Avoimen arviointikäytännön soveltaminen THL:ssä

Tämä sivu on tietokide alatyypiltään metodi. Sivutunniste: Op_fi3826
Moderaattori:Jouni (katso kaikki) Sivun edistyminen: Raakile. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review).
Lisää dataa {{#opasnet_base_link:Op_fi3826}}

Kysymys

Miten Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) voisi soveltaa Tekaisu-hankkeessa kehitettyä avointa päätöksentekokäytäntöä omassa toiminnassaan siten, että toiminnan vaikuttavuus ja tehokkuus paranisi?

Vastaus

Laitoksen, osastojen ja työntekijöiden tuloskeskusteluissa otetaan järjestelmällisesti esiin seuraavia asioita ja tavoitteita. Mainitunlaisen työn tekemistä seurataan järjestelmällisesti.
- Asiantuntijan yhdeksi olennaiseksi tehtäväksi otetaan Wikipediaan kirjoittaminen omalta osaamisalueelta.
- Kaikki tietotyö tehdään niin, että ei-salainen tieto tehdään lähtökohtaisesti avoimeksi ja työstetään avoimesti. Tiedot jaetaan aiemmin hyväksytyn ohjeen mukaisesti avoimilla käyttölisensseillä CC-BY tai CC-BY-SA. Salaisen tiedon yhteyteen liitetään aina perustelu salaamiselle.
THL:n päätöksentekoa kehitetään avoimen päätöksentekokäytännön mukaisesti siten, että päätöksentekijä (pääjohtaja tai johtoryhmä) julkistaa tulevien päätösten tavoitteet ja avaa päätösvalmistelun kaikille kiinnostuneille. Kutakin päätöstä varten avataan verkkosivu, johon asiaa koskevat tiedot kerätään ja jossa sitä koskeva keskustelu käydään.
Tietotyön kohderyhmiä laajennetaan järjestelmällisesti niin, että aiemmin vain omaa työtä tai omaa yksikköä palvelevaan työtä tehdään lähtökohtaisesti kaikille, jotka saattavat siitä hyötyä, ja tuloksia jaetaan systemaattisesti ja avoimesti.
Datamanageroinnin ja tilastoanalyysien perustyökaluksi otetaan R-ohjelma, joka on monipuolinen ja avointa lähdekoodia ja siksi kenen tahansa helposti käyttöön otettava. Kehitetään toimintatapoja ja yhteisiä työkaluja, joilla aineistoja ja koodeja jaetaan.
THL ottaa käyttöön työn tekemiseksi "intranetin", joka kuitenkin on avoimesti kaikkien nähtävissä. Tämä on osa avoimuuskäytäntöä.
THL avaa kansanterveydellisesti tärkeitä aiheita avoimelle keskustelulle siten, että keskusteluja moderoidaan kriittisen keskustelun käytäntöjen mukaisesti. Tähän työhön rekrytoidaan vapaaehtoisten kansalaisaktiivien ruohonjuuriverkosto.
THL alkaa järjestelmällisestikuvata oman toimintansa sekä muiden kansanterveyttä edistämään pyrkivien toimintojen vaikuttavuusarviointeja.

Perustelut

Aluksi esitellään avoimen päätöksentekokäytännön yleispiirteet, joiden ymmärtäminen on tarpeellista varsinaisen suunnitelman ymmärtämiseksi. Yksityiskohtainen kuvaus löytyy sivulta Avoin päätöksentekokäytäntö. Tämä lyhyempi teksti on alunperin kirjoitettu sivulle Keskustelu:Tietoja hyödyntävän päätöksenteon kunapilotti.

Johdanto

Tietoa ei käytetä yhteiskunnallisessa ja kunnallisessa päätöksenteossa niin tehokkaasti kuin pitäisi. Tämä koskee niin asiantuntijatietoa kuin ihmisten arvoja ja mielipiteitäkin. Ongelmaa on siinä, että asiantuntijat eivät osaa tuottaa tietoa hyödyllisessä ja helppokäyttöisessä muodossa. Mutta ongelmaa on erityisesti siinä, että päätösvalmistelun käytännöt eivät tue riittävästi avoimen tiedon käyttämistä ja että päättäjät eivät osaa sitä vaatia.

