointiselostuksesta (YVA-selostus) sekä niihin liittyvistä kuulemis- ja lausuntokierroksista. YVA-menettelyn alussa hankkeesta vastaava (kaivosyhtiö) toimittaa yhteysviranomaiselle YVA-ohjelman. Se on hankkeesta vastaavan suunnitelma siitä, miten ympäristövaikutukset aiotaan selvittää ja arviointimenettely toteuttaa. Siinä kuvataan mm. suunniteltu hanke, sen toteuttamisvaihtoehdot ja -aikataulu, hankkeen edellyttämät luvat ja suunnitelmat, alueen ympäristö, suunnitelma kansalaisten osallistumisen järjestämiseksi sekä menetelmät ja selvitykset, joiden pohjalta ympäristövaikutusten arviointi toteutetaan (YVA-asetus 9 §). Yhteysviranomaisen lausunnossa arviointiohjelmasta tarkastellaan mm. ohjelman asianmukaisuutta sekä tarvittaessa ohjataan käynnistynyttä YVA-menettelyä YVA-laissa esitettyjen tavoitteiden täyttymiseksi.

Hankkeesta vastaava (kaivosyhtiö) tekee YVA-ohjelman sekä siitä annettujen lausuntojen ja mielipiteiden perusteella tarvittavat selvitykset ja arvioinnit hankkeen vaikutuksista sekä laatii YVA-selostuksen. Siinä kuvataan suunniteltu (kaivos)hanke sekä sen eri toteutusvaihtoehdot ja kohdealueen ympäristö, esitetään mm. vaikutusarviointien ja vaihtoehtotarkastelujen tulokset sekä niissä käytetyt aineistot ja menetelmät, haitallisten ympäristövaikutusten vähentämismahdollisuudet ja hankkeen vaikutusten alustava seurantaohjelma sekä tarkastellaan mahdollisia onnettomuustilanteita ja hankkeen ympäristöriskejä (YVA-asetus 10 §). Toiminnan vaikutukset arvioidaan hankkeen eri toimintavaiheille ja toteutusvaihtoehdoille. Yhteysviranomaisen lausunnossa arviointiselostuksesta tarkastellaan mm. selostuksen riittävyyttä, vaikutusarviointien, vaihtoehtotarkastelujen ja haittojen lieventämismahdollisuuksien selvittämisen asianmukaisuutta sekä kansalaisten osallistumismahdollisuuksien järjestämistä ja toteutumista.

YVA-lain mukainen arviointi tulee tehdä ennen kuin hankkeen toteuttamiseksi on ryhdytty ympäristövaikutusten kannalta olennaisiin toimiin. Ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteisviranomaisen siitä antama lausunto liitetään hankkeen toteuttamista varten tarvittaviin lupahakemuksiin (mm. ympäristölupahakemus, hakemus kaivosoikeuksien saamiseksi ja kaivospiiriin määräämiseksi). Lupapäätöksistä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon.

Kaivoshankkeiden kohdalla YVA-menettely on tarpeen, kun metallimalmien tai muiden kaivoskivennäisten louhinnassa, rikastamisessa ja käsittelyssä irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa tai avolouhoksen pinta-ala on yli 25 hehtaaria. Myös kooltaan näitä kriteerejä vastaavat kaivoshankkeiden muutokset edellyttävät YVA-menettelyä. Lisäksi arviointimenettelyä sovelletaan yksittäistapauksissa hankkeisiin tai niiden olennaisiin muutoksiin, joista voi todennäköisesti aiheutua laadultaan ja laajuudeltaan mainitut kriteerit täyttävien hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia (ns. harkinnanvarainen YVA-menettely). Harkintakriteerit yksittäistapauksille on esitetty YVA-asetuksen 7 §:ssä. Yhteysviranomaisena YVA-menettelyssä toimii sijaintialueen ELY-keskus, joka tekee myös päätöksen harkinnanvaraisen YVA:n soveltamisesta.

Natura-arviointi

Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi- ja lausuntomenettely koskee hanketta, joka joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon. Menettelyn tarkoituksena on varmistaa, että hankkeen vaikutukset Natura-alueiden suojelutavoitteisiin arvioidaan asianmukaisesti ja että lupaviranomaiset voivat varmistua ennen hankkeen hyväksyntää, ettei hanke vaikuta haitallisesti alueen suojeluperusteisiin. Natura-alueiden suojeluperusteita voivat olla luontodirektiivin (92/43/ETY) liitteen I mukaiset luontotyypit tai liitteessä II mainittujen lajien elinympäristöt (ns. SCI-alueet), sekä lintudirektiivin (2009/147/EY) liitteessä I mainittujen lintulajien elinympäristöt tai alueella säännöllisesti esiintyvien muuttolintujen elinympäristö (ns. SPA-alueet). Alueen luonne (SCI tai SPA) ratkaisee arvioinnin kannalta keskeiset lajit ja luontotyypit.

Natura 2000 -verkostoon sisällytettyyn alueeseen kohdistuvien vaikutusten arvioiminen eli Natura-arviointi on tarpeen kaivoshankkeissa, jos toiminta (malminetsintä tai varsinainen kaivostoiminta) tapahtuu Natura-alueella tai jos hankkeen vaikutukset voivat ulottua Natura-alueelle. Malminetsinnän vaikutusten arviointi tulisi tehdä niin varhain, että arviointi voidaan liittää valtaushakemukseen. Varsinaisen kaivostoiminnan vaikutusten arviointi tulisi toteuttaa ennen kuin hankkeen toteuttamiseen tarvittavia lupia (esim. ympäristölupa) ryhdytään hakemaan. YVA-menettelyä edellyttävissä kaivoshankkeissa, joiden lähialueella on Natura-alueita, tarvitaan yleensä aina myös Natura-arviointi. Tällöin Natura-arviointi voidaan ja on myös järkevä tehdä osana YVA-menettelyä. Ne voidaan toteuttaa myös erillisinä prosesseina.

Käytännössä Natura-arviointi ja lausuntomenettely on yleensä yksinkertaisinta ja selväpiirteisintä toteuttaa suoraan LSL:n 65 §:n mukaisesti. Vaihtoehtoisesti Natura- arvioinnin tarve voidaan selvittää olemassa olevien tietojen perusteella. Tässä tarvearvioinnissa tarkastellaan, ylittyykö varsinaisen Natura-arvioinnin kynnys vai ei. Jos arvio osoittaa, että hanke todennäköisesti heikentää merkittävästi Natura-alueen suojeluarvoja, tai että hankkeella on vaikutuksia Natura-alueisiin, käynnistetään varsinainen Natura-arviointi- ja lausuntomenettely. Tällainen kaksivaiheinen menettely on etenkin kaivoshankkeissa osoittautunut tarpeettoman monimutkaiseksi.

