Keskustelu:Terveys kaikissa politiikoissa

Vaikutusarvioinnin edistäminen Suomessa

Teksti perustuu STM:n järjestämän Terveys kaikissa politiikoissa -työkokouksen (Siikaranta 13.-14.11.2014) työryhmän C (Ympäristö) osaryhmän Vaikutusarviointi keskusteluihin ja muistiinpanoihin. Osaryhmän vetäjänä toimi Jouni Tuomisto.

Ongelmat

Monimutkaisissa ongelmissa organisaatiorajat ylittyvät, ja jonkun tahon pitäisi pystyä muodostamaan kokonaiskuva eli tekemään organisaatiorajat ylittäviä arviointeja. Mutta kuka osaa, kuka tekee ja kuka maksaa tällaisen toiminnan? Käytännöt eivät ole kovin kehittyneitä.

Päätöksenteossa tapahtumahorisontti myös on kovin lyhyt. Esimerkiksi perheneuvolatoiminta ehkäisee rikollisuutta ja perheväkivaltaa mutta pitkällä viiveellä. Niinpä sen rahoittaminen nyt on vaikeaa, vaikka vaikuttavuus on hyvä. Tällainen vaikuttavuusarvioinnin tuottama tilastotieto ei tahdo konkreettisuudestaan huolimatta kanavoitua päätöksentekoon. (Tässä tekstissä vaikutusarvioinnilla tarkoitetaan toimenpiteen vaikutusten ennakkoarviointia ennen päätöstä, ja vaikuttavuusarvioinnilla tarkoitetaan toimenpiteen jälkeistä seurantaa ja vaikuttavuuden arviointia jälkikäteen havaintodatan perusteella.)

Vaikutusarviointeja tehdään kovin erilaisella tarkkuudella ja laatutasolla tilanteesta riippuen. Esimerkiksi ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa IVA:ssa on käytössä tarkistuslistoja asioista, joita pitäisi huomioida päätöksenteossa. Ongelmana kuitenkin voi olla se, että vaikka listan käy läpi, ei suunnittelijalla ole riittävää tietotaitoa asioista, jotta voisi ottaa kantaa siihen, onko jollakin toimenpiteellä vaikutuksia vai ei ja miten tilanteeseen voi vaikuttaa. Niinpä arvioinnin laatu voi jäädä huonoksi vaikka siihen on olemassa työkalu.

Tämän ongelman vähentämiseksi pitäisi olla pitemmälle kehitettyjä työkaluja, joihin suunnittelija voi syöttää omaa tapaustaan koskevat tiedot (jotka ovat hänellä yleensä hyvin tiedossa) työkaluun, ja työkalussa on valmiina yleistiedot (annosvasteet, laskentayhtälöt, ihmisten ruokavaliot ja muut altistumiseen liittyvät tiedot ja muut yleensä hankalasti hankittavat tiedot). Työkalu sitten antaisi määrällisiä vaikutusarvioita tapauskohtaisesti kaikkeen tähän tietoon perustuen.

Tarkastellaanko tässä nyt säädösvalmistelua vai esimerkiksi kuntatason toimenpiteitä kuten kaavoitusta? Molempia. Vaikka ne ovat prosesseina aika erilaiset, niissä on paljon yhteisiä asioita ja kehityskohteita, kun niitä tarkastellaan tiedontuotantoprosesseina.

Vaikutusarvioinnissa tärkeää on nimenomaan huomata sen merkitys monimutkaisissa, organisaatiorajat ylittävissä ongelmissa. Ratkaisevaksi kysymykseksi tulee, miten tieto saadaan virtaamaan eri sektorien välillä.

Jos tieto ei virtaa kunnolla (tai tehtäväksianto tulee kehysbudjetoinnin ja sektorikohtaisten tavoitteiden muodossa), tuloksena on osaoptimointia ja yhteiskunnan kannalta tehotonta työskentelyä. Sen sijaan pitäisi pyrkiä tästä pois kohti kokonaiskuvaa. Vasta sitten onnistuu kunnollinen priorisointi.

Valmiita työkaluja siis tarvitaan. Koska niiden kehittäminen kuitenkin on työlästä, kysymys kuuluu, mistä aiheista niiden kehittäminen pitäisi aloittaa.

Tiekartta

Tavoitteena on näyttöön pohjautuva päätöksenteko. Tämän edistämiseksi tunnistettiin muutama keino, joita lähdetään käytännössä edistämään.

Ketterät kokeilut eli sellainen käytäntö, että jotain suunniteltua asiaa testataan pienimuotoisesti ennen lopullista tai täysmittaista päätöstä. Onko tällainen sallittua? Lainsäädäntötyössä tasavertaisuusvaatimus aiheuttaa esteitä, koska jotain lakia ei voi kokeilumielessä säätää vain joihinkin kuntiin ja vertailla muihin. Mutta asiaa pitäisi kehitellä edelleen. Esimerkiksi vaikka ei ole mahdollista kieltää tupakan myyntiä yksistä kunnista ja sähkötupakan toisista, voisi tätä kuitenkin ketterästi kokeilla. Voisi esimerkiksi kutsua tupakoijia mukaan kokeeseen, jossa osallistujat arvotaan kahteen ryhmään ja toisille toimitetaan sähköllistä ja toisille sähkötöntä tupakkaa (rahallisesti ei kuitenkaan tueta tupakointia vaan osallistujat polttavat ja maksavat tupakastaan sen kuin ennenkin).

