|
|
| Rivi 101: |
Rivi 101: |
| Prof. Kai Kokko | | Prof. Kai Kokko |
| DILACOMI-konsortion johtajana | | DILACOMI-konsortion johtajana |
|
| |
|
| |
|
| |
|
| |
| =Erilaisia odotuksia=
| |
|
| |
| <ref name="hyvä kaivos"> Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä,
| |
| Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari,
| |
| Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi. Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja
| |
| sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Multiprint Oy, Oulu 2013
| |
| Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6
| |
| Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3
| |
| [http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=22dfba05-2a51-438f-a9db-c465e14dbbdc]</ref>
| |
|
| |
| ==Mitä paikalliset ajattelevat kun kaivos on tulossa paikkakunnalle?==
| |
| Kaivoshankkeet ovat yksilöllisiä muun muassa sijaintinsa, louhittavien malmien ja toteutustapojensa vuoksi. DILACOMI-hankkeen empiiriset tulokset liittyvät erityisesti Kittilän käynnissä
| |
| olevaan kultakaivokseen, joka sijaitsee Levin matkailukeskuksen lähellä, ja Kolarin Hannukaiseen uudelleen avattavaan kaivokseen, jonka päätuote on rautamalmi ja joka sijaitsee
| |
| lähellä Yllästä (kuva 2). Jäljempänä tässä luvussa on yleistetty tutkimuksellisia havaintoja eri
| |
| tahojen odotuksista.
| |
|
| |
| [[File:Kittilän Hannukaisen ja Kaunisvaaran kaivoshankkeet.png|400px]]
| |
|
| |
|
| |
| Kaivoshankkeisiin ja -toimintaan
| |
| suhtaudutaan paikallisyhteisöjen
| |
| keskuudessa laajalti positiivisesti.
| |
| Toiminnan odotetaan edistävän
| |
| pohjoisen kaivoskunnissa sekä asukkaan omaa että muiden asukkaiden
| |
| hyvinvointia. Näin on erityisesti vakituisten asukkaiden keskuudessa,
| |
| loma-asukkaiden ollessa selvästi
| |
| varautuneempia. Kaivostoiminnalle
| |
| myönteisestä suhtautumisesta huolimatta niin vakituiset asukkaat kuin
| |
| loma-asukkaatkin ovat erityisen yksimielisiä yhdestä asiasta: kaivostoiminnalle on asetettava tietyt ehdot
| |
| ennen kuin se on hyväksyttävää (Ks.
| |
| tietotaulu 1 ja Kunnari 2014). Nämä
| |
| ehdot kohdentuvat sekä kaivosyhtiöille että kunnille.
| |
| Kaivosyhtiöille suunnatut ehdot liitetään erityisesti työntekijyyteen:
| |
| suomalaisten ja paikallisten toivotaan olevan ulkomaalaisiin ja ulkopaikkakuntalaisiin nähden
| |
| etusijalla työntekijöitä palkattaessa. Kuntien osalta erityinen ehto kytketään tiedottamiseen.
| |
| Kuntien viranomaisten odotetaan tiedottavan kuntalaisia kaikista tiedetyistä kaivoksen vaikutuksista heti kun tietoa on saatavilla. (Kunnari 2014.)
| |
| Paikallisyhteisöjen kuulluksi tulemisella ja tiedon saannilla onkin suuri vaikutus siihen, miten
| |
| kaivostoimintaan suhtaudutaan. Suhtautuminen on laajalti myönteistä (tai ainakin hyväksyvää),
| |
| jos ihminen kokee, että hän voi ilmaista avoimesti mielipiteensä kaivoksesta, että kaivostoiminnasta saatu informaatio on riittävää, että alueella toimiva kaivosyhtiö on luotettava ja/
| |
| tai että esimerkiksi sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessiin osallistuminen on ollut helppoa. Myös vakuuden asettamista rahana ja siitä huolehtimista sovitun mukaisesti niin, että
| |
| jälkihoito ja maisemointi varmistuu, pidetään tärkeänä, samoin kuin kaivosyhtiöiden avointa
| |
| tiedotuslinjaa toiminnan erilaisista vaikutuksista koko sen elinkaaren aikana. (Kunnari 2014.)
| |
| Paikallisyhteisöjen tiedon toivotaan välittyvän kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa toiminnan suunnitteluun ja siihen liittyvään päätöksentekoon. Tällainen paikallisten
| |
|
| |
| 9
| |
| Toiminnan hyväksyttävyys:
| |
| 1)
| |
| Hyväksyttävyydellä on kaksi tasoa: yksilötaso ja yleinen taso.
| |
| Yksilötasolla hyväksyttävyys perustuu vahvasti toimintaan kohdistuviin mielikuviin,
| |
| siihen liittyviin kokemuksiin sekä subjektiiviseen mieluisuuteen, jota toiminta joko
| |
| tuottaa tai jättää tuottamatta. Yleisellä tasolla hyväksyttävyys perustuu yhteisön
| |
| yhteisen hyvän edistymiseen. Toimintaa on helpompi hyväksyä, kun se maksimoi
| |
| yhteisölle kohdistuvat hyödyt ja minimoi haitat. Yleisen tason hyväksyttävyys takaa hankkeen toteuttamisen ilman merkittäviä sosiaalisia yhteenottoja.
| |
| 2)
| |
| Hyväksyttävyyden perustoiminto hyväksyminen on eri asia kuin toiminnan kannattaminen.
| |
| Kannattaminen voidaan nähdä tietyn toiminnan edistämiseen pyrkivänä toimintana. Hyväksyminen liittyy enemmän toiminnan suvaitsemiseen ja sietämiseen.
| |
| 3)
| |
| Hyväksyttävyyden ehtona olevia arvoja ovat mm. oikeudenmukaisuus, luottamus
| |
| ja hyödyllisyys.
| |
| Toiminta on hyväksyttävää, kun eri toimijoiden (esim. kaivosyhtiö ja paikalliset
| |
| asukkaat) välillä vallitsee keskinäinen luottamus ja toiminnasta saatavan hyödyn
| |
| (esim. taloudellinen) koetaan jakautuvan oikeudenmukaisesti eri toimijoiden kesken.
| |
| 4)
| |
| Hyväksyttävyyden ehtona on aito vuorovaikutus.
| |
| Tällainen vuorovaikutus perustuu mm. toimintaa koskevaan aktiiviseen tiedottamiseen, mielipiteen ilmaisun vapauteen, erilaisten mielipiteiden huomioon ottamiseen sekä eri toimijoiden riittäviin osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiin.
| |
| 5)
| |
| Hyväksyttävyys on muuttuva prosessi.
| |
| Toiminta voi milloin tahansa menettää hyväksyttävyytensä, jos siinä jätetään
| |
| huomioon ottamatta sille asetetut ehdot ja laiminlyödään
| |
| siihen liittyvät arvot.
| |
| Luottamuksen menettämisen tapaan menetetyn hyväksyttävyyden uudelleen saavuttaminen on aiempaa työläämpi, osin jopa mahdoton tehtävä.
| |
| 6)
| |
| Hyväksyttävyys toimii sosiaalisen toimiluvan ehtona.
| |
| Sosiaalinen toimilupa on toiminnan rahoittamiseen liittyvä instrumentti. Sen
| |
| avaintekijöitä on toiminnan paikallinen hyväksyttävyys, toiminnan luotettavuus
| |
| ja lopulta toiminnan herättämä luottamus. Sosiaalinen toimilupa linkittyy heikosti
| |
| ympäristölainsäädäntöön ja se on ennen kaikkea finanssimaailmassa syntynyt
| |
| yritysten itsesääntelykeino.
| |
| Tietotaulu 1. Kaivostoiminnan hyväksyttävyys ja sen ehdot paikallisyhteisöissä (Kunnari 2014)
| |
|
| |
| 10
| |
| tieto ei ole useinkaan puhdasta ympäristödataa tai tieteellistä tietoa, vaan pikemminkin koke-
| |
| musperäistä tietoa alueen ympäristö- ja muista olosuhteista. Tällaisella tiedolla tähdätään eri
| |
| intressitahojen välisessä vuorovaikutuksessa yleensä toisten tahojen vakuuttamiseen oman
| |
| näkemyksen oikeellisuudesta. Näin ollen ympäristövaikutusten arvioinnissa koottu tieto on
| |
| semanttista, eli sen merkitystä ja totuusarvoa voidaan punnita. (Kokko 2013.) Jos paikallisen
| |
| tiedon koetaan vääristyvän esimerkiksi vaikutusten arvioinnissa tai jäävän kokonaan huomioon
| |
| ottamatta toiminnan suunnittelussa, sitä koskevassa päätöksenteossa tai sen valvonnassa,
| |
| on seurauksena epäluottamuksen lisääntyminen paikallisyhteisöjen keskuudessa. Keskeistä
| |
| sosiaalisen toimiluvan kannalta onkin, että paikallisten luottamus syntyy ja säilyy sekä suh-
| |
| teessa kaivosyrityksiin että kuntien ja valtion viranomaisiin.
| |
|
| |
| 10
| |
| tieto ei ole useinkaan puhdasta ympäristödataa tai tieteellistä tietoa, vaan pikemminkin kokemusperäistä tietoa alueen ympäristö- ja muista olosuhteista. Tällaisella tiedolla tähdätään eri
| |
| intressitahojen välisessä vuorovaikutuksessa yleensä toisten tahojen vakuuttamiseen oman
| |
| näkemyksen oikeellisuudesta. Näin ollen ympäristövaikutusten arvioinnissa koottu tieto on
| |
| semanttista, eli sen merkitystä ja totuusarvoa voidaan punnita. (Kokko 2013.) Jos paikallisen
| |
| tiedon koetaan vääristyvän esimerkiksi vaikutusten arvioinnissa tai jäävän kokonaan huomioon
| |
| ottamatta toiminnan suunnittelussa, sitä koskevassa päätöksenteossa tai sen valvonnassa,
| |
| on seurauksena epäluottamuksen lisääntyminen paikallisyhteisöjen keskuudessa. Keskeistä
| |
| sosiaalisen toimiluvan kannalta onkin, että paikallisten luottamus syntyy ja säilyy sekä suhteessa kaivosyrityksiin että kuntien ja valtion viranomaisiin.
| |
| ==Kunnan odotukset paikkakunnalle tulevasta kaivoksesta==
| |
| Kuntien keskeiset myönteiset odotukset liittyvät kunnan talouden ja työllisyyden paranemiseen. Kaivostoiminnan sosiaalisista vaikutuksista nämä ovatkin kunnissa keskeisiä. Työ- ja
| |
| elinkeinoministeriön toteuttamana ja toimeksiannosta on toteutettu laaja-alaisimmat arviot kaivosalan talousvaikutuksista. (Hernesniemi ym. 2011 ja Niemi 2011.) Ne ovat olleet
| |
| luonteeltaan useimmiten ennakkoarvioita talous- ja työllisyysvaikutuksista, jotka puolestaan
| |
| on laskettu hyödyntäen taloustieteessä käytössä olevia aluetalousmalleja. Vaikutukset on
| |
| esitetty bruttovaikutuksina ja monesti kasautuvina, ns. kumuloituvina vaikutuksina. Esimerkiksi ETLA:n tekemän arvion mukaan metallikaivostoiminnan kasvun suora tuotosvaikutus
| |
| Lapissa on tämän vuosikymmenen lopulla lähes 600 miljoonaa euroa vuositasolla. Välilliset
| |
| vaikutukset huomioon ottaen Lapin maakunnan tuotos lisääntyy arvion mukaan kaikkiaan
| |
| 1,2 miljardia euroa. Lapin kaivoshankkeista tarkastelussa ovat mukana Hannukainen, Kevitsa
| |
| ja Suurikuusikko sekä Outokummun ferrokromituotannon laajentaminen. Kaivostoiminnan
| |
| kasvun työllisyysvaikutus on arvion mukaan Lapissa koko kansantalouden kehitystä vastaavasti
| |
| suurimmillaan vuonna 2014, jolloin työpaikkalisäys on noin 3 000. (Hernesniemi ym. 2011.)
| |
| Ennakkoarvioissa ei ole kuitenkaan kyetty ottamaan huomioon esimerkiksi kuntatasolla arvioituja nettovaikutuksia tai ehdollistuvia vaikutuksia. Esimerkiksi valtion ja kuntien taloussuhteissa
| |
| on käytössä tasausjärjestelmä, jonka mukaisesti, jos kunta hyötyy merkittävästi kaivoksen
| |
| yhteisöverotuotosta, voitaisiin sen valtionosuuksia vastaavasti pienentää. Esimerkkinä voidaan
| |
| mainita Sotkamon kunnan ja Talvivaaran kaivoksen tapaus.
| |
| Sotkamon esimerkkitapauksessa vaikutukset arvioitiin kunnan verotuottojen osalta huomattavasti suuremmiksi kuin sitten on vuoden 2009 jälkeen toteutunut. Samoin Sotkamon eikä
| |
| muidenkaan kaivospaikkakuntien työllisyys ole parantunut odotetulla tavalla. Toteutuneet
| |
| kaivokset eivät ole merkittävästi alentaneet työttömyysasteita, pitkäaikaistyöttömyyttä varsinkaan. Työttömät ja pitkäaikaistyöttömät ovat syrjäseuduilla hankalasti työllistettäviä avoimille
| |
| työmarkkinoille. Tosiasiassa suuri osa kaivoksen työntekijöistä pendelöi muualta. (Suikkanen
| |
| 2012, 2013.) Tässä suhteessa paikallisten asukkaiden odotukset heidän ensisijaisesta työllistämisestä asettaa kaivosyhtiöille erityisen haasteen.
| |
| Globaalisti toimivilla kaivosyhtiöillä on edelleen monia mahdollisuuksia olla maksamatta
| |
| yhteisöveroja. Etukäteen on siis arvioitu kaivoshankkeiden myönteisten vaikutuksien olevan
| |
| suuremmat kunnan talouteen ja työllisyyteen kuin niiden toteutuneet vaikutukset toistaiseksi
| |
| ovat. Tämä muodostaa huomattavan yhteiskuntapoliittisen haasteen, sillä juuri ennalta
| |
| arvioituja vaikutuksia käytetään kaivostoiminnan oikeuttamisessa ja kaivoslupien myöntämisen
| |
| perusteluissa. (Suikkanen 2012, 2013.)
| |
|
| |
| 11
| |
| Liian myönteiset talous- ja työllisyysodotukset aiheuttavat kunnissa paitsi pettymyksen tuntemuksia myös konkreettisia kustannuksia yhteiskunnalle, kun kunnan alueen palveluita ja
| |
| alueidenkäyttöä suunnitellaan ja kaavoitusta valvotaan yleisen edun näkökulmasta julkisyhteisöjen toimesta (tietotaulu 2) ja alueille muutoinkin investoidaan etukäteen. Kaivostoiminnan
| |
| alueen kuntiin kohdistuviin sosio-ekonomisten vaikutusten epävarmuustekijöihin olisikin
| |
| jatkossa kiinnitettävä erityistä huomiota.
| |
|
| |
| Alueiden käytön suunnittelu
| |
| on tiettyyn fyysiseen alueeseen kohdistuvaa, eri toimintoja (esim. asuminen, työpaikat, palvelut, tuotantotoiminta, vapaa-ajan alueet ja näitä
| |
| yhdistävät liikenteelliset ja tekniset infrastruktuurit) yhteen sovittavaa (integroivaa)
| |
| suunnittelua, jolla pyritään ohjaamaan elinympäristön muutosta ja siten vastaamaan
| |
| ihmisyhteisön toiminnasta syntyviin tarpeisiin. Alueiden käytön suunnittelu on julkisyhteisön (kunnat ja maakuntien liitot) toimintaa, jota ELY-keskukset ja ympäristöministeriö
| |
| valvovat ja jonka tavoitteellisen, menetelmällisen ja oikeudellisen puitteen muodostaa
| |
| maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999). Suunnittelussa sovitetaan yhteen erilaisia, joskus toistensa kanssa kilpailevia maankäyttötarpeita (esim. maa- ja metsätalous,
| |
| luonnonsuojelu, virkistysalueet, matkailupalvelut, teollinen toiminta ja kaivostoiminta)
| |
| siten, että yleinen etu toteutuu.
| |
| Yleinen etu
| |
| on yhteiskunnan ja kansalaisten kokonaisetu, toimi, josta on hyötyä mahdollisimman monelle.
| |
| Kaavoitus
| |
| on yksi alueiden käytön suunnittelutyökaluista. Siinä varataan kaavamerkinnöin
| |
| alueita erilaisiin tarkoituksiin ja ohjataan kaavamääräyksin niiden käyttöä suunnitellun
| |
| tarkoituksen toteutumiseen. Suunnittelun oikeusvaikutukset käyvät ilmi kaavakartasta.
| |
| Tietotaulu 2. Alueiden käytön suunnittelu, yleinen etu ja kaavoitus.
| |
| Kuntien alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksessa on ennakoitava ja selvitettävä tarpeellisessa määrin kaivostoimintaan liittyvät ympäristölliset ja sosio-ekonomiset vaikutukset
| |
| (ks. MRL 9 §). Toisin kuin muun teollisuuden, kaivosten sijaintia ei voi määrätä suunnittelussa
| |
| tavanomaisesti käytettävin perustein (esim. sijoittaminen olemassa olevan teollisuuden tai
| |
| infrastruktuurin yhteyteen). Kaivoksen sijainti asemoituu maastoon vähitellen monivaiheisten
| |
| geologisten tutkimusten ja usein pitkäkestoisen malminetsinnän aikana. Läheskään kaikista
| |
| tutkittavista löydöksistä ei tule toimivaa kaivosta; todennäköisyys on noin promillen luokkaa.
| |
| (Hentilä, H.-L. & Ihatsu, E. 2009, s. 16.)
| |
| Kaivoshankkeeseen sisältyy siis kunnan näkökulmasta monenlaisia epävarmuustekijöitä.
| |
| Miten kunnassa järjestetään esimerkiksi asuminen, palvelut sekä liikenteelliset ja tekniset
| |
| infrastruktuurit kaivostoiminnan ajalle ja niin, että ne toimivat kaivostoiminnan loputtuakin?
| |
| Kaivoshankkeen ja sen erilaisten vaikutusten yhteensovittaminen alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksessa vaatii kunnalta tiivistä yhteistyötä ja säännöllistä vuoropuhelua paitsi
| |
| kunnan ja kaivosyrityksen myös kunnan ja muiden toimijoiden välillä.
| |
| 1
| |
| 1
| |
| Kaivostoimintaan liittyviä maankäytöllisiä vaikutuksia on tarkasteltu Oulun yliopiston arkkitehtuurin osaston pilottikokeiluissa, joissa hyödynnetään vuorovaikutteista maankäytön suunnittelumenettelyä. (Ks. Hentilä, H.-L. & Soudunsaari, L. 2013 ja Hentilä, H.-L. & Ihatsu, E. 2009.)
| |
|
| |
| 12
| |
| ==Muiden elinkeinojen suhtautuminen kaivostoimintaan==
| |
| Kaivostoiminta Suomessa ja Lapissa sijoittuu tavanomaisesti alueille, joissa on jo olemassa
| |
| jonkinlaista maankäyttöä. Kaivoshankkeet ovat toteutuessaan mittavia maankäytön muotoja – jonkinlainen päällekkäisyys alueen muun maankäytön kanssa on siten käytännössä
| |
| väistämätöntä, ja eri luonnonvarojen käyttömuotojen yhteensovittaminen nousee keskeiseksi
| |
| kysymykseksi. Luontoon kytkeytyvät toiminnot voivat olla toisensa poissulkevia, toisistaan
| |
| riippumattomia, kilpailevia tai toisiaan täydentäviä. Luonnon eri käyttömuotojen keskinäiset
| |
| suhteet määräävät sen, miten ne voivat toteutua samalla alueella. Käytännössä kilpailua tai
| |
| päällekkäisyyttä on toimintojen välillä enemmän tai vähemmän aina ja toisaalta harvemmin
| |
| tietyn alueen käyttömuodot sulkevat toinen toisensa kokonaan pois tai ovat kokonaan toinen
| |
| toisesta riippumattomia.
| |
| Luonnonvarojen moninaiskäyttö ja elinkeinojen yhteensovittaminen
| |
| ovat keskeisiä näkökulmia maan ja alueiden käytön suunnittelussa. Yleisellä tasolla yhteensovittamisen idea on
| |
| liitetty erilaisten maankäyttöhankkeiden paikalliseen hyväksyttävyyteen ja luonnonvarojen
| |
| sosiaalisesti kestävään käyttöön; se löytyy maan- ja alueidenkäytön suunnittelua ohjaavasta
| |
| lainsäädännöstä, ja toisaalta sitä pidetään perustavanlaatuisena ohjenuorana myös muissa
| |
| suunnittelukäytännöissä (vrt. esim. Metsähallituksen luonnonvarasuunnittelu). Tämä on
| |
| toisaalta laajentanut hankkeiden suunnitteluun osallistuvien eri intressitahojen edustusta,
| |
| toisaalta toiminut suunnitteluprosessin oikeuttamisen välineenä.
| |
| Yhteensovittaminen on myös oikeudellisten ristiriitojen ratkaisua. Luonnonvarojen käytön
| |
| yleisiä ja yksityisiä intressejä pyritään sovittamaan yhteen ja hallitsemaan paitsi MRL 8 luvun
| |
| mukaisessa kaavoitusmenettelyssä myös muilla oikeudellisilla keinoilla. Niistä tärkeimpiä
| |
| lienevät toiminnanharjoittajien tekemät sopimukset, joita on käytetty muun muassa metsätalouden ja poronhoidon/matkailun ristiriitojen ratkaisuun.
| |
| Oikeudellisessa mielessä luonnonvarojen käyttöoikeuden lähtökohtana on usein alueen
| |
| omistus ja hallinta. Käytännössä omistajan käyttövapautta rajoitetaan yhteiskunnassa ympäristönsuojelun perusteella tai muilla yleiseen etuun pohjautuvilla perusteilla. Myös kaivosmineraaleihin katsotaan kohdistuvan sellaista yleistä intressiä, että maanomistajalla on
| |
| niihin vain periaatteellinen oikeus. Viimeistään kaivosluvalla (tai vanhan kaivoslain 503/1965
| |
| kaivospiirin perustamista koskevalla päätöksellä) myös joku muu taho kuin omistaja voi saada
| |
| oikeuden hyödyntää kaivosmineraaleja. Käytännössä tällainen muun tahon valtausperusteinen
| |
| oikeus voi aiheuttaa omistajan tai alueen haltijan omien elinkeinointressien päällekkäisyyden
| |
| kaivostoiminnan kanssa (ks. esimerkiksi KHO 2008:10).
| |
| Kaivoshankkeen alueella voi olla olemassa myös muiden kuin alueen omistajan erilaisiin
| |
| käyttöoikeuksiin perustuvia elinkeinoja. Näistä käyttöoikeuksista kaikkia ei voi johtaa alueen
| |
| omistusoikeudesta. Sellaisia elinkeinoja ovat esimerkiksi poronhoito tai jokamiehenoikeuteen
| |
| pohjautuva marjojen kerääminen.
| |
| Elinkeinojen yhteensovittamisessa keskeiseksi oikeudelliseksi välineeksi muodostuu sopiminen.
| |
| Sopimusneuvotteluissa on tukena esimerkiksi kiinteistörekisteriote, josta voivat käydä ilmi
| |
| muun muassa sellaiset alueen omistajan sopimuskompetenssia rajoittavat seikat kuin kiinteis-
| |
|
| |
| Eri maankäyttömuotojen yhteensovittaminen ja luonnonvarojen monikäytön idea on nousut metsien moninaiskäytön suunnittelusta ja laajentunut yleispäteväksi ohjenuoraksi kaikenlaiseen maankäytön suunnitteluun. (Ks. esim.
| |
| Kangas & Kokko 2001; Eisto 2004.)
| |
|
| |
| tönala, kiinteistön asemakaavaan perustuva käyttötarkoitus, eräät kiellot, rasitteet, rasitteisiin
| |
| rinnastettavat kiinteistötoimitukseen verrattavassa toimituksessa perustetut käyttöoikeudet
| |
| ja -rajoitukset sekä erityiset etuudet. Myös rasitetodistus voi olla apuna neuvotteluissa, sillä
| |
| siitä näkyvät kiinteistöön kohdistuvat rasitukset: kiinnitykset, kirjatut erityiset oikeudet, lakisääteiset panttioikeudet sekä käyttö- ja vallintaoikeuden rajoitukset. (Kokko 2012.)
| |
| Sopimista varten on otettava huomioon paitsi sopimussuhteen osapuolten oikeudet myös
| |
| kolmansien oikeudet. (Tammi-Salminen 2007, Kokko 2012.) Samalla on kiinnitettävä tapauskohtaisesti huomiota sopimusvapauden luonnonvaraoikeudellisiin rajoituksiin (ks. tietotaulu
| |
| 3), sillä alueen tai luonnonvarojen luovutus ei anna saajalle suurempaa oikeutta kuin on sen
| |
| luovuttavalla omistajalla. Tietotaulussa 3 omistajaa koskeva rajoitusten ryhmittely on tehty
| |
| heikommasta vahvempaan.
| |
|
| |
| Sopimusvapauden luonnonvaraoikeudelliset rajoitukset:
| |
| 1)
| |
| varsinaiset yleisperusteiset yleiskäyttövaltuudet
| |
| , kuten vesioikeudellinen yleiskäyttö, jokamiehen oikeudet ja varsinaiset jokaisen yleiskalastusoikeudet
| |
| 2)
| |
| erityisperusteiset yleiskäyttövaltuudet
| |
| , kuten saamelaisten kulttuurin suojaan tai
| |
| kunnan jäsenyyteen perustuvat yleiskalastusoikeudet
| |
| 3)
| |
| eri omistajien oikeusasemasta johdettavissa olevat oikeudet
| |
| , kuten rasitteet tai
| |
| erityiset etuudet, tai muut erityisperusteiset oikeudet, kuten ikimuistoinen nautinta
| |
| 4)
| |
| yhteisomistuksesta johtuvat osakkaan oikeudet
| |
| 5)
| |
| lakiin perustuva yleisen intressin suoja
| |
| , kuten julkisoikeudelliset yleis- ja erityiskiellot, yleiset velvollisuudet ja muut regulatiiviset erityissäännökset sekä
| |
| 6)
| |
| lakiin perustuva kolmansien yksityisten intressien suoja
| |
| , kuten immissiokielto,
| |
| ammattimaisen kalastuksen, kalastusmatkailun, kaivosoikeuksien tai naapurin
| |
| oikeuksien turvaaminen.
| |
|
| |
| Tietotaulu 3. Sopimusvapauden luonnonvaraoikeudelliset rajoitukset (Kokko 2012).