Natura-arviointi toimitetaan käytännössä yleensä ennen varsinaisia lupakäsittelyjä ko. alueen ELY-keskukselle sekä alueenhaltijaviranomaiselle (yleensä Metsähallitus), jotka antavat siitä LSL:n 65 §:n 2 momentissa tarkoitetun lausunnon. Hankkeesta vastaava ja sen valitsemat konsultit käyvät tavallisesti myös Natura-arvioinnin toteutusta koskevat neuvottelut ELY-keskuksen ja haltijaviranomaisen kanssa ennen kuin arviointiin ryhdytään. Tarvittaessa neuvonpitoa mm. arvioinnin laajuudesta ja riittävyydestä jatketaan arvioinnin aikana.

Natura-arviointi sekä siitä annetut ELY-keskuksen ja alueen haltijaviranomaisen lausunnot liitetään yleensä lupahakemuksiin ja toimitetaan ao. lupaviranomaisille. Mikäli Natura-arviointia ja siitä annettuja lausuntoja ei ole liitetty hakemusasiakirjoihin, lupaviranomaisten tulee pyytää ne luvan hakijalta. Lupaviranomaisten on joka tapauksessa varmistettava, että arviointi on tehty.

Jos Natura-arviointi tehdään osana YVA-lain mukaista YVA-menettelyä, on Natura-arvioinnin oltava oma kokonaisuutensa. YVA-menettelyn yhteydessä tehtävässä Natura-arvioinnissa vaikutukset Natura-alueiden suojeluarvoihin arvioidaan yleensä kunkin YVA-menettelyssä esitetyn, Natura-alueisiin vaikuttavan vaihtoehdon suhteen. ELY-keskus ja luonnonsuojelualueen haltijaviranomainen antavat Natura-arviointiosuudesta yleensä erilliset, nimenomaan Natura-arviointia koskevat lausunnot. Natura-arviointi ja siitä annetut lausunnot liitetään lupahakemusasiakirjoihin, kuten YVA-selostukseen ja siitä annettuun yhteisviranomaisen lausuntoon (luku 3.2.2.).

Viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen, jos Natura-arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Lupa voidaan kuitenkin myöntää, jos valtioneuvosto yleisistunnossaan päättää, että hanke on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole (LSL 66 §). Jos alueella on luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on lisäksi edellytyksenä, että ihmisen terveyteen, yleiseen turvallisuuteen tai ympäristölle muualla koituviin erittäin merkittäviin suotuisiin vaikutuksiin liittyvä syy taikka muu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy vaatii luvan myöntämistä. Viimeksi mainitussa tapauksessa asiasta on hankittava EY:n komission lausunto (LSL 66 §). Jos päätökset johtavat siihen, että Natura 2000-verkostoon sisällytetyn alueen suojelu lakkautetaan tai rauhoitusmääräyksiä lievennetään ja ne johtavat Natura 2000-verkoston yhtenäisyyden tai luonnonarvojen heikentymiseen, ympäristöministeriön on ryhdyttävä välittömästi toimenpiteisiin, joilla heikentyminen korvataan (LSL 69 §).

Luonnonsuojelulain mukaiset luvat

Malminetsintä ja kaivostoiminta voivat edellyttää lukuisia lupia poiketa luonnonsuojelulain (LSL) rauhoitus- ja suojelusäännöksistä. Seuraavassa esitetään keskeisimmät rauhoitussäännökset sekä tarpeelliset poikkeamisluvat ja niiden edellytykset.

Lajien suojelu

Luonnonsuojelulaissa on eri tavalla ja erilaisella suojelustatuksella suojeltuja lajeja ja lajien elinympäristöjä.

Kaikkien luonnonsuojelulaissa ja asetuksessa mainittujen lajien huomioon ottaminen kaivoshankkeen suunnittelussa ja toteutuksessa on tärkeää luonnon monimuotoisuuden säilymisen kannalta. Kuitenkin vain osa luonnonsuojelulaissa ja -asetuksessa mainituista lajeista ja niiden elinympäristöistä ovat sellaisia, että niihin vaikuttavat toimenpiteet vaativat alueellisen ELY -keskuksen luvan poiketa luonnonsuojelulain suojelusäännöksistä.

Uhanalaiset lajit

Luonnonsuojelulain 46 §:n ja luonnonsuojeluasetuksen 21 §:n tarkoittamat uhanalaiset kasvit ja eläimet on lueteltu luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 4 (esim. tikankontti ja serpentiinipikkutervakko). Näihin lajeihin tai niiden elinympäristöihin kohdistuvat toimet eivät vaadi alueellisen ELY-keskuksen lupaa, ellei niitä ole merkitty tähdellä (*) tai mainittu luonnonsuojeluasetuksen liitteissä 2, 3a–c tai 5 (ks. seuraavat kappaleet).

Erityisesti suojeltavat lajit

Luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 4 tähdellä (*) merkityt lajit ovat uhanalaisuutensa lisäksi luonnonsuojelulain 47 §:n tarkoittamia erityisesti suojeltavia lajeja. Niiden esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty, mikäli ELY-keskus on tehnyt esiintymän rajausta koskevan luonnonsuojelulain 47 §:n mukaisen päätöksen. Tällöin esiintymän hävittäminen tai heikentäminen vaatii aina alueellisen ELY-keskuksen myöntämän luvan poiketa luonnonsuojelulain rauhoitussäännöksistä. Mikäli valtausalueella ja/tai suunnitellun kaivospiirin alueella tai niiden läheisyydessä on erityisesti suojeltujen lajien esiintymiä, on toiminnanharjoittajan aina syytä käydä keskustelu ELY-keskuksen kanssa esiintymän mahdollisesta rajaamisesta tai jo olemassa olevan rajauksen asettamista rajoituksista.

Rauhoitetut lajit

Luonnonsuojelulain 37 §:n ja 38 §:n mukaan kaikki Suomessa luonnonvaraisina esiintyvät nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä. Rauhoitetut kasvit ja muut rauhoitetut eläimet kuin luonnonvaraiset linnut ja nisäkkäät on lueteltu luonnonsuojeluasetuksen liitteissä 2–3 (a, b ja c)

Luonnonsuojelulain 39 §:n mukaan rauhoitettujen eläinten tahallinen tappaminen tai pyydystäminen on kielletty. Myös rauhoitettujen eläinten pesien, munien ja yksilöiden tai muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen on kielletty. Lisäksi rauhoitettujen eläinten tahallinen häiritseminen, erityisesti niiden lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla on kielletty. Edellä mainittu pykälä ei rajoita normaalia liikkumista luonnossa, vaan tarkoittaa tahallista toimintaa, josta on häiriötä rauhoitetuille eläimille. Edellä mainitun lisäksi sellainen suuren petolinnun pesäpuu, jossa on asianmukainen merkki tai kyltti on aina rauhoitettu. Myös maakotkan, merikotkan, kiljukotkan, pikkukiljukotkan ja sääksen eli kalasääsken sellainen pesäpuu, jossa on selvästi nähtävissä oleva pesä, joka on säännöllisessä käytössä, on aina rauhoitettu. Näin ollen näiden suurten petolintujen pesäpuiden kaataminen ja vahingoittaminen on kielletty.

Rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irtileikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty (LSL 42 §).

Mainituista rauhoitussäännöksistä poikkeaminen edellyttää alueellisen ELY-keskuksen lupaa. Jos esim. rauhoitetun kasvilajin esiintymä häviää tai uhkaa hävitä malminetsinnän tai kaivostoiminnan seurauksena, ei toimenpiteeseen voida ryhtyä, ennen kuin hävittämiseen on saatu ELY-keskuksen lupa.

EU:n luonto- ja lintudirektiivin lajit

Luonnonsuojelulain 47 §:n mukaan Euroopan neuvoston lintudirektiivin (2009/147/EY) 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen lintujen ja saman direktiivin liitteessä I lueteltujen lintujen sekä Euroopan neuvoston luontodirektiivin (1997/62/EY) liitteessä II lueteltujen kasvi- ja eläinlajien esiintymäpaikkojen suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävien esiintymäpaikkojen hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Kielto astuu voimaan sen jälkeen, kun ELY-keskus on tehnyt esiintymän rajausta koskevan luonnonsuojelulain 47 §:n mukaisen päätöksen. Mikäli ko. esiintymä on rajattu luonnonsuojelulain 47 §:n mukaisella ELY-keskuksen päätöksellä, vaatii esiintymän hävittäminen tai heikentäminen aina alueellisen ELY-keskuksen myöntämän luvan poiketa luonnonsuojelulain rauhoitussäännöksistä (LSL 48 §). Näiden lajien esiintymien osalta on syytä käydä keskustelu ELY-keskuksen kanssa esiintymän mahdollisesta rajaamisesta tai jo mahdollisesti olemassa olevasta rajauksesta.

Luonnonsuojelulain 49 §:n ja luonnonsuojeluasetuksen 23 §:n mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty ilman ELY-keskuksen lupaa. Lajit, joita tämä levähdys- ja lisääntymispaikkojen heikentämis- ja hävittämiskielto koskee, on lueteltu luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 5. Tyypillisiä em. lajeja, joita voi tulla vastaan kaivoshankkeiden yhteydessä, ovat mm. liito-orava ja viitasammakko.

Luonnonsuojelulain 49 §:n mukaan lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen, lukuun ottamatta metsästyslaissa tarkoitettuja riistalintuja ja rauhoittamattomia lintuja, ja liitteessä IV(b) lueteltujen kasvien sekä luontodirektiivin liitteessä IV(a) lueteltujen eläinten, lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä, niiden osien tai johdannaisten hallussapito, kuljetus, myyminen ja vaihtaminen sekä tarjoaminen myytäväksi ja vaihdettavaksi on kielletty. ELY-keskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Luontotyyppien suojelu

Suomen uhanalaisista luontotyypeistä on laadittu 2008 julkaisu (Raunio et al. 2008). Kaikkien uhanalaisten luontotyyppien huomioon ottaminen suunnittelussa ja rakentamisessa on tärkeää luonnon monimuotoisuuden säilymisen kannalta, mutta vain osa uhanalaisista luontotyypeistä on sellaisia, että niihin vaikuttavat toimenpiteet vaativat alueellisen ELY-keskuksen luvan poiketa luonnonsuojelulain suojelusäännöksistä.

Luonnonsuojelulain 29 §:ssä ja luonnonsuojeluasetuksen 10 §:ssä on lueteltu luonnonsuojelulailla suojellut luontotyypit. Näitä ovat:

1. Luonnontilaiset tai luonnontilaiseen verrattavat luontaisesti syntyneet, merkittäviltä osin jaloista lehtipuista koostuvat metsiköt
2. Pähkinäpensaslehdot
3. Tervaleppäkorvet
4. Luonnontilaiset hiekkarannat
5. Merenrantaniityt
6. Puuttomat tai luontaisesti vähäpuustoiset hiekkadyynit
7. Katajakedot
8. Lehdesniityt
9. Avointa maisemaa hallitsevat suuret yksittäiset puut ja puuryhmät.

Luonnonsuojelulain 29 §:n tarkoittamia luontotyyppejä ei saa muuttaa niin, että luontotyypin ominaispiirteiden säilyminen kyseisellä alueella vaarantuu. Tämä kielto astuu voimaan sen jälkeen, kun alueellinen ELY-keskus on tehnyt luontotyypin rajausta koskevan luonnonsuojelulain 30 §:n mukaisen päätöksen. Mikäli ko. esiintymä on rajattu luonnonsuojelulain 30 §:n mukaisesti vaatii luontotyypin ominaispiirteiden hävittäminen tai heikentäminen aina alueellisen ELY-keskuksen myöntämän luvan poiketa luonnonsuojelulain rauhoitussäännöksistä (LSL 31 §).

Näiden luontotyyppien osalta on aina syytä käydä keskustelu alueellisen ELY -keskuksen kanssa luontotyypin mahdollisesta rajaamisesta tai jo olemassa olevan rajauksen asettamista rajoituksista.

Ympäristö- ja vesitalouslupa

Ympäristönsuojelulakia sovelletaan toimintaan, josta aiheutuu tai voi aiheutua ympäristön pilaantumista. Lisäksi lakia sovelletaan toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen hyödyntämiseen tai käsittelyyn. Ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan ympäristönsuojelulaissa toiminnasta johtuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, lämmön tai hajun päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu haittoja.

Ympäristölupaa edellytetään kaikelta ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalta toiminnalta. Ympäristönsuojeluasetuksessa on kaikissa tilanteissa lupaa edellyttäviksi toiminnoiksi listattu mm. kaivostoiminta, malmin tai mineraalin rikastamo sekä kaivannaisjätteen jätealue. Näille toiminnoille ei ole asetuksessa määrätty toiminnan laajuuteen liittyvää lupakynnystä, vaan ympäristölupa on tarpeen toiminnan koosta riippumatta.

Ympäristölupa on yhtenäislupa, jossa käsitellään ja ratkaistaan samalla päätöksellä kaikki toiminnasta ympäristön pilaantumista aiheuttavat päästöasiat. Päätöksessä annetaan tarpeelliset määräykset ympäristön pilaantumisen ja sen vaaran ehkäisemiseksi sekä jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi. Lisäksi päätöksessä on otettava tarpeen mukaan huomioon energian käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen. Ympäristölupa on edellä mainitun mukaisesti päästölupa, eikä siinä ratkaista esimerkiksi alueen käyttöön ja omistusolosuhteisiin liittyviä asioita.

