Vaikutusten merkittävyyden arviointi

Tähän hankkeeseen kuuluvia sivuja	Hankkeen etusivu · Sisällysluettelo · Ohjeita kirjoittajille · Hyviä käytäntöjä kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa (tämän hankkeen tuottama lopullinen opas)
Muita kaivostoimintaan liittyviä sivuja	Minera-malli · Hyvä kaivos pohjoisessa · Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt · Ympäristövaikutusten arviointimenettely kaivoshankkeissa · Teemasivu:Kaivostoiminta
Sivun aiheeseen liittyviä muita sivuja

Vaikutusten merkittävyyden arviointi

Tähän hankkeeseen kuuluvia sivuja	Hankkeen etusivu · Sisällysluettelo · Ohjeita kirjoittajille · Hyviä käytäntöjä kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa (tämän hankkeen tuottama lopullinen opas)
Muita kaivostoimintaan liittyviä sivuja	Minera-malli · Hyvä kaivos pohjoisessa · Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt · Ympäristövaikutusten arviointimenettely kaivoshankkeissa · Teemasivu:Kaivostoiminta
Sivun aiheeseen liittyviä muita sivuja

Merkittävyyden arvioinnin tavoitteet ja nykytilanne

Laajoissa hankkeissa on tyypillisesti suuri määrä arvioitavia vaikutuksia. Vaikutusten merkittävyyden arviointi auttaa tunnistamaan ne, jotka ovat olennaisia hankkeen toteuttamiskelpoisuuden arvioinnissa ja joihin haittojen lieventämistoimenpiteet tulisi kohdentaa. Merkittävien vaikutusten tunnistaminen tukee myös hankevaihtoehtojen vertailua sekä viestintää hankkeesta ja sen vaikutuksista sidosryhmille ja kansalaisille.

Merkittävyyden arviointi perustuu ympäristövaikutuksia koskevien selvitysten tuottaman aineiston analysointiin ja tiivistämiseen. Pyrkimyksenä on arvioida kutakin vaikutusta eri näkökulmista ja tämän perusteella muodostaa kokonaisarvio vaikutuksen merkittävyydestä. Tavoitteena on suhteuttaa ja kuvata eri vaikutuksia samalla mitta-asteikolla, mikä on usein haasteellista, sillä vaikutukset saattavat olla hyvinkin erityyyppisiä keskenään.

Vaikka vaikutusten merkittävyyden arviointi on YVAssa keskeinen aihealue, se on usein huonosti ymmärretty ja puutteellisesti ohjeistettu. Nykyiset arviointikäytännöt ovat kirjavia ja terminologia hankalaa, koska samaa asiaa kuvataan eri yhteyksissä eri termeillä. Tarve järjestelmällisten menetelmien ja käytäntöjen kehittämiseen on tunnistettu YVA-yhteisössä niin Suomessa kuin ulkomailla. Tämän myötä on alettu kehittää uusia lähestymistapoja ja useissa viimeaikaisissa suomalaisissa YVA-hankkeissa (mm. Hannukaisen kaivoshankkeen YVA) vaikutusten merkittävyyttä onkin jo arvioitu varsin erittelevästi ja järjestelmällisesti.

Erittelevä lähestymistapa vaikutusten merkittävyyden arviointiin

Tässä luvussa kuvataan ARVI-lähestymistapa vaikutusten merkittävyyden arviointiin erilaisille hanketyypeille. Lähestymistapa perustuu konsulttien aloittamaan kehitystyöhön, jota on jatkettu SYKEn koordinoimassa EU-osarahoitteisessa IMPERIA-hankkeessa. Hankkeen yhtenä keskeisenä tavoitteena on yhtenäistää vaikutusten merkittävyyden arvioinnin käytäntöjä ja kehittää työkalu arvioinnin tueksi. Lähestymistapaa tukeva ARVI-työkalu ohjeistoineen sekä selvitykset kansainvälisistä käytännöistä ovat saatavilla IMPERIA-hankkeen kotisivuilla http:/imperia.jyu.fi/. Lähestymistavassa arvioidaan järjestelmällisesti ja erittelevästi hankkeen vaikutusalueen ja hankkeen aiheuttaman muutoksen ominaispiirteitä (esim. alueen herkkyys muutoksille sekä vaikutuksen kesto ja laajuus), ja näihin perustuen muodostetaan jäsennelty kokonaisarvio vaikutuksen merkittävyydestä. Lähestymistavan soveltaminen YVA-hankkeissa voi tuottaa muun muassa seuraavia hyötyjä:

• Vaikutusten arvioinnin yhdenmukaisuus, perusteltavuus ja havainnollisuus lisääntyvät, kun merkittävyys arvioidaan eritellysti vaikutusten ja kohdealueen ominaispiirteiden perusteella.
• Yhteinen arviointikehikko auttaa arvion tekijää huomioimaan vaikutuksen eri ulottuvuudet ja edistää erityyppisten vaikutuksen arviointia samojen periaatteiden mukaisesti.
• Kokonaisarvion pohjautuminen yleisesti hyväksyttyihin tekijöihin, asteikkoihin ja periaatteisiin auttaa eri osapuolia ymmärtämään, miten lopputulokseen on päädytty.
• Se auttaa myös suhteuttamaan hankkeiden paikallisia ja alueellisia vaikutuksia valtakunnallisessa mittakaavassa.
• Yhteinen arviointikehikko lisää eri hankkeissa tehtävien arvioiden yhdenmukaisuutta ja siten parantaa hankkeiden vertailtavuutta.
• Lähestymistapa tukee myös sidosryhmien näkemysten järjestelmällistä selvittämistä ja YVA-asiantuntijoiden välistä vuoropuhelua.

Lähestymistavassa vaikutusten merkittävyyden arvioinnin päävaiheet ovat:

• Arvioitavien vaikutusten ja vaihtoehtojen määrittäminen sekä vaikutusalueen rajaus
• Vaikutuskohteen herkkyyden määrittäminen
• Muutoksen suuruuden arviointi
• Vaikutuksen merkittävyyden arviointi
• Epävarmuuksien ja riskien arviointi
• Vaikutusten lieventämismahdollisuuksien arviointi ja toimenpiteiden vaikutukset vaikutuksen merkittävyyteen
• Eri hankkeiden yhteisvaikutusten arviointi

Arvioinnin aluksi päätetään, mitkä ovat arvioitavat vaikutukset, vaihtoehdot sekä tehdään vaikutusalueen rajaus. Lisäksi päätetään, onko tarpeen tarkastella erikseen hankkeen rakentamisen, toiminnanaikaisia ja käytöstä poiston vaikutuksia. Joissakin tapauksissa vaikutusalue on tarpeen jakaa osiin, jotta vaikutukset ja niiden merkittävyys saadaan kuvattua riittävän erittelevästi. Varsinainen kokonaisarvio kunkin vaikutuksen (esim. melu, ilmasto, linnusto) merkittävyyden muodostetaan kahden päätekijän eli vaikutuskohteen herkkyyden ja hankkeen aiheuttamien muutosten suuruuden perusteella. Molemmat päätekijät on jaettu kolmeen osatekijään (kuva x).

Kuva x. Vaikutusten merkittävyyden arvioinnissa huomioonotettavat tekijät.

1. päätekijä: Vaikutuskohteen herkkyys kuvaa vaikutuksen kohteena olevan asian ominaispiirteitä hankkeen vaikutusalueella. Se muodostuu kolmesta osatekijästä, joita arvioitaessa tarkastellaan kohteen nykytilaa ottamatta vielä kantaa hankkeen aiheuttaman muutoksen suuruuteen:

A) Vaikutukseen liittyvä lainsäädännöllinen ohjaus kuvaa sitä, onko alueella sellaisia kohteita, joille lainsäädäntö asettaa selkeitä suojelumääräyksiä tai rajoituksia (esim. pohjavesien pilaamiskielto, Natura-alueet) tai suosituksia/ohjelmia, jotka lisäävät kohteen suojeluarvoa (esim. kansallisesti arvokkaaksi luokiteltu maisema). Seuraavia kysymyksiä voidaan hyödyntää arvioinnissa:

• Asettaako lainsäädäntö erityisvaatimuksia vaikutusalueelle tai arvioitavalle asialle (esim. liito-orava)?
• Onko hankkeen vaikutusalueella suojeltuja kohteita?
• Onko alueella tärkeäksi/arvokkaaksi luokiteltuja alueita?
• Onko alueella uhanalaisiksi/rauhoitetuiksi/ silmälläpidettäviksi luokiteltuja lajeja?
• Kuuluuko alue/kohde kansalliseen tai kansainväliseen ohjelmaan?