| |
| Eri elinkeinojen yhteensovittaminen liittyy olennaisesti sosiaaliseen kestävyyteen ja oikeudenmukaisuuteen ja sen edellytys on, että luonnonvarojen eri hyödyntämisen tavat ymmärretään. Tyypillisesti kestävän kehityksen piiriin luetaan ekologinen, taloudellinen, sosiaalinen ja
| |
| kulttuurinen ulottuvuus, joista yhteiskunnallisessa keskustelussa kaksi jälkimmäistä tapaavat
| |
| jäädä kahden ensimmäisen varjoon. Kulttuurinen ja sosiaalinen kestävyys kytkeytyvät vahvasti
| |
| toisiinsa. Sosiaalinen kestävyys edellyttää, että kehitys vahvistaa laajassa mielessä ihmisten
| |
| omaa elämänhallintaa, elinmahdollisuuksia sekä pitää yllä heidän identiteettiään ja mahdollisuuksia sen rakentamiselle. Yhteiskunnallinen oikeudenmukaisuus on keskeinen osa tätä.
| |
| Käytännössä sosiaalista kestävyyttä olisi aina tarkasteltava paikallisella tasolla ja pyrittävä
| |
| ymmärtämään sen paikallisesti erityiset ulottuvuudet ja sisällöt.
| |
|
| |
| Ollakseen sosiaalisesti (ja kulttuurisesti) kestävää kehityshankkeen tulisi vahvistaa tai ei ainakaan huonontaa mm. seuraavia: paikallisen väestön vaikutusmahdollisuuksia, työllistymistä,
| |
| työoloja, paikallisen työvoiman taitojen kehittämistä, elinkeinotoiminnan jatkuvuuden ja
| |
| kehittämisen mahdollisuuksia, virkistysmahdollisuuksia, paikallisten sosiaalisten järjestelmien
| |
| toimivuutta, paikallisen kulttuurin jatkuvuutta ja maisema- ja kulttuurikohteiden säilymistä.
| |
| Edelleen tämä tarkoittaa sitä, että työllisyyskysymysten ohella, olisi huomioitava monipuolisesti
| |
| ihmisten elinympäristöön kiinnittyviä merkityksiä ja arvoja. (Vrt. Rannikko 2004, s.128–130).
| |
| Eri käyttömuotojen keskinäisten suhteiden ymmärtäminen on välttämätöntä, kun uutta
| |
| toimialaa sovitetaan kontekstiin, jossa luontoa hyödynnetään jo monin tavoin ja siihen kiinnittyy myös monia sosiaalisia sekä kulttuurisia merkityksiä ja arvoja. Sosiaalisen kestävyyden
| |
| edellytyksenä voidaan pitää sitä, että paikallisesti olemassa olevien elinkeinojen toiminnan
| |
| jatkuvuus turvataan ja toiminnan kehittämisen mahdollisuudet säilytetään. Suunnitteluprosessia voidaan pitää sosiaalisesti kestävänä, kun lopputuloksena ekologiset, taloudelliset ja
| |
| sosiaaliset kestävyyden elementit muodostavat toimivan kokonaisuuden; toiminta on vastuullista suhteessa muihin toimijoihin ja toimijat ovat valmiita sovittelemaan, sekä sitoutuvat keskustelua ylläpitävään yhteistyöhön. Muiden elinkeinonharjoittajien kaivostoimintaan liittyvät
| |
| odotukset palautuvatkin yhdenvertaisuuteen sopimusosapuolina, sosiaaliseen kestävyyteen
| |
| ja oikeudenmukaiseen kohteluun muun muassa alueiden käyttöä suunniteltaessa.
| |
|
| |
| ==Miten yhteiskunnan odotukset näkyvät?==
| |
| Yhteiskunta odottaa kaivoshankkeilta paitsi verotuloja myös vastuullista toimintaa. Kaivostoiminnan yhteiskunta- ja ympäristövastuulle kehyksen asettaa lainsäädäntö. Esimerkkinä
| |
| on ympäristövastuu, joka käy ilmi Suomen perustuslain (PL 731/1999) 20 §:n, ns. ympäristöperusoikeudesta:
| |
| * ”Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä
| |
| kuuluu kaikille.”
| |
| * ”Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön
| |
| sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.”
| |
| Ympäristövastuu koskee myös yrityksiä. Vastuu toteutuu tavanomaisten lakien kautta jakautuen
| |
| yksityisoikeudelliseen, julkisoikeudelliseen ja rikosoikeudelliseen vastuuseen. Ympäristöperusoikeus korostaa jokaisen mahdollisuutta vaikuttaa tavanomaisen lainsäädännön välityksellä elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon, niinpä ympäristösääntelyssä asetetaan
| |
| eri yhteyksissä sosiaalisesti kestävälle kaivostoiminnalle, muun muassa paikallisten tahojen
| |
| osallistumiseen liittyen, erinäisiä vaatimuksia.
| |
| Lainsäädännön asettama kehys yhteiskunta- ja ympäristövastuulle täydentyy kaivosyritysten
| |
| hyvällä hallinnolla ja itsesääntelyllä. Kolarin Hannukaisen ja Kittilän Suurikuusikon kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä ja ympäristövastuuta tukevia käytänteitä on tutkittu DILACOMI-hankkeen aikana ja jäljempänä kuvataan esimerkiksi Hannukaisen suunnittelussa saatuja
| |
| kokemuksia sosiaalisesta toimiluvasta. Näiden kokemusten esittely tehdään erityisesti tulevia
| |
| kaivoshankkeita silmällä pitäen.
| |
|
| |
| ==Mikä on opaskirjan näkökulma ja mihin se perustuu?==
| |
| Opaskirjan tavoitteena on edistää kestävän kaivostoiminnan suunnittelua ja toteutusta. Tätä
| |
| varten tunnistettiin edellä kuvatut eri tahojen odotukset ja niiden pohjalta opaskirjaa lähdettiin
| |
| alun perin kirjoittamaan. Kirjoitustyön aikana osoittautui kuitenkin, ettei kaikkia asiakohtia
| |
| ole luontevaa käsitellä kaikista näistä näkökulmista. Näkökulma vaihtuukin eri luvuissa ja
| |
| jopa niiden sisällä. Onkin luotettava lukijan omaan arvioon siitä, minkä osan opaskirjasta
| |
| hän kokee parhaiten itseään koskevaksi. Opaskirjan toivotaan auttavan sosiaalisesti kestävän
| |
| kaivostoiminnan suunnittelussa ja olevan laajasti hyödyksi kaivosalan toimijoille yrityksissä,
| |
| kunnissa, valtion viranomaisissa ja kansalaisjärjestöissä.
| |
| Opaskirja perustuu DILACOMI-hankkeen tutkimustuloksiin. Näin ollen sen tarkoitus ei ole
| |
| toistaa niitä tietoja, mitä aiemmin julkaistuissa kaivosalaa koskevissa opaskirjoissa on todettu,
| |
| vaan sen tarkoitus on toimia itsenäisenä vankasti tutkimustietoon pohjautuvana ja sosiaalisesti
| |
| kestävää kaivostoimintaa edistävänä puheenvuorona.
| |
| Seuraava luku 2 kuvaa ensin yleisesti kaivoshankkeen vaiheet ja vastuut ja miten ne kytkeytyvät
| |
| erilaisiin hallintoprosesseihin. Sen jälkeen luvussa 3 avataan tarkemmin, esimerkkien valossa,
| |
| ympäristölainsäädäntöön perustuvaa sääntelykehystä, jonka pohjalta sosiaalisia vaikutuksia
| |
| arvioidaan ja eri tahoja kuullaan kaivoshankkeesta. Luvussa 4 keskitytään erityisesti sosiaalisten vaikutusten arvioinnin, toiminnan hyväksyttävyyden ja sosiaalisen toimiluvan väliseen
| |
| yhteyteen. Edellä sanotusti paikallisyhteisöt asettavat erityisiä ehtoja sille, että kaivoksen
| |
| sulkeminen ja jälkitoimet hoidetaan asianmukaisesti, niinpä luvussa 5 tarkastellaan kaivostoimintaa erityisesti tästä näkökulmasta. Lukuja 4 ja 5 täydennetään kansainvälisestä vertailusta
| |
| saaduilla DILACOMI-hankkeen tutkimustuloksilla. Luku 6 sisältää opaskirjan aiempiin lukuihin
| |
| tukeutuen suositukset kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukeviksi käytännöiksi, ja lopuksi
| |
| luku 7 kokoaa eräitä keskeisiä havaintoja.
| |
|
| |
| ==Viitteet==
| |
| <references/>
| |
|
| |
| =Kaivoshankkeen vaiheet ja oikeudelliset vastuut=
| |
|
| |
| <ref name="hyvä kaivos"> Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä,
| |
| Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari,
| |
| Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi. Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja
| |
| sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Multiprint Oy, Oulu 2013
| |
| Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6
| |
| Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3
| |
| [http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=22dfba05-2a51-438f-a9db-c465e14dbbdc]</ref>
| |
|
| |
| ==Millaisia vaiheita kaivoshankkeella on?==
| |
| Vaikutuksiltaan merkittävän kaivoshankkeen toteuttaminen edellyttää alueiden käytön suunnittelun ja kaavoituksen, ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arvioinnin sekä
| |
| erilaisten lupaprosessien yhteensovittamista. Hankkeen suunnittelussa ja käsittelyssä on
| |
| mukana useita eri toimijoita ja viranomaisia. Ajankäytön, työvaiheiden yhdistämisen ja
| |
| erityisesti tiedon tuottamisen ja hankkimisen kannalta prosessien ja kaivoshankkeen eri
| |
| vaiheiden oikea-aikainen limittäminen on oleellista. Tämä helpottaa myös kaivoshankkeen
| |
| kokonaisuuden hahmottamista etenkin paikallisväestön näkökulmasta ja tuo paremmin esiin
| |
| osallistumismahdollisuuksia.
| |
| Pääpiirteissään kaivoshankkeen vaiheet voidaan luokitella malmietsintään, hankkeen kehittymiseen ja tutkimiseen, malmintuotantoon, toiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon.
| |
| Malminetsinnän ja siihen liittyvien geologisten tutkimusten tavoitteena on löytää esiintymä,
| |
| joka mahdollistaa taloudellisesti kannattavan kaivostoiminnan. Esiintymän hyödynnettävyyttä
| |
| arvioidaan lukuisten tutkimusten sekä menetelmien avulla (esim. kairaukset, koelouhinta ja
| |
| -rikastus). Aikaa tutkimuksiin voi kulua useita, jopa kymmeniä vuosia. Maailmanlaajuinen
| |
| raaka-aineiden kysyntä ja markkinahinnat sekä rahoitustilanne vaikuttavat hankkeen kehitysnäkymiin. Kannattavuuslaskelmien jälkeen tehdään päätös kaivostoiminnan aloittamisesta
| |
| (nk. kaivospäätös). Tuotantovaiheen (malmin louhinta, kuljetus ja rikastus) kestoa ohjaa
| |
| esiintymän koko, laatu ja malmin maailmanmarkkinahinta. Tuotantoa voi kestää jopa alle
| |
| kymmenestä vuodesta moniin kymmeniin vuosiin. Uusien raaka-ainevarojen etsintä ja luokittelu on osa kaivoksen toimintaa. Kaivostoiminnan lopettamiseen liittyy olennaisena osana
| |
| alueen jälkihoito, joka voi jatkua seurannan muodossa useita vuosia. (Ks. esim. Heikkinen ym.
| |
| 2008.) Kaivostoiminta voi olla luonteeltaan syklistä. Aiemmin kannattamattomaksi todettu
| |
| esiintymä tai jo lakkautettu kaivos voidaan todeta kannattavaksi muuttuneiden taloudellisten,
| |
| teknisten ja tieteellisten olosuhteiden takia. (Hentilä & Ihatsu 2009.) Kaikki kaivokset eivät
| |
| kuitenkaan käynnisty uudelleen.
| |
| Kaivoslaki (KaivosL 621/2011) säätelee malminetsintää ja kaivostoimintaa määritellen oikeudet
| |
| kallioperän mineraalien etsimiseen, tutkimiseen ja hyödyntämiseen. Kaivoslain 7 §:n mukaan
| |
| niin kutsuttu yleinen etsintäoikeus oikeuttaa tekemään ilman erillistä lupaa tai maanomistajan
| |
| suostumusta vahinkoa aiheuttamattomia geologisia havaintoja ja mittauksia sekä vähäisiä
| |
| näytteenottoja toisen maa-alueella. Alueen voi varata itselleen tekemällä varausilmoituksen,
| |
| mutta se ei oikeuta malminetsintään, jota varten tarvitaan malminetsintälupa. Malminetsintälupa mahdollistaa esiintymän tarkemmat tutkimukset omalla tai toisen maalla esimerkiksi
| |
| laadun, laajuuden ja hyödyntämiskelpoisuuden kannalta. Esiintymän hyödyntämistä varten
| |
| tarvitaan kaivoslupa, joka mahdollistaa kaivoksen perustamisen ja kaivostoiminnan harjoittamisen. (KaivosL 2 ja 3 luku.)
| |
| Kaivoslupien käsittelystä ja myöntämisestä vastaa pääsääntöisesti Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes). Lupien myöntämisen yhteydessä Tukes pyytää lausunnot lupahakemuksista
| |
| toiminnan kohdealueen kunnalta, ELY-keskukselta, maakunnan liitolta ja muilta tarpeellisilta
| |
| tahoilta (esim. saamelaiskäräjät ja paliskunnat). Asianosaiset voivat tehdä muistutuksia lupa-asiasta, muut tahot voivat ilmaista mielipiteensä. Malminetsintäluvan haltijan on asetettava
| |
| vakuus mahdollisen vahingon tai haitan korvaamiseksi sekä jälkitoimenpiteiden suorittamiseksi.
| |
| Myös kaivosluvan haltijan on asetettava vakuus kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä
| |
| varten. Kaivostoimintaa koskee lisäksi ympäristöluvassa asetettavat vakuudet. Vakuuksiin
| |
| 17
| |
| palataan tarkemmin luvussa 5. Kaivoslain mukaiset luvat edellyttävät vuosittaista toiminnan
| |
| raportoimista Tukesiin. (Tukes 2013.)
| |
| Kaivoksen rakentamiseen ja tuotannolliseen toimintaan vaaditaan Tukesin myöntämä kaivosturvallisuuslupa. Kaivostoimintaan ja apualueiksi tarvittavien maiden käyttöoikeuksien
| |
| lunastamisesta päätetään valtioneuvostossa kaivosaluelunastuslupana ja lupa täytäntöönpannaan kaivostoimituksessa, ellei alueita tai käyttöoikeuksia niihin ole esimerkiksi vapaaehtoisin
| |
| kaupoin muutoin hankittu kaivosyhtiölle. Kaivostoimituksen tekee kohdealueella toimiva
| |
| maanmittaustoimisto. (KaivosL 33 §, 8 ja 12 luku, Tukes 2013.)
| |
| Kaivoksiin tarvitaan lukuisia muita lupia ja niissä toimivaltainen viranomainen on aina tarkistettava erikseen. Esimerkiksi kaivostoimintaan tarvittavien rakennusten rakennusluvat
| |
| myöntää asianomaisen kunnan rakennusvalvonta (MRL 124 ja 125 §).
| |
|
| |
| [[File:Kaivoshankkeen päävaiheet ja kaivosluvat.png|400px]]
| |
|
| |
| Kaivostoiminnan loppuessa kaivoslupa raukeaa. Jos kaivoslupa on myönnetty määräajaksi,
| |
| raukeaa se määräajan päättyessä, ellei määräaikaa jatketa KaivosL 63 §:ssä säädetyllä tavalla.
| |
| Kaivostoiminnan harjoittajan on viimeistään kahden vuoden kuluttua kaivostoiminnan päättymisestä saatettava kaivosalue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon ja huolehdittava
| |
| alueen kunnostamisesta, siistimisestä ja maisemoinnista ja suoritettava kaivosluvassa ja
| |
| kaivosturvallisuusluvassa määrätyt toimenpiteet. (KaivosL 15 luku, Tukes 2013.) Luvussa 5
| |
| palataan tarkemmin kaivoksen sulkemiseen ja jälkitoimien suunnitteluun.
| |
|
| |
| ==Eri vaiheiden liitynnät oikeudelliseen kehykseen ja vastuisiin==
| |
| Kaivoslaki muodostaa Suomessa oikeudellisen kehyksen ennen kaikkea kaivostoiminnan elinkeinoluvalle, mutta samalla se sisältää yrityksen ympäristövastuuseen ja työturvallisuuteen
| |
| liittyviä säännöksiä. Lisäksi muu ympäristölainsäädäntö täsmentää eri tavoin kaivoshankkeiden ympäristövastuuta. (Ks. esimerkiksi Kauppila ym. 2011, s. 41 ja kaavio 2.) Kaavioon 1 on
| |
| otettu esimerkit kaivoslain, mutta ei vielä maankäyttö- ja rakennuslain, ympäristövaikutusten
| |
| arviointimenettelystä annetun lain (YVAL 468/1994) ja ympäristönsuojelulain (YSL 86/2000),
| |
| mukaisista keinoista, joihin mennään tarkemmin seuraavassa luvussa.
| |
| Julkisoikeudellinen ympäristönsuojelua ja alueiden käytön suunnittelua koskeva sääntely
| |
| muodostaa vain osan kaivostoiminnan ympäristövastuuta ohjaavasta sääntelykehyksestä.
| |
| Kaivostoiminnan suunnittelussa onkin otettava mahdollisuuksien mukaan huomioon erilaiset
| |
| vastuutilanteet, joita voi syntyä yksityisoikeudellisesta (esim. naapuruussuhteet ja ympäristövahingonkorvaus) ja rikosoikeudellisesta sääntelystä (esim. ympäristön turmeleminen). Kokonaiskuvaa täydentää kaivosyritysten itsesääntely ja hyvä hallintotapa, jonka tulisi pohjautua
| |
| corporate governance
| |
| - ja ympäristönsuojeluperiaatteisiin. (Kaavio 2).
| |
| Yritysten ympäristövastuu kytketään tavallisesti yhteiskuntavastuuseen. Kaikki yhteiskuntavastuut eivät suinkaan ole sidoksissa oikeuteen. Yhteiskuntavastuun ulottuvuuden on nähty
| |
| muodostuvan neljästä eri kategoriasta: taloudelliset (”ole tuottava”), oikeudelliset (”noudata
| |
| lakia”), eettiset (”ole oikeudenmukainen jne.”) ja filantrooppiset (”ole yhteisöllinen ja paranna mm. ihmisten elämän laatua”) vastuut. (Carroll 1979 ja 1991.) Jäljempänä keskitytään
| |
| oikeudelliseen systeemiin.
| |
| Kaivosyritysten oikeudellinen yhteiskunta- ja ympäristövastuu rakentuu kansallisesti ensinnäkin rajoissa, jotka muodostuvat kansainvälisistä sopimuksista ja perustuslaista ilmenevistä
| |
| perus- ja ihmisoikeuksista
| |
| 4
| |
| ja niistä muun muassa PL 20.1 §:n ympäristövastuusta. Toiseksi
| |
| oikeudellisen vastuun taustat käyvät ilmi EU:n perusoikeuskirjasta
| |
| 5
| |
| , perussopimuksista
| |
| 6
| |
| ja
| |
| niiden toimivallan puitteissa annetuista säädöksistä (asetukset, direktiivit) ja päätöksistä.
| |
| Lisäksi esimerkiksi kansainvälisen ympäristöoikeuden toimeenpano EU:ssa ja Suomessa sekä
| |
| yritysten kansainvälinen itsesääntely muovaavat kaivosyritysten yhteiskunta- ja ympäristövastuun sääntelykehystä.
| |
| 3
| |
| Termillä
| |
| corporate governance
| |
| viitataan yhtiön hallinnointitapaan ja sisäiseen ohjausjärjestelmään.
| |
| 4
| |
| Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimus SopS 63/1999.
| |
| 5
| |
| Euroopan unionin perusoikeuskirja EYVL C 364/1, 18.12.2000.
| |
| 6
| |
| Sopimus Euroopan unionista ja Sopimus Euroopan unionin toiminnasta, EYVL C 326, 26.10.2012.
| |
|
| |
| [[File:Yritysten ympärivasttun oikeudellinen kehys.png|400px]]
| |
|
| |
| Kaavio 2. Yritysten ympäristövastuun oikeudellinen kehys (Kokko 2013b)
| |
|
| |
| Kokonaissysteemin ymmärtäminen on erityisen tärkeää silloin, kun kehitetään sääntelyn
| |
| jotakin osa-aluetta. Olipa kyse sitten valtion, kunnan tai yrityksen kaivostoimintaan liittyvän
| |
| sääntelyn kehittämisestä. Systeemin kokonaisymmärrys auttaa myös silloin, kun kaivosyrityksessä paneudutaan ennakoivasti konkreettisten vastuutilanteiden tunnistamiseen.
| |
|
| |
| ==Viitteet==
| |
| <references/>
| |
|
| |
| =Ympäristösääntelyn sisältämät avainmenettelyt ja kuuleminen ennen päätöksentekoa=
| |
|
| |
| <ref name="hyvä kaivos"> Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä,
| |
| Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari,
| |
| Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi. Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja
| |
| sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Multiprint Oy, Oulu 2013
| |
| Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6
| |
| Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3
| |
| [http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=22dfba05-2a51-438f-a9db-c465e14dbbdc]</ref>
| |
|
| |
| ==Miten eri menettelyiden kuulemiseen valmistaudutaan ja keitä kuullaan?==
| |
| Kaivoshankkeen paikallisen hyväksyttävyyden saavuttamisessa eri toimijoiden ja yleisön aito
| |
| kuuleminen on erittäin keskeinen tekijä. Kuulemisen onnistumista voi edesauttaa ottamalla
| |
| siihen valmistauduttaessa huomioon muun muassa seuraavia näkökohtia:
| |
| 1) Mistä tässä kuulemisvaiheessa olikaan kyse?
| |
| Kaivoshankkeissa järjestetään kuulemismenettelyjä suunnittelu- ja toteutusprosessin eri
| |
| vaiheissa. Keskeistä kuulemisessa on tunnistaa kuultavan rooli ja kuulemisen kulloisenkin
| |
| menettelyvaiheen tarkoitus. Esimerkiksi YVA:ssa kuullaan ensin siitä, miten arviointi järjestetään (arviointiohjelmavaihe) ja vasta lopuksi arvioinnin tuloksista (arviointiselostusvaihe).
| |
| Kuulemista ja mahdollisuuksia osallistua on myös esimerkiksi kaavoituksessa eri vaiheissa.
| |
| 2) Mikä tieto on juuri tässä päätöksessä keskeistä?
| |
| Muistutuksen tai mielipiteen menestyminen ja huomioon ottaminen prosessissa edellyttää
| |
| sitä, että se tuodaan viranomaisen tietoon paitsi oikeassa menettelyvaiheessa myös sen luvan
| |
| (tai muun päätöksen) yhteydessä, jossa kyseinen tieto on relevantti. Esimerkiksi alueen vesien
| |
| pilaamisen torjuntaan liittyvää tietoa ympäristöstä kannattaa erityisesti esitellä yhdistetystä
| |
| ympäristö- ja vesitalousluvasta kuultaessa, mutta sillä on vähemmän merkitystä rakennuslupia käsiteltäessä.
| |
| 3) Miten kaivoshankkeeseen liittyvät eri kuulemiset on tarkoitus aikatauluttaa?
| |
| Asianosainen, osallinen tai muu henkilö yleisöstä (tietotaulu 4), joka haluaa ilmaista mielipiteensä eri kuulemismenettelyiden yhteydessä, voi kysyä viranomaiselta ohjeita tämän ja
| |
| muiden menettelyiden etenemisestä, aikataulusta ja mahdollisuuksista muistutuksen tai
| |
| mielipiteen esittämiseen. Viranomainen on hallintolain 8 §:n mukaan velvollinen toimivaltansa rajoissa neuvomaan asiakastaan ja vastaamaan tämän kysymyksiin. Myös hankkeesta
| |
| vastaavalta voi tiedustella esimerkiksi YVA-menettelyn kulkua.
| |
| KaivosL 39 §:n mukaan lupaviranomaisen on ennen malminetsintälupaa, kaivoslupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisemista varattava asianosaisille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta. Asianosaisia ovat ne, joiden etua,
| |
| oikeutta tai velvollisuutta asia saattaa koskea. Asianosaiskäsitteen tulkinta ei tällaisessa päätöstä edeltävässä kuulemisessa voi olla liian tiukka, vaan lähtökohtana pitäisi olla toiminnan
| |
| koko vaikutusalue. Käytännössä asianosaisia voivat olla esimerkiksi malminetsintäalueeseen
| |
| ja kaivosalueeseen ja kaivoksen apualueeseen kuuluvien kiinteistöjen sekä kaivosalueen lähialueiden kiinteistöjen omistajat ja haltijat. Myös erityisellä poronhoitoalueella esimerkiksi
| |
| alueen paliskunnat voivat olla asianosaisia. Lisäksi muille kuin asianosaisille on varattava
| |
| tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa
| |
| koskevassa asiassa. Muistutusten ja mielipiteiden esittämistä varten asetetaan asian laatuun
| |
| nähden riittävä määräaika. Kuulemista ei tule järjestää esimerkiksi tyypillisenä kesäloma-aikana heinäkuussa.
| |
|
| |
| 21
| |
| Yleisöllä
| |
| tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä ja, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä. (Århusin sopimuksen, SopS 122/2004, 2 artiklan 4 kohta ja SEA-direktiivin
| |
| 2001/42/EY 2 artiklan d kohta ). Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien arvioinnista
| |
| annetussa laissa (SOVAL 200/2005) yleisöllä ymmärretään kiteytetysti yksityishenkilöitä,
| |
| yksityishenkilöiden yhteenliittymiä ja ryhmiä sekä yhteisöjä ja säätiöitä. Vastaavaa määritelmää ei ole YVAL:ssa, jonka osallistuminen määritelmällisesti on kytketty pikemmin
| |
| laajennettuun asianosaisen käsitteeseen.
| |
| Yleisöllä, jota asia koskee tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko
| |
| vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee; ympäristönsuojelua edistäviä ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttäviä valtiosta riippumattomia järjestöjä pidetään tätä määritelmää sovellettaessa yleisönä, jonka etua asia
| |
| koskee. (Århusin sopimuksen 2 artiklan 5 kohta).
| |
| Osallisella
| |
| tarkoitetaan alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksesta kuultaessa
| |
| alueen maanomistajia ja niitä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava
| |
| saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisia ja yhteisöjä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään. (MRL 62 §). Käsite on suuntaa-antava, joten sitä ei pitäisi käyttää
| |
| rajoittamaan yleisön osallistumista eikä etenkään alueella, jossa kaivokseen liittyvästä
| |
| kaavasta saattaa olla merkittäviä vaikutuksia. Käsitteen tulisi olla linjassa SEA-direktiivin
| |
| yleisön ja viranomaisen käsitteiden kanssa. (Kokko 2007.)