Kaivosten ympäristölupa-asiat ratkaistaan hakemuksesta aluehallintovirastoissa. Lupahakemuksen sisällölle on annettu yksityiskohtaiset määräykset ympäristönsuojeluasetuksen 8–13 §:ssä. Kaivostoiminnan lupahakemuksessa on oltava mm. kattava kuvaus suunnitellusta toiminnasta, toiminta-alueen ympäristöstä, toiminnasta aiheutuvista päästöistä ja niiden vaikutuksista ympäristöön. Isoissa hankkeissa merkittävä osa selvityksistä voidaan tehdä osana YVA-prosessia. Olennaista hakemusasiakirjoissa on, että suunnitellun hankkeen laajuus ja päästöt sekä niiden vaikutukset esitetään ja arvioidaan riittävän tarkalla tasolla. Lupahakemuksen laatimisessa pitää sekä hakijalla että mahdollisesti käytettävällä konsultilla olla riittävä asiantuntemus. Lupaviranomaisena toimiva aluehallintovirasto antaa tarvittaessa tarkempia neuvoja hakemuksen sisällöstä ja laajuudesta.

Vireille tulleesta ympäristölupahakemuksesta tiedotetaan kuuluttamalla toiminnan sijaintikunnan ilmoitustaululla. Kuuluttamisesta ilmoitetaan alueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Hakemuksesta pyydetään lausunnot mm. sijaintikunnalta, kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta ja alueen ELY-keskukselta. Lupaviranomainen voi toiminnan päästöihin ja niiden vaikutuksiin liittyen pyytää lausuntoja myös ympäristönsuojeluasetuksen tarkoittamilta asiantuntijaviranomaisilta ja -laitoksilta, kuten Ilmatieteen laitokselta ja Geologian tutkimuskeskukselta. Lupaviranomainen lähettää lisäksi kirjeellä erikseen tiedon hakemuksesta kaikille niille, joita toiminnan päästöjen ja niiden vaikutusten arvioidaan erityisesti koskevan. Asianosaisilla on mahdollisuus jättää hakemuksesta muistutuksia tai mielipiteitä. Luvan hakijalta pyydetään vastine annettuihin lausuntoihin, muistutuksiin ja mielipiteisiin.

Vireille tulleet ympäristölupa-asiat pyritään ratkaisemaan alle vuoden kuluessa hakemuksen vireille tulosta. Hakemusasian käsittelyä voi viivästyttää etenkin puutteellinen tai lupahakemuksen käsittelyn aikana muuttuva hakemus.

Lupapäätöksessä tarkastetaan, että toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten ja valtioneuvoston päätösten mukaiset vaatimukset. Lupa-asiaa ratkaistaessa on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään. Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksenä on, että toiminnasta ei aiheudu terveyshaittaa, muuta merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista tai kohtuutonta rasitusta naapureille. Pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon mm., mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Päästöistä aiheutuvan pilaantumisen estämiseksi ympäristöluvassa annetaan tarpeelliset lupamääräykset.

Kaivoshankkeiden aiheuttaman pilaantumisen tai sen vaaran osalta keskeisiä kohtia ovat päästöt vesiin, melu, tärinä, pöly ja muut päästöt ilmaan sekä muodostuvien kaivannaisjätteiden käsittely ja loppusijoitus. Pääosin päästöistä aiheutuvat haitat ovat aina rajoitettavissa teknisten tai muiden toimien avulla tasolle, jossa niistä ei aiheudu luvan myöntämisen esteenä olevia vaikutuksia. Rajoittamistoimista aiheutuvat kustannukset ja niiden vaikutus kaivoksen kannattavuuteen ovat keskeinen seikka arvioitaessa esimerkiksi kaivoksen avaamispäätöksen tekemisen mahdollisuuksia. Mikäli kaivostoiminta sijaitsee lähellä asutusta tai muuta häiriintyvää kohdetta, voidaan ympäristöluvassa asettaa toiminta-aikarajoituksia esimerkiksi melua tai tärinää aiheuttaville toiminnoille. Ympäristöluvassa annetaan myös tarpeelliset määräykset toiminnan lopettamiseen liittyvistä jälkihoitotöistä, kuten jätealueiden sulkemisesta ja maisemoinnista, sekä määrätään asetettavaksi riittävät vakuudet jätehuollon varmistamiseksi ja kaivannaisjätteen jätealueiden sulkemisen ja jälkihoidon toteuttamiseksi.

Annetusta päätöksestä on mahdollista valittaa Vaasan hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Mikäli päätöksestä valitetaan aina korkeimpaan hallinto-oikeuteen asti, kestää lainvoimaisen päätöksen saaminen 1.5–3 vuotta ensimmäisen asteen päätöksen antamisesta.

Kaivannaisjäteasiat

Kaivannaisjäteasetuksella (379/2008) ja sen muutoksilla (717/2009 ja 1816/2009) on annettu yksityiskohtaisemmat määräykset koskien kaivostoiminnassa muodostuvien kaivannaisjätteiden käsittelyä. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvat kaikki kaivostoiminnassa muodostuvat maa- ja kiviainesjätteet riippumatta siitä, käyvätkö ne lävitseen louhinta- tai rikastusprosessissa fysikaalisia tai kemiallisia muutoksia. Maa- tai kiviaineksen luokittelu jätteeksi tapahtuu jätelain nojalla. Asetuksen soveltamisalaan eivät kuulu toiminnassa muodostuvat tuotteet. Otettaessa huomioon kaivostoiminnassa tyypillisesti muodostuva jätteen suuri määrä, on asetus yksi keskeisimmistä kaivostoiminnan harjoittamiseen vaikuttavista säännöksistä.

Toiminnoissa, joissa muodostuu kaivannaisjätteitä, on laadittava ympäristönsuojelulain 45a §:n, 103a §:n ja 103b §:n sekä kaivannaisjäteasetuksen (717/2009) mukainen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma. Suunnitelma on laadittava siten, että ehkäistään kaivannaisjätteen syntyä ja vähennetään sen haitallisuutta sekä edistetään jätteen hyödyntämistä ja turvallista käsittelyä. Suunnitelmassa on oltava mm. tiedot muodostuvien jätteiden määristä, ominaisuuksista, kuvaus jätteiden hyödyntämisestä, selvitys kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen ympäristöstä sekä luokituksesta, selvitys maaperän ja pohjaveden tilasta jätealueella ja sen läheisyydessä, tiedot jätealueen vaikutuksista, tiedot vaikutusten vähentämistoimista, tiedot tarkkailusta ja seurannasta sekä tiedot jätealueen käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta.

Kaivannaisjätteen jätealue on toteutettava siten, että jätealueesta ei aiheudu pitkänkään ajan kuluessa ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Kaivannaisjätealueelta syntyvät suoto- ja valumavedet on kerättävä ja käsiteltävä. Jätealueesta ei saa myöskään aiheutua pohjaveden tai maaperän pilaantumista. Kaivannaisjätteen jätealueen osalta on asetettava helposti realisoitava ja määrältään riittävä vakuus, jolla voidaan kattaa jätealueen jälkihoitoa ja tarkkailua koskevat velvoitteet sekä tarvittaessa kunnostaa jätealueen vaikutuksesta pilaantuneet maa-alueet.

