Keskustelu:Ympäristönsuojelulaki

Tämä sivu on tietokide alatyypiltään arviointi. Sivutunniste: Op_fi3327
Moderaattori:Ei ole (katso kaikki) Kuinka ryhtyä moderaattoriksi? Sivun edistymistä ei ole arvioitu. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review).
Lisää dataa {{#opasnet_base_link:Op_fi3327}} Tämän Opasnet-sivun julkaisutiedot Juha Pekkanen, Jouni Tuomisto, Timo Lanki, muita?: Ympäristönsuojelulaki ympäristöterveysnäkökulmasta. Opasnet 2013. Viite: THL:n lausunnot [1]. [2] Viitattu 25.11.2024. (lausunto, YMTO)

Ympäristönsuojelulaki ympäristöterveysnäkökulmasta

Tähän kirjoitetaan THL:n lausuntoa ympäristönsuojelulain ehdotuksesta.

Terveyshaitan määritelmän ongelmista

Lain 5.1.1 §:n mukaan "terveyshaitalla" tarkoitetaan...

ihmisessä todettavaa sairautta, muuta terveydenhäiriöta tai sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi vähentää väestön tai yksilön elinympäristön terveellisyyttä.

Määritelmä on identtinen nykyisen Ympäristönsuojelulain ja Terveydensuojelulain vastaavien määritelmien kanssa, mutta siinä on kaksi olennaista puutetta:

Kyseessä on kehämääritelmä:

"Terveyshaitan" määritelmän lopussa viitataan "elinympäristön terveellisyyteen". Missään ei määritellä sitä, mitä tämä elinympäristön "terveellisyys" puolestaan tarkoittaa. Asiayhteydestä päätellen sillä kuitenkin tarkoitettaneen sellaista elinympäristöä, jossa ylimääräistä riskiä sairauksien aiheutumiseen ei aiheudu.

==> Sanamuotoa tulisikin korjata esim. seuraavasti:

"3. terveyshaitalla ihmisessä todettavaa sairautta tai muuta terveydenhäiriötä, taikka elinympäristössä sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi lisätä sairauden tai terveyshäiriön aiheutumistodennäköisyyttä;"

Määritelmä (tai ainakin sen nykytulkinta) on dikotominen:

Määritelmässä ei mainita mitään haitan voimakkuusasteista. Tausta-ajatuksena siis on, että terveyshaittaa joko on tai ei ole. Tarkastelutapa on todellisuudelle vieras, koska miltei kaikki sairaudet ja terveyden häiriöt esiintyvät hyvinkin laajana voimakkuusasteiden jatkumona, joka voi ulottua erittäin lievästä tapauksesta äärimmäisen vakavaan.

Terveyshaittojen kyllä/ei-ajattelutavan mukaan ympäristössä esiintyville pitoisuuksille, melutasoille jne. tulisi kuitenkin voida keinotekoisesti asettaa vain yksi raja ("ohjearvo"), jonka ylittyessä terveyshaittaa esiintyisi ja alittuessa ei. Todellisuudessa tämänkaltaisia rajoja ei useimmiten ole mahdollista asettaa, vaan haitan aste pääsääntöisesti voimistuu sitä mukaa, kuin altistava pitoisuus kasvaa.

Todellisuutta yliyksinkertaistavasta kyllä/ei-ajattelusta aiheutuu useantyyppisiä perusongelmia:

1) Säädöksiä valmisteltaessa aiheutuu (virkamieskunnalle, teknisille asiantuntijoille ja edunvalvojille) ongelma, mihin raja (ohjearvo) asetetaan.

• Useimmiten teknistaloudelliset reaaliteetit estävät asettamasta rajaa niin alas, että kaikilta haitoilta vältyttäisiin. Raja voidaankin joutua asettamaan yhteiskuntapoliittisena kompromissina niin korkealle, että sen alittuessakin aiheutuu merkittäviä haittoja – ainakin viihtyisyyteen.
  • Esim. VNp 993/92 ympäristömelun ohjearvoista: Nykytietämyksen mukaan osa väestöstä kokee liikennemelun aiheuttavan unihäiriöitä, vaikka yömelun ohjearvot alittuisivat.
  • Ohjearvojen kuvitteellinen asettaminen niin alas, että haittoja ei käytännössä aiheutuisi, vähentäisi toisaalta ko. ohjearvojen käyttökelpoisuutta esim. maankäytön suunnittelussa olennaisesti.