B) Alueen tai asian yhteiskunnallinen merkitys voi vaikutustyypistä riippuen liittyä esimerkiksi taloudellisiin tekijöihin (tärkeä vedenottoalue), sosiaalisiin arvoihin (tärkeä maisema- tai virkistyskäyttöalue) tai tärkeisiin luontokohteisiin (esim. arvokas elinympäristö). Yhteiskunnallista merkitystä arvioitaessa on pyrittävä pohtimaan asian tärkeyttä yleisesti esimerkiksi yhteiskunnallisten arvostusten kannalta eikä niinkään yksittäisen haitan kokijan kannalta. Ihmisiin kohdistuvissa vaikutuksissa otetaan huomioon myös haitan/hyödyn kokijoiden määrä. Tässä osatekijässä voidaan myös ottaa huomioon sidosryhmien mahdollisesti kokema suuri huoli tarkasteltavasta asiasta (esim. vaikutukset vedenlaatuun). Seuraavia kysymyksiä voi hyödyntää merkityksen arvioinnissa:

• Kuinka tärkeänä tai arvokkaana alue tai asia koetaan yleisesti ottaen?
• Onko vaikutusalueella arvokkaita kulttuuriympäristöjä tai historiallisia arvoja?
• Kuinka laajaa on alueen virkistys- tai muu käyttö?
• Onko vaikutusalueella arvokkaita luontokohteita tai esiintymiä?
• Mikä on vaikutuksen kokijoiden määrä?
• Kuinka alkuperäinen/ainutlaatuinen on alueen tila?
• Herättääkö hankkeen aiheuttama muutos tarkasteltavaan asiaan voimakkaita ristiriitoja tai laajaa huolta?

C) Vaikutuskohteen alttius muutoksille kuvaa sitä, kuinka herkästi kohde reagoi päästöihin tai muihin muutoksiin toimintaympäristössä. Esimerkiksi hiljainen alue on herkempi lisääntyvälle melulle kuin alue, jossa on jo teollisuuden aiheuttamaa taustamelua. Seuraavia kysymyksiä voi hyödyntää arvioinnissa:

• Kuinka herkästi vaikutuskohteen tila muuttuu toimintaympäristön muuttuessa?
• Mikä on kohteen kyky sietää hankkeen vaikutusta ja sopeutumiskyky muutokselle?
• Onko alueella herkästi häiriytyviä kohteita (sairaalat, päiväkodit, koulut)?

Vaikutuskohteen herkkyys muodostuu asiantuntijan kokonaisarvioina edellä mainituista kolmesta osatekijästä. Yleisperiaatteena on, että herkkyys määritetään alustavasti sen mukaan, kumpi lainsäädännöllisestä ohjauksesta ja yhteiskunnallisesta merkityksestä on saanut korkeamman arvon. Tämän jälkeen herkkyysarviota voidaan nostaa, laskea tai pitää ennallaan riippuen kohteen alttiudesta muutokselle. Yleispätevää ohjetta kokonaisarvion määrittämiseen ei ole kuitenkaan mahdollista antaa.

Taulukko x. Viitteellisiä esimerkkejä vaikutuskohteen herkkyysluokista.

2. päätekijä: Muutoksen suuruus ja suunta kuvaa itse hankkeen aiheuttaman muutoksen ominaispiirteitä. Tässä erittelevässä lähestymistavassa muutoksen suuruus tulisi arvioida pelkästään hankkeen aiheuttaman muutoksen perusteella ottamatta tässä vaiheessa huomioon vaikutuskohteen ominaispiirteitä esimerkiksi kohteen alttiutta muutokselle. Muutoksen suuruus koostuu kolmesta osatekijästä:

A) Muutoksen voimakkuus ja suunta kuvaa hankkeen aiheuttaman muutoksen fyysistä ulottuvuutta. Suunta määrittää, onko vaikutus kielteinen vai myönteinen. Voimakkuuden mittaamiseen voidaan käyttää vaikutuksesta riippuen erilaisia fyysisiä mittareita ja ohjearvoja, esimerkiksi melun kohdalla äänenpainetasoa (dB). Toisaalta on myös olemassa vaikutuksia, joille ei löydy luontaista mittaria (esimerkiksi maisema), jolloin muutoksen voimakkuutta voidaan arvioida asiantuntija-arviona suhteessa sen aiheuttamaan häiriöön tai hyötyyn. Seuraavia kysymyksiä voi hyödyntää arvioinnissa:

• Kuinka paljon päästöjen määrä/kuormitus kasvaa?
• Aiheuttaako muutos raja-arvojen ylityksiä/alituksia?
• Kuinka oleellisesti hanke muuttaa alueen tilaa ja kuinka paljon olosuhteet heikkenevät?
• Kuinka paljon hanke heikentää luontotyyppejä ja lajien elinmahdollisuuksia?
• Kuinka paljon hanke vaikuttaa alueen ominaispiirteisiin?

B) Alueellinen laajuus kuvaa muutoksen maantieteellistä ulottuvuutta eli sitä, kuinka laajalla alueella (esim. paikallisesti, alueellisesti, valtakunnallisesti) hankkeen aiheuttama muutos on havaittavissa. Periaatteessa laajuus voidaan ilmaista etäisyytenä kohteesta, mutta johtuen esimerkiksi alueen pinnanmuodoista tai kasvillisuudesta, vaikutusalueen laajuus voi vaihdella eri suuntiin. Seuraavia kysymyksiä voi hyödyntää tämän osatekijän määrittelyssä:

• Kuinka laajalla alueella muutos on havaittavissa?
• Kuinka suureen osaan kohteen elinympäristöstä hanke vaikuttaa?

C) Kesto kuvaa hankkeen aiheuttaman muutoksen ajallista ulottuvuutta eli sitä, kuinka kauan muutos on havaittavissa. Keston arvioinnissa on tarpeen huomioida myös vaikutuksen ajoitus ja jaksotus. Esimerkiksi erittäin pitkäkestoinenkin vaikutus voidaan luokitella alempaan luokkaan, mihin se pelkän keston mukaan kuuluisi, mikäli se ei ole jatkuvaa ja se on esimerkiksi ajoitettu tai jaksotettu siten, että se aiheuttaa mahdollisimman vähän häiriötä. Tarvittaessa voidaan arvioida myös muita tekijöitä, esimerkiksi keston kohdalla muutoksen toistuvuutta ja ajoittuvuutta. Muutoksen suuruus muodostuu asiantuntijan kokonaisarvioina edellä mainituista kolmesta osatekijästä. Tapauksessa, jossa voimakkuus, laajuus ja kesto saavat saman arvon, voidaan suuruuden arvoksi arvioida pääsääntöisesti tämä arvo. Muussa tapauksessa voimakkuuden arvo voidaan ottaa arvion pohjaksi ja sitä säädetään laajuuden ja keston arvojen mukaan vastaamaan asiantuntijan näkemystä.

Taulukko x. Viitteellisiä esimerkkejä muutoksen suuruusluokista.

Kokonaisarvio vaikutuksen merkittävyydestä tehdään edellä kuvattujen vaikutuskohteen herkkyyttä ja hankkeen aiheuttaman muutoksen suuruutta koskevien arvioiden perusteella. Arvioinnissa voidaan hyödyntää taulukkoa x, missä myönteiset vaikutukset ovat vihreällä ja kielteiset punaisella. Taulukko on ohjeellinen ja etenkin tapauksissa, joissa vaikutuksen suuruus ja kohteen herkkyys ovat asteikon eri päistä (esim. suuruus vähäinen ja herkkyys suuri), taulukon ehdottamaan arvoon kannattaa suhtautua varauksella. Taulukko x. Vaikutusten merkittävyyden arviointi herkkyyden ja muutoksen suuruuden perusteella. Hankkeen vaikutuksiin ja niiden arviointiin voi liittyä myös erityyppisiä epävarmuuksia ja riskejä. ARVI-lähestymistavassa voidaan kuvata myös vaikutuksen toteutumiseen liittyvää epävarmuutta, vaikutusarviointiin liittyvä epätarkkuutta ja hankkeeseen liittyviä riskejä kullekin arvioitavalle vaikutukselle. Lisäksi voidaan kuvata, minkälaisilla toimenpiteillä vaikutusta voidaan lieventää ja kuinka paljon sekä sitä, liittyykö vaikutukseen yhteisvaikutuksia jonkin toisen vaikutuksen tai hankkeen kanssa.