Kaivannaisjäteasetuksen liitteissä on annettu yksityiskohtaisemmat vaatimukset asetuksen soveltamiseen. Liite 1 koskee kaivannaisjätteen luokittelua pysyväksi jätteeksi, liite 2 koskee kaivannaisjätteen jätealueen luokittelua suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavaksi, liite 3 kaivannaisjätteen ominaisuuksien määrittelyä, liite 4 suuronnettomuuksien torjuntaa koskevia toimintaperiaatteita, sisäistä pelastussuunnitelmaa ja siitä tiedottamista ja liite 5 kaivannaisjätteen jätealueen vakuuden määrän arviointia.

Ympäristölupahakemuksessa on esitettävä kaivannaisjäteasetuksen tarkoittamat tiedot. Ympäristöluvassa annetaan kaivannaisjäteasetuksen soveltamiseen liittyvät määräykset ja hyväksytään laadittu kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma.

Vesitalousasiat

Kaivostoimintaan voi liittyä esimerkiksi vesialueelle rakentamista, prosessiveden johtamista vesistöstä, vesialueiden kuivattamista, säännöstelyä prosessiveden saannin varmistamiseksi sekä louhosten kuivanapitämistä ja siihen liittyvää pohjavedenpinnan alentamista. Näille toiminnoille on oltava vesilain mukainen lupa. Mikäli toiminta on kiinteässä yhteydessä kaivoksen toimintaan, vesilain mukainen lupa tulisi hakea yhdessä samalla hakemuksella ympäristöluvan kanssa. Lupa-asian käsittelyprosessi siinä käytettävine menettelyineen vastaa ympäristöluvan käsittelyä.

Vesilain mukainen lupaharkinta eroaa merkittävästi ympäristöluvasta. Suunnitellusta hankkeesta ei saa aiheutua vaaraa yleiselle terveystilanteelle, huomattavia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa tai merkittävää heikentymistä alueen asutus- ja elinkeino-oloissa. Tämän lisäksi luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hankkeesta saatava hyöty on huomattava verrattuna hankkeesta aiheutuvaan vahinkoon, haittaan tai edunmenetykseen (intressivertailu). Kaivoshankkeisiin liittyvissä vesitalouslupahakemuksissa on siten esitettävä kattava euromääräinen arvio hankkeen kannattavuudesta ja aiheutuvista haitoista.

Vesialueelle rakentamista tai vesistöjen muuttamista koskevan vesilain mukaisen luvan saaminen ja hankkeiden toteuttaminen edellyttää oikeutta tarvittaviin alueisiin. Lupapäätöksessä voidaan myöntää luvan saajalle oikeus käyttää toisen aluetta, mikäli hänellä on oikeus tarvittavaan alueeseen suurimmalta osalta. Kaivoshankkeiden osalta vesilainmukaisten lupa-asioiden käsittelyssä on oleellista, että toiminnanharjoittaja olisi saanut kaivosoikeuden myötä käyttöoikeudet kaivospiirin maa-alueisiin tai hankkinut tarvittavat maa-alueet vapaaehtoisin kaupoin.

Vesilaissa on pienvesistöjä koskevat erityiset suojelusäännökset. Niiden piiriin kuuluvat enintään yhden hehtaarin suuruiset lammet ja luonnontilaiset uomat muualla kuin vanhan Lapin läänin alueella, enintään kymmenen hehtaarin suuruiset fladat tai kluuvijärvet ja luonnontilaiset lähteet. Lupa näistä suojelusäännöistä voidaan myöntää yksittäistapauksessa, edellyttäen että suojelutavoitteet eivät vaarannu. Lupaa poiketa näistä suojelusäännöksistä on mahdollista hakea ympäristöluvan hakemisen yhteydessä. Hakemuksessa on tällöin tarkasteltava vastaavien pienvesistöjen määrää ja laatua hankkeen lähialueella ja tarvittaessa laajemminkin ja arvioitava, miten toiminta heikentää kyseisten pienvesien suojelutilannetta.

Patoturvallisuusasiat

Patoturvallisuuslain tavoitteena on varmistaa turvallisuus padon rakentamisessa, kunnossapidossa ja käytössä sekä vähentää padosta aiheutuvaa vahingonvaaraa. Padon rakentaminen vaatii vesilain, ympäristönsuojelulain tai maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen lupamenettelyn. Kaivospatojen rakentamiseen tarvitaan yleensä vesilain tai ympäristösuojelulain mukainen lupa riippuen onko kyseessä vesistöpato vai jätepato. Patoturvallisuuslain (494/2009) 9 §:n mukaan padon omistajan on vesitalousluvan tai ympäristöluvan lupahakemuksessa selostettava tarpeellisessa määrin padosta aiheutuvaa vahingonvaaraa ja sen vaikutusta padon mitoitusperusteisiin. Lupahakemuksessa padon suunnitelma esitetään yleissuunnitelmatasoisena. Siinä esitetään selostus vahingonvaarasta sisältäen esityksen padon luokaksi, padon ja padotusalueen päämitat sekä hydrologinen mitoitus. Lupaviranomaisen on patoturvallisuuslain mukaan pyydettävä lausunto patoturvallisuusviranomaiselta ja patoturvallisuusviranomaisen on lausunnossaan tarvittaessa esitettävä arvio padon mitoituksesta patoturvallisuuden kannalta. Patoturvallisuusasetuksessa on esitetty vaatimukset hydrologiselle mitoitukselle sekä padon yleisille teknisille turvavaatimuksille. Lisäksi asetuksessa on mm. vaatimukset vahingonvaaraselvityksen, turvallisuussuunnitelman ja tarkkailuohjelman sisällöille.

Patoturvallisuuslaissa on määrätty myös padon käyttöönotosta, käytöstä ja tarkkailusta. Pato on luokiteltava ennen käyttöönottoa. Kaikille luokitelluille (luokat 1–3) padoille on hyväksyttävä tarkkailuohjelma ennen padon käyttöönottoa. Lisäksi 1-luokan padoille on hyväksyttävä vahingonvaaraselvitys ja padon turvallisuussuunnitelma. Luokittelun ja patoturvallisuusasiakirjojen hyväksymisen tekee patoturvallisuusviranomainen. Patoturvallisuuslain mukainen tietojärjestelmä, johon padon asiakirjat (patoturvallisuuskansio) viedään, valmistunee vuoden 2011 loppuun mennessä. Padon omistaja tarkkailee padon kuntoa hyväksytyn ohjelman mukaisesti. Lisäksi 1- ja 2-luokan patojen kunto ja turvallisuus on padon omistajan tarkastettava vähintään kerran vuodessa (vuositarkastus). 1-luokan patojen vuositarkastuksesta on toimitettava kirjallinen raportti patoturvallisuusviranomaiselle. Määräaikaistarkastus tulee padon omistajan tehdä padoille vähintään 5 vuoden välein. Patoturvallisuusviranomaisella ja pelastusviranomaisella on oikeus osallistua määräaikaistarkastukseen.