Jos tiedon käyttöä päätöksenteossa halutaan parantaa, on onnistuttava läpäisemään kaksoismuuri, joka muodostuu toisaalta päätöksenteon ja toisaalta asiantuntijatyön vakiintuneista, tiedon leviämistä estävistä käytännöistä. Pelkkä yhden muurin murtaminen ei riitä, koska jäljelle jäänyt muuri estää päättäjiä ja asiantuntijoita näkemästä sen takana olevia hyötyjä. Niinpä he usein päätyvät pitämään käytäntöjen (varsinkin omiensa) muuttamista turhana ajanhukkana. Välitön tavoitehan saavutetaan perinteiselläkin tyylillä, kun päätökset tulevat tehdyksi ja tutkimustulokset artikkeleina julkaistuksi. Mutta silloin jää näkemättä, mitä arvokasta lisätietoa päätösvalmisteluun tai hyötykäyttöä tutkimustuloksille olisi kaksoismuurin takana ollut.

Tässä esitetään yleiskuvaus kehityshankkeesta ja sen toimintasuunnitelmasta, jolla tilannetta parannetaan. Aluksi määritellään hankkeen näkökulmat.

Tarkastelun keskiöön otetaan jokin yhteiskunnallinen päätöstilanne, johon kuuluu päätösvalmistelu, varsinainen päätöksen tekeminen ja päätöksen toimeenpano ja seuranta. Tämän päätöstilanteen puitteissa tarkastellaan tietotyötä tekevää henkilöä, joka voi olla päättäjä, asiantuntija, kansalainen tai sidosryhmän edustaja. Tällä henkilöllä on jotain tarkasteltavan päätöstilanteen kannalta tärkeää ja hyödyllistä tietoa tai tällaisen tiedon tarve. Kehityshankkeessa esitetään kaksi olennaista, toisiinsa liittyvää kysymystä tietotyöläisen näkökulmasta:

Miten minä saisin kaiken tietotyössä tarvitsemani tiedon mahdollisimman helposti ja käyttökelpoisessa muodossa käyttööni?

Miten minä voisin jakaa kaiken hallussani olevan tiedon mahdollisimman helposti ja käyttökelpoisessa muodossa kaikille, jotka siitä voivat hyötyä?

Kysymykset kytkevät tiukasti yhteen toiminnan ja tiedon. Tässä tapauksessa toiminta on päätöstilanteeseen liittyvää työtä ja tieto on erityisesti päätösvalmistelussa kerättävää päätöksentekoa tukevaa tietoa mutta myös toimeenpanoon ja seurantaan liittyvää tietoa. Lisäksi tarkasteluun on syytä ottaa tietojärjestelmät, joilla tietoa hallitaan ja jäsennetään, ja teknologiat, joiden varassa tietojärjestelmät toimivat. Tätä ajattelua kutsutaan kokonaisarkkitehtuuriksi (REF viite Oper Researchin alueelta), ja se on eräs yleinen ja valtionhallinnossakin tärkeä johtamisjärjestelmä (REF VM).

Lisäksi on syytä pitää mielessä kaksi muuta johtamiseen liittyvää näkökulmaa. Ensinnäkin työtä pitää seurata ja ohjata jatkuvasti työn aikana pitäen kirkkaana mielessä ja ohjenuorana ne lopputulokset, joita päätöksenteolla tavoitellaan (REF Pasi?). Toiseksi on ymmärrettävä, että päätöstilanteissa on niin monenlaisia tietoja (tavoitteita, faktoja, tutkimustuloksia, epävarmuuksia, mielipiteitä, harhaluuloja), että niiden hallitseminen ja jäsentäminen vaatii omanlaistaan asiantuntemusta ja erityistä yhteenvetämisen taitoa ja työtä (REF interactional expertise). Ymmärrystä ei synny pelkästään sillä, että päättäjä, asiantuntija ja jokainen vuorollaan saa sanoa asiansa. Jonkun on osattava jäsentää näistä mielekäs kokonaisuus.

Tarkasteltavassa yhteiskunnallisessa päätöstilanteessa lähdetään tavoittelemaan sellaista mielekästä kokonaisuutta, jota nimitetään jaetuksi ymmärrykseksi (REF Pohjola et al 2012). Se tarkoittaa tilannetta, jossa jokainen osallistuja voi todeta, että hänen näkemyksensä on asianmukaisesti osana kokonaisuutta. Tavoitteena ei siis ole konsensus tai enemmistöpäätös, vaan tilanne, jossa osallistujat ymmärtävät mitä näkemyksiä asiasta on ja mistä ollaan erimielisiä ja miksi. Jokaisen osallistujan tiedot ja näkemykset ovat tässä lähestymistavassa tervetulleita, koska virheellistenkin tietojen esittäminen auttaa ymmärtämään näkemyserojen syitä ja toisaalta auttaa osallistujia oppimaan lisää asioista ja korjaamaan käsityksiään.