| |
| Asianosainen hallintopäätösten muutoksenhaussa on lähtökohtaisesti se, johon päätös
| |
| on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (hallintolainkäyttölaki, HLL 586/1996, 6.1 §). Korkein hallinto-oikeus on tulkinnut
| |
| etu-käsitettä niin, että esimerkiksi luonnonsuojelujärjestöillä on ollut tietyin edellytyksin
| |
| muutos valittaa (KHO 2007:74). Asianosaisen käsitettä on usein lavennettu ympäristölainsäädännössä. Esimerkiksi YSL 97.1 §:n 1 kohdan mukaan valitusoikeus on sillä, jonka
| |
| oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Lisäksi uudemmassa ympäristölainsäädännössä
| |
| asianosaisen ohella on muutoksenhakuoikeus yleensä erikseen annettu muun muassa
| |
| luonnonsuojelujärjestöille, joten niiden valitusoikeutta ei ole enää tarvinnut ratkaista
| |
| tulkitsemalla asianosaisen käsitettä.
| |
|
| |
| Tietotaulu 4. Yleisö, osallinen ja asianosainen. (Aikio & Oksanen 2014.)
| |
| Lupaviranomainen pyytää KaivosL 37 §:n mukaisesti lupahakemuksesta myös lausunnon muun
| |
| muassa toiminta-alueen kunnalta ja vaikutusalueen ELY-keskukselta. Muutoinkin lupaviranomaisen on hankittava lupaharkinnan kannalta muut tarpeelliset lausunnot ja selvitykset.
| |
| Uudessa kaivoslaissa säädetään asian selvittämisestä myös saamelaisten kotiseutualueella,
| |
| koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella (ks. kaivoslaki 38 §). Näillä alueilla lupaviranomainen on velvollinen selvittämään suunnitellun hankkeen vaikutukset yhteistyössä
| |
| saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien ja muun alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen
| |
| tai laitoksen sekä hakijan kanssa. (Ks. myös Paliskuntain yhdistys 2013, Kokko 2010 ja Aikio
| |
| & Oksanen 2014.) Suurissa kaivoshankkeissa ympäristövaikutusten arviointi tukee tätä selvitystyötä.
| |
|
| |
| 22
| |
| Tämä selvitys- ja neuvotteluvelvollisuus on tarpeen toteuttaa vuorovaikutuksessa alueen
| |
| hallinnosta vastaavien tahojen kanssa. Yksipuolinen kuuleminen ei ole riittävää tässäkään
| |
| yhteydessä. Kaivoslain 50 §:ssä säädetään malminetsintä-, kullanhuuhdonta- ja kaivosluvan
| |
| myöntämisen esteeksi se, jos luvan mukainen toiminta yksin tai yhdessä muiden lupien kanssa
| |
| tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa aiheuttaa tässä pykälässä mainittua haittaa tai
| |
| heikennystä vallitseviin olosuhteisiin. Kyse on kokonaisuuden hallinnasta ja intressien yhteensovittamisesta alueella, jossa noudatetaan perinteisiä toimintatapoja ja jossa tapaoikeudella on
| |
| edelleen merkitystä. Paikallisen asiantuntemuksen rooli korostuu esimerkiksi poronhoidossa.
| |
| (Ks. Paliskuntain yhdistys 2013.)
| |
| Kaivoshanketta koskevat kaavat valmistellaan vuorovaikutuksessa osallisten kanssa (tietotaulu
| |
| 4). Osallisia voivat olla maanomistajien ohella kaavan vaikutusten kohteena olevat yksityiset
| |
| henkilöt, kunnan eri hallintokunnat (esim. tekninen-, ympäristö-, elinkeino-, sosiaali-, sivistys-
| |
| ja vapaa-aikatoimi), valtion viranomaiset, asukas- ja ympäristöyhdistykset tai kylätoimikunnat
| |
| ja kaava-alueella työssäkäyvät ja elinkeinoa harjoittavat henkilöt. Osallisia voivat olla myös
| |
| naapurikunnat asukkaineen, jos kaava vaikuttaa kuntarajojen yli.
| |
| Ympäristölainsäädäntö edellyttää kaiken kaikkiaan aktiivista vuorovaikutusta viranomaisen,
| |
| toiminnanharjoittajan sekä yleisön kesken (ks. esimerkiksi MRL 1 § ja 6 §, MRL 8 luku, YVAL
| |
| 2.1 §:n 7 kohta). Ilman muistutuksiin ja mielipiteisiin reagoimista ja vastaamista kuulemismenettelyjen tarkoitus ei toteudu. Yksipuolinen tiedon vastaanotto ilman aitoa vuorovaikutusta
| |
| ei siis tosiasiassa edistä riittävästi intressien yhteensovittamista ja tiedon välittymistä toimijoiden kesken. Aktiiviseen vuorovaikutukseen on erityisesti panostettava myös sosiaalisen
| |
| toimiluvan ansaitsemisen näkökulmasta. (Tietotaulu 5 ja luku 4)
| |
|
| |
| Aktiivinen vuorovaikutus
| |
| ei ole vain osallistumismahdollisuuden luomista, vaan tarvittaessa kyselyiden ja muiden sellaisten aktiivisten vuorovaikutuskeinojen käyttämistä.
| |
| Paikallisia asukkaita ja muuta yleisöä, jota asia koskee, voidaan saada ottamaan aktiivinen
| |
| rooli hankkeen suunnittelussa esimerkiksi hankkeen ohjausryhmä tai intressikohtaisia
| |
| pienryhmiä perustamalla.
| |
| Viranomaisilta ja hankkeesta vastaavalta voi pyytää tietoa osallistumismenettelyn osan tai
| |
| kuulemisten kokonaisuuden ymmärtämiseksi. Hankkeesta vastaavan rooli tiedotuksessa
| |
| ja opastuksessa korostuu etenkin silloin, kun halutaan ylittää lain minimivaatimukset
| |
| yleisön osallistamisessa.
| |
| Myös vapaaehtoiset kuulemiset on ohjeistettava niin, että mielipiteet ja muistutukset
| |
| esitetään prosessin oikeassa vaiheessa ja mahdollisuuksien mukaan hankkeen suunnittelun ja hanketta koskevan kulloisenkin päätösharkinnan kannalta keskeisistä seikoista.
| |
|
| |
| ==Millainen on kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten
| |
| arviointimenettely (YVA)?==
| |
| Soveltamisala
| |
| Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin,
| |
| jotka kansainvälisten sopimusten, esimerkiksi Espoon sopimuksen
| |
| , perusteella edellyttävät
| |
| arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen
| |
| luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi (YVAL 4.1 §). Hankkeista säädetään
| |
| tarkemmin valtioneuvoston ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen
| |
| (YVAA 713/2006) 6 §:n listassa. Kaivoshankkeet, jossa louhitaan, rikastetaan ja käsitellään
| |
| metallimalmeja tai muita kaivoskivennäisiä, tulevat listauksen mukaan arvioitavaksi, kun
| |
| irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa tai kun kyseessä
| |
| on avokaivos, jonka pinta-ala on yli 25 hehtaaria. Lisäksi uraanin louhintaa, rikastamista ja
| |
| käsittelyä tarkoittava kaivoshanke lukuun ottamatta koelouhintaa, koerikastamista ja muuta
| |
| vastaavaa käsittelyä on aina otettava arviointimenettelyyn.
| |
| Listausta täydentäen voidaan yksittäistapauksessa arviointimenettelyä soveltaa YVAL 4.2 §:n
| |
| perusteella harkinnanvaraisesti sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri
| |
| hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, edellä tarkoitettujen listattujen hankkeiden
| |
| vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. YVAA 7 § sisältää tarkemmat kriteerit, joita hankkeessa on tarkasteltava erityisesti mietittäessä arviointimenettelyn
| |
| soveltamista yksittäistapauksessa.
| |
| Ympäristövaikutus on muotoiltu lähtökohdiltaan laajaksi käsitteeksi erilaisten hankkeiden
| |
| arviointia varten ja se sisältää myös sosiaaliset vaikutukset (tietotaulu 6). Käsitteen lopullinen
| |
| käyttöala yksittäisissä hankkeissa täsmentyy arvioinnin aikana tehtävän toteutusvaihtoehtojen
| |
| rajauksen perusteella.
| |
|
| |
| Ympäristövaikutus
| |
| pitää käsitteenä sisällään hankkeen tai toiminnan aiheuttamat välittömät ja välilliset vaikutukset Suomessa ja sen alueen ulkopuolella:
| |
| a)
| |
| ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen;
| |
| b)
| |
| maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen;
| |
| c)
| |
| yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön;
| |
| d)
| |
| luonnonvarojen hyödyntämiseen; sekä
| |
| e)
| |
| a–d alakohdassa mainittujen tekijöiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin. (YVAL
| |
| 2 §:n 1 kohta.)
| |
| Sosiaalinen vaikutus
| |
| sisältyy käsitteellisesti tässä määritelmässä a kohtaan.
| |
|
| |
| 7
| |
| Yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista SopS 67/1997.
| |
|
| |
| Ajoitus, arviointidokumentit ja kuuleminen
| |
| Hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi on suoritettava ennen kuin hankkeen toteuttamiseksi ryhdytään ympäristövaikutusten kannalta olennaisiin toimiin ja viimeistään ennen
| |
| hankkeen toteuttamiseen tarvittavaa viranomaisten päätöksentekoa. Arviointi käynnistyy,
| |
| kun hankkeesta vastaavaa toimittaa arviointiohjelman yhteysviranomaiselle. Tämä tehdään
| |
| hankesuunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jotta arviointi voisi tukea suunnittelua. Ohjelma antaa kehyksen arvioinnille ja sen pohjalta yleisön ja muiden tahojen mielipiteiden ja lausuntojen sekä yhteysviranomaisen
| |
| lausunnon jälkeen ratkaistaan arvioitavat
| |
| hankevaihtoehdot ja ylipäätään arvioinnin rajaus.
| |
| Hankkeiden arviointimenettely sisältää useita vaiheita ja metodeja. (Ks. esim. Kokko 2007,
| |
| liite 3 ja 4.) Niissä ja niiden avulla koottu tieto kirjataan arviointiselostukseen.
| |
| YVAL 11.1 §:n mukaisesti yhteysviranomaisen huolehtii arviointiselostuksen tiedottamisesta
| |
| kuuluttamalla siitä viipymättä vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla. Kuulutus on lisäksi julkaistava sähköisesti ja ainakin yhdessä
| |
| hankkeen vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Lisäksi yhteysviranomaisen
| |
| huolehtii siitä, että arviointiselostuksesta pyydetään tarvittavat lausunnot, varataan mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen ja kuullaan vaikutusalueen kuntia (YVAL 11.2 §). Yhteysviranomainen antaa arvioinnin lopuksi oman lausuntonsa.
| |
| Hankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on lakisääteisesti kuuleminen järjestettävä kahdesti (ks. kaavio 3). Käytännössä kaivosyhtiöt ovat järjestäneet vapaaehtoisesti
| |
| useammin kuin kahdesti kuulemisia. Lisäksi arviointiselostuksesta on oltu yhteysviranomaisen
| |
| kanssa vuorovaikutuksessa ennen sen lopullista versiota. Lakia kannattaisi kehittää tähän
| |
| suuntaan (tietotaulu 7). Yhteysviranomainen on joka tapauksessa keskeinen toimija arvioinnin
| |
| laadun varmistamisessa.
| |
|
| |
| YVAL:n muutosehdotus
| |
| YVAL 11 §:ää kannattaisi muuttaa niin, että mielipiteet ja lausunnot annettaisiin arviointiselostusehdotuksesta, jonka jälkeen hankkeesta vastaava viimeistelisi arviointiselostuksen
| |
| ja kuvaisi mielipiteiden ja lausuntojen pohjalta tehdyt muutokset. Yhteysviranomainen
| |
| antaisi lausunnon lopullisesta arviointiselostuksesta kuten nykyisin.
| |
| Päätöksentekoa koskevien lakien muutosehdotus
| |
| Ympäristötiedon siirtymistä viranomaisten päätöksenteossa voitaisiin vahvistaa riittävin
| |
| resurssein ja näkemällä viranomaiset puolueettomana tietoa koordinoivana tahona. Myös
| |
| viranomaisten mahdollisuuksia pyytää lausunto yliopistoilta ja muilta asiantuntijalaitoksilta voitaisiin edelleen kehittää ja laajentaa.
| |
|
| |
| 8
| |
| Yhteysviranomainen on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) tai ydinenergia- asioissa työ- ja elinkeinoministeriö (TEM).
| |
|
| |
| Arvioinnin huomioon ottaminen päätöksenteossa
| |
| Viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen
| |
| siitä antaman lausunnon. Päätöksistä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu
| |
| yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon (YVAL 13 §).
| |
| Muita säännöksiä arvioinnin huomioon ottamisesta on annettu eri viranomaispäätöksiä
| |
| koskevissa laeissa. Huomioon ottamisen sisältöä määrittävät päätöksenteolle erityislaeissa asetetut edellytykset. Esimerkiksi ympäristönsuojelulaki keskittyy pilaamisen torjuntaa
| |
| liittyviin näkökohtiin arvioinnin tuloksissa. Sosiaalisten vaikutusten arviointi voidaan ottaa
| |
| huomioon esimerkiksi kaivoslupaharkinnassa, sillä kaivosluvan esteenä on KaivosL 48.2 §:n
| |
| nojalla muun muassa se, että kaivos aiheuttaa huomattavia vahingollisia ympäristövaikutuksia
| |
| tai heikentää merkittävästi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä mainittua vaaraa tai
| |
| vaikutuksia voida lupamääräyksin poistaa. Hanketta koskevia päätöksiä tekevien viranomaisten
| |
| roolia ympäristötietoa koordinoivana puolueettomana tahona voitaisiin edelleen vahvistaa
| |
| eri laeissa (tietotaulu 7).
| |
|
| |
| [[File:Hankkeiden YVA-menettely.png|400px]]
| |
|
| |
| Selvilläolovelvollisuus
| |
| Vaikka kaivoshanke ei menisikään ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, hankkeesta
| |
| vastaavan on oltava riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista siinä laajuudessa
| |
| kuin kohtuudella voidaan edellyttää. Hankkeesta vastaavaa koskee näin ollen YVAL 25 §:n
| |
| mukainen selvilläolovelvollisuus, jolla on ollut merkitystä esimerkiksi valtauksen edellytyksiä
| |
| harkittaessa. (ks. KHO 2008:10.)
| |
| Myös YSL 5.1 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista
| |
| (selvilläolovelvollisuus). Kaivoslain 6 §:ssä säädetään kaivostoiminnassa noudatettavista yleisistä periaatteista. Tämä pykälä pitää sisällään myös edellä sanottua yleisemmin muotoillun
| |
| selvilläolovelvollisuuden. (KaivosL 6.1 §:n 2 kohta.)
| |
|
| |
| 26
| |
| Selvilläolovelvollisuus
| |
| Vaikka kaivoshanke ei menisikään ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, hankkeesta
| |
| vastaavan on oltava riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista siinä laajuudessa
| |
| kuin kohtuudella voidaan edellyttää. Hankkeesta vastaavaa koskee näin ollen YVAL 25 §:n
| |
| mukainen selvilläolovelvollisuus, jolla on ollut merkitystä esimerkiksi valtauksen edellytyksiä
| |
| harkittaessa. (ks. KHO 2008:10.)
| |
| Myös YSL 5.1 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista
| |
| (selvilläolovelvollisuus). Kaivoslain 6 §:ssä säädetään kaivostoiminnassa noudatettavista yleisistä periaatteista. Tämä pykälä pitää sisällään myös edellä sanottua yleisemmin muotoillun
| |
| selvilläolovelvollisuuden. (KaivosL 6.1 §:n 2 kohta.)
| |
|
| |
| Milloin tehdään erillinen Natura-arviointi ja millainen se on?
| |
| Luonnonsuojelulain (LSL 1096/1996) 10 luvussa säännellään Natura 2000 -alueiden suojelusta.
| |
| Kyseinen suojelu sisältää luonnonarvojen turvaamismekanismin, joka koostuu hankkeiden ja
| |
| suunnitelmien vaikutusten arvioinnista ja suojeltavien luonnonarvojen heikentämiskiellosta
| |
| (kaavio 4). Heikentämiskiellosta voidaan poiketa valtioneuvoston päätöksellä (LSL 65 ja 66 §).
| |
| Natura 2000 -alueita koskeva arviointi (ns. Natura-arviointi) on kaivoshankkeissa lähtökohtaisesti itsenäinen, mutta käytännössä se tehdään usein ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä. Myös kaivosta koskevan kaavoituksen vaikutusten selvittämisen yhteydessä
| |
| sellainen arviointi voi tulla tehtäväksi.
| |
| Arviointi suoritetaan tavallisesti ennen kaivoksiin liittyviä lupapäätöksiä. Lupaviranomaisen
| |
| on arvioinnin jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta
| |
| ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. ELY-keskus tarkastelee lausuntoa antaessaan hankkeen eri vaihtoehtoja heikentämiskiellon kannalta. LSL 66.1 §:n mukaista heikentämiskieltosäännöstä tulkitaan luontodirektiivin (92/43/ETY) ja ympäristöperusoikeuden (PL
| |
| 20 §:n) valossa. Jos arvioinnissa hankkeen vaikutuksista jää tiedollista epävarmuutta, sitä
| |
| punnitaan ns. ennalta varautumis- tai kuten sitä toisinaan kutsutaan varovaisuusperiaatteen
| |
| valossa. Päätöksen jälkeen ei saisi jäädä järkevää ja kohtuullista tieteellistä epäilyä vahingollisista vaikutuksista suojeluarvoille eikä siinä mielessä epäilyä haitallisista vaikutuksista
| |
| Natura 2000 -alueen koskemattomuuteen. (Kokko 2013, s. 313–314.) Lausunnossa olisi hyvä
| |
| todeta myös, jos joku hankkeen vaihtoehdoista tarvitsee poikkeuksen ja etenkin jos se ei
| |
| voi todennäköisesti saada poikkeusta valtioneuvostolta. Lisäksi tulisi ennakoida mahdollisia
| |
| tarvittavia kompensoivia toimenpiteitä, jotta kaivoshankkeesta vastaava voi varautua niistä
| |
| aiheutuviin kustannuksiin.
| |
| Lupapäätöksen tekevä viranomainen ratkaisee arvioinnin, kuulemisten ja lausuntojen perusteella, voidaanko päätöstä tehdä ilman valtioneuvoston myöntämää poikkeusta. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan tulkintavaikutus huomioon ottaen, yleisöä voi olla tarpeen kuulla myös
| |
| erillisessä Natura-arvioinnissa. Kuuleminen voi tapahtua myös lupamenettelyn yhteydessä.
| |
| Mikäli arviointi on osana YVA-menettelyä tai kaavoitusta, yleisöä kuullaan siinä yhteydessä.
| |
| Valtioneuvosto voi poiketa Natura 2000 -alueen suojelusta, jos hanke tai suunnitelma on
| |
| toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista
| |
| ratkaisua ole. Jos alueella on luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava
| |
| luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on LSL 66.3 §:ssä lisäksi
| |
| asetettu tiukempia edellytyksiä poikkeukselle.
| |
|
| |
| [[File:Natura-arviointi ja lupapäätös.png|400px]]
| |
|
| |
| Kevitsan kaivoksen laajennus käy hyvin esimerkkitapaukseksi turvaamismekanismin toiminnasta. Hanketta suunniteltaessa Natura-arviointi liitettiin arviointiselostukseen, joka osoitti
| |
| hankkeen vaihtoehdon 2 osalta seuraavaa:
| |
| ”Täydellä varmuudella ei voida poissulkea sitä, etteivätkö kyseiset toimenpiteet ennakoitavissa
| |
| olevassa tulevaisuudessa vaikuttaisi kielteisesti Natura-alueen eheyteen ja sen ekologisen
| |
| toiminnallisen kokonaisuuden säilymiseen, arvioidaan hankevaihtoehdon kokonaisvaikutus
| |
| Natura-alueen suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin varovaisuusperiaatteen
| |
| nojalla merkittävästi heikentäväksi.”
| |
| Edellä sanotun perusteella tämä toteutusvaihtoehto 2 ei saisi todennäköisesti viranomaisen lupaa eikä edes valtioneuvoston poikkeusta, koska hankkeen vaihtoehdosta 1 ei ”näin
| |
| toteutuessaan aiheudu suojeluperusteena oleville luontotyypeille tai eläinlajeille tai Natura-alueelle kokonaisuutena merkittäviä heikentäviä vaikutuksia.”
| |
| 10
| |
| Koska vaihtoehto 1 oli siis
| |
| mahdollinen, vaihtoehdon 2 pohjalta hankkeen jatkosuunnittelulle ei ollut enää LSL 66 §:n
| |
| nojalla edellytyksiä.
| |
|
| |
| 9
| |
| Pöyry (2011): Kevitsan kaivoksen laajennus. Ympäristövaikutusten arviointiselostus, s. 257–258.
| |
| 10
| |
| Ibid, s. 257–258.
| |
| 11
| |
| Lapin ELY-keskuksen 15.7.2011 antama luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen lausunto Kevitsan kaivoksen laajennushankkeen Natura-arvioinnista (LAPELY/242/07.01/2010), s. 20.
| |
|
| |
| 29
| |
| ==Millaista on kaivoshankkeisiin liittyvä alueiden käytön suunnittelu?==
| |
| Kaavoitusmenettelyt käytännössä
| |
| Kaavoitus käsittää yksityiskohtaisempaa ja strategisen tason suunnittelua, jossa hahmotetaan alueiden käytön tulevaisuuden kehitysvaihtoehtoja ja toimintalinjoja kokonaisuutena.
| |
| Strategisen suunnittelun avulla sovitetaan yhteen eri toimijoiden hankkeita ja suunnitelmia.
| |
| Yksittäinen hanke voi olla suuri, vaikutuksiltaan merkittävä hanke, kuten esimerkiksi kaivoshanke, tai pieni muutos elinympäristössä. Pienempiä hankkeita ohjataan asemakaavoilla, mutta
| |
| vaikutukseltaan merkittävimpien hankkeiden aluevaraukset otetaan myös yleispiirteisempiin
| |
| yleis- ja maakuntakaavoihin.
| |
| Alueiden käytön suunnittelua ja kaavoitusta ohjataan valtioneuvoston hyväksymillä valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla (VAT:lla)
| |
| 12
| |
| . Kaavatasot ovat hierarkkisessa suhteessa
| |
| toisiinsa; strategisen suunnittelun välineet, VAT ja yleispiirteiset kaavat (maakuntakaavat,
| |
| yleiskaavat) ohjaavat alempia, yksityiskohtaisempia kaavoja (asemakaavat). Toisaalta yksityiskohtaisempi kaava syrjäyttää oikeusvaikutuksiltaan yleispiirteisemmän kaavan. Näistä
| |
| instrumenteista muodostuu alueiden käytön suunnittelujärjestelmä (MRL 4 § ja kaavio 5).
| |
|
| |
| Strateginen,
| |
| yleispiirteinen suunnittelu
| |
| Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet
| |
| * Valtioneuvosto hyväksyy
| |
| Kuntien yhteinen yleiskaava
| |
| * Kuntien yhteinen toimielin hyväksyy
| |
| * Ympäristöministeriö vahvistaa
| |
| Yleiskaava (osayleiskaava)
| |
| * Kunta laatii ja hyväksyy
| |
| Yksityiskohtainen
| |
| (hanke)suunnittelu
| |
| Asemakaava
| |
| * Kunta laatii ja hyväksyy
| |
| Maakuntakaava
| |
| * Yhdessä maakuntasuunnitelman ja maakunta-
| |
| ohjelman kanssa osa maakunnan suunnittelua
| |
| * Maakunnan liitto laatii ja hyväksyy
| |
| * Ympäristöministeriö vahvistaa
| |
|
| |
| [[File:Alueiden käytön suunnittelujärjestelmä.png|400px]]
| |
|
| |
| Kaavio 5. Alueiden käytön suunnittelujärjestelmä. Kaavio: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa
| |
| Hentilä.
| |
|
| |
| 12
| |
| Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT) käsittävät elinympäristöön, luonto- ja kulttuuriarvoihin, ympäristönsuojeluun ja luonnonvaroihin, yhdyskuntarakenteeseen sekä palveluihin, liikenteeseen ja elinkeinoelämään liittyviä
| |
| tavoitteita. Lisätietoa: Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (2000). URL: http://www.
| |
| ymparisto.fi/download.asp?contentid=4403. Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötarkoitusten
| |
| tarkistamisesta (2009). URL: http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=94400.
| |
|
| |
| 30
| |
| Maakuntakaavan laatii ja hyväksyy toimivaltainen maakunnan liitto ja sen vahvistaa ympäristöministeriö. Yleiskaavan laatii ja hyväksyy kunta. Kunnat voivat tehdä myös kuntien yhteisen
| |
| yleiskaavan, jonka hyväksyy kuntien yhteinen toimielin ja vahvistaa ympäristöministeriö.
| |
| Asemakaavat ohjaavat yksityiskohtaisesti alueiden rakentamista. Asemakaavan laatii ja hyväksyy kunta. Kunnan alueella voi olla voimassa useita eri asemakaavoja sekä yleiskaavoja.
| |
| Nykyhetken kaavatilanteesta kerrotaan yleensä kunnan nettisivuilla ja kaavoituskatsauksessa.
| |
| VAT:sta sekä kaavoista ja niiden sisältövaatimuksista säädetään kunkin kaavamuodon osalta
| |
| tarkemmin MRL 3, 4, 5, 6 ja 7 luvuissa.
| |
| Kaivoshankkeissa käytetyt kaavamuodot vaihtelevat käytännössä tapauskohtaisesti riippuen
| |
| hankkeen ominaisuuksista ja kunnan suunnittelutilanteesta. Yleispiirteisellä suunnittelulla ja
| |
| kaavoituksella on merkittävä vaikutus kaivoshankkeen etenemiseen, sillä niiden avulla linjataan
| |
| yksityiskohtaisemmasta suunnittelusta (esim. asemakaavoitus) laajempia näkemyksiä siitä,
| |
| miten kaivoshankkeisiin alueella suhtaudutaan ja miten hankkeiden tuloa alueelle pyritään
| |
| edistämään. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Miten alueiden käyttöä olisi siis suunniteltava
| |
| ennen kaivosluvan myöntämistä?
