Ero sivun ”Hyvä kaivos pohjoisessa” versioiden välillä

Opasnet Suomista
Siirry navigaatioon Siirry hakuun
Ei muokkausyhteenvetoa
(koko teksti kopioitu)
Rivi 1 346: Rivi 1 346:
käsitellään ja ratkaistaan yhdessä (ydinenergialaki 23.3 §). Vaadittavien lupien määrä voi
käsitellään ja ratkaistaan yhdessä (ydinenergialaki 23.3 §). Vaadittavien lupien määrä voi
vaihdella kaivosten ominaisuuksien mukaan.
vaihdella kaivosten ominaisuuksien mukaan.
Hankesuunnittelulla on keskeinen rooli lupahakemusten menestymisessä ja lupaprosessien
etenemisessä. Mikäli lupahakemuksissa on puutteita, tulee viranomaisen pyytää toiminnan
-
harjoittajalta täydennystä esitettyihin tietoihin. Huolellisella etukäteissuunnittelulla ja laissa
säädettyjen lupien myöntämisedellytysten tarkistamisella lupaprosessia voi jouduttaa. Lupia
haettaessa on myös katsova, mitä selvityksiä tarvitaan
13
, jotta toimivaltainen viranomainen
myöntää lakien edellytysten mukaiset luvat. Joitakin kaikille luville tyypillisiä selvitystarpeita
voidaan tunnistaa (tietotaulu 9).
34
käsitellään ja ratkaistaan yhdessä (ydinenergialaki 23.3 §). Vaadittavien lupien määrä voi
vaihdella kaivosten ominaisuuksien mukaan.
Hankesuunnittelulla on keskeinen rooli lupahakemusten menestymisessä ja lupaprosessien
etenemisessä. Mikäli lupahakemuksissa on puutteita, tulee viranomaisen pyytää toiminnan
-
harjoittajalta täydennystä esitettyihin tietoihin. Huolellisella etukäteissuunnittelulla ja laissa
säädettyjen lupien myöntämisedellytysten tarkistamisella lupaprosessia voi jouduttaa. Lupia
haettaessa on myös katsova, mitä selvityksiä tarvitaan
13
, jotta toimivaltainen viranomainen
myöntää lakien edellytysten mukaiset luvat. Joitakin kaikille luville tyypillisiä selvitystarpeita
voidaan tunnistaa (tietotaulu 9).
Tarvittava selvitys
Lupahakemukseen on liitettävä tarpeellinen ja luotettava selvitys muun muassa suun
-
nitellusta toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista, alueen kaavoituksellisesta ti
-
lanteesta ja mahdollisista hankkeen arvioinneista (YVA- ja Natura-arviointi). Vaadittavat
tiedot vaihtelevat suunnitellun toiminnan luonteen ja laajuuden mukaan ja täsmenty
-
vät eri lupia koskevissa säädöksissä. (Ks. esim. KaivosL 34 § ja KaivosA 3 luku sekä YSL
35 § ja YSA 3 luku.)
Tietotaulu 9. Luvissa vaadittavat selvitykset.
Lupamenettelyihin osallistuminen
Lupamenettelyt sisältävät yleensä kuulemismenettelyn, jossa asianosaisille ja yleisölle (tieto
-
taulu 4, luku 3) annetaan mahdollisuus ilmaista mielipiteensä hankkeesta ja lisäksi hankitaan
lausuntoja kunnilta, muilta viranomaisilta ja asiantuntijalaitoksilta. Tässä yhteydessä esimerk
-
kinä käytetään ympäristölupamenettelyä (kaavio 7).
Ympäristölupamenettely käynnistyy hakemuksella, josta on tiedotettava asianmukaisesti
vähintään 30 päivän ajan asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla. Käytännössä laajoissa
kaivoshankkeissa on mielipiteiden ja muistutusten toimittamiselle varattu 47–51 päivää ai
-
kaa asiakirjojen nähtävänä pidon alusta lähtien. (Oksanen 2014.) Hakemusta täydennetään
tarvittaessa aluehallintoviraston kanssa käytävissä neuvotteluista. Aluehallintovirasto pyytää
sen jälkeen lausunnon hakemuksen tarkoittaman toiminnan sijaintikunnalta ja siltä elinkei
-
no-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, jonka toimialueella toiminnan ympäristövaikutukset
saattavat ilmetä sekä tarvittaessa vaikutusalueen kunnilta. Lisäksi lupaviranomainen pyytää
hakemuksesta lausunnon:
1)
kunnan ympäristönsuojeluviranomaisilta niissä kunnissa, joissa hakemuksen tarkoitta
-
man toiminnan ympäristövaikutukset saattavat ilmetä;
2)
asiassa yleistä etua valvovilta viranomaisilta; ja
3)
lupaharkinnan kannalta muilta tarpeellisilta tahoilta.