Edellä esitetyt kysymykset tiedon saamisesta ja jakamisesta kuulostavat ehkä liian yleisiltä ollakseen hyödyllisiä. Tämä ongelmahan on valitettavan tyypillinen esimerkiksi strategiateksteillä: ihmiset lainkaan näe niiden yhteyttä omaan työhönsä. Kuitenkin tässä näkökulmana on nimenomaan ihminen ja hänen työnsä, ja erityisesti tiedon rooli työssä. Näistä kysymyksistä voidaankin muotoilla toimintaa ohjaavia periaatteita, jotka auttavat vertailemaan erilaisia toimintatapoja varsin suoraviivaisesti. Esimerkiksi tiedon helppo jakaminen johtaa avoimuuden periaatteeseen, jonka perusteella voidaan esittää käytännöllisiä kysymyksiä: “Voisimmeko tämänkin tiedon laittaa internetiin kaikkien löydettäväksi (sen sijaan että tallentaisin sen omalle koneelleni tai lähettäisin valikoidulle joukolle liitetiedostona)?” Lisäksi periaate luo tarpeen esimerkiksi muuttaa toimintatapoja sellaisiksi, että tiedon jakaminen internetissä on helppoa ja rutiininomaista. Tällöin tiedon salaaminen on poikkeus, eikä siksi ole haittaa siitä, vaikka se olisi vähän työläämpääkin. Nykyisten toimintatapojen osalta tilanne on yleensä päinvastainen.

Nykyiset taidot ja mahdollisuudet

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella (THL) on useiden vuosien ajan kehitetty toimintatapoja ja tietojärjestelmiä, jotka osaltaan murtavat tiedon hyödyntämisen kaksoismuuria. Keskeisten toiminnallisuuksien esittely on tarpeen, koska ne mahdollistavat monia edistyneitä käytäntöjä mutta eivät ole yleisesti tiedossa. Tämä taustoitus siis auttaa ymmärtämään, miten haettava hanke rakentuu olemassaolevien mahdollisuuksien päälle.

Avoin päätöksentekokäytäntö (http://fi.opasnet.org/fi/Avoin_päätöksentekokäytäntö) on Sosiaali- ja terveysministeriön rahoittamassa Tekaisu-hankkeessa (http://fi.opasnet.org/fi/Tekaisu) kehitetty toimintatapa, joka auttaa suuntaamaan päätösvalmistelua tehokkaasti tietoa hyödyntäväksi. Se myös tarjoaa rooleja eri toimijoille osallistua päätösvalmisteluun. Aiemmin kuvattujen näkökulmien lisäksi avoin päätöksentekokäytäntö rakentuu kuuden, työn tekemistä ohjaavan periaatteen varaan:

tavoitteellisuus (jatkuva pyrkimys kohti päätöksentekijän määrittämää tavoitetta ja lopputulosta);
kohteellisuus (kaiken tiedon kerääminen yhteen paikkaan kaikkien käytettäväksi ja jalostettavaksi);
syysuhteiden kuvaus (erityisesti kuvataan päätöksen ja tavoitellun lopputuloksen välisiä syysuhteita);
kritiikki (sallitaan kaiken tiedon kritisointi mutta vain täsmällisin kriteerein);
avoimuus (sekä jalostettavan tiedon että työskentelyn avoimuus); ja
jatkokäyttö (työn tekeminen niin, että tulosten käyttö muihin tarkoituksiin on mahdollisimman helppoa).

Opasnet (http://fi.opasnet.org) on avoin ja vapaasti käytettävä verkkotyötila, johon voi kerätä ja jäsentää mitä tahansa päätösvalmisteluun liittyvää tietoa, erityisesti vaikutusarviointeja. Käyttäjän näkökulmasta päällimmäisenä on wikiympäristö, johon kuka tahansa voi perustaa omia sivujaan tai osallistua muiden sivujen parantamiseen kuten Wikipediassa. Se tarjoaa siis sen kohteen, jonne tiedot voidaan kerätä ja jossa esimerkiksi päätösvalmisteluun liittyvät vaikutusarvioinnit voidaan tehdä ja josta ne kiinnostuneille löytyvät. Opasnetissa myös sovelletaan tiettyjä muokkaus- ja keskustelusääntöjä, joiden avulla voidaan sallia avoin kritiikki ilman, että tietorakenteet hajoavat tai kukaan pääsee kaappaamaan prosessia.