Pato merkitään käytöstä poistetuksi patoturvallisuusviranomaisen tietojärjestelmään, kun tarkastuksessa on todettu patorakenne puretuksi tai padon käytön lakanneen siten, ettei padosta voi aiheutua patoturvallisuuslaissa tarkoitettua vaaraa. Tarkastus tehdään patoturvallisuusviranomaisen läsnäollessa sen jälkeen, kun muiden lakien mukaiset patorakenteen purkamiseen tai padon käytön lakkaamiseen liittyvät velvoitteet on täytetty. Patoturvallisuuslain mukaiset velvoitteet lakkaavat olemasta voimassa, kun pato on merkitty käytöstä poistetuksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset luvat ja menettelyt

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) on alueiden suunnittelua, rakentamista ja käyttöä sääntelevä laki. Malminetsinnässä, kaivostoiminnassa ja kullanhuuhdonnassa on sovellettava, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa (MRL) säädetään alueiden suunnittelusta ja käytöstä. Malminetsintäalueilla, kaivosalueilla ja kullanhuuhdonta-alueilla tapahtuvassa rakentamisessa on noudatettava, mitä MRL:ssa säädetään.

Maakuntakaava

MRL:n perusteella kaivostoiminnan alueet tulee ottaa huomioon kaavoja laadittaessa. Maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (VAT) huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä omaavat kaivosalueet tulee osoittaa maakuntakaavassa. Käytännössä kaivokset ovat pääsääntöisesti kokoluokaltaan sellaisia, että maakunnallisen merkittävyyden raja ylittyy. Maakuntakaavoissa on voitu osoittaa toiminnassa olevia kaivosalueita ja alueita, joissa kaivostoiminnalle olisi edellytyksiä (ns. malmipotentiaaliset alueet). Kaavoissa voidaan ohjata kaivostoiminnan ohella myös kaivostoimintaan liittyvää muuta maankäyttöä, kuten liikenteen järjestelyjä, sekä sovittaa yhteen kaivostoimintaa ja muita maankäyttötarpeita, kuten esimerkiksi kaivostoimintaa ja poronhoitoa. Maakuntakaavan laatii maakunnan liitto ja sen vahvistaa ympäristöministeriö. Maakunnan liiton tulee huolehtia tarpeellisesta maakuntakaavan laatimisesta ja kaavan pitämisestä ajan tasalla maakunnan kehittämisen edellyttämällä tavalla.

Yleiskaava ja asemakaava

Kaivoshankkeen toteuttaminen edellyttää yleensä yksityiskohtaisempaa kaavoitusta. Yleis- ja asemakaavatarpeeseen vaikuttaa erityisesti alueen maakuntakaavallinen tilanne, kaivoshankkeen sijainti ja sijaintipaikan olosuhteet sekä kaivoshankkeen koko ja vaikutukset.

Yleiskaavan tarkoituksena on maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen ja toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaavassa osoitetaan tarpeelliset alueet eri toiminnoille sekä tarpeelliset alueet yksityiskohtaisemman kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Kaivosalueella rakentamiseen ei voida myöntää rakennuslupaa suoraan yleiskaavan perusteella.

Asemakaava laaditaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten. Asemakaava on kaivosalueella tarpeen, jos alueella tapahtuva rakentaminen johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Asemakaava voi olla tarpeen myös kaivosalueella olevien eri toimintojen yhteensovittamisen takia tai esimerkiksi alueella olevien kulttuurihistoriallisten arvojen vuoksi.

Jos kaivosalueella ei ole asemakaavaa, rakentamiseen tarvitaan useimmiten rakennuslupaa edeltävä suunnittelutarveratkaisu, eli laajennettu rakennuslupamenettely. Kaivoshankkeiden vaatima rakentaminen on usein niin suurimittakaavaista, että suunnittelutarveratkaisujen myöntämisedellytysten täyttymistä muutoksenhakua kestävästi on vaikea ennakoida. Oikeuskäytännössä merkittävää rakentamista koskevia tapauksia on ollut vähän eivätkä ne koske kaivostoiminnan rakentamista. Suunnittelutarveratkaisulla etenemisessä onkin muun muassa muutoksenhakuun liittyviä epävarmuustekijöitä, jotka olisivat asemakaavoitettaessa paremmin hallittavissa.

Yleis- ja asemakaavan laatii kunta. Kunnalla on velvollisuus huolehtia tarpeellisen yleis- ja asemakaavan laatimisesta ja sen ajan tasalla pitämisestä sitä mukaan kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve sitä edellyttävät.

Jos kaivoshanke edellyttää kaavallista tarkastelua, tulevat kaavan vaikutukset selvitettäviksi MRL:ssa edellytetyllä tavalla. Kaivoshankkeen suunnittelun alkuvaiheessa on tärkeää tarkastella hankkeen suhde olemassa oleviin kaavoihin ja arvioida kaavoituksen tarve. Tarvittavat kaavamenettelyt tulee sovittaa yhteen muun muassa YVA- ja lupamenettelyjen kanssa. Suurimittaiset kaivoshankkeet edellyttävät YVA-menettelyä. Yleis- ja asemakaavojen (ja myös MRL:n mukaisen lupaharkinnan) tarvitsemat selvitykset ja vaikutusten arvioinnit saadaan käytännössä suurelta osin kaivoshankkeita varten laadittavista YVA-lain mukaisista ympäristövaikutusten arvioinneista.

MRL:n mukaiset rakentamisen luvat

Kaivosalueella tapahtuvaan rakentamiseen sovelletaan MRL:n säännöksiä. Rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa. Rakennusluvan sijasta rakentamiseen voidaan hakea toimenpidelupa sellaisten rakennelmien yms. pystyttämiseen, joiden osalta lupa-asian ratkaiseminen ei kaikilta osin edellytä rakentamisessa muutoin tarvittavaa ohjausta. Kyseisen lain säännöksiä sovelletaan myös rakennusten purkamiseen. Vanhojen kaivosrakennelmien osalta sovellettaviksi voivat tulla myös säännökset laista rakennetun ympäristön suojelemiseksi.

Jos rakennuslupamenettely vaatii laajennettua lupaharkintaa, kuten kaivosalueilla yleensä silloin, kun alueella ei ole voimassa asemakaavaa, lupaharkinnassa sovelletaan MRL:ssa tarkoitettua suunnittelutarveratkaisua. Kaivosalueella rakentamiseen saatetaan joissakin tapauksissa tarvita myös rakennuslupaa edeltävä poikkeamispäätös. Rakennusluvan, toimenpideluvan ja purkamisluvan ratkaisee kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Suunnittelutarveratkaisun ja poikkeamispäätöksen ratkaisee kunnan määräämä viranomainen. Esimerkiksi vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta poikkeamisen toimivalta on alueellisella ELY-keskukselta.