2) Säädöksiä sovellettaessa aiheutuu usein (asianosaisille) teknisesti haastava selvitysongelma sekä (lupa- ja valvontaviranomaisille sekä oikeusasteille) tulkintaongelma, ylittyykö vai alittuuko raja tietyssä yksittäistapauksessa.

• Koska esim. valitusasian käsittely ja seuraamukset voivat täysin riippua tämän kysymyksen vastauksesta, kysymyksen merkitys korostuu suhteettomasti.
• Etenkin haitankärsijän kannalta saatetaan tarvita kohtuuttoman suuria taloudellisia panostuksia sellaisten mittausten ja määritysten teettämiseen, joilla ohjearvon voitaisiin osoittaa varmasti ylittyvän.
  • Mittauksiin tarvitaan usein huomattavaa teknistä asiantuntemusta, ts. kalliita konsulttiyritysten palveluja. Esim. ulkomelumittausten kustannukset ovat vähintään satojen eurojen kertaluokkaa, mutta pidempiaikaisissa mittauksissa helposti useita tuhansia euroja.

• Tilanne on haitan kärsijän oikeusturvan kannalta hyvin arvaamaton sikäli, että pienetkin mittaustulokseen vaikuttavat tekijät (mittausvirheet, pitoisuuden ajalliset muutokset, häiritsevät tekijät jne.) saattavat keikauttaa viranomaisen tai oikeusistuimen ratkaisun haitankärsijän eduksi tai vahingoksi.

3) Jos määritellään vain yksi raja (ohjearvo), viranomaiselle ei käytännössä jää perusteita puuttua siihen haittaan, jota voi aiheutua ohjearvon alittuessakin.

4) Tällainen järjestelmä ei millään tavoin motivoi toiminnanharjoittajia vähentämään päästöjä enempää kuin mitä laki minimissään vaatii (ts. ohjearvon alittuminen juuri ja juuri).

Kyllä/ei-ajattelun ongelmista päästäisiin, jos terveyshaittaa tarkasteltaisiin astevaihteluna. Tällöin olisi hyödyksi määritellä altistumista säätelevät lukuarvot yhden ohjearvon sijasta useampiportaisina sääntelyarvoina (kts. jäljempänä).

• Haittojen, vahinkojen ja muiden epäkohtien tarkastelu voimakkuusasteina on yleinen periaate muussakin lainsäädännössä: Esimerkkeinä mainittakoon ympäristövahinko-, vahingonkorvaus-, kuluttajansuoja- ja rikoslait. Aiheutetun haitan tai vahingon julkis- ja yksityisoikeudelliset seuraamukset (rangaistus, pakkokeinot, vahingonkorvaus, hyvitys jne.) mitoitetaan suhteessa ongelman laajuuteen.

Terveyshaitan voimakkuusvaihtelun tulisikin käydä ilmi lakitekstin sanamuodosta.

==> Määritelmää voitaisiin tarkentaa lisälauseella (vrt. "parhaan käyttökelpoisen tekniikan" määritelmä) esim. seuraavasti:

"3. terveyshaitalla ihmisessä todettavaa sairautta tai muuta terveydenhäiriötä, taikka elinympäristössä sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi lisätä sairauden tai terveyshäiriön aiheutumistodennäköisyyttä;

terveyshaittaa esiintyy yleensä voimakkuudeltaan monentasoisena;"

Huom. Yhtenäisyyden vuoksi terveyshaitan määritelmä tulisi luonnollisesti muuttaa samalla tavoin Terveydensuojelulain 1 §:ään.

Ajattelu- ja puhetavan muutos

Terveyshaitan voimakkuusvaihteluihin perustuva tarkastelutapa poikkeaisi nykyisestä etenkin siinä, että terveyshaitan olemassaolo ei enää automaattisesti olisi lainvastainen tilanne, vaan asian ratkaisisi se, minkäasteisesta haitasta on kysymys. Tämä tarkastelutapa vastaisi arkiajattelua paremmin kuin nykyinen "terveyshaitan" määritelmä.