13
Esimerkiksi kaivoslaki 34 §, kaivostoiminnasta annettu valtioneuvoston asetus (KaivosA 391/2012) 3 luku, YSL 35 § ja
ympäristönsuojeluasetus (YSA 169/2000) 3 luku.
35
Lupaviranomainen voi hankkia myös muita asiaan liittyviä tarpeellisia selvityksiä. Sellaisia
voidaan pyytää esimerkiksi Suomen ympäristökeskukselta ja muilta asiantuntijalaitoksilta (YSL
36 §, YSA 32 §). Lupaviranomaisen on myös ennen asian ratkaisemista varattava niille, joiden
oikeutta tai etua asia saattaa koskea (asianosainen), tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian
johdosta (luku 3). Lisäksi muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä
(YSL 37 §). Lupaviranomainen voi pitää myös katselmuksen ennen luvan myöntämistä ja varaa
vielä hankkeesta vastaavalle kuulemismahdollisuuden ennen lopullista päätöstä. Ympäristö
-
lupamenettelyyn voidaan yhdistää vesitalousluvan käsittely. Päätöksestä tiedotetaan jälleen
asianmukaisesti ja päätökseen voi hakea muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta. (YSL 39, 53,
54 ja 96 § sekä hallintolaki, HL 434/2003, 34 ja 38 §).
Kaavio 7. Ympäristölupamenettely (Kokko 2013).
36
Olisi haastavaa, ellei mahdotonta, esittää jokaiseen kaivoshankkeeseen soveltuvaa kaaviokuvaa
siitä, kuinka kaivoshankkeen vaatimien lupien eri vaiheet etenevät ajallisesti. Järjestys voi eri
lakien mukaisten vaiheiden sekä erillisten muutoksenhakujen vuoksi vaihdella. Lainsäädännöllä
ei ole annettu tarkkoja määräyksiä siitä, missä järjestyksessä kaivoksen tarvitsemat luvat on
haettava. Lainsäädäntö jättää tosiasiassa kaivoshankkeen suunnittelussa ja toteuttamisessa
tarvittavaa liikkumavaraa. Eri tekijöistä johtuen menettelyt eivät aina etene suoraviivaisesti
tai odotetussa aikataulussa. Muutosten ilmetessä voisi olla ajallisesti ja hankkeen kannalta
taloudellisestikin epäsuotuisaa joutua odottamaan jokaisen yksittäisen osaprosessin etene
-
mistä ja noudattaa asetettua järjestystä lupien hakemisessa. Ajallisesti päällekkäin etenevät
ja keskinäisestä järjestyksestä riippumattomat menettelyt ovat tältä kannalta perusteltuja.
Monimutkainen kokonaisuus on kuitenkin omiaan aiheuttamaan sekaannusta ja epätietoi
-
suutta yleisön keskuudessa, eikä näin aina palvele tavoiteltua lopputulosta. Tämän vuoksi on
aiheellista jatkossa edelleen pohtia, miten kaivoksia koskevia lupa- ja muita hallintomenette
-
lyitä voitaisiin yhdistää. (Oksanen 2014.)