Ydinenergialaki

Ydinenergialaki (YEL 990/1987) sisältää uraanin ja toriumin tuottamiseen tähtäävää kaivos- ja rikastustoimintaa koskevat säännökset. Säännökset kattavat mm. kyseisenlaisen toiminnan luvanvaraisuuden sekä tarvittavat lupamenettelyt. YEL:n mukaiset lupamenettelyt eivät miltään osin sulje pois kaivoslain mukaisia menettelyjä, vaan ainoastaan täydentävät niitä. On katsottu, että uraanin ja toriumin tuottamiseen liittyy ydinenergia- ja säteilykytkennästä johtuen sellaisia erityisnäkökohtia, että myös ydinenergialain mukaista valvontaa tarvitaan.

Kaivos- ja rikastustoimintaa koskeva lupamenettely eroaa merkittävässä määrin ydinvoimalaitosten lupaprosessista. Lupamenettely on yksivaiheinen, ja luvan myöntävä viranomainen on valtioneuvosto. Kyseessä on siis nimenomaan lupa, josta on säännönmukaista menettelyä noudattaen valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Lupa on kaivoslain mukaisesta luvasta erillinen.

Luvan myöntämisen edellytyksiä koskee nimenomainen säännös YEL 21 §:ssä. Lainkohdan otsikkona on ”muu ydinenergian käyttö”, jossa näkyvät laissa omaksutut lähestymistapa ja terminologia. Ydinlaitosten valvonta on niihin liittyvien mahdollisten riskien suuruuden vuoksi lain valvontajärjestelmän keskiössä. Ydinlaitoksella tarkoitetaan ydinenergian aikaansaamiseen käytettäviä laitoksia, tutkimusreaktorit mukaan luettuina, ydinjätteen laajamittaista loppusijoitusta toteuttavia laitoksia sekä ydinaineen ja ydinjätteen laajamittaiseen valmistamiseen, tuottamiseen, käyttämiseen, käsittelyyn tai varastointiin käytettäviä laitoksia; ei kuitenkaan mm. kaivos- ja rikastuslaitoksia (ks. YEL 3 §). Tämän kentän ulkopuolelle jäävä alue (”muu ydinenergian käyttö”) on siten lievemmän kontrollin piirissä. Termin ”ydinenergian käyttö” merkityssisältöä selventänee se, että sillä kuvataan YEL:n 2 §:ssä määriteltyä soveltamisalaa – mainitussa pykälässä mainitut toiminnot, mukaan lukien kaivos- ja rikastustoiminta, ovat siten ydinenergian käyttöä YEL:n tarkoittamassa mielessä, vaikka kyseessä ei olisikaan välittömästi energiantuotantoon liittyvä toiminta.

YEL 21 § listaa seitsemän edellytystä luvan myöntämiselle; jos ne ja YEL:n yleiset periaatteet (5–7 §) täyttyvät, eikä ristiriitaa Euratom-sopimuksen velvoitteiden kanssa ole, voidaan lupa myöntää. Lupaan liittyy siis muun ohella valtioneuvoston tarkoituksenmukaisuusharkintaa, eikä luvan myöntämisedellytysten täyttymisestä automaattisesti seuraa, että lupa pitäisi myöntää. Näitä edellytyksiä ovat turvallisuus ja ympäristönsuojelun huomioon ottaminen, tarvittavan alueen hallinta, ydinjätehuollon järjestäminen ja sen kustannuksiin varautuminen, Säteilyturvakeskuksen valvontaa koskevien järjestelyjen riittävä hoitaminen, tarpeellinen asiantuntemus ja organisaatio, taloudelliset ja muut tarpeelliset edellytykset, sekä se, että radioaktiivisen jätteen ja käytetyn ydinpolttoaineen siirtojen valvonnasta ja tarkkailusta annetun direktiivin edellyttämät vieraiden valtioiden suostumukset on saatu.

Varsinaisia aineellisoikeudellisia säännöksiä liittyen erityisesti kaivos- ja rikastustoiminnan lupiin ei YEL:ssä ole tämän enempää. Varsin muodollisia ovat myös ydinenergia-asetuksen (161/1988) kaivos- ja rikastustoiminnan lupia koskevat säännökset: ne koskevat hakemuksessa ilmoitettavia asioita (61 §) ja siihen liitteeksi otettavaa aineistoa (62 §).

YEL:n luonteeltaan aineellisoikeudellisimmat säännökset ovat lain 2 ja 2A luvuissa, joskin jälkimmäisen säännöksistä merkittävä osa on edelleen menettelyllisiä. Näissä luvuissa olevat säännökset koskevat siis lähtökohtaisesti kaikkea ydinenergian käyttöä, eivät vain joko kaivos- ja rikastustoimintaa tai ydinlaitoksia. 2 luku koskee ydinenergian käytön yleisiä periaatteita, 2A luku taas turvallisuutta koskevia vaatimuksia. Ensin mainittuihin lukeutuvat mm. yhteiskunnan kokonaisetu ja turvallisuus sekä turva- ja valmiusjärjestelyt ja muut niihin verrattavat järjestelyt, jälkimmäisiin taas mm. säteilyaltistuksen enimmäisarvot, luvanhaltijan henkilöstöä koskevat yleiset vaatimukset sekä vastuullista johtajaa koskevat vaatimukset. On kuitenkin huomattava, että myös 2A luvun säännöksistä useat rajaavat soveltamisalakseen ydinlaitokset – eivät kuitenkaan kaikki.

Ydinenergialain lisäksi kaivos- ja rikastustoimintaan soveltuvia säännöksiä on ydinenergia-asetuksessa, valtioneuvoston asetuksessa ydinenergian käytön turvajärjestelyistä sekä valtioneuvoston asetuksessa ydinjätteiden loppusijoituksen turvallisuudesta.

Uuden kaivoslakiin hyväksymisen yhteydessä tehtiin muutoksia myös ydinenergialakiin. Niiden perusteella Säteilyturvakeskus voi antaa yleisiä turvallisuusmääräyksiä uraanin tai toriumin tuottamiseksi harjoitettavan kaivos- tai malminrikastustoiminnan turvallisuudesta. Lisäksi luvan myöntäminen edellyttää suunnitellun kaivoshankkeen tai malminrikastuslaitoksen sijaintikunnan puoltoa. Tätä ei aiemmin edellytetty kaivos- ja rikastustoiminnalle, toisin kuin ydinvoimalaitoshankkeita koskevassa periaatepäätösmenettelyssä. Nykyiset säädökset edellytettävät edelleenkin uraanin ja toriumin tuotannolta sekä kaivos- että ydinenergialain mukaista lupaa, mutta valtioneuvosto käsittelee ydinenergialain mukaisen lupahakemuksen yhdessä samaa toimintaa tarkoittavan kaivoslupahakemuksen kanssa ja ratkaisee ne samalla päätöksellä. Ydinenergialaissa (23 §) on määritelty myös menettely, jos kaivoslupa on jo olemassa tai sitä ei tarvita.