| |
|
| |
| Kaivoslupien ja kaavoituksen suhde
| |
| KaivosL 47 §:ssä säädetään kaivosluvan myöntämisen edellytyksistä ja saman pykälän neljäs
| |
| momentti edellyttääkin, että kaivoksen ja sen apualueen suhde muuhun maankäyttöön
| |
| tulee olla selvitetty. Kaivoslaki ei yksiselitteisesti ota kantaa soveltuvaan kaavatasoon, jolla
| |
| kaivoksen maankäyttötarve ratkaistaisiin suhteessa muihin elinkeinoihin tai asutukseen. Ensisijainen instrumentti on kaivoslain näkökulmasta oikeusvaikutteinen kaava (maakuntakaava,
| |
| oikeusvaikutteinen yleiskaava tai asemakaava), mutta tietyin, melko tiukoin edellytyksin se
| |
| mahdollistaa myös muunlaisen ratkaisun, kunhan kaivostoiminnan vaikutukset tulee muutoin
| |
| riittävästi selvitetyksi yhteistyössä kunnan, maakunnanliiton ja ELY-keskuksen kanssa. Kyseeseen
| |
| voisi joissain tapauksissa tulla suunnittelutarveratkaisu, mutta tällöin kaivostoiminnan tulisi
| |
| olla niin pientä, ettei siitä voida odottaa syntyvän merkittäviä ympäristö- tai muita haitallisia
| |
| vaikutuksia, eikä myöskään yhteensovittamisen tarve asutuksen ja muiden elinkeinojen kanssa
| |
| ole suuri. (Oksanen 2014.)
| |
| Maakuntakaavan yleispiirteisyyden vuoksi aluevarausten oikeusvaikutukset jäävät vielä hyvin
| |
| epämääräisiksi. Vahvistettua yleiskaavaa tai osayleiskaavaa olisi siten pidettävä lähtökohtana
| |
| kaivoshankkeiden maankäytön järjestämiselle ennen kaivosluvan myöntämistä. Yleiskaava
| |
| merkitsee myös toiminnanharjoittajan kannalta turvaa, koska tällöin maankäyttöä koskevat
| |
| yhteensovittamiskysymykset ovat kaavan luonne ja laajuus huomioon ottaen paremmin
| |
| ratkaistu kuin yksityiskohtaisessa asemakaavassa. (Oksanen 2014.) Yleiskaava jättää myös
| |
| asemakaavaa paremmin tilaa muutoksille siinä vaiheessa, kun kaivoksen hankesuunnittelu
| |
| on vielä kesken. Asemakaavalla voidaan sitten kaivosluvan jälkeen täsmentää esimerkiksi rakennusten, rikastushiekka-altaiden, avolouhoksen ja sivukivikasan sijaintia. Kaavoja voidaan
| |
| toki myös muuttaa, jos esimerkiksi uusia esiintymiä havaitaan tai toiminta muutoin kehittyy
| |
| suunnitellusta maankäytöstä poiketen. Asemakaavan muuttaminen on kuitenkin hitaampaa
| |
| kuin vähäisten poikkeamisten hakeminen yleiskaavasta. Toisaalta, jos esiintymä on tarkasti
| |
| tiedossa, maa-alueen omistus kaivosyhtiöllä ja hankesuunnittelu yksityiskohdissaan pitkällä,
| |
| voidaan merkittävää synergiaetua saada, jos hankkeen ympäristövaikutusten arviointi ja
| |
| asemakaavan vaikutusten selvittäminen yhdistetään ennen kaivosluvan hakemista. Viime
| |
| kädessä kaavoituksen ajoitus ja yksityiskohtaisuus on siis ratkaistava aina hankekohtaisesti.
| |
|
| |
| 31
| |
| Kaavoituksellisen tilanteen seuraaminen ja kaavoitusprosesseissa mukana oleminen auttaa ennakoimaan kaivoshankkeen menestymisen mahdollisuuksia suunnitellulla alueella.
| |
| KaivosL 46.1 §:n mukaan malminetsintä- ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää alueelle,
| |
| jossa luvan mukainen toiminta vaikeuttaisi oikeusvaikutteisen kaavan toteutumista. Kunta
| |
| voi myös vastustaa malminetsintäluvan myöntämistä kaavoituksesta johtuvasta pätevästä
| |
| syystä (tietotaulu 8). Tässä mielessä kunnan vaikutusmahdollisuudet ovat laajemmat verrattuna kumottuun kaivoslakiin. Vaikka sanotun ei voida katsoa tarkoittavan kunnalla olevan
| |
| yleistä kielto-oikeutta malminetsintään, kannattaa malmietsintälupaa haettaessa ennakoida
| |
| alueen kaavoitukseen ja muuhun maakäyttöön tutustumalla mahdolliset ristiriitatilanteet ja
| |
| neuvotella asiasta kunnan ja ainakin maanomistajan kanssa.
| |
|
| |
| Pätevänä syynä
| |
| voi tulla kyseeseen muun muassa:
| |
| * vireillä oleva kaavoitus, jossa alueelle on suunniteltu käyttötarkoitus, jota malminetsintä tai kullanhuuhdonta vaikeuttaisi,
| |
| * yhteen sopimaton jo käynnistettäväksi suunniteltu tai muu maankäyttötarve tai
| |
| * erityiset luonto- tai kulttuuriarvot.
| |
| Tietotaulu 8. Malminetsintäluvan epäämisen pätevät syyt.
| |
|
| |
| Kaavoitusprosessin eteneminen, osallistuminen ja vaikuttaminen
| |
| Kunta tiedottaa ajankohtaisista kaavoitushankkeista esimerkiksi paikallisissa sanomalehdissä,
| |
| kunnan nettisivuilla ja kerran vuodessa julkaistavassa kaavoituskatsauksessa, jossa kerrotaan
| |
| kunnassa ja maakunnan liitossa vireillä olevista ja lähiaikoina käynnistyvistä kaava-asioista
| |
| (MRL 7 §). Kaavoitusprosessissa on neljä eri vaihetta, jotka on nimetty aloitus-, valmistelu-,
| |
| ehdotus- ja hyväksymisvaiheisiin.
| |
| Kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen
| |
| ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja
| |
| muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida
| |
| olevan olennaisia vaikutuksia. (MRL 9 §.) Kaavoitus kannattaakin mahdollisuuksien mukaan
| |
| yhdistää kaivoshankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, jolloin esimerkiksi
| |
| kuulemiset voitaisiin järjestää samanaikaisesti. Yhteysviranomaisen, kaavaa laativan kunnan
| |
| tai maakunnan liiton ja hankkeesta vastaavan onkin oltava riittävässä yhteistyössä hankkeen
| |
| arviointimenettelyn ja kaavoituksen yhteensovittamiseksi (YVAL 5.1 §).
| |
| Kaavat on valmisteltava vuorovaikutuksessa osallisten kanssa (ks. luku3). Kaavoitusprosessia
| |
| kuvaavaan kaavioon on lisätty lakisääteisten osallistumismahdollisuuksien (esim. kaavaehdotuksesta kuuleminen, ks. tarkemmin MRL 8 luku) lisäksi eri toimijatahojen vuorovaikutusta
| |
| tukevia ja täydentäviä osallistumisen tapoja (esim. yleisötilaisuus, viranomaisyhteistyö). Apuna
| |
| voidaan käyttää eri intressitahoista muodostettua ohjaus- tai pienryhmää, kunhan järjestelyllä
| |
| ei syrjäytetä MRL 8 luvun vaatimuksia vuorovaikutuksen järjestämisestä kaavoituksessa ja sen
| |
| ympäristöarvioinnissa. (KHO 2011:86, ks. myös Oksanen 2014.)
| |
|
| |
| [[File:Kaavoitusprosessin eri näkökulmista.png|400px]]
| |
|
| |
| Kaavio 6. Kaavoitusprosessin eteneminen suunnittelun, päätöksenteon ja osallistumisen näkökulmista. Kaavio: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa Hentilä.
| |
|
| |
| Kaavoitusprosessi käynnistyy kunnan tekemällä päätöksellä kaavan laatimisesta tai muuttamisesta (vireillepanopäätös). Kaavoituksesta vastaavat henkilöt (esim. kaavoitusarkkitehti,
| |
| tekninen johtaja) määrittelevät hankkeen alustavat suunnittelutavoitteet, selvitystarpeet
| |
| ja vaikutusten arvioinnin laajuuden. He myös laativat osallistumis- ja arviointisuunnitelman
| |
| (OAS), jossa esitetään suunnitelma osallistumisen ja muun vuorovaikutuksen järjestämisestä
| |
| sekä vaikutusten arvioinnista. OAS sisältää myös perustiedot kaavahankkeesta ja sen valmisteluprosessista aikatauluineen (MRL 63 §). OAS:sta tiedotetaan yleensä samalla kuin ilmoitetaan kaavoituksen vireilletulosta esimerkiksi kunnan virallisella ilmoitustaululla, paikallisessa
| |
| sanomalehdessä ja kunnan nettisivuilla. Osalliset voivat esittää ELY-keskukselle neuvottelua
| |
| OAS:n riittävyydestä, jos OAS ei ole osallisen mielestä asianmukainen (MRL 64 §). OAS:n riittävyyttä ja toteuttamista voidaan käsitellä myös kaavoituksen aloitusvaiheeseen liittyvässä
| |
| viranomaisneuvottelussa, johon osallistuvat kunnan kaavoitusviranomaiset ja ELY-keskuksen
| |
| yhteyshenkilö. (Ks. MRL 66 § ja esim. Ympäristöministeriö 2007.)
| |
| Valmisteluvaiheessa kaavoittajat tarkentavat kaavan tavoitteita muun muassa osallisilta saadun
| |
| palautteen perusteella sekä keräävät ja laativat kaava-aluetta koskevia selvityksiä. Kaavoittajat
| |
| suunnittelevat kaavaratkaisun periaatteet ja muodostavat erilaisia vaihtoehtoja selvittäen myös
| |
| niiden toteuttamiseen liittyviä merkittäviä vaikutuksia. Kaavoitusprosessin valmisteluvaihe on
| |
| osallistumisen kannalta keskeinen, koska tällöin järjestetään osallistumistilaisuuksia (esim.
| |
| yleisötilaisuus, seminaari, työpaja, kävelykierros kaava-alueella) ja viranomaisyhteistyötä
| |
| kaavan merkittävyyden ja vaikuttavuuden mukaan. Vaikutusten arvioinnin ja vaihtoehtojen
| |
| vertailun pohjalta valitaan vaihtoehdot, jotka työstetään kaavaluonnoksiksi ja joiden toteuttamisen vaikutukset myös arvioidaan. Kaavaluonnokset ja valmisteluaineisto asetetaan julkisesti
| |
| nähtäville ja osalliset voivat esittää mielipiteitä joko suullisesti tai kirjallisesti kaavoittajalle.
| |
| (Ks. esim. Ympäristöministeriö 2007.)
| |
|
| |
| 33
| |
| Kaavoittajat käyvät läpi kaavaluonnoksista ja -aineistosta saadun palautteen ja ryhtyvät työstämään kaavaehdotusta, jonka lisäksi viimeistellään kaavaselostus, jossa kuvataan kaavan sisältöä. Kaavaehdotus esitellään kunnassa esimerkiksi tekniselle lautakunnalle, jonka puoltaessa
| |
| ehdotus asetetaan julkisesti nähtäville 30 vuorokauden ajaksi. Ehdotuksen nähtävillä olosta
| |
| tiedotetaan muun muassa paikallisessa sanomalehdessä. Kaavaehdotuksesta pyydetään tarvittaessa asiantuntijalausunnot (esim. ELY-keskus, muut viranomaiset, joiden toimialaan liittyy
| |
| sekä keskeiset yhteisöt). Kaavaehdotukseen tyytymättömät osalliset ja kunnan jäsenet voivat
| |
| tehdä kaavaehdotuksesta kirjallisen muistutuksen kuntaan. Kaavoittaja tekee muistutuksista
| |
| ja lausunnoista yhteenvedon ja esittää onko kaavaehdotusta tarpeen tarkistaa. Merkittävistä
| |
| kaavoista järjestetään tarvittaessa viranomaisneuvottelu sen jälkeen, kun muistutukset ja
| |
| lausunnot on saatu. Kaavoittaja laatii vastaukset lausuntoihin ja muistutuksiin. (Ks. MRL 65
| |
| § ja esim. ympäristöministeriö 2007.) Kaavaehdotus laitetaan uudestaan nähtäville, jos sitä
| |
| on olennaisesti muutettu muistutusten ja lausuntojen perusteella (maankäyttö- ja rakennusasetus, MRA 895/1999 32 §).
| |
| Kaavaehdotus etenee kunnanhallituksen kautta kunnanvaltuustoon hyväksyttäväksi. Kaavan
| |
| hyväksymistä koskevasta päätöksestä lähetetään viipymättä tieto niille kunnan jäsenille sekä
| |
| muistutuksen tekijöille, jotka kaavan nähtävillä ollessa ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja
| |
| samalla ilmoittaneet osoitteensa. Kaavoituspäätöksestä tiedotetaan myös esimerkiksi sanomalehdessä. Päätökseen tyytymätön voi hakea siihen muutosta hallinto-oikeudesta. Kuntien
| |
| yhteisestä yleiskaavasta, samoin kuin maakuntakaavasta valitetaan ympäristöministeriöön,
| |
| joka vahvistaa nämä kaavat. ELY-keskus voi tehdä kunnalle kirjallisen oikaisukehotuksen kaavan
| |
| hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Kaava kuulutetaan voimaan oikeuskäsittelyn jälkeen.
| |
| (Ks. tarkemmin MRL 67, 188 ja 195 § ja esim. Ympäristöministeriö 2007.)
| |
| Kunta on velvollinen seuraamaan kaavojensa ajanmukaisuutta (esim. asemakaavan osalta
| |
| MRL 60 §, MRA 2 §) ja niiden toteutumista ryhtyen tarvittaessa toimenpiteisiin vanhentuneiden kaavojen uudistamiseksi. Vanhentuminen voi johtua esimerkiksi siitä, että kaava ei ole
| |
| toteutunut ollenkaan tai on toteutunut vain osittain. Lähiympäristön olosuhteet ovat myös
| |
| voineet muuttua esimerkiksi liikenneratkaisujen osalta.
| |
|
| |
| ==Kaivoksiin liittyvät lupamenettelyt==
| |
| Tarvittavat luvat ja selvitykset
| |
| Ennen kaivostoiminnan aloittamista kaivoshankkeelle on haettava useiden eri lakien mukaisia
| |
| lupia. Keskeisiä lupia ovat kaivoslain mukaisten malminetsintä-, kullanhuuhdonta- ja kaivosluvan (Tukes, ks. KaivosL 5 luku, lupaviranomaisista KaivosL 33 §) lisäksi ympäristönsuojelulain
| |
| mukainen ympäristölupa (AVI, ks. YSL 3 luku viranomaisista ja niiden tehtävistä), vesilain mukainen vesitalouslupa (AVI, ks. VesiL 1 luku 7 §), erilaiset turvallisuutta koskevat luvat (kaivosturvallisuusluvan myöntää tukes, ks. KaivosL 122 §) kuten vaarallisten kemikaalien käsittelyä,
| |
| räjähdysaineiden käyttöä ja varastointia koskevat luvat sekä laadittavat pelastussuunnitelmat
| |
| (pelastusviranomainen, ks. KaivosL 115 §), turvallisuusselvitykset ja muun muassa patojen
| |
| turvallisuutta koskevat tarkkailuohjelmat (ELY-keskus, ks. patoturvallisuuslaki 5 §). Tarvittaessa
| |
| kaivosaluelunastuslupaa, jolla saa käyttöoikeuden kaivosalueeseen ja sen apualueeseen, on
| |
| haettava valtioneuvostolta (ks. KaivosL 33.1 §). Lisäksi on haettava rakennuslupia (kunnat)
| |
| rikastamo- ja toimistorakennuksia sekä muita vastaavia rakennuksia varten (ks. MRL 125
| |
| §). Niissä tapauksissa, kun aikomuksena on louhia joko uraania tai toriumia, edellytetään
| |
| kaivokselle myös ydinenergialain mukaista lupaa (valtioneuvosto, ks. KaivosL 33.1 § sekä
| |
| ydinenergialaki 16 §). Tällöin ydinenergialain mukainen lupahakemus ja kaivoslupahakemus
| |
| 34
| |
| käsitellään ja ratkaistaan yhdessä (ydinenergialaki 23.3 §). Vaadittavien lupien määrä voi
| |
| vaihdella kaivosten ominaisuuksien mukaan.
| |
|
| |
| Hankesuunnittelulla on keskeinen rooli lupahakemusten menestymisessä ja lupaprosessien
| |
| etenemisessä. Mikäli lupahakemuksissa on puutteita, tulee viranomaisen pyytää toiminnanharjoittajalta täydennystä esitettyihin tietoihin. Huolellisella etukäteissuunnittelulla ja laissa
| |
| säädettyjen lupien myöntämisedellytysten tarkistamisella lupaprosessia voi jouduttaa. Lupia
| |
| haettaessa on myös katsova, mitä selvityksiä tarvitaan
| |
| 13
| |
| , jotta toimivaltainen viranomainen
| |
| myöntää lakien edellytysten mukaiset luvat. Joitakin kaikille luville tyypillisiä selvitystarpeita
| |
| voidaan tunnistaa (tietotaulu 9).
| |
|
| |
| 34
| |
| käsitellään ja ratkaistaan yhdessä (ydinenergialaki 23.3 §). Vaadittavien lupien määrä voi
| |
| vaihdella kaivosten ominaisuuksien mukaan.
| |
| Hankesuunnittelulla on keskeinen rooli lupahakemusten menestymisessä ja lupaprosessien
| |
| etenemisessä. Mikäli lupahakemuksissa on puutteita, tulee viranomaisen pyytää toiminnanharjoittajalta täydennystä esitettyihin tietoihin. Huolellisella etukäteissuunnittelulla ja laissa
| |
| säädettyjen lupien myöntämisedellytysten tarkistamisella lupaprosessia voi jouduttaa. Lupia
| |
| haettaessa on myös katsova, mitä selvityksiä tarvitaan
| |
| 13
| |
| , jotta toimivaltainen viranomainen
| |
| myöntää lakien edellytysten mukaiset luvat. Joitakin kaikille luville tyypillisiä selvitystarpeita
| |
| voidaan tunnistaa (tietotaulu 9).
| |
| Tarvittava selvitys
| |
| Lupahakemukseen on liitettävä tarpeellinen ja luotettava selvitys muun muassa suunnitellusta toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista, alueen kaavoituksellisesta tilanteesta ja mahdollisista hankkeen arvioinneista (YVA- ja Natura-arviointi). Vaadittavat
| |
| tiedot vaihtelevat suunnitellun toiminnan luonteen ja laajuuden mukaan ja täsmentyvät eri lupia koskevissa säädöksissä. (Ks. esim. KaivosL 34 § ja KaivosA 3 luku sekä YSL
| |
| 35 § ja YSA 3 luku.)
| |
|
| |
| Tietotaulu 9. Luvissa vaadittavat selvitykset.
| |
|
| |
| Lupamenettelyihin osallistuminen
| |
| Lupamenettelyt sisältävät yleensä kuulemismenettelyn, jossa asianosaisille ja yleisölle (tietotaulu 4, luku 3) annetaan mahdollisuus ilmaista mielipiteensä hankkeesta ja lisäksi hankitaan
| |
| lausuntoja kunnilta, muilta viranomaisilta ja asiantuntijalaitoksilta. Tässä yhteydessä esimerkkinä käytetään ympäristölupamenettelyä (kaavio 7).
| |
| Ympäristölupamenettely käynnistyy hakemuksella, josta on tiedotettava asianmukaisesti
| |
| vähintään 30 päivän ajan asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla. Käytännössä laajoissa
| |
| kaivoshankkeissa on mielipiteiden ja muistutusten toimittamiselle varattu 47–51 päivää aikaa asiakirjojen nähtävänä pidon alusta lähtien. (Oksanen 2014.) Hakemusta täydennetään
| |
| tarvittaessa aluehallintoviraston kanssa käytävissä neuvotteluista. Aluehallintovirasto pyytää
| |
| sen jälkeen lausunnon hakemuksen tarkoittaman toiminnan sijaintikunnalta ja siltä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, jonka toimialueella toiminnan ympäristövaikutukset
| |
| saattavat ilmetä sekä tarvittaessa vaikutusalueen kunnilta. Lisäksi lupaviranomainen pyytää
| |
| hakemuksesta lausunnon:
| |
| 1)
| |
| kunnan ympäristönsuojeluviranomaisilta niissä kunnissa, joissa hakemuksen tarkoittaman toiminnan ympäristövaikutukset saattavat ilmetä;
| |
| 2)
| |
| asiassa yleistä etua valvovilta viranomaisilta; ja
| |
| 3)
| |
| lupaharkinnan kannalta muilta tarpeellisilta tahoilta.
| |
|
| |
| 13
| |
| Esimerkiksi kaivoslaki 34 §, kaivostoiminnasta annettu valtioneuvoston asetus (KaivosA 391/2012) 3 luku, YSL 35 § ja
| |
| ympäristönsuojeluasetus (YSA 169/2000) 3 luku.
| |
|
| |
| 35
| |
| Lupaviranomainen voi hankkia myös muita asiaan liittyviä tarpeellisia selvityksiä. Sellaisia
| |
| voidaan pyytää esimerkiksi Suomen ympäristökeskukselta ja muilta asiantuntijalaitoksilta (YSL
| |
| 36 §, YSA 32 §). Lupaviranomaisen on myös ennen asian ratkaisemista varattava niille, joiden
| |
| oikeutta tai etua asia saattaa koskea (asianosainen), tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian
| |
| johdosta (luku 3). Lisäksi muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä
| |
| (YSL 37 §). Lupaviranomainen voi pitää myös katselmuksen ennen luvan myöntämistä ja varaa
| |
| vielä hankkeesta vastaavalle kuulemismahdollisuuden ennen lopullista päätöstä. Ympäristölupamenettelyyn voidaan yhdistää vesitalousluvan käsittely. Päätöksestä tiedotetaan jälleen
| |
| asianmukaisesti ja päätökseen voi hakea muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta. (YSL 39, 53,
| |
| 54 ja 96 § sekä hallintolaki, HL 434/2003, 34 ja 38 §).
| |
|
| |
| [[File:Ympäristölupamenettely.png|400px]]
| |
|
| |
| Kaavio 7. Ympäristölupamenettely (Kokko 2013).
| |
|
| |
| 36
| |
| Olisi haastavaa, ellei mahdotonta, esittää jokaiseen kaivoshankkeeseen soveltuvaa kaaviokuvaa
| |
| siitä, kuinka kaivoshankkeen vaatimien lupien eri vaiheet etenevät ajallisesti. Järjestys voi eri
| |
| lakien mukaisten vaiheiden sekä erillisten muutoksenhakujen vuoksi vaihdella. Lainsäädännöllä
| |
| ei ole annettu tarkkoja määräyksiä siitä, missä järjestyksessä kaivoksen tarvitsemat luvat on
| |
| haettava. Lainsäädäntö jättää tosiasiassa kaivoshankkeen suunnittelussa ja toteuttamisessa
| |
| tarvittavaa liikkumavaraa. Eri tekijöistä johtuen menettelyt eivät aina etene suoraviivaisesti
| |
| tai odotetussa aikataulussa. Muutosten ilmetessä voisi olla ajallisesti ja hankkeen kannalta
| |
| taloudellisestikin epäsuotuisaa joutua odottamaan jokaisen yksittäisen osaprosessin etenemistä ja noudattaa asetettua järjestystä lupien hakemisessa. Ajallisesti päällekkäin etenevät
| |
| ja keskinäisestä järjestyksestä riippumattomat menettelyt ovat tältä kannalta perusteltuja.
| |
| Monimutkainen kokonaisuus on kuitenkin omiaan aiheuttamaan sekaannusta ja epätietoisuutta yleisön keskuudessa, eikä näin aina palvele tavoiteltua lopputulosta. Tämän vuoksi on
| |
| aiheellista jatkossa edelleen pohtia, miten kaivoksia koskevia lupa- ja muita hallintomenettelyitä voitaisiin yhdistää. (Oksanen 2014.)
| |
|
| |
| ==Viitteet==
| |
| <references/>
| |
|
| |
| =Sosiaalisten vaikutusten arviointimenettely (SVA) ja sosiaalinen toimilupa=
| |
|
| |
| <ref name="hyvä kaivos"> Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä,
| |
| Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari,
| |
| Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi. Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja
| |
| sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Multiprint Oy, Oulu 2013
| |
| Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6
| |
| Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3
| |
| [http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=22dfba05-2a51-438f-a9db-c465e14dbbdc]</ref>
| |
|
| |
| ==Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin asemoituminen lainsäädännössä ja eri prosesseissa==
| |
| Vaikka sosiaalisten vaikutusten arvioinnille (SVA) on ilmeinen tarve (tietotaulu 10), sillä ei
| |
| ole selkeästi omaa sääntelykehystä lainsäädännössä. Sen muodosta tai sisällöstä ei säännellä
| |
| suoranaisesti lain eikä asetusten tasolla. Kaivoshanke sisältää kuitenkin elinkaarensa aikana
| |
| tosiasiassa varsinaisen kaivostoiminnan rinnalla monia sosiaaliseen kestävyyteen liittyviä
| |
| prosesseja, vaikka niiden paikkaa ei voida etukäteen täsmällisesti määritellä. Kaaviossa 8
| |
| havainnollistetaan näitä kaivoshankkeen eri vaiheisiin liittyviä muita prosesseja. Virallisissa
| |
| kaavoitus-, YVA- ja SVA-menettelyissä tapahtuva eri toimijoiden osallistuminen ja vuorovaikutus ovat tärkeässä asemassa kaivoshankkeen alkuvaiheessa. Lakisääteisten osallistumis-
| |
| ja vuorovaikutusprosessien lisäksi sosiaalisen toimiluvan hankinta ja ylläpito itsesääntelyn
| |
| keinoin edesauttavat paikallisen kestävän kehityksen saavuttamista. Prosesseihin liittyviä
| |
| lainsäädännön sääntelykehyksiä avattiin edellä (luvut 2–3) ja hyviin käytäntöihin syvennytään
| |
| myöhemmin (erityisesti luku 6).
| |
|
| |
| Sosiaalisia vaikutuksia arvioidaan, jotta:
| |
| * voidaan selvittää ja ennakoida hankkeesta tai suunnitelmasta aiheutuvia muutoksia
| |
| ihmisten elämän laadulle tai alueen kehitykselle sekä niistä aiheutuvia seurausvaikutuksia (muutokset ja seuraukset),
| |
| * voidaan arvioida tai ennustaa yhteisön/alueen kykyä sopeutua muuttuviin olosuhteisiin (sopeutumiskyky),
| |
| * voidaan arvioida muutosten merkitystä ja merkittävyyttä eri toimijoiden ja ihmisryhmien kannalta (muutosten vaikuttavuus),
| |
| * voidaan vähentää tai ehkäistä hyvissä ajoin ja tietoisesti mahdollisia haittoja (haittojen minimointi),
| |
| * voidaan ottaa huomioon ja sovitella toimista aiheutuvia ristiriitoja (konfliktien
| |
| ratkaisu),
| |
| * tunnistetaan edellytykset sosiaaliselle toimiluvalle (hyväksyttävyys paikallisessa
| |
| yhteisössä).