4 Sosiaalisten vaikutusten arviointimenettely (SVA) ja
sosiaalinen toimilupa
Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin asemoituminen lainsäädännössä ja
eri prosesseissa
Vaikka sosiaalisten vaikutusten arvioinnille (SVA) on ilmeinen tarve (tietotaulu 10), sillä ei
ole selkeästi omaa sääntelykehystä lainsäädännössä. Sen muodosta tai sisällöstä ei säännellä
suoranaisesti lain eikä asetusten tasolla. Kaivoshanke sisältää kuitenkin elinkaarensa aikana
tosiasiassa varsinaisen kaivostoiminnan rinnalla monia sosiaaliseen kestävyyteen liittyviä
prosesseja, vaikka niiden paikkaa ei voida etukäteen täsmällisesti määritellä. Kaaviossa 8
havainnollistetaan näitä kaivoshankkeen eri vaiheisiin liittyviä muita prosesseja. Virallisissa
kaavoitus-, YVA- ja SVA-menettelyissä tapahtuva eri toimijoiden osallistuminen ja vuorovai
-
kutus ovat tärkeässä asemassa kaivoshankkeen alkuvaiheessa. Lakisääteisten osallistumis-
ja vuorovaikutusprosessien lisäksi sosiaalisen toimiluvan hankinta ja ylläpito itsesääntelyn
keinoin edesauttavat paikallisen kestävän kehityksen saavuttamista. Prosesseihin liittyviä
lainsäädännön sääntelykehyksiä avattiin edellä (luvut 2–3) ja hyviin käytäntöihin syvennytään
myöhemmin (erityisesti luku 6).
Sosiaalisia vaikutuksia arvioidaan, jotta:
•
voidaan selvittää ja ennakoida hankkeesta tai suunnitelmasta aiheutuvia muutoksia
ihmisten elämän laadulle tai alueen kehitykselle sekä niistä aiheutuvia seurausvai
-
kutuksia (muutokset ja seuraukset),
•
voidaan arvioida tai ennustaa yhteisön/alueen kykyä sopeutua muuttuviin olosuh
-
teisiin (sopeutumiskyky),
•
voidaan arvioida muutosten merkitystä ja merkittävyyttä eri toimijoiden ja ihmis
-
ryhmien kannalta (muutosten vaikuttavuus),
•
voidaan vähentää tai ehkäistä hyvissä ajoin ja tietoisesti mahdollisia haittoja (hait
-
tojen minimointi),
•
voidaan ottaa huomioon ja sovitella toimista aiheutuvia ristiriitoja (konfliktien
ratkaisu),
•
tunnistetaan edellytykset sosiaaliselle toimiluvalle (hyväksyttävyys paikallisessa
yhteisössä).
Tietotaulu 10. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin tarve. (Ks. esim. Päivänen J. ym. 2005.)
38
Kaavio 8. Kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukevat käytänteet ja ympäristösääntely. Kaa
-
vio: Leena Soudunsaari, Helka-Liisa Hentilä ja Anniina Valjus.
SVA:n merkitys ja toteuttamisajankohta kiinnittyvät selvimmin edellä kuvattujen hankkeiden
ja kaavojen arviointimenettelyiden yhteyteen. Lisäksi viranomaisten päätöksentekoon osallis
-
tumisen yhteydessä sosiaalisilla vaikutuksilla on merkitystä, jos lainsäädännössä on asetettu
edellytyksiä näiden vaikutusten huomioon ottamiselle (tietotaulu 11). Osallistuminen on tässä
ymmärrettävä laajassa merkityksessä ja sitä voi olla ennen päätöstä (tiedottaminen, lausun
-
topyynnöt ja mielipiteistä kuuleminen) ja sen jälkeen (muutoksenhaku, vireillepano-oikeus).