• Viranomaisen puhetapaan siis sisältyisi haittojen tarkastelu eriasteisin sanallisin voimakkuusmäärein, jotka voisivat olla esim. muotoa "olematon / erittäin vähäinen / ... / erittäin suuri terveyshaitta".
• Näiden voimakkuusluokkien rajat voitaisiin määritellä kyseisen altistusmittasuureen (esim. yöajan keskiäänitaso) arvoina tieteellisin perustein.
  • Luokkien määrittelyssä tulisi pyrkiä siihen, että eri altisteista aiheutuvat terveyshaitan voimakkuusasteet olisivat keskenään vertailukelpoisia.
    • Esim. tietynsuuruisesta pölyaltistumisesta johtuva "lievä terveyshaitta" vastaisi vakavuudeltaan esim. tietyntasoisesta melualtistumisesta johtuvaa "lievää terveyshaittaa".
  • Tämänkaltainen rajojen määrittely voitaisiin (esim. THL:n toimesta) toteuttaa soveltamalla DALY- eli sairauskuormalaskennan periaatteita.
• Haittojen sanalliset voimakkuusmääreet edistäisivät esim. ympäristölupa- ja YVA-menettelyissä terveyshaitoista tiedottamista, koska enää ei oltaisi yksinomaan vaikeasti yleisväestölle avautuvien teknisten numerotietojen (esim. pitoisuudet) varassa.

Yksitasoisesta ohjearvosta kohti moniportaista sääntelyarvojen järjestelmää – Alustavaa ideointia

Huom. Kuten yllä jo viitattiin, siirtyminen terveyshaitan on/ei-ajattelusta astevaihteluna tarkastelemiseen edellyttäisi myös nykyisten yksitasoisten ohjearvojen korvaamista useampiportaisella sääntelyarvojen järjestelmällä.

Kyseessä olisi suuri ja laajakantoinen ajattelutavan muutos, joka edellyttäisi laajoja muutoksia useisiin säädöksiin. Ei ole todennäköistä, että tällainen muutos toteutuisi ainakaan vielä lähivuosina. Alla esitetään kuitenkin – lähinnä jatkoideoinnin edistämiseksi sekä sen osoittamiseksi, millaisia etuja ko. muutoksella voitaisiin saavuttaa – yksi mahdollinen moniportainen sääntelyarvojen toteutustapa ("T-O-E").

Esimerkki moniportaisesta sääntelyarvojen järjestelmästä

Altistumisen sääntelyssä terveyshaitan voimakkuusvaihtelu voitaisiin ottaa huomioon käyttämällä esimerkiksi 3-portaista järjestelmää:

• Määriteltäisiin (puhtaasti terveysperusteinen) altistumisen tavoitearvo T, jonka alittuessa ei esiintyisi mainittavaa terveyshaittaa.
• Määriteltäisiin (puhtaasti terveysperusteinen) altistumisen enimmäisarvo E, jonka ylittyessä aiheutuisi lähes aina terveyshaittaa ja jonka ylittymistä ei siksi sallittaisi missään oloissa.
• Tavoitearvon ja enimmäisraja-arvon välille jäisi altistumisen voimakkuusalue, jossa todennäköisesti esiintyisi eriasteista terveyshaittaa. Tälle alueelle määriteltäisiin – terveydellis-yhteiskuntapoliittisena kompromissina – ohjearvo O, jonka valinnassa otettaisiin huomioon, että tavoitearvon T saavuttaminen olisi päästön aiheuttajille useimmiten teknistaloudellisesti ylivoimainen tai kohtuuton vaatimus (ottaen huomioon myös ko. toiminnalla saavutettavat hyödyt).
  • Ohjearvon O alittuessakin siis tiedettäisiin aiheutuvan ainakin vähäistä terveyshaittaa, joka kuitenkin katsottaisiin useimmiten hyväksyttäväksi ns. sietovelvoitteen nojalla.
    • Tällä tavoin määriteltävä ohjearvo O muistuttaisi siis lähtökohdiltaan esim. nykyisiä maankäytön suunnittelussa käytettäviä ympäristömelun ohjearvoja.
• Jotta viranomaisten käytäntö olisi yhdenmukainen, lupaharkinnassa ja -määräyksissä tulisi ensisijaisesti käyttää ohjearvoa O, mikäli tiedossa ei ole olennaisia perusteita siitä poiketa. Poikkeamiset tulisi perustella objektiivisin ja yhdenmukaisin kriteerein.
  • Ohjearvoa O väljempiä vaatimusarvoja (välillä O...E) voitaisiin käyttää esim. aikaprioriteettiperiaatteen mukaisissa tilanteissa eli kun päästöjä aiheuttava laitos on ollut toiminnassa ennen asutuksen kaavoittamista naapurustoon.
  • Vastaavasti ohjearvoa O tiukempia vaatimusarvoja (välillä T...O) voitaisiin käyttää esim. silloin, kun alueella esiintyy altistumiselle keskivertoväestöä herkempiä kohteita (esim. hoitolaitokset) tai poikkeuksellisia virkistysalueita.