Entä olisiko tällaisiin ketteriin kokeiluihin halua? Ainakin tässä pienryhmässä se sai selkeän kannatuksen. Se miten tällaiset kokeilut rahoitettaisiin jäi kuitenkin ratkaisematta. Periaatteessa ne kai johtavat päätöksentekijän tehokkaampaan rahankäyttöön ja siten maksavat itse itsensä takaisin, joten päättäjällä pitäisi olla intressi irrottaa rahat niihin normaalibudjetista, kunhan kokeilussa tarkastellaan järkevää kysymystä, jonka ratkaisemisesta tulee lisäarvoa.

Ketterien kokeilujen tulokset on tärkeää julkaista laajasti, josta niistä voisivat hyötyä myös muut vastaavia toimenpiteitä miettivät, kuten muut kunnat. Ketterien kokeilujen kannatuksesta huolimatta työryhmästä ei tullut konkreettisia toimenpideideoita tämän asian edistämiseksi.

Konkreettiset työkalut hankaliin vaikutusarviointeihin todettiin tärkeiksi. Niinpä päätettiin ottaa yksi tai kaksi altistetta, joihin kehitettäisiin helppokäyttöinen konkreettinen työkalu terveysvaikutusten arviointiin. Tämä on THL:n vuoden 2015 alusta aloittavan Vaikutusarvioinnin yksikön toimenkuvaan kuuluvia asioita, ja se on myös TEKAISU-hankkeen yksi tavoite. Kahta aihetta ideoitiin työryhmässä. Nämä ovat selkeästi sellaisia, joiden merkitys ylittää hallintokuntarajat ja monien muidenkin kuin terveyspuolen päättäjien tulisi kiinnittää niihin huomiota.

• Pienhiukkaset: puun pienpoltto on erityinen ympäristöterveysongelma, ja sitä varten pitäisi kehittää laskuri terveysvaikutuksille. Suurin osa tarvittavasta tiedosta on jo kerättynä THL:ssä, ja myös laskentaa on muuhun tarkoitukseen kehitetty. Tämän räätälöinti tähän tarkoitukseen onnistunee nopeastikin, ja arvio on pilottiversion olemassaolosta 31.1.2015. Vastuuhenkilönä Jouni Tuomisto.
• Liikuntavaikutusten arviointi olisi myös tärkeää esimerkiksi kaavoituskysymyksissä. Mahdollisesta olemassa olevasta laskurista kysyttiin valtion liikuntaneuvoston Minna Paajaselta. Hän sanoi, ettei heillä sellaista ole, mutta WHO:lla on: http://heatwalkingcycling.org/ Tämän kehittämistä edelleen suomalaisiin oloihin voisi siis harkita. Lisäksi löytyi liikunnan ja kaavoituksen suhteita tarkasteleva ohjesivusto http://www.liikuntakaavoitus.fi .

Lohkokaavio ja tautitaakka-arviot: jotta päätöksenteosta saataisiin johdonmukaisempaa, pitäisi paremmin kartoittaa nykyistä ympäristöaltisteiden aiheuttamaa tautitaakkaa ja toimenpiteitä, joilla sitä voidaan vähentää. Tämä on työtä, joka on joka tapauksessa meneillään THL:ssä ja TEKAISU-hankkeessa. Mutta työtä pitäisi tehdä nykyistä laajemman yhteistyön merkeissä. Tällaisia askelmerkkejä hahmoteltiin työryhmässä:

• SYKEn Ari Saarinen esitti idean, että altisteiden, vaikutusten, toimenpiteiden ja toimijoiden kokonaisuudesta tehtäisiin lohkokaavio tai systeemikuva, josta olisi helppo nähdä karkealla tasolla asioiden ja vuorovaikutusten suuruudet. Tämä syntynee 5/2015 mennessä, kunhan keskustelu THL:n ja SYKE:n kesken saadaan tästä asiasta vauhtiin.
• THL:n tautitaakkatyö jatkuu ja kokonaiskuva asiasta voisi olla tarjolla vuonna 2016.
• Ministeriöt yhdessä voisivat edistää yllämainittua konkreettisten työkalujen ideaa siten, että niitä olisi käytössä kaikilla hallinnonaloilla vuonna 2018 siten, että työkaluja on useita ja niiden käyttö ylittää hallintokuntarajat. Työssä tulee priorisoida aiheita, joiden vaikutusarvioinnista on hyötyä usealla hallinnonalalla ja jotka hyötyvät kokonaisoptimoinnista.

Hallitusohjelma: Työryhmä päätyi tavoittelemaan hallitusohjelmaan seuraavanlaista kirjausta: ”Vahvistetaan yhteistyötä ministeriöiden välillä riskienhallinnan parantamiseksi.” Tällaisen kirjauksen toivotaan tukevan edellä suunniteltuja toimenpiteitä.

Long list: Siikarannassa esiteltiin pikaisesti VNK:n työstämä ns. long list, jossa on koottuna ministeriöiden tulevaisuuskatsauksista nostettuja usein toistuvia painopisteitä. Työryhmä totesi, että tässä muistiossa mainittuja asioita pitäisi verrata tähän pitkään listaan sen arvioimiseksi, missä ovat niiden yhtymäkohdat. Jos yhtymäkohtia on, se kannattaa panna puolin ja toisin merkille, jotta näitä yhteisiä tavoitteita ja toimenpiteitä voidaan tehokkaasti edistää yhdessä. Tämä työ toteutetaan siten, että työryhmän vetäjä Jouni Tuomisto lähettää muistiinpanot VNK:hon Jouni Varangalle ja Ulla Rosenströmille tiedoksi ja vertailun tekemiseksi. Tämä tehdään jo 30.11.2014 mennessä.

Siikaranta C Vaikutusarviointi ja terveys

Tämä teksti on siirretty sivulle Hyvinvointia tukeva ympäristö#Vaikutusarviointi ja terveys (KT9, 10).