Opasnetin keskeinen piirre on vahva tuki vaikutusarviointien ja jopa alkuperäistutkimuksen tekemiseen. Verkkotyötilassa on joustava tietokanta, jonne voi tallentaa suuriakin tietoaineistoja, ja tehokas laskentaympäristö tiedon analysoimiseen ja määrälliseen mallintamiseen. Versionhallinta ja arkistointi tapahtuvat kuin itsestään työn ohessa, ja avoimen ympäristön ansiosta mallien ja analyysien jakaminen ja lainaaminen on erittäin helppoa. Opasnetissa onkin valmiina useita helposti käyttöön otettavia mallikokonaisuuksia erilaisten ympäristöterveyteen liittyvien aiheiden, kuten talousveden (http://fi.opasnet.org/fi/Vesiopas), pienhiukkasten tai kaivostoiminnan (http://fi.opasnet.org/fi/Minera) tervevysriskien laskemiseksi.

Koska avoimessa päätöksentekokäytännössä keskeinen toimintaympäristö on avoin internet, työskentelyyn on helppo kytkeä muita avoimesti jaettuja toiminnallisuuksia. Suomessa avoin yhteiskunta on edennyt harppauksin vireän ruohonjuuritoiminnan ansiosta, ja käytössä on lukuisia erilaisiin osatehtäviin rakennettuja toiminnallisuuksia ja sivustoja. Näistä esitetään joitakin läheisesti päätösvalmisteluun liittyviä. Niitä voidaan käyttää yhdessä Opasnetin kanssa päätöstilanteen tietojen jalostamisessa.

Innokylä on sivusto sosiaali- ja terveydenhuollon käytäntöjen kuvaamiseen, parantamiseen ja jakamiseen muille. Sen toimintaperiaatteet muistuttavat läheisesti avointa päätöksentekokäytäntöä, ja siksi se terveyteen liittyvissä asioissa toimii hyvänä käytäntöjen levittämisen työkaluna ja yhteyskanavana terveydenhuollon toimijoihin. THL ylläpitää sivustoa, ja se on keskeinen kanava Kaste-ohjelman käytäntöjen levittämisessä.

Otakantaa, Aloitekanava, Kansalaisaloite, Avoinministeriö ja Suomijoukkoistaa ovat verkkosivustoja kansalais- ja muiden aloitteiden tekemiseen ja niistä keskustelemiseen. Monet kunnat ovat ottaneet Otakantaa-sivuston käyttöönsä kerätäkseen palautetta ja ideoita valmistelussa olevista asioista. Näillä sivuilla on omat tarkoituksensa ja käyttäjäryhmänsä, ja niitä voi tilanteesta riippuen käyttää päätösvalmistelun tukena tai uuden kohderyhmän tavoittamiseen. Myös kansalaisia osallistavien käytäntöjen tutkimus on ollut vilkasta, ja ymmärrys tehokkaista käytännöistä on lisääntynyt viime vuosina (REF).

Nykytilanne on siis se, että päätöksenteon parantamisen keinot ja välineet ovat parantuneet selvästi, ja myös kansalaisten asenteet alkavat edellyttää avoimempaa ja osallistavampaa yhteiskunnallista päätöksentekoa. Tällä saralla voitaisiin edetä nopeastikin, mutta tiellä ovat tutkimuksen ja päätöksenteon vanhat käytännöt eli alussa mainittu kaksoismuuri. Lisäksi on joitakin normeja, kuten maksuperustelaki tai hankintalaki, jotka tukevat vanhoja ja avoimuutta hidastavia käytäntöjä tai estävät kokeilemasta kekseliäitä uusia käytäntöjä. Niinpä nyt on erityinen tarve käynnistää erilaisia hankkeita, joissa

käytännössä testataan jo kehitettyjä käytäntöjä ja työkaluja todellisissa päätöstilanteissa,
tehdään valistustyötä uusien käytäntöjen mahdollisuuksista ja hyödyistä,
kartoitetaan ja poistetaan rakenteellisia tekijöitä kuten sääntöjä, jotka ylläpitävät kaksoismuuria tai estävät kokeiluja,
rakennetaan yhteistyötä nyt hajallaan olevien avoimen yhteiskunnan toimijoiden välille synergiaetujen saavuttamiseksi,
kopioidaan ja levitetään hyviksi havaittuja käytäntöjä ja työkaluja muiden kuntien tai muiden toimijoiden käyttöön vastaaviin tilanteisiin,
tuotetaan käytännöllistä materiaalia ja ohjeistusta uusien käytäntöjen soveltajille,
kuvataan hyviä ja huonoja kokemuksia näistä käytännöistä.

Riippuvuudet

Data

Laskenta

Katso myös

Avainsanat

Viitteet

Aiheeseen liittyviä tiedostoja