Uudistuksella saavutettavat edut

Tämän kolmi- tai useampiportaisen järjestelmän edut olisivat seuraavat:

A) Sääntelyarvojen päivittäminen olisi nykyistä joustavampaa.

• Päivittämistarvetta voi ilmetä ensinnäkin terveysperustaisissa tavoite- ja enimmäisarvoissa (T, E) sitä mukaa, kuin tieteellinen tieto altistumisen vaikutuksista täsmentyy. Tämä prosessi on kuitenkin hyvin hidas.

• Edellisestä riippumatta on (usein nopeammin) odotettavissa tarvetta tarkistaa "käytännön elämän" kompromissina määriteltyjä ohjearvoja O, sitä mukaa kuin teknistaloudelliset mahdollisuudet haittojen vähentämiseksi kasvavat.

B) Viranomaiselle jäisi esim. ympäristölupamääräysten asettamisessa mahdollisuus käyttää nykyistä laajemmin tapauskohtaista kokonaisharkintaa, jonka perusteella viranomainen voisi edellyttää toiminnanharjoittajilta ohjearvoa O tiukempaa tai väljempää haitan rajoittamista (rajoissa T....E).

• Vaikka nykyisinkin lupaviranomainen voi käyttää harkintaa lupamääräysten asettamisessa, käytännössä (esim. melumääräyksissä) pitäydytään varsin pitkälti ja jäykästi ohjearvoissa. Moniportaisessa järjestelmässä tavoitearvo T ja enimmäisarvo E muodostaisivat selkeästi määritellyn liikkuma-alueen, jonka sisällä viranomaisen olisi helpompi harkintavaltaansa käyttää.

• Kokonaisharkinnassa otettaisiin huomioon altistumisen eri ulottuvuudet (kuten yleisyys, voimakkuus, ajallinen vaihtelu jne.) sekä tarkasteltavasta päästölähteestä riippumattomat terveyshaitan määräytymiseen vaikuttavat tekijät (esim. taustapitoisuudet, muut altistumislähteet jne).

C) Niissä epäselvissä tilanteissa (esim. valitustapaukset), joissa altistuminen jäisi aivan ohjearvon O tuntumaan, ratkaisun hakemisessa ei osapuolten tarvitsisi juuttua sen kysymyksen selvittämiseen, ylittyykö vai alittuuko ohjearvo.

• Koska määritelmän mukaisesti jo ohjearvon O tasollakin aiheutuisi jonkinasteista terveyshaittaa, viranomaisella olisi mahdollisuus ja perusteltu syy tulkita ohjearvoa altistuvan eduksi ja siten asettaa toiminnanharjoittajalle lisämääräyksiä päästöjen vähentämiseksi tasolle, jolla ohjearvo varmasti alittuu, etenkin jos tarkasteltavana on suurempi altistuvien joukko.

D) Tällaisella kolmiportaisella järjestelmällä, erityisesti tavoitearvon T asettamisella, olisi informaatio-ohjaava vaikutus niihin toiminnanharjoittajiin, jotka oma-aloitteisesti pyrkisivät ohjearvon sallimia vähäisempiin ympäristöhaittoihin (ts. kohti tavoitearvoa T).

• Vapaaehtoisen vähentämispyrkimyksen pontimena voisi olla myönteisen julkisuuskuvan ja hyvien yhteiskuntasuhteiden rakentaminen.
• Ohjearvoa tiukempi päästöjen vähentäminen edistäisi toiminnanharjoittajan etenemismahdollisuuksia esim. ympäristölupaa tarkistettaessa (esim. toiminnan laajentamiseksi), koska lupaharkinnassa otettaisiin huomioon naapuruston asukkaiden kuulemisessa saatava palaute.

Moniportaista järjestelmää voisi soveltuvin osin hyödyntää paitsi terveys- myös viihtyvyysperustaisten sääntelyarvojen määrittelyyn (sikäli kuin viihtyisyyttä ei haluta lukea terveyden osatekijäksi).