Esimerkkinä vireillepano-oikeudesta voidaan mainita KaivosL 159 §, jonka mukaan rikko
-
muksen tai laiminlyönnin oikaisemista vaikutusalueella voi vaatia, ellei asia ole tullut vireille
kaivosviranomaisen omasta aloitteesta,
1)
haittaa kärsivä asianosainen;
K
A
I
V
O
S
T
O
I
M
I
N
T
A
T
U
T
K
I
M
U
K
S
E
T
K
A
I
V
O
K
S
E
N
P
E
R
U
S
T
A
M
I
N
E
N
A
L
U
E
E
N
K
U
N
N
O
S
T
U
S
&
J
Ä
L
K
I
K
Ä
Y
T
T
Ö
S
E
U
R
A
N
T
A
E
T
S
I
N
T
Ä
T
Y
Ö
N
Ä
Y
T
T
E
E
N
O
T
T
O
A
R
V
I
O
I
N
N
I
T
&
K
A
I
V
O
S
P
Ä
Ä
T
Ö
S
K
A
N
N
A
T
T
A
V
U
U
S
-
M
A
L
M
I
N
T
U
O
T
A
N
T
O
H
A
N
K
K
E
E
N
K
E
H
I
T
T
Ä
M
I
N
E
N
L
O
P
E
T
T
A
M
I
N
E
N
J
Ä
L
K
I
H
O
I
T
O
M
A
L
M
I
N
E
T
S
I
N
T
Ä
L
O
P
E
T
T
A
M
I
S
I
L
M
O
I
T
U
S
&
L
U
P
I
E
N
E
D
E
L
L
Y
T
T
Ä
M
Ä
T
T
O
I
M
E
N
P
I
T
E
E
T
K
A
I
V
O
S
T
U
R
V
A
L
L
I
S
U
U
S
L
U
P
A
K
A
I
V
O
S
L
U
P
A
M
A
L
M
I
N
E
T
S
I
N
T
Ä
L
U
P
A
V
A
R
A
U
S
I
L
M
O
I
T
U
S
39
2)
rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai
luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen
mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;
3)
toiminnan sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella toiminnan haitalliset vaikutukset
ilmenevät;1)
haittaa kärsivä asianosainen;
K
A
I
V
O
S
T
O
I
M
I
N
T
A
T
U
T
K
I
M
U
K
S
E
T
K
A
I
V
O
K
S
E
N
P
E
R
U
S
T
A
M
I
N
E
N
A
L
U
E
E
N
K
U
N
N
O
S
T
U
S
&
J
Ä
L
K
I
K
Ä
Y
T
T
Ö
S
E
U
R
A
N
T
A
E
T
S
I
N
T
Ä
T
Y
Ö
N
Ä
Y
T
T
E
E
N
O
T
T
O
A
R
V
I
O
I
N
N
I
T
&
K
A
I
V
O
S
P
Ä
Ä
T
Ö
S
K
A
N
N
A
T
T
A
V
U
U
S
-
M
A
L
M
I
N
T
U
O
T
A
N
T
O
H
A
N
K
K
E
E
N
K
E
H
I
T
T
Ä
M
I
N
E
N
L
O
P
E
T
T
A
M
I
N
E
N
J
Ä
L
K
I
H
O
I
T
O
M
A
L
M
I
N
E
T
S
I
N
T
Ä
L
O
P
E
T
T
A
M
I
S
I
L
M
O
I
T
U
S
&
L
U
P
I
E
N
E
D
E
L
L
Y
T
T
Ä
M
Ä
T
T
O
I
M
E
N
P
I
T
E
E
T
K
A
I
V
O
S
T
U
R
V
A
L
L
I
S
U
U
S
L
U
P
A
K
A
I
V
O
S
L
U
P
A
M
A
L
M
I
N
E
T
S
I
N
T
Ä
L
U
P
A
V
A
R
A
U
S
I
L
M
O
I
T
U
S
39
2)
rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai
luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen
mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;
3)
toiminnan sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella toiminnan haitalliset vaikutukset
ilmenevät;
4)
elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai muu asiassa toimialallaan yleistä etua val
-
vova viranomainen;
5)
saamelaiskäräjät, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät saamelaisten kotiseutualueella;
6)
kolttien kyläkokous, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät koltta-alueella.
Vireillepano-oikeuden käyttäminen edellyttää kirjallista hakemusta, ja siitä annetaan kaivos
-
viranomaisen valituskelpoinen päätös.
Kaivoshankkeita koskevat sosiaaliset vaikutukset
on otettava huomioon hallinnossa
muun muassa seuraavien lainkohtien perusteella:
•
Osana ympäristövaikutuskäsitettä (YVAL 2.1 §, SOVAL 2.1 § ja KaivosL 5.1§)
•
Osana ympäristönpilaantumisen käsitettä (YSL 3.1 §)
•
Osana kaavoitusta ja rakentamista (esimerkiksi MRL 1, 5, 9, 39, 54, 117c ja 117f §)
•
Osana ehdotonta luvanmyöntämisestettä (KaivosL 48.1 § ja VesiL 3:4).
Tietotaulu 11. Esimerkkejä sosiaalisten vaikutusten huomioon ottamisesta hallinnossa.