| |
|
| |
| Tietotaulu 10. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin tarve. (Ks. esim. Päivänen J. ym. 2005.)
| |
|
| |
| [[File:Kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukevat käytänteet.png|400px]]
| |
|
| |
| Kaavio 8. Kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukevat käytänteet ja ympäristösääntely. Kaavio: Leena Soudunsaari, Helka-Liisa Hentilä ja Anniina Valjus.
| |
|
| |
| SVA:n merkitys ja toteuttamisajankohta kiinnittyvät selvimmin edellä kuvattujen hankkeiden
| |
| ja kaavojen arviointimenettelyiden yhteyteen. Lisäksi viranomaisten päätöksentekoon osallistumisen yhteydessä sosiaalisilla vaikutuksilla on merkitystä, jos lainsäädännössä on asetettu
| |
| edellytyksiä näiden vaikutusten huomioon ottamiselle (tietotaulu 11). Osallistuminen on tässä
| |
| ymmärrettävä laajassa merkityksessä ja sitä voi olla ennen päätöstä (tiedottaminen, lausuntopyynnöt ja mielipiteistä kuuleminen) ja sen jälkeen (muutoksenhaku, vireillepano-oikeus).
| |
| Esimerkkinä vireillepano-oikeudesta voidaan mainita KaivosL 159 §, jonka mukaan rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemista vaikutusalueella voi vaatia, ellei asia ole tullut vireille
| |
| kaivosviranomaisen omasta aloitteesta,
| |
|
| |
| # haittaa kärsivä asianosainen;
| |
| #rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden ydistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;
| |
| #toiminnan sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella toiminnan haitalliset vaikutukset ilmenevät;
| |
| #elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai muu asiassa toimialallaan yleistä etua valvova viranomainen;
| |
| #saamelaiskäräjät, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät saamelaisten kotiseutualueella;
| |
| #kolttien kyläkokous, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät koltta-alueella. Vireillepano-oikeuden käyttäminen edellyttää kirjallista hakemusta, ja siitä annetaan kaivosviranomaisen valituskelpoinen päätös.
| |
|
| |
| Kaivoshankkeita koskevat sosiaaliset vaikutukset
| |
| on otettava huomioon hallinnossa
| |
| muun muassa seuraavien lainkohtien perusteella:
| |
| * Osana ympäristövaikutuskäsitettä (YVAL 2.1 §, SOVAL 2.1 § ja KaivosL 5.1§)
| |
| * Osana ympäristönpilaantumisen käsitettä (YSL 3.1 §)
| |
| * Osana kaavoitusta ja rakentamista (esimerkiksi MRL 1, 5, 9, 39, 54, 117c ja 117f §)
| |
| * Osana ehdotonta luvanmyöntämisestettä (KaivosL 48.1 § ja VesiL 3:4).
| |
|
| |
|
| |
| Tietotaulu 11. Esimerkkejä sosiaalisten vaikutusten huomioon ottamisesta hallinnossa.
| |
|
| |
| SVA:n onnistumisen kannalta keskeisessä asemassa ovat vuorovaikutus ja ennakointi. Vuorovaikutusta ei voida säännellä laeissa tyhjentävästi kaivoshankkeiden keskinäisen erilaisuuden vuoksi. Tilaa jää siten myös yhtiöiden itsesääntelylle. Näin osallistumismenettelyitä
| |
| on mahdollista toteuttaa joustavasti yksittäistapauksissa ja kunkin hankkeen erityispiirteet
| |
| huomioon ottaen. Itsesääntelyn avulla voidaan joissain tilanteissa hankekohtaisesti asettaa
| |
| yhtiön standardien mukaisesti sosiaalisten vaikutusten arviointi, vaikutuksista kuuleminen ja
| |
| vaikutusten huomioon ottaminen lain edellyttämää korkeammalle tasolle. Esimerkiksi YVAL
| |
| 11 a §:ssä nimenomaisesti annetaan mahdollisuus järjestää tiedottaminen ja kuuleminen
| |
| myös muulla tavalla sen lisäksi, kuin mitä tässä laissa on säädetty. Hyvästä itsesääntelystä käy
| |
| esimerkiksi käytännössä omaksuttu tapa perustaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn
| |
| aikana eri intressiryhmistä YVA-menettelyn ohjausryhmä tai pienryhmiä. Niissä on mahdollista
| |
| käsitellä tiedotustilaisuuksia syvemmin hankkeen suunnittelun ja arvioinnin kannalta keskeisiä
| |
| 40
| |
| kysymyksiä eri asioihin (luonnonsuojelu, infrastruktuuri, muut elinkeinot, jne.) perehtyneiden
| |
| henkilöiden kesken. (Oksanen 2014.)
| |
|
| |
| Miten sitten lainsäädännön kehystä ja itsesääntelyä voitaisiin kehittää, jotta sosiaaliset vaikutukset tulevat riittävästi selvitettyä ja jotta sosiaalinen toimilupa voidaan säilyttää koko
| |
| toiminnan ajan? Täsmällistä sääntelyn kehittämistä ei voida tässä tehdä, mutta joitakin
| |
| suuntaviivoja voidaan kyllä tunnistaa. Kaivoshankkeita tukeva itsesääntelykeino voisi olla
| |
| esimerkiksi se, että kaivosyhtiö ja alueen muut toimijat työstävät yhteistyössä kunnan kanssa
| |
| hankkeen suunnitteluvaiheessa sosiaalisten vaikutusten hallintasuunnitelman (
| |
| social impact
| |
| management plan
| |
| ). Hallintasuunnitelma tukee myös kaavoitusta. Siinä määritellään, miten
| |
| arviointeja toteutetaan kaivoksen elinkaaren aikana, miten tulokset raportoidaan ja miten
| |
| mahdollisia ongelmia estetään ja lievennetään. Hallintasuunnitelman yhteydessä olisi syytä
| |
| tehdä myös suunnitelma siitä, miten hankkeen sosiaalisista vaikutuksista viestitään sen toiminnan ja koko elinkaaren aikana. Tarvittaessa suunnitelmia voidaan päivittää ja yhdistää
| |
| hallinta- ja viestintäsuunnitelmaksi. (Tietotaulu 12.)
| |
|
| |
| Suuntaviivat
| |
| * Sosiaalisen vaikutusten arvioinnin ja sitä koskevan vuorovaikutuksen suunnittelu hankkeen koko elinkaaren ajalle (hallinta- ja viestintäsuunnitelma).
| |
| * Kunnan kaavoitukseen sisältyvä ympäristöarviointi ja hankkeen ympäristövaikutusten arviointi yhdistetään mahdollisuuksien mukaan ja niihin sisällytetään yhteinen SVA.
| |
| * Ympäristöllisten lupien sosiaalisia vaikutuksia koskevia myöntämisedellytyksiä kehitetään edelleen.
| |
| * Ympäristölliset luvat koordinoidaan ja mahdollisuuksien mukaan osallistuminen järjestetään samanaikaisesti. Samalla SVA:ta testataan niissä ja sitä täydennetään tarpeen mukaan.
| |
| * Sosiaalinen toimilupa on ansaittu hankkeen suunnittelun aikana ja viimeistään hankkeen mukaisen toiminnan alkaessa ja sen lupapäätösten ollessa lainvoimaisia.
| |
| * Sosiaalista toimilupaa ylläpidetään itsesääntelyllä koko elinkaaren ajan samalla, kun toiminnanharjoittaja huolehtii edellä kuvatusta yhteiskunta- ja ympäristövastuusta koko toiminnan ajan ja sen jälkitoimissa.
| |
|
| |
| Tietotaulu 12. Suuntaviivoja sääntelyn kehittämiseksi (Kokko 2011, Suopajärvi 2013 ja Franks
| |
| 2012).
| |
|
| |
| ==Miten sosiaalisten vaikutusten arviointi kytkeytyy
| |
| kaivostoiminnan hyväksyttävyyteen?==
| |
| Vaikka YVAL 2 §:n 1 kohdan a alakohdassa ympäristövaikutuksen määritelmään sisältyy edellä
| |
| kuvatusti (tietotaulu 6, luku 3) sosiaalisia vaikutuksia, kyseisessä laissa ei käytetä käsitteitä
| |
| sosiaalisten vaikutusten arviointi (SVA) tai sosiaalinen eikä suoranaisesti määritellä sosiaalisten vaikutusten arvioinnin toteuttamista. SVA tehdään vain yhtenä sektoritutkimuksena
| |
| ympäristövaikutusten arvioinnin (YVA) sisällä ja sen osuus koko arviointimenettelyssä on
| |
| varsin suppea - sivumääräisesti laskettuna SVA:n osuus kaivoshankkeiden arviointiohjelmista
| |
| ja -selostuksista on 3-4 prosentin luokkaa. (Suopajärvi 2013.)
| |
| Suomessa sosiaalisten vaikutusten arviointia on kehittänyt erityisesti STAKES/THL (esim.
| |
| Juslén 1995) ja sen määritelmä sosiaalisten vaikutusten arvioinnista on varsin vakiintunut
| |
| kaivoshankkeissa. Määritelmän mukaan SVA arvioi sellaisia hankkeen vaikutuksia, jotka
| |
| aiheuttavat muutoksia ihmisten elinoloissa, viihtyvyydessä, hyvinvoinnissa tai hyvinvoinnin
| |
| jakautumisessa. Määritelmä seuraa varsin tarkoin YVAL 2 §:n 1 kohdan a alakohdan sanamuotoa (kuitenkin sillä lisäyksellä, että tarkasteluun tulisi ottaa myös hyvinvointi ja hyvinvoinnin
| |
| jakautuminen). Määritelmä ei kuitenkaan ota huomioon riittävästi YVAL 2 §:n 1 kohdan e
| |
| alakohdan ideaa erilaisten vaikutusten vuorovaikutussuhteesta eli siitä, että ympäristöön,
| |
| yhdyskuntarakenteeseen ja esimerkiksi luonnonvarojen käyttöön kohdistuvat vaikutukset
| |
| ovat vääjäämättä myös ihmisten ja yhteisöjen elämässä realisoituvia sosiaalisia vaikutuksia.
| |
| Myös nykyinen yhteiskuntatieteellisen ympäristötutkimuksen paradigma lähtee siitä, että
| |
| ympäristö ja ihmisyhteisöt kulttuureineen eivät ole erillisiä kategorioita.
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arviointeja toteuttavat ympäristöalan konsulttifirmat tai yliopistot ja
| |
| tutkimuslaitokset tilaustöinä. SVA on Suomessa ammatillistunut siten, että isoissa hankkeissa,
| |
| joita kaivokset yleensä ovat, niitä tekevät lähinnä isot ja vakiintuneet konsulttifirmat.
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arviointi on erityisosaamisen alue, joka edellyttää yleisten yhteiskunnallisten ilmiöiden ja paikallisten erityiskysymysten ymmärtämistä. SVA:n luotettavuuden kannalta on tärkeää, että arviointeja tekevillä konsulteilla on yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen
| |
| ja arviointitutkimuksen osaamista. Myös SVA:n sisältöjä arvioivalla yhteysviranomaisella tulisi
| |
| olla käytössään yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen osaamista tai heidän tulee sitä hyödyntää,
| |
| kun he antavat lausuntonsa arviointiohjelmasta ja -selostuksesta.
| |
| Tällä hetkellä SVA tehdään kertaluontoisesti ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ennen
| |
| kaivoksen lupakäsittelyä ja toteutusta. Tämän jälkeen sosiaalisia vaikutuksia ei enää arvioida,
| |
| vaikka sosiaalisilla vaikutuksilla tarkoitetaan hankkeen aiheuttamia, ihmisten ja yhteisöjen
| |
| arjessa realisoituvia vaikutuksia, jotka ovat erilaisia kaivostoiminnan eri vaiheissa. SVA tulisikin
| |
| ymmärtää prosessina, joka alkaa kaivoksen suunnitteluvaiheesta ja ulottuu toteutusvaiheen
| |
| kautta kaivoksen päättämisen jälkeiseen aikaan.
| |
|
| |
| 42
| |
| SVA:n merkitystä tulisi lisätä sekä lainsäädännöllisillä velvoitteilla että kaivosyhtiön vapaaehtoisilla toimilla, ns. itsesääntelyllä (tietotaulu 13). Tarkempia suosituksia SVA:ta kehittävistä
| |
| paremmista käytänteistä annetaan luvussa 6.
| |
|
| |
| Suositukset
| |
| YSL 42.1 §:n 1 kohdan luvanmyöntämisedellytyksiä terveyshaitasta tulisi kehittää niin,
| |
| * että ne ottavat nykyistä laajemmin myös muut sosiaaliset vaikutukset huomioon ja
| |
| * että sosiaalisten vaikutusten arviointi liitettäisiin myös kaivoksen ympäristöluvan
| |
| tarkastamiseen.
| |
| Tarkastamisen yhteydessä voitaisiin toteuttaa tarvittavat lupaehtojen muutokset. Näin
| |
| kaivoksen jo toteutuneet sosiaaliset vaikutukset voitaisiin ottaa myös luvan muuttamisharkinnassa huomioon.
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin seuranta tulisi nykyistä vahvemmin kirjata arviointiselostuksessa esitettävään kaivoksen toiminta-ajan ympäristövaikutusten seurantaohjelmaan. (Ks. YVAA 10 §:n 9 kohta).
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arviointi ei voi olla vain arviointiselostuksen seurantaohjelmaan
| |
| jäävä mainita asiasta, vaan sosiaalisten vaikutusten seurannan pitäisi jatkua yrityksen
| |
| itsesääntelynä koko hankkeen elinkaaren ajan.
| |
|
| |
| Tietotaulu 13. Suositukset sosiaalisten vaikutusten arviointia koskevan sääntelyn kehittämiseksi.
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin avulla voidaan selvittää kaivoshankkeen hyväksyttävyyttä
| |
| paikallisyhteisössä. SVA tulisi sitoa myös sosiaalisen toimiluvan käsitteeseen. SVA voi olla
| |
| eräs keskeinen tekijä ansaitessa kaivostoiminnan hyväksyttävyyttä ja sosiaalista toimilupaa.
| |
|
| |
| 42
| |
| SVA:n merkitystä tulisi lisätä sekä lainsäädännöllisillä velvoitteilla että kaivosyhtiön vapaaehtoisilla toimilla, ns. itsesääntelyllä (tietotaulu 13). Tarkempia suosituksia SVA:ta kehittävistä
| |
| paremmista käytänteistä annetaan luvussa 6.
| |
| Suositukset
| |
| YSL 42.1 §:n 1 kohdan luvanmyöntämisedellytyksiä terveyshaitasta tulisi kehittää niin,
| |
| * että ne ottavat nykyistä laajemmin myös muut sosiaaliset vaikutukset huomioon ja
| |
| * että sosiaalisten vaikutusten arviointi liitettäisiin myös kaivoksen ympäristöluvan
| |
| tarkastamiseen.
| |
| Tarkastamisen yhteydessä voitaisiin toteuttaa tarvittavat lupaehtojen muutokset. Näin
| |
| kaivoksen jo toteutuneet sosiaaliset vaikutukset voitaisiin ottaa myös luvan muuttamisharkinnassa huomioon.
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin seuranta tulisi nykyistä vahvemmin kirjata arviointiselostuksessa esitettävään kaivoksen toiminta-ajan ympäristövaikutusten seurantaohjelmaan. (Ks. YVAA 10 §:n 9 kohta).
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arviointi ei voi olla vain arviointiselostuksen seurantaohjelmaan
| |
| jäävä mainita asiasta, vaan sosiaalisten vaikutusten seurannan pitäisi jatkua yrityksen
| |
| itsesääntelynä koko hankkeen elinkaaren ajan.
| |
| Tietotaulu 13. Suositukset sosiaalisten vaikutusten arviointia koskevan sääntelyn kehittämiseksi.
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin avulla voidaan selvittää kaivoshankkeen hyväksyttävyyttä
| |
| paikallisyhteisössä. SVA tulisi sitoa myös sosiaalisen toimiluvan käsitteeseen. SVA voi olla
| |
| eräs keskeinen tekijä ansaitessa kaivostoiminnan hyväksyttävyyttä ja sosiaalista toimilupaa.
| |
| ==Mikä on sosiaalinen toimilupa ja miten se ansaitaan?==
| |
| Sosiaalinen toimilupa (
| |
| social license to operate
| |
| ) tarkoittaa yksinkertaistettuna paikallisen yhteisön osoittamaa hyväksyntää ja tukea samalla vaikutusalueella harjoitettavaa kaivostoimintaa
| |
| kohtaan. Se ei ole verrattavissa hallinnollisiin lupiin, kuten kaivoslupaan tai ympäristölupaan,
| |
| eikä sosiaalista toimilupaa varten ole laissa säädettyjä edellytyksiä tai tiettyä menettelyä, jota
| |
| noudattamalla sen voi ansaita. Kyse on pitkälti jokaisen yksittäisen yhtiön tavasta toimia niissä
| |
| olosuhteissa ja siinä yhteisössä, johon kaivoksella on vaikutuksia. Käytännössä kaivosyhtiöiden
| |
| on kyettävä ansaitsemaan sosiaalinen toimilupa myös muun muassa rahoitusmarkkinoiden
| |
| edellytysten vuoksi. Osa rahoittajista vaatii erilaisia sosiaalisten vaikutusten arviointeja ja
| |
| sosiaalista toimilupaa ennen rahoituspäätöksen tekemistä. Sosiaalista toimilupaa voidaan
| |
| siis kuvata kolmiolla, jossa on selkeästi nähtävissä kaivosyhtiön suhteet rahoittajaa ja paikalliseen yhteisöön. Sen sijaan rahoittajan suhde paikallisyhteisöihin vaatisi lisää läpinäkyvyyttä
| |
| ja selkeyttä (kaavio 9).
| |
| Sosiaalinen toimilupa pitää sisällään ainakin kolme eri tasoa: 1) sosiaalinen oikeutus, 2)
| |
| uskottavuus ja 3) luottamus. Oikeutus perustuu paikallisessa yhteisössä kehittyneiden normien perustalle. Nämä normit voivat olla luonteeltaan oikeudellisia, yhteiskunnallisia tai
| |
| kulttuurisia ja siten joko virallisia tai yhteisön keskuudessa muodostuneista. Jotta toiminnan
| |
| on mahdollista saavuttaa yhteisön hyväksyntä, on kaivosyhtiöiden tunnettava ja ymmärrettävä näitä normeja, jotka ilmentävät paikallisia pelisääntöjä. Mikäli tässä ei onnistuta, riskinä
| |
| on luottamuksen ja maineen menetys paikallisten silmissä, joka voi johtaa vastustukseen,
| |
| aikataulujen viivästymiseen muun muassa pitkittyneiden lupaprosessien vuoksi ja ongelmiin
| |
| myös rahoituksen kanssa.
| |
|
| |
| Kaavio 9. Sosiaalisen toimiluvan kolme osapuolta ja niiden keskinäiset suhteet. Kaavio: Kai Kokko.
| |
|
| |
| Perusajatuksena on, että sosiaalisen toimiluvan lähtökohtana on yhtiön yhteistyö paikallisten
| |
| ihmisten kanssa. Tämä pitää sisällään niin aktiivisen, avoimen tiedottamisen kuin osallistamisenkin ja valmiuden vastata paikallisten ihmisten kysymyksiin. Uskottavuus ja luottamus perustuvat
| |
| yhtiön valmiuksille tarjota ajantasaista, totuudenmukaista ja ymmärrettävää tietoa samalla,
| |
| kun kaivosyhtiö sitoutuu noudattamaan yhteisössä vallitsevia normeja. Yhden osan näistä
| |
| yhtiön toimintaa ohjaavista ja rajoittavista normeista muodostaa ympäristölainsäädäntö. Jos
| |
| yhtiö ei noudata ympäristölainsäädännön vaatimuksia tai toimii vastoin ympäristönsuojelulain
| |
| mukaan asetettuja lupamääräyksiä, voi tämä huomattavasti vähentää yhtiön uskottavuutta ja
| |
| sen nauttimaa luottamusta. Luottamuksen rakentaminen vaatii aikaa ja panostusta yhtiöltä.
| |
| Haasteena on, että yhtiön odotetaan jalkautuvan paikallisen yhteisön keskuuteen muutenkin
| |
| kuin liiketoiminnallisissa tarkoituksissa, jonka lisäksi yhtiön odotetaan järjestävän paikallisille
| |
| mahdollisuuksia osallistua ja tehdä yhteistyötä. Luottamus rakentuu näin yhteenkuuluvuuden
| |
| ja yhdessä toimimisen kokemuksen myötä vahvemmaksi. (Ks. esim. socialicense.com.)
| |
| Tämän opaskirjan luvussa 4 kuvatun sosiaalisten vaikutusten arviointimenettelyn ja laajemmin kuulemismenettelyjen yhteydessä voidaan tunnistaa edellytyksiä sosiaalisen toimiluvan
| |
| ansaitsemiseksi. SVA:n ja laajemmin YVA:n tuloksia hyödyntämällä toiminnanharjoittaja saa
| |
| lisää tietoa paikallisyhteisön toiveista ja alueen totutusta, asukkaiden hyvinvointia ylläpitävästä
| |
| käytöstä. Suunnitteluvaiheessa näihin on mahdollista reagoida sosiaalisesti kestävämmän
| |
| kaivostoiminnan kehittämiseksi.
| |
| Toiminnan läpinäkymättömyys on yksi selkein nykyisen kaivosteollisuuden sosiaalisen hyväksyttävyyden ongelma- ja kehittämiskohta. Esimerkiksi Kittilän kaivoksella toiminnan läpinäkyvyyteen on erityisesti panostettu mm. yleisölle järjestetyin tutustumiskierroksin. Läpinäkyvyyttä
| |
| toiminnassa tulisikin kehittää koko kaivosten elinkaaren ajalla malmien etsinnästä kaivosalueiden ennallistamiseen. Ongelmat yhden kaivoksen toiminnan läpinäkyvyydessä (esim.
| |
|
| |
| [[File:Sosiaalisen toimiluvan kolme osapuolta.png|400px]]
| |
|
| |
| Kaavio 9. Sosiaalisen toimiluvan kolme osapuolta ja niiden keskinäiset suhteet. Kaavio: Kai Kokko.
| |
| 44
| |
| Talvivaaran aiempi tiedotuspolitiikka) ja keskustelun avoimuudessa vaikuttavat helposti koko
| |
| toimialan sosiaaliseen hyväksyttävyyteen. Avoimuus potentiaalisista tuotannon muutoksista tai
| |
| äärimmäisistäkin mahdollisista riskeistä voivat vähentää vastareaktiota yllättävän muutoksen
| |
| toteutuessa. Tämä oletus perustuu vapaan tiedonvälityksen merkitykseen nyky-yhteiskunnassa
| |
| ja jälkikäteinen tiedotuspolitiikka toteutuneista riskeistä on itsessään riskivalinta. Toisaalta,
| |
| läpinäkyvyys ja avoimuus mahdollisista negatiivisista tapahtumien kulusta voi olla yhtiölle
| |
| edullista pitkällä aikavälillä ja tukea luottamusta ja kaivotoiminnan sosiaalista hyväksyntää,
| |
| vaikka tällaisia ennakoimattomia vahinkoja toiminnassa sattuisikin.
| |
|
| |
| Tietotauluissa 14a-d
| |
| 14
| |
| on joitakin esimerkkejä siitä, kuinka kaivosyhtiö voi omalla aktiivisuudellaan saavuttaa paikallisten keskuudessa hyväksyttävyyttä ja luotettavan maineen. Lainsäädäntö
| |
| ei voi eikä sen ole tarkoituskaan kattaa kaikkia yhteistoiminnan alueita. Yhteiskunnallinen
| |
| hyväksyttävyys ja sosiaalinen toimilupa rakentuvat pitkälti yhtiön oma-aloitteisuuden ja
| |
| sisäisen ohjauksen varaan.
| |
|
| |
| Northland Mines Oy:n mukaan:
| |
| Jos ei ole sosiaalista toimilupaa, kaivos ei myöskään toteudu.
| |
| Yhtiö on ilmoittanut sitoutuvansa tässä tarkoituksessa kestäviin arvoihin ja ottavansa toiminnassa huomioon myös seuraavat kansainvälisesti käytössä olevat periaatteet ja ohjeet:
| |
| * YK:n ihmisoikeuksien julistuksen periaatteet ja muut perus- ja ihmisoikeudet mukaan
| |
| lukien esimerkiksi maailmanpankin ohjeistuksen liittyen ihmisten tahdonvastaiseen
| |
| siirtämiseen,
| |
| * Kaivos- ja Metallialan Neuvoston (ICMM) kestävän kehityksen kymmenen periaatetta,
| |
| * Kaivosalalle kehitetyt laatustandardit ja toiminnan hallintajärjestelmät (ISO 14001,
| |
| OHSAS 18001, ISO 26000) ja
| |
| * Muut kaivosteollisuuden parhaat käytännöt ja normit.
| |
| Sosiaalisen toimiluvan saamiseen pyrkivä työskentely aloitettiin yrityksessä jo vuonna
| |
| 2005, eli toiminnan varhaisessa suunnitteluvaiheessa. Yhteiskuntasuhteisiin on erityisesti
| |
| panostettu, ja niitä varten on perustettu oma tiimi, jonka lisäksi suhteiden rakentamisen
| |
| ja ylläpitämisen on tunnistettu olevan kaikkien vastuulla. Ajattelutapana on, että kaivos
| |
| on osa yhteiskuntaa.
| |
| Luottamuksen saamista paikallisyhteisössä edesauttaa kunnioittava asenne ja avoimuus
| |
| tiedottamisessa. Myös vaikeista asioista on voitava puhua. Tärkeää on, että paikallisia
| |
| toimijoita kohdellaan johdonmukaisesti niin, että kaikille kunkin intressiryhmän edustajalle on olemassa samat säännöt.
| |
|
| |
| Tietotaulu 14a: Hyvät käytänteet tiellä kohti sosiaalista toimilupaa: esiymmärrys toimiluvan merkityksestä ja johtopäätökset siitä (tapaustarkastelussa Kolarin Hannukaisen kaivosprojekti)
| |
|
| |
| 14
| |
| Hannukaisen kaivosprojektia koskevien tietojen osalta kiitämme DILACOMI-hankkeen ohjausryhmässä mukana
| |
| ollutta Northland Mines Oy:n ympäristö- ja turvallisuusvastaavaa Joanna Kuntonen-van’t Rietiä hänen laatimistaan
| |
| Hannukaisen projektin esittelymateriaaleistaan sekä aktiivisesta opaskirjamme kommentoinnista.