Jos kaivostoiminnassa laajamittaisesti hyödynnettävien luonnonvarojen uraani- tai toriumpitoisuus on suurempi kuin 0.1 kilogrammaa tonnissa, on siitä ilmoitettava Säteilyturvakeskukseen (ST 12.1. 2011). Ilmoitus on tehtävä kirjallisesti hyvissä ajoin ennen toiminnan aloittamista, ja siinä on esitettävä seuraavat tiedot:

• toiminnan laatu
• käsiteltäväksi suunniteltu ainesmäärä,
• ainesten radioaktiivisuutta koskevat tiedot,
• arvio työntekijöiden lukumäärästä ja työskentelyajoista,
• selvitys toiminnasta syntyvien jätteiden ja päästöjen määrästä ja laadusta.

Ilmoituksen perusteella Säteilyturvakeskus asettaa toiminnan säteilyturvallisuutta koskevat vaatimukset ja määrää tarpeellisista selvityksistä ja toimenpiteistä. Toiminnanharjoittajan velvollisuudesta huolehtia siitä, että radioaktiivisista jätteistä ei aiheudu terveydellistä eikä ympäristöllistä haittaa, säädetään säteilylain 50 §:ssä. Erityisestä ilmoitusvelvollisuudesta säädetään säteilyasetuksen 29 §:ssä.

Parhaiden ympäristökäytäntöjen kannalta olennainen myös ydinenergialainsäädännön viitekehyksessä on ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA). Ydinenergialain mukaisilta kaivos- ja rikastustoimintahankkeilta edellytetään YVA-menettelyn läpikäymistä. Tästä ei YEL:ssä ole nimenomaista säännöstä, mutta velvollisuus perustuu YVA-lainsäädäntöön. YVA-asetuksen (VNA 713/2006) 6 §:n hankeluettelossa mainitaan uraanin louhinta, rikastaminen ja käsittely lukuun ottamatta koelouhintaa, koerikastamista ja muuta vastaavaa käsittelyä (kohta 2d). Uraanin tuotanto on siten säännönmukaisen YVA-menettelyn piirissä, eikä YVA-velvollisuuden suhteen näin ollen ole yksittäistapauksellista harkinnanvaraa.

REACH

REACH on asetus kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista ( Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals). Se tuli voimaan 1. kesäkuuta 2007, ja sen tavoitteena on parantaa kemikaaleja koskevaa Euroopan unionin aiempaa sääntelyjärjestelmää. REACH asettaa entistä enemmän vastuuta teollisuudelle, kun on kyse riskeistä, joita kemikaalit saattavat aiheuttaa terveydelle ja ympäristölle.

Periaatteessa REACH-asetusta sovelletaan kaikkiin kemikaaleihin. REACH-asetuksen mukaisesti teollisuus on päävastuussa kemikaalien aiheuttamista riskeistä ja sen on annettava niiden käyttäjille asianmukaiset turvallisuustiedot. Samanaikaisesti asetuksessa säädetään, että Euroopan unioni voi toteuttaa erittäin vaarallisia aineita koskevia lisätoimenpiteitä, jos EU:n tasolla tarvitaan täydentäviä toimia.

Teollisuudelle ja viranomaisille on viime vuosina kehitetty neuvontaa, jotta REACH voidaan panna täytäntöön ongelmitta. Ohjeasiakirjat on laadittu ja niistä on keskusteltu Euroopan komission yksiköiden johtamissa hankkeissa, joihin osallistuivat kaikki sidosryhmät: teollisuus, jäsenvaltiot, kansalaisjärjestöt ja Euroopan komissio. Lopulliset ohjeasiakirjat ovat verkkosivustossa [2] sitä mukaa kun ne valmistuvat tai niitä ajantasaistetaan.

REACH kaivosteollisuuden näkökulmasta

Uudet REACH- ja CLP-asetukset koskettavat kaivosteollisuutta sekä kemikaalien jatkokäyttäjän ominaisuudessa että malmien/rikasteiden tuottajana. Jatkokäyttäjänä kaivosten kannattaa ilmoittaa käyttämiensä kemikaalien käyttötarkoitus kemikaalin toimittajalle, jotta se voidaan sisällyttää kemikaaliturvallisuusarviointiin tunnistettuna käyttönä ja toimittaja saa tietoa altistumisskenaarion laatimiseen. Jos jatkokäyttäjä ei toimita tietoja omasta käytöstään aineen toimittajalle, tulee jatkokäyttäjän itse laatia kemikaaliturvallisuusraportti kyseistä käyttöä koskien.

REACH vaikuttaa myös kaivosteollisuuden tuotteisiin, malmeihin ja rikasteisiin. Luonnossa esiintyvät mineraalit, malmit ja malmirikasteet on vapautettu REACH:n rekisteröintivelvollisuudesta, jos niitä ei ole muunnettu kemiallisesti (REACH-asetus Liite V kohta 7). Ei-kemiallisesti muunnetun aineen kemiallinen rakenne pysyy muuttumattomana vaikka se olisi käynyt läpi kemiallisia tai fysikaalisia prosesseja. Tähän kategoriaan menevät esimerkiksi painovoima-, vaahdotus- ja magneettierotusrikasteet. Toisaalta mm. liuotus, saostus ja sintraus ovat kemiallista muuntelua, joten esimerkiksi Talvivaaran bioliuotus lasketaan malmin kemialliseksi käsittelyksi. Yleensä rikasteet voidaan rekisteröidä ns. välituotteina, jolloin voidaan soveltaa ”kevyempää” rekisteröintiä. REACH-asetuksen mukaan malmit ja rikasteet tunnistetaan yleensä ns. UVCB:n alatyypin 4-aineiksi (Substance of Unknown or Variable composition, Complex reaction products or Biological materials).

Rekisteröintivelvoitteesta vapauttaminen ei vapauta kuitenkaan REACH:n myötä tulleen CLP-asetuksen luokitteluvelvoitteesta. Vaarallisten aineiden, jotka asetetaan markkinoille, ominaisuudet tulee olla asianmukaisesti arvioitu ja luokiteltu. Malmien ja rikasteiden tarkka määrittely on monimutkaista ja usein jopa mahdotonta. Perinteisen kemiallisen koostumuksen lisäksi mineraalien ominaisuuksia määrittää niiden kiderakenne. Nämä tekevät malmien ja rikasteiden vaarallisuuden arvioimisesta ja luokittelusta hankalaa. CLP-asetuksen mukainen luokitusilmoitus malmista/rikasteesta tulee tehdä, jos se on esim. haitallista terveydelle tai ympäristölle, karsinogeenistä, happoa tuottavaa, palavaa tai itsestään lämpiävää. Karkeasti ottaen luokittelun vaativat yleensä sulfidiset malmit/rikasteet sekä vaarallisiksi luokiteltuja metalleja sisältävät rikasteet (mm. As, Cd, Pb).