ARVI-työkalu

ARVI on Excel-pohjainen Visual Basic -laajennuksella toteutettu työkalu vaikutusten merkittävyyden arvioinnin tukemiseen. Asiantuntijat kirjaavat ensin arvionsa kunkin vaikutuksen merkittävyydestä erilliselle Excel-lomakkeelle. Työkalun avulla arviot kootaan yhteen ja niiden pohjalta voidaan tuottaa erilaisia yhteenvetotaulukoita ja kuvaajia. Arviot voidaan myös syöttää suoraan työkaluun, jolloin Excel-lomakkeen täyttämistä ei tarvita. ARVI on tarkoitettu yhteiseksi työkaluksi, jota YVA-konsultin projektiryhmä käyttää projektipäällikön johdolla. Myös yhteisviranomainen voi hyödyntää työkalua. Työkalutiedosto voidaan julkaista YVA-selostuksen liitemateriaalina hankkeen verkkosivuilla.

Kuva x. Näkymä ARVI-työkalun ”Vaikutusarviot”-välilehdeltä. Välilehdellä on vaikutusmatriisi jokaiselle arvioitavalle vaihtoehdolle, kuvassa on kaksi vaihtoehtoa.

Haasteita merkittävyyden arvioinnissa

Vaikka merkittävyyden arviointia varten voidaan kehittää järjestelmällisiä lähestymistapoja ja soveltaa valtakunnallisesti yhtenäisiä periaatteita, kriteereitä ja asteikkoja, on merkittävyyden arviointi viime kädessä kuitenkin subjektiivista. Eri ihmiset arvostavat eri asioita ja kokevat vaikutukset eri tavalla. Esimerkiksi hankkeen vaikutuspiirissä oleva yhteisö voi pitää havaittavissa olevia vaikutuksia huomattavasti merkittävämpinä kuin vaikkapa asiantuntijat. Arviointiselostuksissa tulisikin kuvata myös mahdollisia asiantuntijoiden ja sidosryhmien näkemyseroja ja niiden syitä. Arviointikehikkoa voidaan hyödyntää sidosryhmien näkemysten selvittämisessä esimerkiksi niin, että heiltä kysytään näkemystä asiantuntijoiden arvioista työpajassa jaettavalla lomakkeella. Vaikutusten merkittävyyttä arvioidaan YVA-hankkeissa sekä arviointiohjelmavaiheessa että arviointiselostusta laadittaessa dokumentoitaessa selvitysten tuloksia. Nykyistä järjestelmällisempi ja läpinäkyvämpi vaikutusten merkittävyyden alustava arviointi jo arviointiohjelmavaiheessa edesauttaisi keskustelua siitä, mihin vaikutuksiin YVAssa tulisi kiinnittää erityistä huomiota ja mitkä vaikutukset voisivat jäädä vähemmälle huomiolle. ARVI-lähestymistavan kriteereitä ja periaatteita kannattaisi hyödyntää myös tässä YVA:n vaiheessa.

Tulkittaessa vaikutusten merkittävyyden arvioinnin tuloksia on haasteena arvioida, mitä tulokset käytännössä tarkoittavat hankkeen kannalta. Jos arvioinnista saadaan esimerkiksi tulos, että osa kielteisistä vaikutuksista on merkittävyydeltään suuria tai erittäin suuria, tulisi selvittää, voidaanko näitä vaikutuksia vähentää hankevaihtoehtoa muuttamalla tai erilaisilla lieventämistoimenpiteillä. Sen sijaan yksiselitteisiä päätelmiä hankkeen toteuttamiskelpoisuudesta ei ole mahdollista tehdä, sillä päätelmät riippuvat vaikutuksesta ja siihen liittyvästä lainsäädännöstä.