| |
|
| |
| Yhtiössä tunnistetut haasteet:
| |
| * Natura 2000 (vesistöt, herkät meritaimen vesistöt)
| |
| * Poronhoitoalueet - Muonion paliskunta, logistiikka (rata) vaikuttaa lisäksi 5 paliskuntaan
| |
| * Matkailualueen läheisyys (Ylläs 10 km ja mökkikylä 400 m)
| |
| * Raja-alue (Espoon sopimus, rajajokisopimus)
| |
| * Hannukaisen kylän siirto, maanomistajia yli sata
| |
| Haasteena tiedon välittymisen ja ymmärrettävyyden kannalta on myös kaivoshankkeen
| |
| muuttuminen ja suunnitelmien päivittyminen sitä mukaan, kun arvioinneista saadaan
| |
| uutta tietoa.
| |
|
| |
| Tietotaulu 14b: Hyvät käytänteet tiellä kohti sosiaalista toimilupaa: haasteiden tunnistaminen
| |
| (Tapaustarkastelussa Kolarin Hannukaisen kaivosprojekti).
| |
|
| |
| Yhtiössä on havaittu tarpeelliseksi ryhtyä seuraaviin toimenpiteisiin:
| |
| * Yhtiö on tehnyt maiseman mallinnuksia ja visualisointeja, jotka näyttävät katsojalle
| |
| miltä alue näyttäisi 15 vuoden päästä kaivostoiminnan aloittamisen jälkeen. Tällä
| |
| tavoin kaivosta ja sen vaikutuksia koskeva tieto voidaan tehdä mahdollisimman
| |
| helposti sisäistettäväksi esimerkiksi YVA- ja SVA-menettelyihin osallistuville.
| |
| * Tiedon välittämistä on edesauttanut myös ajan tasalla pidetyt nettisivut (ks. http://
| |
| www.hannukaisenkaivos.fi/), jotka ovat suomeksi ja tarjoavat informaatiota hankkeen etenemisestä ja yleisön mahdollisuuksista osallistua eri menettelyvaiheisiin.
| |
| * Kaivostoiminnan houkuttelevuutta ja paikallisten ymmärrystä kaivosyhtiön toiminnasta on aktiivisesti lisätty eri tavoin:
| |
| o
| |
| nuorille on tarjottu kesätyöpaikkoja ja
| |
| o
| |
| paikallisille on järjestetty malmikursseja tai työturvallisuuskortti
| |
| koulutusta.
| |
| Näin paikalliset ihmiset voivat kokea yhtiön itselleen läheisemmäksi sen sijaan että sitä
| |
| pidettäisiin vieraana ja paikallisten elämästä kaukaisena toimijana.
| |
| * Kun tavoitteena on sosiaalinen toimilupa, on hyvä luottamus ja yhteistyö kuntien
| |
| kanssa myös ensiarvoisen tärkeää. Kuntien kanssa tehdään jatkuvaa yhteistyötä
| |
| esimerkiksi kaivosalueen kaavoituksessa.
| |
| * Myös muut alueen keskeiset toimijat kuten matkailuelinkeinon harjoittajat, muut
| |
| yrittäjät, metsästysseurat ja paliskunnat, on haluttu ottaa huomioon hanketta
| |
| suunniteltaessa. Näiden tahojen välistä yhteistyötä on rakennettu esimerkiksi
| |
| perustamalla YVA:n ohjausryhmä ja SVA:n pienryhmiä.
| |
| * Kaivosyhtiönä on pidetty tärkeänä osallistumista erilaisiin yhteiskunnan kehittämishankkeisiin, kuten Kolarissa Meänmaa -hanke, ja riippumattomiin kaivostutkimushankkeisiin, kuten DILACOMI ja MINERA.
| |
|
| |
| Tietotaulu 14c: Hyvät käytänteet tiellä kohti sosiaalista toimilupaa: konkreettiset toimenpiteet
| |
| (tapaustarkastelussa Kolarin Hannukaisen kaivosprojekti).
| |
|
| |
| Kaivosten vaikutusalueen väestö (yleisö) on tarpeen osallistaa kaivossuunnitteluun koko
| |
| kaivoksen elinkaaren ajan malmin etsinnästä kaivosten sulkemiseen. Kaivannaisresurssien
| |
| hyödynnysoikeuden säilyttämiseksi yhtiöiden näkökulmasta on tärkeää luoda pitkäaikainen
| |
| ja kestävä vuorovaikutussuhde paikalliseen väestöön. (Thomson & Boutilier 2011.) Tähän
| |
| viitataan usein juuri edellä tarkemmin kuvatulla käsitteellä sosiaalinen toimilupa, joka on
| |
| sidoksissa sekä kaivoksen sosiaalisiin että ympäristöllisiin vaikutuksiin ja näiden vaikutusten
| |
| hallintatapoihin. Hyviin hallintatapoihin kuuluu muun muassa vaikutuksen kohteena olevaa
| |
| väestön osallistaminen kaivoksen kehittämiseen.
| |
| Yhtiöiden vastuulliset toimintatavat suhteessa muuhun yhteiskuntaan on nykyisin kirjattu
| |
| usein yrityksen yhteiskunta- ja ympäristövastuuta edistäviin toimenpideohjelmiin (
| |
| corporate
| |
| social responsibility policies
| |
| ) ja viestintästrategioihin. Yhteiskuntavastuun toimenpiteitä ohjaa
| |
| tavallisesti kaksi päätavoitetta: maksimoida kaivoksen taloudellinen tuottavuus ja minimoida
| |
| negatiiviset sosiaaliset ja ympäristölliset vaikutukset. Sosiaalisen toimiluvan saavuttaminen
| |
| viittaa siis myös onnistuneisiin yhteiskuntavastuuta ja viestintää edistäviin yrityksen toimenpiteisiin, joilla on saavutettu paikallisesti sosiaalinen luottamus ja hyväksyttävyys kaivostoiminnalle ja sitä kautta varmistettu resurssien hyödynnyksen jatkuvuus. (Tietotaulu 14d.)
| |
|
| |
| Kaivostoiminnan sosiaalisen toimiluvan saavuttamisen ja säilyttämisen kannalta on
| |
| tärkeää, että
| |
| g)
| |
| viestintä ja vuorovaikutus yhtiön ja paikallisten välillä ylittää esim. YVA-menettelyn
| |
| lakisääteiset velvollisuudet tiedottaa ja osallistaa,
| |
| h)
| |
| osallistaminen ei pääty ympäristöllisten lupien myöntämiseen,
| |
| i)
| |
| yhtiön yhteiskuntavastuu- ja viestintästrategiat toteutuvat käytännössä kaivospaikkakunnan yhteisön vaatimusten mukaisella tasolla.
| |
|
| |
| Tietotaulu 14d. Havaintoja osallistamisesta sosiaalisen toimiluvan kannalta.
| |
|
| |
| * Yleisesti kaivosyhtiöiden yhteiskuntapolitiikan toimeenpanossa on hyvä osoittaa, että
| |
| yhtiöllä on todellinen halu olla osa paikallisen yhteisön elämää, ei ulkopuolella. Esimerkiksi kanadalaisen Agnico-Eagle yhtiön käytännön yhteiskuntavastuupoliittiset toimenpiteet on sopeutettu kaivospaikkakunnan ja maan vaatimuksien mukaan. Meksikossa
| |
| ja Pohjois-Kanadassa, Nunavutissa, työttömyys on yleistä ja koulutustaso suhteellisen
| |
| alhainen verrattuna esimerkiksi Suomeen. Pinos Altos -kultakaivoksella Meksikossa yhtiö
| |
| on osallistunut koulujen ja terveyskeskuksen rakentamiseen ja perheiden tarvitsemien
| |
| tukiohjelmien toteuttamiseen. Meadowbanksissä, Nunavutissa, haasteet liittyvät alueen
| |
| pohjoisuuteen ja infrastruktuurin puutteisiin. Tällä syrjäisellä alueella yhtiö on rakentanut kaiken kaivostoiminnan tarvitseman infrastruktuurin, kuin myös joukkoliikenteen
| |
| kaivosalueelle 110 kilometrin päästä Baker Laken kylästä paikallisen väestön työssäkäyntiä varten. Suomen lähtökohdat on harkittu toisin, ja yhtiö on osallistunut lähinnä
| |
| tukemalla työväestön asuinalueiden urheilu- ja kulttuuriharrastuksia. (Tietotaulu 14d.)
| |
|
| |
| 47
| |
| * Kaivostoiminnan sosiaalisen toimiluvan saavuttamisen ja säilyttämisen kannalta on
| |
| tärkeää ottaa myös huomioon rahoitussektorin potentiaalinen rooli toiminnan kestävyyden normituksessa. Käsitteellä sosiaalinen toimilupa viitataan usein erityisesti kansainvälisten rahoittajien vaatimuksiin rahoitettavan kaivoksen toiminnan sosiaalisesta
| |
| hyväksyttävyydestä. Ongelma on, ettei rahoitusmarkkinoiden toiminta tai tiedonkulku
| |
| ole avointa suhteessa paikalliseen yhteisöön (kaavio 9). Ei ole myöskään selvää, mitkä
| |
| rahoittajat vaativat esimerkiksi luotujen indikaattoreiden noudattamista tai kuinka
| |
| indikaattoreiden noudattaminen varmennetaan käytännössä. (The Equator Principles
| |
| 2006, ks. myös US SIF 2012.)
| |
| * Tärkeää olisikin tehdä kaivostoiminnan rahoittamisen sosiaalisista edellytyksistä nykyistä
| |
| julkisempaa. Suuri kysymys on, kuinka rahoittajat saavat tiedon kaivoksen konkreettisista
| |
| sosiaalisista vaikutuksista ja toiminnasta paikallisella tasolla? Voivatko tiedonkulkuun
| |
| vaikuttaa muut tahot kuin kaivosyhtiö, esimerkiksi paikalliset toimijat tai asukkaat
| |
| (kaavio 9)? Kahta näkökohtaa voidaan pitää lupaavana merkkinä sosiaalisen toimiluvan
| |
| toimivuuden kannalta:
| |
| o
| |
| Puolijulkiset rahoittajat voivat olla herkempiä käyttämään rahoittajan sääntelyvaltaa kaivostoiminnan ohjaukseen (Ilmarinen, Solidium?).
| |
| o
| |
| Kaivosyhtiöt sijoittavat huomattavasti lehdistö- ja pörssitiedotteisiin ja raportteihin,
| |
| mikä viestii rahoittajien vakuuttamisen tärkeydestä.
| |
| * Tärkeää on myös muistaa, että kestävä kehitys tai käsite sosiaalinen kestävyys, ei vastaa
| |
| sosiaalisen toimiluvan käsitettä. Jälkimmäinen keskittyy yhtiön ja talouden näkökulmaan
| |
| ja aikajänteisiin, ja sosiaalisia seikkoja huomioon ottamalla pyritään yhtiön toiminnan ja
| |
| resurssien hyödynnyksen jatkuvuuteen. Prosessin sivutuotteena myös toiminnan yleinen
| |
| ja sukupolvet ylittävä kestävyys voi parantua. Sosiaalinen toimilupa on siis välineellinen
| |
| suhteessa kestävän kehityksen tavoitteisiin.
| |
|
| |
| ==Viitteet==
| |
| <references/>
| |
|
| |
| =Jälkitoimet=
| |
|
| |
| <ref name="hyvä kaivos"> Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä,
| |
| Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari,
| |
| Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi. Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja
| |
| sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Multiprint Oy, Oulu 2013
| |
| Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6
| |
| Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3
| |
| [http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=22dfba05-2a51-438f-a9db-c465e14dbbdc]</ref>
| |
|
| |
| ==Jälkitoimiin varautuminen==
| |
| Jälkitoimien sääntely
| |
| Vuonna 2011 voimaan tulleessa kaivoslaissa säädetään nyt ensimmäistä kertaa myös jälkitoimenpiteistä. Malminetsinnän, kullanhuuhdonnan ja kaivostoiminnan jälkitoimenpiteistä
| |
| säännellään asianomaisen luvan yhteydessä. Ennen kaivoslain uudistusta jälkitoimenpiteistä
| |
| oli säännöksiä vain ympäristönsuojelulaissa (erityisesti sen 90 §:ssä). Myös valtiontalouden
| |
| tarkastusvirasto kiinnitti vuonna 2007 huomiota siihen, että kaivostoimintaa on Suomessa
| |
| voitu harjoittaa osin muiden riskillä, sillä vanha kaivoslaki ei tuntenut kaikkia vastuutilanteita,
| |
| ja edellyttikin vastuullista ministeriötä korjaamaan tilanteen.
| |
| 15
| |
| Korjaavat toimet toteutettiin uudessa kaivoslaissa. Toiminnanharjoittajan on siis otettava näiden molempien lakien säännökset
| |
| huomioon. Kaivoslain jälkitoimia koskevat säännökset eivät siis syrjäytä ympäristönsuojelulaissa säädettyä, vaan kaivoslain säännökset on tarkoitettu täydentämään YSL:n vaatimuksia.
| |
| Kaivoksen sulkemiseen ja toiminnan lopettamisen jälkeisiin kunnostustöihin on syytä varautua jo ennen kaivoksen perustamista, siis jo hankkeen suunnitteluvaiheessa. Suunnittelussa on otettava kaivoksen koko elinkaari huomioon. Kaivoslain mukaisia lupia haettaessa
| |
| edellytetäänkin jo lupaharkinnan kannalta tarpeellista ja luotettavaa selvitystä esitettäväksi
| |
| kaivostoiminnan lopettamisesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä sekä jälkitoimenpiteistä.
| |
| Tämä koskee kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan lisäksi myös malminetsintälupaa. Kaivoslupahakemuksessa on lisäksi annettava selvitys jälkitoimenpiteiden tavoitteista mukaan lukien
| |
| jälkitoimenpiteiden pääasiallisesta sisällöstä (KaivosL 34 §, jota edelleen täsmentää KaivosA
| |
| 16.1 §:n 13 ja 15 kohdat).
| |
| Riskiluokittelun ja -arvioinnin kehittäminen
| |
| Kaivokset, kuten myös niiden sijaintikonteksti ja käytettävä teknologia, vaihtelevat huomattavasti. Riskiluokittelua ja arviointia olisi sovellettava kaivoksen koko elinkaareen, mukaan
| |
| lukien kaivoksen sulkeminen ja jälkihoito. Riski ympäristölle voi muodostua muun muassa
| |
| seuraavista tekijöistä: a) luonnon ilmiöistä ja niiden muutoksesta (ilmasto, sateisuus, tulvat
| |
| jne.), b) ihmisen toiminnasta (vaarallisten kemikaalien huolimaton käyttö, kiire, taloustilanteen muutos), c) työvoiman riittämättömyydestä tai työntekijöiden osaamattomuudesta, d)
| |
| vaikutusalueen ja sen yhteisöjen haavoittuvuudesta tai e) näiden erilaisista yhteisvaikutuksista. Aiheutuneet vahingot ovat usein seurausta puutteellisesta, liian varovaisesta tai liian
| |
| lyhytaikaisesta riskien arvioinnista. (Tietotaulu 15). Vahinkojen vakavuus riippuu kaivoksen
| |
| mittakaavasta ja toimintatavasta, sekä toimintaan liittyvistä kemikaaleista, mutta myös vaikutusalueen ympäristön ja ihmisyhteisöjen herkkyydestä vahingoille, johon taas vaikuttaa
| |
| näiden keskinäinen riippuvuus. Riskien arvioinnin ja hallinnan toteuttaminen vaatii jatkuvaa
| |
| yhteistyötä kaivosyhtiön ja paikallisen yhteisön välillä. Riskien hallinta voi pitää sisällään uuden
| |
| teknologian kehittämistä, mutta uusiin teknologisiin ratkaisuihin olisi myös sovellettava riskien
| |
| arviointia ennen niiden käyttöönottoa. Kaivosprojekteille olisi hyvä kehittää asianmukainen
| |
| riskiluokitus hyödyntäen kansainvälisiä kokemuksia ja näitä vastaava toimenpideohjeistus
| |
| (huomioitavia seikkoja mm. kaivoksen tyyppi, liitännäiset kemikaalit, mittakaava, vaikutusalueen koko ja toimintaan liittyvän ihmisyhteisön herkkyys riskeille).
| |
|
| |
| 15
| |
| Ks. Valtiontalouden tarkastusvirasto 2007: Valtio etsintä- ja kaivostoiminnan edistäjänä.
| |
| Toimintakertomus 154, s. 140–141.
| |
|
| |
| 49
| |
| Ympäristöllinen ja sosiaalinen murhenäytelmä - Giant Mine, Kanada
| |
| Giant Mine -kaivos sijaitsee muutaman kilometrin päässä Yellowstonen keskustasta Kanadan Luoteisterritoriossa perinteisellä Dene-intiaanien alueella. Malmio löydettiin jo 1800-luvun lopussa, mutta
| |
| kullan louhinta alkoi vasta 1940-luvulla. Kaivos toimi vuodesta 1948 vuoteen 1999. Kaivoksen 51 vuotta
| |
| kestäneen elinkaaren aikana Yellowknife koki nopean väestöllisen, etnisen ja taloudellisen muutoksen,
| |
| jota ajoi kaivostoiminnan tarjoamat työpaikat.
| |
| Malmion kulta on sidoksissa arseenikiisuun, josta se vapautettiin korkeassa lämpötilassa. Prosessi
| |
| vapautti myös arseenia, joka päästettiin aluksi suoraan luontoon. Kaivosyhtiöt kehittivät ajan kuluessa
| |
| sähköstaattisen menetelmän, jolla osa arseenitrioksidipölystä saatiin erotettua. Giant Mine tuotti 51-vuotisen elinkaarensa aikana noin 237 000 tonnia arseenitrioksidipölyä, joka lopulta varastoitiin hylättyihin
| |
| kaivoskammioihin pysyväksi oletetun ikiroudan alapuolelle.
| |
| Vuonna 1999, yhtiö Royal Oak Mines ajautui konkurssiin ja tuotanto loppui. Tästä aiheutui;
| |
| * 300 suoran työpaikan menetys,
| |
| * irtisanomis- ja eläkemaksujen menetys,
| |
| * arseenin aiheuttamien terveyshaittojen lisääntyminen, sekä
| |
| * Yellowknifen kaupungin yleiset talousvaikeudet.
| |
| Sosiaalisten vaikeuksien lisäksi vakavat ympäristöongelmat sisälsivät muun muassa;
| |
| * maan, ilman ja järvien saastumisen vuotavista sakka-altaista, sekä
| |
| * arseenitrioksidipölyn huuhtoutumisen kaivoskammiosäilytyksestä ikiroudan alkaessa sulaa, jolloin pöly päätyi kammioista pohjaveden mukana ympäristöön, josta sitä myöhemmin on yritetty
| |
| koota ja jälkikäsitellä.
| |
| On esitetty, että myös valtiolla oli tärkeä rooli Giant Mine -kaivoksen katastrofissa. Ympäristönsääntelystä
| |
| päästiin osittaiseen sopimukseen vasta 1970-luvulla, mutta ei esimerkiksi ilmanlaadun sääntelystä. Vararikon jälkeen kaivoksen omisti lyhyen aikaa toinen yhtiö ennen kuin Giant Mine päätyi takaisin valtion
| |
| omitukseen vuonna 2001. Tämän jälkeen liittovaltio on ollut vastuussa kaivoksen jälkihoidosta, mutta
| |
| ilman siihen riittävästi osoitettuja resursseja. Puhdistustoimia on hidastanut rahoituksen etsiminen ja
| |
| arseenin hallintasuunnitelmien vaatima ympäristövaikutuksien arviointiprosessi.
| |
| Valtion suunnitelma (
| |
| Giant Mine Remediation Plan
| |
| ) on puhdistaa maanpäälliset osat kaivosalueesta,
| |
| vakiinnuttaa maanalaiset arseenivarastot ja luoda terveyden ja turvallisuuden seurantajärjestelmä. Tämän hetkinen arseeninhallintasuunnitelma nojaa pitkäaikaiseen arsenikkivarastojen vakiinnuttamiseen
| |
| luomalla ikiroutaa vastaavat olosuhteet keinotekoisesti jäädyttämällä (
| |
| the frozen block method
| |
| ).
| |
| Giant Mine-kaivoksen katastrofissa on syytä erityisesti huomioida:
| |
| * ympäristölainsäädännön ja ympäristöhallinnon siitä tekemien tulkintojen kestämättömyys koskien
| |
| esimerkiksi arseenitrioksidin käsittelyn ja varastoinnin sääntelyä,
| |
| * muuttumattomista taloudellisista ja ympäristöllisistä olosuhteista lähteneiden oletusten kestämättömyys päätettäessä uuden teknologian soveltamisesta; myös epätodennäköisenäkin pidetyt
| |
| tai epämieluisat taloudelliset, ympäristölliset ja ilmastolliset riskit olisi ollut syytä arvioida ennen
| |
| päätöstä,
| |
| * riittävien vakuuksien puuttuminen; kaivostoiminnan tuloista olisi syytä aina tallettaa osa kaivoksen
| |
| jälkihoidon varmistamiseksi ja yllättävien tilanteiden varalle,
| |
| * kuinka eriarvoista toiminnan seuraukset voivat olla pitkä-aikaiselle alkuperäisväestölle (esim.
| |
| Dene-intiaanit) ja alueella taloudellisten suhdanteiden mukaan käyville kaivosyrityksille.
| |
| Lähteet: Aboriginal Affairs and Northern Development Canada 2010, Affolder ym. 2011, O’Reilly 2001
| |
| ja Banfield & Jardine 2013.
| |
|
| |
| Tietotaulu 15. Esimerkki epäonnistuneesta riskien hallinnasta.
| |
|
| |
| ==Kaivoksen sulkeminen ja jälkikäytön suunnittelu==
| |
| Sekä kaivoslain että ympäristönsuojelulain jälkitoimenpiteitä ja niihin varautumista koskevan
| |
| sääntelyn perusteella voidaan todeta kaivoksen sulkemista koskevan sääntelyn (edellä luku
| |
| 5) olevan melko kattavaa. Kun vielä otetaan huomioon, että kaivannaisjätteen jätealueen
| |
| käytöstä poistaminen ja jälkihoito ovat YSL 103 b §:n mukaisesti suunniteltava niin, että suuronnettomuudet on mahdollista ehkäistä, tämä käsitys vahvistuu. Kansainväliset kokemukset
| |
| osoittavat (tietotaulu 15), että sulkemista koskevan sääntelyn täytäntöönpano pitää kuitenkin
| |
| myös varmistaa etukäteen paitsi viranomaisten myös yritysten toimesta.
| |
| Kaivoksen sulkemis- ja jälkikäyttösuunnitelma kuuluisikin olla selkeä osa kaivosprojektin
| |
| suunnittelemista ja jälkihoidon rahoituksen varmistamiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota
| |
| osana kaivoksen lupaprosessia. Läpinäkyvä resurssien varaaminen jälkihoitoa varten kuuluisi
| |
| olla osa myös kaivoksen tuotantosuunnitelmaa. Tällä hetkellä vanhojen kaivosten osalta löytyy enemmän esimerkkejä maisemointisuunnitelmista kuin toteutetuista maisemoinneista.
| |
| Jälkihoidon sosiaalinen uskottavuus vaatiikin jälkihoitosuunnitelmien ja niiden rahoituksen
| |
| kehittämistä. Erityisesti syrjäisemmillä alueilla olisi hyvä sisällyttää sosio-ekonominen suunnitelma kaivoksen sulkemisen jälkeiselle ajalle jo kaivosten työvoimankäytön suunnitteluun.
| |
| Näin voitaisiin ennakolta välttää kaivoksen sulkemisen jälkeisiä sosiaalisia ongelmia (esim.
| |
| ”aavekaupungit”, Joutel, Quebec, Canada). Toisaalta jälkikäyttösuunnitelmassa voidaan tunnistaa myös myönteiset kehittämisvaihtoehdot (tietotaulu 16).
| |
|
| |
| Suomen kannalta tärkeimmät kaivosten jälkikäytön kehittämisvaihtoehdot Kanadasta
| |
| ja Skandinaviasta:
| |
| * Yleisin jälkikäyttösuunnitelma tällä hetkellä on kaivosalueen maisemointi. Avolouhoksissa, ilman toimintaan tai kaivannaiseen liittyviä vaarallisia kemikaaleja, louhosten annetaan tyypillisesti täyttyä vedellä. Onnistuessaan vesittäen ennallistettu
| |
| avolouhos voi muodostua virkistyskohteeksi esimerkiksi kalastuksen ja sukellusharrastuksen kautta tai muodostaa keinotekoisen luontokohteen (lintujärvi). Aktiiviset
| |
| kunnostustoimet ovat kuitenkin usein tarpeen tässäkin vaihtoehdossa, koska ilman
| |
| niitä louhos on hyvin ravinneköyhä, pimeä ja syvä verrattuna luonnonvesistöön.
| |
| * Yleistä on myös jälkikäyttö matkailukohteena. Erityisesti paikalliset kaivosyhteisöt
| |
| ovat kehitelleet Skandinaviassa pienimuotoista jatkuvuutta kaivosmatkailun kautta. Tavallisia ovat museot, opastetut kaivoskiertueet sekä vanhassa kaivoksessa
| |
| järjestettävät kulttuuritapahtumat (konsertit jne.).
| |
| * Uusi potentiaalinen taloudellinen jälkikäyttömuoto on kaivosten lisääntyvä käyttö
| |
| energian tuotantoon tai varastointiin hyödyntäen maalämpöteknologiaa (
| |
| geothermal energy
| |
| ) tai suljetun kierron vesivoimaa. Esimerkkejä maalämmöstä löytyy
| |
| sekä Pohjois-Amerikasta että Euroopasta. Maalämpöä on käytetty tällä hetkellä
| |
| lähinnä kaivosten omaan energian tuotantoon että rakennusten lämmittämisen.
| |
|
| |
| Tietotaulu 16: Jälkikäytön vaihtoehdot.
| |
|
| |
| Kaivosten tilapäinen sulkeminen ja kaivosyhtiöiden taloudelliset järjestelyt, esimerkiksi vaihtuvien suhdanteiden takia, muodostavat omat haasteensa riskien hallinnalle. Tilapäiselle
| |
| sulkemiselle tulee asettaa aikarajat, minkä jälkeen kaivoksen jälkihoitosuunnitelma on toteutettava. Jälkihoitoa vailla olevien kaivosalueiden ilmeinen syy on sulkemisen esitetty tilapäisyys
| |
| sulkemisajankohtana (esim. Rautaruukki, Kolari). Mikäli esiintymä mahdollistaa kaivoksen
| |
| uudelleen avaamisen (esim. Hannukainen, Kolari), jälkihoito olisi toteutettava säilyttäen
| |
| avaamismahdollisuus, mutta varmistaen, että suljettu kaivosalue integroituu maisemaan ja
| |
| sen riskit pysyvät hallinnassa. Tilapäisen sulkemisen tai yhtiöjärjestelyiden tapauksessa sosiaalisten ja ympäristöllisten vastuiden siirtymisen olisi kuuluttava läpinäkyvästi suunnitelmaan.
| |
| Jälkihoitosuunnitelmien sosiaalisen hyväksyttävyyden ja luottamuksen kannalta olisi hyvä
| |
| edelleen kehittää jälkitoimia ylläpitäviä ja ennakoimattomia vahinkoja kattavia rahastointimuotoja, joiden jatkuvuus ylittää yksittäisen kaivostoiminnan elinkaaren.
| |
| Tärkeää on, että kaivoshankkeen laajentuessa tai toiminnan muuttuessa myös jälkitoimenpiteitä koskevia lupamääräyksiä tarkistetaan ja tarvittaessa päivitetään vastaamaan toiminnan
| |
| muuttunutta laajuutta tai luonnetta. Toiminnanharjoittajan olisi pyrittävä laatimaan realistiset
| |
| suunnitelmat jälkitoimenpiteistä, joihin on mahdollista sitoutua. Tarvittaessa lupaviranomaiselta voi saada neuvontaa myös kaivostoiminnan lopettamisen jälkeisen toiminnan järjestämiseksi. Jälkitoimien tekniikoista on kirjoitettu aiemmin oppaita (ks. esim. Heikkinen ym. 2008),
| |
| mutta huomiota pitäisi kiinnittää myös kaivoksen sulkemisen sosiaalisiin vaikutuksiin. Kaivoshankkeiden itsesääntelynä onkin suositeltavaa ennakoida kaivoksen sulkemisen sosiaaliset
| |
| vaikutukset ja suunnitella mahdollisimman hyvin yhdessä kunnan ja muun paikallisyhteisön
| |
| kanssa muutokseen sopeuttavat toimet.
| |
|
| |
| ==Jälkitoimien toteutumisen varmistaminen==
| |
| Kansainvälisessä vertailussa korostuu muun muassa globaalin talouslaman ja metallien arvojen muutokset kaivostoiminnan jatkumisen näkökulmasta sekä kaivosyhtiön mahdollisen
| |
| konkurssin vaikutukset (tietotaulu 15). Toiminnan yllättävä keskeytyminen ja jopa yhtiöiden
| |
| konkurssit voivat aiheuttaa nopeasti huomattavia ympäristöongelmia ja luoda paineita turvautua mahdolliseen yhteisvastuulliseen riskinhallintaan (rahastot) tai jopa yhteiskunnan
| |
| apuun, jolloin kaivostoiminnasta saadut hyödyt ja haitat eivät kohtaa aiheuttamisperiaatteen
| |
| mukaisesti. Onkin kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että vakuudet karttuvat kaivostoiminnan laajentuessa riittävässä suhteessa laajentumisesta aiheutuviin lisäriskeihin nähden.
| |
| Asianmukaisten vakuuksien avulla voidaan ympäristölle ja yhteisölle konkursseista ja toiminnan keskeytymisestä aiheutuvia riskejä poistaa tai ainakin vähentää merkittävästi. (Ks. myös
| |
| Kauppi 2013 s. 26.)
| |
| Kaivostoimintaan liittyvästä vakuudesta ja muista toiminnan lopettamiseen liittyvistä ja sen
| |
| jälkeisistä velvollisuuksista annetaan määräykset kaivosluvassa (ks. KaivosL 10 luku). Vakuuden
| |
| määrän tulisi kertyä sillä tavoin, että se olisi edellä sanotusti riittävä kattamaan jälkitoimenpiteistä aiheutuvat kustannukset myös niissä tilanteissa, joissa kaivosyhtiö esimerkiksi konkurssin
| |
| seurauksena ei pystykään vastaamaan kaivoksen sulkemisen jälkeiseen aikaan liittyvistä velvollisuuksistaan. Ympäristönsuojelulain 43 § koskee myös kaivosten ympäristöluvan määräyksiä
| |
| pilaantumisen ehkäisemiseksi, joista yksi osa ohjaa kaivostoiminnan lopettamisen jälkeisiä
| |
| toimia. Ympäristönsuojelulain 43 b §:n mukaan kaivannaisjätteen jätealueen vakuuden on
| |
| katettava myös kustannukset, jotka aiheutuvat jätealueen vaikutusalueella olevan, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa tarkemmin määritetyn maa-alueen kunnostamisesta
| |
| tyydyttävään tilaan. (Ks. tarkemmin Kauppi 2013 s. 26.)
| |
|
| |
| ==Viitteet==
| |
| <references/>
| |
|
| |
| =Suositukset kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukeviksi käytännöiksi=
| |
|
| |
| <ref name="hyvä kaivos"> Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä,
| |
| Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari,
| |
| Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi. Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja
| |
| sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Multiprint Oy, Oulu 2013
| |
| Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6
| |
| Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3
| |
| [http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=22dfba05-2a51-438f-a9db-c465e14dbbdc]</ref>
| |
|
| |
| ==Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin parhaat käytännöt==
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin merkitystä tulisi hankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä lisätä, mutta samalla sosiaalisten vaikutusten arviointi tulisi nähdä erillään
| |
| ympäristövaikutusten arvioinnista. Sosiaalisten vaikutusten arviointi edellyttää yleisten yhteiskunnallisten ilmiöiden ja paikallisten erityiskysymysten ymmärtämistä ja siksi siihen tulisi
| |
| käyttää nykyistä enemmän resursseja ja varata sille laajempi huomio koko hankkeen elinkaaren
| |
| aikana. SVA:n parhaat käytännön voidaan siten kytkeä luvussa 4 kuvatuin tavoin sekä eri lakien
| |
| mukaisiin menettelyihin että yritysten itsesääntelyyn. Eri vaiheissa laadukkaasti toteutetut
| |
| käytännöt tukevat sosiaalisesti kestävää kaivostoimintaa. (Tietotaulu 17.)
| |
|
| |
| Sosiaalista kestävyyttä
| |
| voidaan kaivostoiminnassa tukea esimerkiksi seuraavin käytännöin:
| |
| * hankkeen suunnitteluvaiheen sosiaalisten vaikutusten hallinta- ja viestintäsuunnitelma koko hankkeen elinkaaren ajalle (itsesääntely),
| |
| * laadukas SVA arviointimenettelyissä (lakisääteiset YVA-menettely ja kaavoitus),
| |
| * SVA:n seurantaohjelman liittäminen arviointiselostukseen ja seurannan toteutus
| |
| koko hankkeen elinkaaren ajan (lakisääteinen YVA-menettely + itsesääntely).
| |
|
| |
| Tietotaulu 17. Eräiden sosiaalista kestävyyttä tukevien käytäntöjen yhteys sääntelyyn.
| |
|
| |
| Sosiaalisilla vaikutuksilla tarkoitetaan ennakkoarvioinnissa hankkeen todennäköisesti realisoituvia vaikutuksia, jotka ovat erilaisia hankkeen eri vaiheissa. SVA tulisikin jakaa ennakkoarviointiin ja realistiseen monitasoiseen toteutuvan kehityksen arviointiin. Sosiaalisten vaikutusten
| |
| arvioinnin tulisi kulkea hankkeen suunnittelun, toteutuksen ja lopetuksen rinnalla. Kaivoksen
| |
| elinkaaren aikana sosiaalisten vaikutusten arvioinnit voisivat noudattaa seuraavaa rakennetta:
| |
| 1)
| |
| SVA:n yhteydessä olisi lisäksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyn ja hankkeen
| |
| suunnittelun aikana tehtävä ennakkoselvitys, jossa kaivostoiminnasta ennakoitavien vaikutusten lisäksi selvitettäisiin ja tarvittaessa neuvoteltaisiin esimerkiksi eri intressitahoja
| |
| edustavassa ohjausryhmässä ne ehdot, joilla kaivostoiminta on hyväksyttävää paikallisten
| |
| ihmisten ja yhteisöjen näkökulmasta.
| |
| 2)
| |
| Kaivoksen toimintavaiheen aikana tehtäisiin sosiaalisten vaikutusten arviointeja, jotka
| |
| toistettaisiin säännönmukaisesti melko samanlaisella sisältörakenteella – näin SVA:t tuottaisivat vertailutietoa kaivostoiminnan eri vaiheissa. Toimintavaiheen arvioinneissa tulisi
| |
| myös selvittää, miten kaivoksen hyväksyttävyyden ehdot ovat toteutuneet ja mahdollisesti
| |
| muuttuneet. Näin toimittuna SVA lisää paikallisten ihmisten vaikuttamismahdollisuuksia.
| |
| Varsinaisten sosiaalisten vaikutusten arvioinnin aika on hankkeen edetessä ja sosiaalisten
| |
| vaikutusten toteutuessa.
| |
| 53
| |
| 3)
| |
| Kaivostoiminnan loppuvaiheessa arviointien huomio siirtyisi niihin toimiin, joilla kaivostoiminnan loppumisen jälkeiseen aikaan voidaan varautua siten, että haitalliset vaikutukset
| |
| paikallisiin ihmisiin ja yhteisöihin jäävät mahdollisimman vähäisiksi.
| |
| Kaivosyhtiön vapaaehtoisin toimin toteuttama prosessimainen eli koko kaivostoiminnan ajan
| |
| säännöllisesti toteutettava sosiaalisten vaikutusten arviointi hyödyttää niin kaivosyhtiötä kuin
| |
| esimerkiksi alueen kuntia monin tavoin. Ajantasainen tieto kaivostoiminnan vaikutuksista
| |
| paikallisyhteisöihin mahdollistaa pitkäjänteisen suunnittelun ja edistää puuttumista mahdollisesti syntyviin ongelmiin jo etukäteen. Säännöllinen sosiaalisten vaikutusten arviointi
| |
| tuottaa tietoa paikallisyhteisön näkemyksistä ja siten yhtiö voi hyödyntää sitä myös sosiaalisen toimiluvan edellyttämässä raportoinnissa. Näin toimittuna SVA lisäisi myös paikallisten
| |
| ihmisten vaikuttamismahdollisuuksia.
| |
| Ennen SVA:n toteuttamista paikallisille olisi tiedotettava laajalti sen tekemisen tavoista ja siihen
| |
| liittyvistä tavoitteista. Tämä lisäisi ihmisten tietoisuutta siitä, miten he voivat SVA-prosessissa
| |
| vaikuttaa kaivostoimintaan liittyviin seikkoihin. Apukeinoina aktiiviselle osallistamiselle ovat
| |
| esimerkiksi ohjaus- tai pienryhmät (tietotaulu 14c, luku 4). SVA:iin tulisi osallistua asiantuntijoiden lisäksi kaivospaikkakunnan ja -yhteisön eri toimijat, joilla on vaikutusmahdollisuus
| |
| sosiaalisen toimiluvan sisältöihin ja ehtoihin. Paikallisten (mukaan lukien loma-asukkaat)
| |
| keskuudessa on varmistettava kuulluksi tulemisen mahdollisuus riittävän laajalla otoksella
| |
| ja monipuolisilla tiedonkeruumenetelmillä; sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessiin tulisi
| |
| olla helppo osallistua.
| |
| Kaivosten sosiaalisten vaikutusten arviointien osalta voidaan esittää lisäksi muita kehittämisehdotuksia. Ensinnäkin arvioinnin tekijänä voisi olla ainoastaan auktorisoitu arviointitutkimuksen osaaja. Nykyisin sosiaalisten vaikutusten arvioinnin voi toteuttaa kaivosyhtiön
| |
| määrittämä konsultti ja tehdyt sosiaalisten vaikutusten arvioinnit vaihtelevat huomattavasti
| |
| muun muassa tekotavaltaan, luotettavuudeltaan ja tietosisällöiltään. Myös yhteysviranomaisella tulisi olla yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen osaamista tai heidän tulisi sitä hyödyntää
| |
| nykyistä tehokkaammin lausunnoissa arviointiohjelmasta ja -selostuksesta. Toiseksi sosiaalisten vaikutusten arviointi tulisi aina esittää arviointiselostuksessa sellaisessa muodossa,
| |
| että SVA:sta selostukseen tehtyjen päätelmien pätevyys on mahdollista arvioida uudelleen.
| |
| Tämä edellyttää tutkimusmenetelmien ja -aineistojen huolellista kuvaamista sekä erilaisten
| |
| tulkintamahdollisuuksien avointa pohdintaa. SVA:n läpinäkyvyyttä edistäisi myös se, että
| |
| SVA-raportit julkaistaisiin kokonaisuudessaan yhteysviranomaisen internet-sivustolla.
| |
| Vaikka sosiaalisten vaikutusten arvioinnin rajaus joudutaan miettimään tapauskohtaisesti,
| |
| SVA:n alueellisen rajauksen tulisi lähtökohtaisesti olla laajempi kuin vain kaivosalueen välitön
| |
| läheisyys. Kaivoksilla voi olla esimerkiksi laajoja liikenne- ja vesistövaikutuksia ja siten myös
| |
| näiden vaikutuspiirien ihmisten näkemyksiä tulisi kuulla SVA:ssa.
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arvioinnissa tulee pystyä huolellisesti erittelemään paikallisyhteisön
| |
| eri ihmisryhmien elämässä realisoituvat hyödyt ja haitat. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä
| |
| niin sanottuihin haavoittuviin ryhmiin (vulnerable groups), jotka määritellään hankekohtaisesti. Pohjoisessa haavoittuviin ryhmiin kuuluvat esimerkiksi porotalouden harjoittajat,
| |
| joiden näkemykset tulisi ottaa erityisen huolellisesti huomioon (tietotaulu 20). Sosiaalisten
| |
| vaikutusten arviointien tulisi olla myös sukupuolisensitiivisiä ja huomiota tulisi kiinnittää erityisesti seudun nuorten näkemyksiin, sillä kaivoshankkeiden vaikutukset ovat pitkäaikaisia ja
| |
| ne muuttavat alueen luontoa lopullisesti. Myös kestävä kehitys edellyttää tulevien sukupolvien
| |
| 54
| |
| huomioimista, ja tässä asiayhteydessä sen eräänlaisena minimivaatimuksena voidaan pitää
| |
| nuorten näkemysten arvostamista ja aktiivista hankkimista esimerkiksi koulujen avustuksella
| |
| osana sosiaalisten vaikutusten arviointia. Sosiaalisten vaikutusten arviointia voitaisiin siis
| |
| parantaa systemaattisesti yrityksen erilaisten itsesääntelyn käytäntöjen avulla (tietotaulu 18).
| |
|
| |
| * Suositukset kootusti: Hankkeen alkuvaiheessa tehtävässä ympäristövaikutusten
| |
| arviointimenettelyssä SVA:n merkitystä lisättäisiin, mutta samalla sosiaalisten
| |
| vaikutusten arviointi nähtäisiin myös itsenäisenä arviointina ympäristövaikutusten
| |
| arvioinnista, niin että seurantatutkimusten rooli ja tarve nähtäisiin selkeämmin.
| |
| * SVA jaettaisiin ennakkoarviointiin ja päätösten jälkeiseen, realistiseen ja monitasoiseen hankkeen toteutuvan kehityksen arviointiin.
| |
| * SVA kulkisi hankkeen suunnittelun, toteutuksen ja lopetuksen rinnalla.
| |
| * SVA edellyttäisi säännöllisesti toistuvia arviointeja hankkeen alusta aina lopetusvaiheen jälkeiseen aikaan asti.
| |
| * SVA:n rajaus ratkaistaisiin aina tapauskohtaisesti, mutta SVA:n alueellinen rajaus
| |
| olisi lähtökohtaisesti laajempi kuin vain kaivosalueen välitön läheisyys.
| |
| * SVA:n tulokset esitettäisiin arviointiselostuksissa sellaisessa muodossa, että SVA:sta
| |
| selostukseen tehtyjen päätelmien pätevyyden testaaminen olisi mahdollista.
| |
| * SVA:n tekijänä olisi ainoastaan auktorisoitu arviointitutkimuksen osaaja.
| |
| * SVA:n tekemisen tavoista ja siihen liittyvistä tavoitteista tiedotettaisiin laajalti ja eri
| |
| tahoja osallistettaisiin aktiivisesti esimerkiksi ohjausryhmässä.
| |
| * SVA:t ovat sukupuolisensitiivisiä. Lisäksi olisi kiinnitettävä erityistä huomiota nuorten
| |
| näkemyksiin ja ikäjakauman merkitykseen vastauksia analysoitaessa.
| |
| * SVA:ssa eriteltäisiin huolellisesti paikallisyhteisössä realisoituvat hyödyt ja haitat.
| |
| * SVA sidottaisiin sosiaalisen toimiluvan käsitteeseen.
| |
|
| |
| Tietotaulu 18. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin parhaat käytännöt.
| |
|
| |
|
| |
| ==Alueiden käytön suunnittelun parhaat käytännöt==
| |
| Alueiden käytön suunnittelu ja kaavoitus eivät koske pelkästään kaivosalueen suunnittelua,
| |
| vaan kaivoshankkeet vaikuttavat kunnan ja maakunnan muuhun maankäyttöön, ja niitä tulee
| |
| siksi tarkastella myös strategisesti pitäen silmällä koko kunnan tai maakunnan kehitystä. (Hentilä
| |
| & Soudunsaari 2013b.) Suunnittelussa joudutaan miettimään kaivoshankkeiden vaikutuksia
| |
| esimerkiksi muuhun rakentamiseen ja infran suunnitteluun liittyen, mikä heijastuu kaavojen
| |
| ajantasaisuuden ja toimivuuden tarkasteluun (esim. lähimmän asutuskeskuksen yleiskaavat
| |
| ja pienemmät asemakaavamuutokset tai laajennukset).
| |
| Oleellista on huolehtia eri kaavojen yhteensovittamisesta ja miettiä alueiden käytön suunnittelua pitkällä aikajänteellä peilaten sitä mahdollisen kaivoshankkeen elinkaareen ja -sykliin.
| |
| Strategiseen alueiden käytön suunnitteluun ja kaavoitukseen havahtuminen silloin, kun
| |
| kaivoshanke on jo suunnitteluvaiheessa, ei luo kunnollisia edellytyksiä laadukkaalle alueiden
| |
| käytön suunnittelulle. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Suunnittelun avainkysymyksiä ovat,
| |
| miten mahdollistetaan kaivoshankkeen toteutuminen, toiminta-aika sekä kaivoksen lopettamisen ja mahdollisen uudelleenkäynnistymisen aika ja miten kunta voi toimia ja rakentua
| |
| kestävästi vaikka kaivoshanke ei toteutuisikaan.
| |
| Ennakointi suunnittelussa nopeuttaa myös mahdollisten uusien kaivoshankkeiden käynnistymistä. Kun kaavallinen tilanne ja strategiset toimintalinjaukset ovat selvillä, kunnan on
| |
| helpompi varautua ja mukautua kaivoshankkeen alkuvaiheeseen, jossa kaivoksen sijainti
| |
| ja apualuetoiminnot muuttuvat vaihtoehtojen ja vaikutusten arvioinnin myötä. Ennakointi
| |
| myös estää kaivostoiminnan kanssa päällekkäisten maankäyttötarpeiden syntymisen (esim.
| |
| lomarakentaminen), kun eri kaavatasot sovitetaan yhteen. Esimerkiksi maakuntakaavassa
| |
| voi olla kaivostoimintaan varattuja kehittämisen vyöhykkeitä. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.)
| |
| Kaavoituksen, ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessien sekä eri
| |
| lupaprosessien yhteensovittaminen on mietittävä ja aikataulutettava aina hankekohtaisesti.
| |
| Erittäin tärkeää on löytää yhtymäkohta, jolloin eri prosessit kannattaa käynnistää. Tutkimustulosten perusteella (Hentilä & Soudunsaari 2013b) näyttäisi olevan hyvää käytäntöä, jos
| |
| kaavasuunnittelua, YVAa, SVAta ja kaivoshankkeen kannattavuustarkastelua (
| |
| feasibility study
| |
| )
| |
| työstetään samanaikaisesti.
| |
| Kaivoshankkeen suunnittelu on yleensä aina merkittävä maankäytön muutos ja sen suunnittelussa on otettava huomioon kaavoitukseen kuluva aika mahdollisine valitusaikoineen.
| |
| Ideaalitapauksessa kaikki kaavatasot voitaisiin tutkia ja muuttaa yhtäaikaisesti, mutta tämä
| |
| toteutuu harvoin. Maakuntakaava on hidasliikkeinen ja vaatii kokonaisuudessaan noin viisi
| |
| vuotta (laatiminen 2–3 vuotta, ministeriön vahvistukseen noin vuosi, mahdollinen korkeimman
| |
| hallinto-oikeuden käsittely jopa 1,5 vuotta). Esimerkiksi Lapissa maakuntakaavat laaditaan noin
| |
| kymmenen vuoden tähtäyksellä. Joustavuutta lisää se, että maakuntakaava on yleispiirteinen
| |
| eli mahdollistava kaava, eli sen toteutumista voidaan tarvittaessa myös muuttaa vaiheittain tai
| |
| osittain. Nopeammin reagoi maakuntasuunnitelma, joka uusitaan kerran valtuustokaudessa
| |
| eli joka neljäs vuosi. Maakuntasuunnitelmassa ennakoidaan mahdollisia kaivoshankkeita,
| |
| rautatielinjauksia ja muita liikenteellisiä linjauksia hankkeiden eteenpäin viemiseksi ja toiminnan turvaamiseksi. Kuntakaavat pystyvät vastaamaan muutoksiin lyhyemmässä ajassa.
| |
| Esimerkiksi yleiskaavaprosessiin kuluu aikaa kahdesta kolmeen vuotta ja asemakaavoitukseen
| |
| reilu vuosi. Kunta joutuu kuitenkin odottamaan sitovia päätöksiä kaivosyhtiöltä ennen kuin
| |
| kaavoitusprosessin voi käynnistää ja viedä eteenpäin. Avoimuus, yhteistyökyky ja tiedonvaihto
| |
| nousevat erittäin tärkeään asemaan kaivostoimintaan liittyvässä alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksessa (taulukko 1). (Hentilä & Soudunsaari 2013b.)
| |
|
| |
| Alueiden käytön suunnittelussa ja
| |
| kaavoituksessa tarvittava:
| |
| Toimijat (kunta, kaivosyhtiö, ELY, maakunnan liitto, konsultit)
| |
| Tieto:
| |
| tiedonsaanti ja tiedon tuottaminen
| |
| Mahdollisimman varhaisessa vaiheessa; suunnittelutyön ennakointi ja aikatauluttaminen
| |
| Lakisääteisen perustiedon lisäksi myös epävirallista tiedonvaihtoa
| |
| Samaa tietoa voidaan hyödyntää eri prosesseissa (esim. YVA-, SVA-
| |
| ja kaavaselvitykset)
| |
| Kaikkien toimijoiden edun kannalta hyödyllistä ja oleellista
| |
| Vuorovaikutteista koulutusta kaivosyhtiöille ja viranomaisille kaivostoiminnan ja viranomaistoiminnan vaatimuksista
| |
| Erityistä huomiota on kiinnitettävä osallisille suunnattuun tietoon
| |
| ja tiedotukseen, ajoitukseen ja tiedottamisen tapaan
| |
| Yhteistyö ja vuorovaikutus:
| |
| toimijoiden
| |
| kesken sekä toimijoiden ja osallisten
| |
| välillä
| |
| Avointa ja laaja-alaista (esim. kunnan muut toimialat mukana)
| |
| Lakisääteisten prosessien lisäksi epävirallista yhteistyötä (esim.
| |
| pienryhmät, seminaarit)
| |
| Yhteistyön tiiviys viranomaisten kesken, viranomaisten ja kaivosyhtiön välillä sekä viranomaisten, kaivosyhtiön ja osallisten välillä
| |
| Kuntakaavoituksen ohjaukseen apua ELY:stä ja maakunnan liitosta
| |
| Konsulttityö ja muu ostettu osaaminen
| |
| Tarjouspyynnöt on laadittava huolella
| |
| Huolellisen ja laadukkaan työn tekemiseen varattava aikaa
| |
| Laadukas työ tulee edullisemmaksi kuin myöhemmin tehtävät
| |
| useat paikkaukset
| |
| Alueiden käytön suunnittelun, kaavoituksen ja maankäyttö- ja rakennuslainsäädännön rajaehdot tuntevien henkilöiden työpanosta
| |
| tarvitaan varsinkin kaivoshankkeen alussa
| |
| On huomioitava mahdolliset alueen erityispiirteet, esim. poronhoito- ja saamelaisalueet
| |
| Eri prosessien yhteensovittaminen:
| |
| esim.
| |
| suhteessa kaivoshankkeen suunnitteluun
| |
| ja YVA-menettelyyn.
| |
| Kaivoshankkeilla on ajallisesti epätarkka, osin maailman markkinoista johtuva elinsykli
| |
| Kaivoshankkeen elinsykli ja tilapäinen luonne otettava huomioon
| |
| muissa prosesseissa: ennen toimintaa, sen aikana ja sen jälkeen
| |
| (tulevaisuuden ennakointi)
| |
| Prosessien oikea-aikainen aikataulullinen yhdistäminen säästää
| |
| kustannuksia ja päällekkäiseltä työltä, myös tieto kulkee paremmin
| |
| Prosessien käynnistäminen ja eteneminen vaativat sitovat päätökset taustalle
| |
|
| |
| Taulukko 1. Yhteistyötä ja vuorovaikutusta vahvistavat parhaat käytännöt alueiden käytön suunnittelun ja kaavoituksen näkökulmasta. Taulukko: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa Hentilä.
| |
|
| |
|
| |
| ==Elinkeinojen yhteensovittamisen parhaat käytännöt==
| |
| Yleiset edellytykset ja mahdollisuudet
| |
| Erilaisten luontoon pohjaavien elinkeinojen ja maankäyttömuotojen yhteensovittamisessa
| |
| on kyse moninaisten intressien, käytäntöjen ja luonnonympäristöön liittyvien tarpeiden
| |
| huomioonottamisesta. Yhteensovittaminen edellyttää riittävää tietopohjaa edellä mainituista asioista, ja alueen eri käyttäjillä olisi hyvä olla tietoa myös muiden toimijoiden tarpeista
| |
| ja käytännöistä. Kaivostoiminnan ollessa kyseessä, samassa paikassa ei voi olla useita eri
| |
| käyttömuotoja, vaan muiden luonnonkäyttäjien on väistyttävä varsinaiselta kaivostoiminta-alueelta. Sellaisen alueen laajuus toki vaihtelee erilaisissa kaivoksissa. Yhteensovittamisen
| |
| ja kaivostoiminnan sosiaalisen hyväksynnän saavuttamisen kannalta on oleellista arvioida
| |
| luotettavasti ja monipuolisesti millaiset kaivoksen laajemmat paikalliset ja alueelliset vaikutukset ovat. Viime kädessä kyse on paitsi pinta-aloista myös siitä, millaisia toimintoja, arvoja
| |
| ja merkityksiä kyseisillä alueilla on. Jos kaivostoiminta muuttaa ympäristöä laajasti siten, että
| |
| muut toimijat joutuvat luopumaan toiminnastaan ja elinkeinoistaan, tai heidän tavoitteensa
| |
| eivät enää tyydyttävästi toteudu, ei voida enää puhua yhteensovittamisesta. Silloin kyseessä
| |
| on mahdollisesti sovittamaton ristiriitatilanne.
| |
| Avainkysymykseksi yhteensovittamisessa nousee, miten kukin toimijaryhmä hyödyntää kyseessä olevaa luonnonvaraa:
| |
| * mineraalivarantona, kuten moderni kaivannaisteollisuus,
| |
| * visuaalisena ja äänimaisemana ja matkailijalle tarjottavana kokemuksellisena luontoelämyksenä, kuten luontomatkailuelinkeinot,
| |
| * laitumina, kuten poronhoitoelinkeinot,
| |
| * asuin- ja vapaa-ajan ympäristönä, kuten maanomistajat ja vuokranantajat.
| |
| Koska kaivostoiminta on paikkaan sidottua ja muut toiminnat pitkälti poissulkevaa, jonkin
| |
| asteisia intressiristiriitoja mitä ilmeisimmin on luvassa. Eri toimijaryhmillä on erilainen suhde
| |
| hyödynnettävään luonnonvaraan ja tähän hyödyntämiseen liittyvät myös erilaiset käytännöt.
| |
| Hyödyntämisen käytännöt eivät monestikaan ole pelkästään taloudelliseen hyötyyn tähtääviä,
| |
| vaan niihin voi kytkeytyä myös monia muita kulttuurisia ja sosiaalisia arvoja. Jos esimerkiksi
| |
| kaivostoiminnan käytännöt muuttavat peruuttamattomasti tai vievät pohjan luontomatkailun
| |
| hyödyntämältä mielikuvasta puhtaasta luonnosta ja erämaisesta kokemuksesta, liikutaan
| |
| elinkeinojen välillä lähemmäs konfliktia. Jos kaivostoiminta vie porojen laitumia tai muuttaa
| |
| merkittävästi laidunten käyttämisen mahdollisuuksia (laidunkiertoa, katkaisee kriittisesti
| |
| laidunalueita, tms.) konfliktin mahdollisuus näiden elinkeinojen välillä puolestaan kasvaa.
| |
| Tämänkaltaisten kipupisteiden löytyminen ja ymmärtäminen ovat yhteensovittamisen välttämättömiä edellytyksiä ja vakavien ristiriitatilanteiden välttäminen vaatii jatkuvaa avoimuutta
| |
| ja yhteydenpitoa keskeisimpien toimijoiden välillä.
| |
| Suunnitteluun ja yhteensovittamiseen liittyy aina jossain määrin tiedon epävarmuus, toimijoiden väliset valtakamppailut sekä punninnan kohteena olevien intressien, arvojen ja käytäntöjen monimuotoisuus tai jopa yhteismitattomuus. Suunnittelun lopputulos ei ole kestävä,
| |
| jos vain sosiaalisen kestävyyden minimiehdot täytetään, mutta samalla perustavanlaatuiset
| |
| eri intressitahojen näkemyserot sivuutetaan. Pelkkä konsensus ei välttämättä ole aina paras
| |
| 58
| |
| päämäärä, vaan pikemminkin jatkuvan ja avoimen neuvotteluyhteyden syntyminen ja säilyminen. Vaikka neuvottelu olisi ristiriitojen sävyttämää, se avaa ja pitää yllä mahdollisuuksia
| |
| uusille toimintatavoille ja ratkaisuille.
| |
| Paikallisissa suunnitteluhankkeissa sosiaalisen kestävyyden idea pitäisi avata konkretisoimalla
| |
| käsitteen tilannesidonnaiset merkitykset. Tarkasteltujen tapausten, Kolarin Hannukaisen
| |
| kaivoshankkeen ja Kittilän Suurikuusikon kultakaivoksen vaikutuspiirissä olevat alueet ovat
| |
| tärkeitä niin matkailulle kuin poronhoidollekin ja niiden keskeiset toimijaryhmät ovat kaivosyhtiö, kunta, viranomaiset, poronhoito, luontomatkailu, virkistyskäyttäjät ja loma-asukkaat.
| |
| Kaivostoiminnan ja muun maankäytön yhteensovittamista voidaan tarkastella toisaalta eri
| |
| toimijoiden kannalta, toisaalta kaivoshankkeen eri vaiheista lähtien. Taulukossa 2 on kiteytetty
| |
| eräitä tapaustutkimusten (Hannukaisen kaivoshanke, Kolari ja Suurikuusikon kultakaivos, Kittilä) sekä kansainvälisen vertailun perusteella tehtyjä päätelmiä eri toimijoiden ja erityisesti
| |
| Pohjois-Suomen näkökulmista.
| |
|
| |
| Kaivosyhtiö
| |
| Kunta
| |
| Viranomaiset
| |
| Poronhoito
| |
| Luontomatkailu
| |
| Tietotarve
| |
| Luontomatkailun
| |
| ja poronhoidon
| |
| käytännöt
| |
| Paikallisten ja
| |
| loma-asukkaiden
| |
| näkökulma ja
| |
| luonnonkäyttö
| |
| Kuntalaisten
| |
| luonnonkäyttö ja
| |
| tarpeet
| |
| Tiedotustilaisuuksien järjestäminen
| |
| Eri toimijoiden
| |
| väliset suhteet
| |
| Elinkeinoelämän
| |
| tarpeet ja toiminnan reunaehdot
| |
| Suunnitelmat
| |
| kaivostoiminnan
| |
| koko elinkaaren
| |
| ajalle
| |
| Kuntalaisten
| |
| luonnonkäyttö ja
| |
| tarpeet
| |
| Tiedotustilaisuuksien järjestäminen
| |
| Eri toimijoiden
| |
| väliset suhteet
| |
| Elinkeinoelämän
| |
| tarpeet ja toiminnan reunaehdot
| |
| Valvonta
| |
| Kaivostoiminnan
| |
| rakenteiden
| |
| sijoittelu, liikenne, melu ja
| |
| pöly vaikutukset
| |
| suhteessa omiin
| |
| työhön liittyviin
| |
| käytäntöihin
| |
| Kaivostoiminnan
| |
| rakenteiden sijoittelu (näkyväisyys
| |
| kaukomaisemassa, ml. valosaaste,
| |
| maisemointi),
| |
| liikenne, melu ja
| |
| pöly vaikutukset
| |
| Kuinka toimia
| |
| kaivoksen
| |
| elinkaaren aikana
| |
| Toiminnasta ja tulevista ratkaisuista
| |
| avoin tiedottaminen (ml. pahimmat mahdolliset
| |
| skenaariot sekä
| |
| näihin varautuminen)
| |
| Jatkuva yhteydenpito avaintoimijoiden kanssa
| |
| Parhaat olemassa
| |
| olevat tekniset
| |
| ratkaisut minimoimaan luonnolle
| |
| ja muille luonnon
| |
| käyttäjille aiheutuvaa haittaa
| |
| Erilaisten tulevaisuusskenaarioiden hahmottaminen elinkeinoille
| |
| Kommunikaation
| |
| ylläpitäminen toimijoiden välillä
| |
| Palvelut ja infrastruktuuri
| |
| Valvonta
| |
| Tiedottaminen
| |
| Erotus- ja laidunnuskäytäntöjen
| |
| muutosten huomioiminen
| |
| Porojen GPS-seuranta
| |
| Aktiivinen yhteydenpito kaivostoimijoiden
| |
| suuntaan
| |
| Sesonkiaikojen
| |
| huomioiminen
| |
| Kaivostoiminnasta
| |
| tiedottaminen
| |
| matkailijoille
| |
| diskreetisti
| |
| Uudet matkailutuotteet ja toiminnan suunnittelu
| |
|
| |
| Kaivosyhtiö
| |
| Kunta
| |
| Viranomaiset
| |
| Poronhoito
| |
| Luontomatkailu
| |
| Seuranta
| |
| Vaikutusten
| |
| realisoituessa
| |
| toiminnan mukauttaminen
| |
| Yhteydenpito
| |
| toimijaryhmiin
| |
| Seurannasta
| |
| huolehtiminen
| |
| Seurannasta
| |
| huolehtiminen
| |
| Valvonta
| |
| Tiedottaminen
| |
| Aktiivinen osallistuminen seurantaan, tiedonvälitys
| |
| kaivostoiminnan
| |
| vaikutuksista
| |
| elinkeinon harjoittamiseen
| |
| Aktiivinen osallistuminen seurantaan, tiedonvälitys
| |
| kaivostoiminnan
| |
| vaikutuksista
| |
| elinkeinon harjoittamiseen
| |
| Mahdolliset, haitat, uhat ja riskit
| |
| Ympäristövahingot
| |
| Imagovahingot
| |
| Sosiaalisen toimiluvan menetys
| |
| Rahoittajien
| |
| vetäytyminen
| |
| Isot investoinnit
| |
| (mm. infra, palvelut)
| |
| Velkaantuminen
| |
| Viranomaistoiminnan uskottavuuden kärsiminen
| |
| Laidunnus- ja paimennuskäytäntöjen muutokset
| |
| Kustannusten
| |
| nousu, ei-kestävä
| |
| laiduntaminen
| |
| Elinkeinon jatkuvuuden vaarantuminen
| |
| Haittojen kasautuminen yksittäisille
| |
| poronhoitajille
| |
| Matkailun hyödyntämän luonnon ja maiseman
| |
| kärsiminen (mielikuvien, konkreettisen muutoksen
| |
| tai saastumisen
| |
| kautta)
| |
| Tarjottujen palveluiden tai tuotteiden muutokset
| |
| Työntekijöistä
| |
| kilpaileminen
| |
| Kipupiste eli ns.
| |
| ”worst case”-
| |
| skenaariot
| |
| Laaja yhteiskunnallinen vastustus
| |
| Lupien peruuttaminen
| |
| Sosiaalisen toimiluvan menettäminen
| |
| Rahoitusvaikeudet
| |
| Kaivosyhtiön äkillinen vetäytyminen tai konkurssi
| |
| Muiden elinkeinojen kokemat
| |
| haitat, matkailuelinkeinon romahdus
| |
| Viranomaistoiminnan uskottavuuden menettäminen
| |
| Laitumien liiallinen pirstaloituminen tai saastuminen
| |
| Kumulatiiviset vaikutukset muiden
| |
| maankäyttäjien
| |
| kanssa
| |
| Elinkeinon menetys
| |
| Puhtaan, koskemattoman luonnon mielikuvan
| |
| tuhoutuminen
| |
| Matkailijavirtojen
| |
| ehtyminen
| |
| Elinkeinon menetys
| |
| Kaivoksen
| |
| sulkeminen
| |
| Tiedottaminen
| |
| toiminnan päättymisestä mahdollisimman ajoissa
| |
| Maisema- ym.
| |
| vahinkojen restauroinnin toteuttaminen
| |
| Rakenteiden
| |
| poiston suunnittelu tiiviissä yhteistyössä muiden
| |
| toimijoiden
| |
| kanssa
| |
| Suunnitelmat elinkeinorakenteesta
| |
| kaivostoiminnan
| |
| päätyttyä
| |
| Suunnitelmat
| |
| yhdyskunta- ja
| |
| palvelurakenteesta kaivostoiminnan päätyttyä
| |
| Tietotarve edellyttää jatkuvaa
| |
| päivitystä kaivoshankkeen koko
| |
| ajalta
| |
| Huolehdittava
| |
| että kaivoksella
| |
| on selvät suunnitelmat toiminnan
| |
| alasajovaiheesta
| |
| koko toiminnan
| |
| ajan
| |
| Varauduttava
| |
| sulkemiseen,
| |
| millaisia uudelleenjärjestelyjä
| |
| se elinkeinossa
| |
| tarkoittaa
| |
| Varauduttava
| |
| sulkemiseen,
| |
| millaisia uudelleenjärjestelyjä
| |
| se elinkeinossa
| |
| tarkoittaa
| |
|
| |
| Taulukko 2. Yhteensovittamisessa huomioon otettavat seikat ja parhaat käytännöt. Taulukko:
| |
| Mikko Jokinen ja Sanna Hast.
| |
|
| |
| Yhteensovittaminen olisi hyvä ymmärtää eräänlaiseksi sovitteluprosessiksi, jonka hoitaminen ja vetäminen on annettu mahdollisimman neutraalin ja asiantuntevan tahon tehtäväksi.
| |
| Sellainen voi olla kunta, viranomainen tai yhdessä sovittu ulkopuolinen sovittelija. Yhteensovittamisessa tärkeää on miettiä roolitus: kuka, miten ja missä yhteensovittamista harjoitetaan. Kunta joutuu lakisääteisesti kaavoittamisen yhteydessä miettimään yhteensovittamista,
| |
| samoin muut toimivaltaiset viranomaiset päätöksiä tehdessä, mutta sama koskee kaikkia eri
| |
| luonnonkäyttäjiä ja toimijoita, kuten esimerkiksi kaivosyhtiötä, konsultteja, matkailuyrittäjiä,
| |
| paliskuntaa ja yksittäisiä poromiehiä. Tärkeää on, että yhteensovittamisprosessia vetävä taho
| |
| tunnistaa eri osapuolten sosiaalisen ja kulttuurisen taustan, ja ottaa sen huomioon osapuolia
| |
| lähestyttäessä ja kommunikaatiosta huolehdittaessa. Yhteensovittamista voidaan toteuttaa
| |
| myös pienryhmissä, esimerkiksi sosiaalisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä.
| |
| Yhteensovittamista varten voidaan muotoilla eräänlainen muistilista, joka on aina suhteellistettava käsillä olevaan tilanteeseen. Muistilista on on erityisesti tarkoitettu taholle, joka
| |
| käynnistää yhteensovittamisprosessin ja vetää sitä. (Tietotaulu 19.)
| |
|
| |
| 61
| |
| Muistilista:
| |
| 1)
| |
| Ota selvää kaikista kaivosalueen luonnonkäyttäjistä. Muista, että kaivoksella voi
| |
| olla vaikutuksia kymmenienkin kilometrien päähän.
| |
| 2)
| |
| Kutsu kaikki toimijat yhteen kertomaan millaisia intressejä, käyttötapoja, arvoja ja
| |
| odotuksia heillä liittyy kaivoksen ympäristöön.
| |
| 3)
| |
| Tehkää selväksi roolitus ja vastuut, ja pyrkikää yhdessä löytämään kaikkia tyydyttävä tapa miten yhteensovittamisen prosessia viedään eteenpäin.
| |
| 4)
| |
| Muista avoimuus. Mitä läpinäkyvämpi prosessi on ja luotettavampia eri toimijat
| |
| ovat, sitä paremmat mahdollisuudet yhteen sovittamisella on.
| |
| 5)
| |
| Huolehdi, että kaikilla toimijoilla on viimeisin tieto saatavilla. Tämä koskee etenkin
| |
| kaivoshankkeen suunnitelmia, mutta myös muiden toimijoiden suunnitelmia. Päivitys on tärkeää.
| |
| 6)
| |
| Kohtele kaikkia osapuolia kunnioittavasti ja tasapuolisesti. Eri toimijoilla on hyvin
| |
| erilainen suhde paikkaan, maisemaan ja luonnonvaroihin, ja sama koskee tietopohjaa ja sen luonnetta. Toimijoiden kulttuurinen tausta on syytä tunnistaa, ja
| |
| yhteensovittamisprosessista vastaavan tahon on syytä olla tässä suhteessa herkkä.
| |
| Muuten on suuri vaara, että kunnon kommunikaatioita ei synny ja yhteensovittamisen edellytykset menetetään. Kokoustilojen on syytä olla neutraaleja, kokouksen isännyyttä on hyvä vaihtaa yhteisellä sopimuksella. Myös tavan, jolla asioista
| |
| kerrotaan ja puhutaan, tulisi olla sellainen, ettei kukaan osapuoli koe sitä liian
| |
| vieraaksi. Muutoin kynnys osallistua yhteiseen suunnitteluun ja keskusteluun voi
| |
| kasvaa ylittämättömäksi. Muista psykologinen silmä.
| |
| 7)
| |
| Ole tiedon ja eri osapuolten näkemyksien hankkimisessa kulttuurisensitiivinen.
| |
| Yleiset kokoukset eivät ole ainoa keino hankkia tietoa, osa ihmisistä pidättäytyy
| |
| osallistumasta niihin tai olemaan aktiivinen niissä. Haastattele avaintoimijoita
| |
| myös erikseen.
| |
| 8)
| |
| Pyri hankkimaan asiasta tieteellistä tietoa ja hyödynnä parasta mahdollista asiantuntemusta.
| |
| 9)
| |
| Keskustelkaa ja arvioikaa yhdessä kaivostoiminnan vaikutuksia muihin luonnonkäyttäjiin, ja pyrkikää etsimään mahdollisia tilanteita, joissa eri osapuolet voivat
| |
| hyötyä.
| |
| 10)
| |
| Ole rehellinen. Elinkeinojen ja toimintojen vaikutuksia ei tule vähätellä eikä paisutella.
| |
|
| |
| Tietotaulu 19. Yhteensovittamisen muistilista.
| |
|
| |
| Tapaustarkastelussa kaivokset ja poronhoito
| |
| 16
| |
| Kansainvälinen kaivosyhtiö Northland Resources S.A. on osin käynnistänyt ja osin suunnittelemassa kaivoshankekokonaisuutta Suomen Kolariin ja Ruotsin Pajalaan. Pajalan Kaunisvaara-projektin Tapulin kaivoksen ympäristövaikutusten arviointiprosessi (YVA) on päättynyt ja
| |
| kaivoksen toiminta käynnistyi vuoden 2012 lopulla. Projektin on tarkoitus lopulta laajentua
| |
| kattamaan kolme avolouhosta. Hanke tulee sijoittumaan kokonaisuudessaan Muonion lapinkylän (
| |
| sameby
| |
| ) kesälaidunalueelle. Kolariin suunnitellun Hannukaisen kaivoshankkeen ympäristövaikutusten arviointiprosessi on vuoden 2013 alussa vielä käynnissä tytäryhtiö Northland
| |
| Mines Oy:ssä. Laaja avolouhos sijoittuisi toteutuessaan Muonion paliskunnan laitumille.
| |
| Muonion lapinkylän poronhoidosta on YVA-selvityksen yhteydessä tehty erillinen porotalousselvitys. Siinä arvioidaan poronhoitoon kohdistuvia vaikutuksia. Poronhoitajat olivat
| |
| tyytyväisiä tehtyyn selvitykseen, mutta kaivosyhtiön suunnitelmat kuitenkin muuttuivat
| |
| YVA-prosessin päättymisen jälkeen. Malminkuljetusjärjestelyt vaihtuivat lapinkylän kannalta
| |
| epäedullisempaan suuntaan. Poronhoitoon kohdistuvia vaikutuksia ei kuitenkaan päivitetty
| |
| ja arvioitu uudelleen.
| |
| Lapinkylän poronhoitajat kokevat, että yhtiö on järjestänyt tarpeeksi kokouksia poronhoitajien kanssa ja tiedottanut riittävästi suunnitelmista. Kokoukset on kuitenkin järjestetty usein
| |
| poronhoitajien töiden kannalta epäedullisesti, kuten kesämerkitysten ja syyserotusten aikaan.
| |
| Näin ollen hankkeen suunnitteluun osallistuminen on tuottanut välillä suuria vaikeuksia. Kaivosyhtiön kanssa käytyjä neuvotteluja vaikeuttivat myös tiheään vaihtuvat yhtiön edustajat.
| |
| Vuoden 2011 aikana keskusteluyhteys katkesi kokonaan hankkeen saatua tarvittavat luvat.
| |
| Muonion lapinkylässä oltiin valmiita ottamaan yhteys mediaan ja hankkeen rahoittajiin, mikäli
| |
| yhtiö ei jatkaisi neuvotteluja. YVA-prosessin jälkeen yhtiö ei ollut tehnyt poronhoitoyhteisön
| |
| kanssa korvaussopimusta näiden pyynnöistä huolimatta. Tilanne on lapinkylälle hyvin vaikea.
| |
| Vuoden 2012 alussa neuvotteluyhteys kuitenkin parani ja kaivosyhtiö määräsi pysyvän henkilön vastaamaan yhteydenpidosta poronhoitajiin. Vuorovaikutus on ollut sujuvampaa, mutta
| |
| korvaussopimus puuttuu edelleen.
| |
| Muonion paliskunnassa ollaan hyvin tietoisia Northland Resourcesin tytäryhtiön toiminnasta
| |
| Muonion lapinkylässä. Poronhoitajat suhtautuvat yhtiöön epäileväisesti ja heillä on kiire saada
| |
| korvaussopimus ennen kaivokselle myönnettäviä tuotantolupia. Neuvottelut Suomen tytäryhtiön kanssa ovat kuitenkin sujuneet hyvässä hengessä. Yhtiön kiinteään edustusryhmään
| |
| ollaan tyytyväisiä ja Muonion paliskunta on saanut Muonion lapinkylää enemmän tukea
| |
| elinkeinon hallinnolta. Työaikoihin sopimattomat kokousajat ovat hankaloittaneet kuitenkin
| |
| myös Muonion paliskunnan poronhoitajien täysipainoista osallistumista suunnitteluprosessiin.
| |
| Tapaustutkimuksen perusteella voidaan poronhoitoyhteisöjen parempaa osallistamista silmällä
| |
| pitäen tehdä seuraavat johtopäätökset:
| |
|
| |
| * kaivoksesta aiheutuvia vaikutuksia on seurattava virallisen YVA-prosessin jälkeenkin ja
| |
| niiden perusteella tarkistetaan tehtyjä sopimuksia – dynaamisten elinkeinojen välillä
| |
| ei voi tehdä kertaluontoisia sopimuksia.
| |
|
| |
| 16
| |
| Tämä tapaustarkastelu pohjautuu Teresa Komun pro gradu -tutkielmaan (Komu 2013)
| |
|
| |
| * poronhoitajien työsesongit on otettava huomioon osallistamista suunniteltaessa (aikataulut).
| |
| * yhtiön kannattaa muodostaa mahdollisimman pysyvä ryhmä vastaamaan vuorovaikutuksesta poronhoitoyhteisöjen kanssa, näin osapuolet oppivat tuntemaan toisensa ja
| |
| yhtiön edustajien poronhoitoa koskeva tietämys karttuu.
| |
| * korvaussopimus ja sopimus lieventävistä toimenpiteistä tulisi olla tehty ennen kuin
| |
| ympäristöviranomaiset myöntävät kaivoshankkeelle luvat toiminnan aloittamiseen.
| |
| * poronhoitoyhteisöt tarvitsevat laajoissa maankäyttöhankkeissa hallinnollista (esim.
| |
| Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät ja Svenska Samernas Riksförbund) tukea ja
| |
| lainopillista neuvoa ajaakseen tehokkaasti asiaansa.
| |
| Tapaustutkimuksen havainnot voidaan yleistää osaksi laajempia suosituksia parhaista käytännöistä. Suosituksien avulla voidaan sovittaa yhteen kaivostoimintaa ja poronhoitoa ja sillä
| |
| tavoin edesauttaa sosiaalisesti nykyistä kestävämpää kaivostoimintaa. (Tietotaulu 20.)
| |
|
| |
| Suositukset:
| |
| 1)
| |
| Korvaussopimukset tehdään, kun toiminta-alue on selkiytynyt ja ennen ympäristöviranomaisten myöntämiä lupia kaivoshankkeelle.
| |
| 2)
| |
| Neuvotteluja ja osallistamista jatketaan virallisen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn jälkeen.
| |
| 3)
| |
| Kaivoksesta aiheutuvia ympäristövaikutuksia mukaan lukien sosiaaliset vaikutukset seurataan virallisen YVA-menettelyn jälkeen.
| |
| * Sopimuksia tarkistetaan tarvittaessa yhdessä muuttuneiden ympäristövaikutusten
| |
| perusteella; dynaamisten elinkeinojen välillä ei voi tehdä kertaluontoisia sopimuksia.
| |
| * Hankkeen toteuttamissuunnitelmien muuttuessa arvioidaan poronhoitoon kohdistuvat
| |
| vaikutukset uudelleen ja tarvittaessa myös lupien myöntämisen jälkeen.
| |
| 4)
| |
| Kaivoksen vaikutuksia tarkastellaan koko poronhoitoyhteisön kannalta, ei pelkästään
| |
| kaivosalueen välittömässä läheisyydessä, sillä
| |
| * poronhoitoa harjoitetaan kokonaisvaltaisesti koko yhteisön alueella ja
| |
| * yhdellä alueella tapahtuvat muutokset vaikuttavat yleensä koko alueeseen.
| |
| 5)
| |
| Olemassa olevat maankäyttömuodot ja niiden poronhoitoon kohdistamat vaikutukset
| |
| (kumuloituminen) on otettava huomioon ympäristöviranomaisten kaivoshanketta koskevissa lupapäätöksissä.
| |
| 6)
| |
| Poronhoitajien kiireiset työsesongit on otettava huomioon vuorovaikutuksen järjestämisessä ja aikatauluissa, sillä
| |
| * luontosidonnaisen elinkeinon harjoittajina poronhoitajien on vaikeaa osallistua kiireisenä
| |
| ajankohtana järjestettyyn kokoukseen ja
| |
| * on toivottavaa, että poronhoitajilla olisi mahdollisuus spontaaneihin ja epävirallisiin
| |
| keskusteluihin yhtiön kanssa.
| |
| 7)
| |
| Poronhoitajien kanssa käytävästä vuorovaikutuksesta vastaavien henkilöiden tulisi muodostaa kaivosyhtiön sisällä mahdollisimman tiivis ja pysyvä ryhmä, sillä henkilöiden pysyvyys edesauttaa neuvotteluprosessin sujuvuutta ja vahvistaa heidän kokonaisvaltaista
| |
| tietämystä poronhoidosta.
| |
| 8)
| |
| Yhtiön vastuuhenkilöiden tulisi tutustua kyseisen poronhoitoyhteisön töihin paikan päällä.
| |
| 9)
| |
| Kaivosyhtiön tulisi ottaa myös huomioon neuvottelutilanteissa eri sidosryhmien eriasteiset
| |
| valmiudet ja mahdollisuudet ajaa asiaansa, sillä
| |
| * poronhoitoyhteisöt tarvitsevat lainopillista neuvoa sekä
| |
| * tukea edunvalvontajärjestöiltään (esim. Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät, Svenska
| |
| Samernas Riksförbund).
| |
| 10)
| |
| Huomioidaan eroavaisuudet eri poronhoitoyhteisöjen välillä ja sisällä.
| |
| * Poroisännillä ei välttämättä ole riittävää tietämystä kaikista alueista. Tällöin tulee konsultoida aluetta käyttäviä poronhoitajia.
| |
| * Koska eri poronhoitoyhteisöt toimivat ja käyttävät alueita eri tavalla, tulee aina konsultoida paikallista poronhoitoyhteisöä.
| |
|
| |
| Tietotaulu 20. Parhaat käytännöt kaivostoiminnan ja poronhoidon yhteensovittamisessa.
| |
|
| |
| ==Viitteet==
| |
| <references/>
| |
|
| |
|
| =Lopuksi= | | =Lopuksi= |