SVA:n onnistumisen kannalta keskeisessä asemassa ovat vuorovaikutus ja ennakointi. Vuo
-
rovaikutusta ei voida säännellä laeissa tyhjentävästi kaivoshankkeiden keskinäisen erilai
-
suuden vuoksi. Tilaa jää siten myös yhtiöiden itsesääntelylle. Näin osallistumismenettelyitä
on mahdollista toteuttaa joustavasti yksittäistapauksissa ja kunkin hankkeen erityispiirteet
huomioon ottaen. Itsesääntelyn avulla voidaan joissain tilanteissa hankekohtaisesti asettaa
yhtiön standardien mukaisesti sosiaalisten vaikutusten arviointi, vaikutuksista kuuleminen ja
vaikutusten huomioon ottaminen lain edellyttämää korkeammalle tasolle. Esimerkiksi YVAL
11 a §:ssä nimenomaisesti annetaan mahdollisuus järjestää tiedottaminen ja kuuleminen
myös muulla tavalla sen lisäksi, kuin mitä tässä laissa on säädetty. Hyvästä itsesääntelystä käy
esimerkiksi käytännössä omaksuttu tapa perustaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn
aikana eri intressiryhmistä YVA-menettelyn ohjausryhmä tai pienryhmiä. Niissä on mahdollista
käsitellä tiedotustilaisuuksia syvemmin hankkeen suunnittelun ja arvioinnin kannalta keskeisiä
40
kysymyksiä eri asioihin (luonnonsuojelu, infrastruktuuri, muut elinkeinot, jne.) perehtyneiden
henkilöiden kesken. (Oksanen 2014.)
Miten sitten lainsäädännön kehystä ja itsesääntelyä voitaisiin kehittää, jotta sosiaaliset vai
-
kutukset tulevat riittävästi selvitettyä ja jotta sosiaalinen toimilupa voidaan säilyttää koko
toiminnan ajan? Täsmällistä sääntelyn kehittämistä ei voida tässä tehdä, mutta joitakin
suuntaviivoja voidaan kyllä tunnistaa. Kaivoshankkeita tukeva itsesääntelykeino voisi olla
esimerkiksi se, että kaivosyhtiö ja alueen muut toimijat työstävät yhteistyössä kunnan kanssa
hankkeen suunnitteluvaiheessa sosiaalisten vaikutusten hallintasuunnitelman (
social impact
management plan
). Hallintasuunnitelma tukee myös kaavoitusta. Siinä määritellään, miten
arviointeja toteutetaan kaivoksen elinkaaren aikana, miten tulokset raportoidaan ja miten
mahdollisia ongelmia estetään ja lievennetään. Hallintasuunnitelman yhteydessä olisi syytä
tehdä myös suunnitelma siitä, miten hankkeen sosiaalisista vaikutuksista viestitään sen toi
-
minnan ja koko elinkaaren aikana. Tarvittaessa suunnitelmia voidaan päivittää ja yhdistää
hallinta- ja viestintäsuunnitelmaksi. (Tietotaulu 12.)
Suuntaviivat
•
Sosiaalisen vaikutusten arvioinnin ja sitä koskevan vuorovaikutuksen suunnittelu
hankkeen koko elinkaaren ajalle (hallinta- ja viestintäsuunnitelma).
•
Kunnan kaavoitukseen sisältyvä ympäristöarviointi ja hankkeen ympäristövai
-
kutusten arviointi yhdistetään mahdollisuuksien mukaan ja niihin sisällytetään
yhteinen SVA.
•
Ympäristöllisten lupien sosiaalisia vaikutuksia koskevia myöntämisedellytyksiä
kehitetään edelleen.
•
Ympäristölliset luvat koordinoidaan ja mahdollisuuksien mukaan osallistuminen
järjestetään samanaikaisesti. Samalla SVA:ta testataan niissä ja sitä täydennetään
tarpeen mukaan.
•
Sosiaalinen toimilupa on ansaittu hankkeen suunnittelun aikana ja viimeistään
hankkeen mukaisen toiminnan alkaessa ja sen lupapäätösten ollessa lainvoimaisia.
•
Sosiaalista toimilupaa ylläpidetään itsesääntelyllä koko elinkaaren ajan samalla, kun
toiminnanharjoittaja huolehtii edellä kuvatusta yhteiskunta- ja ympäristövastuusta
koko toiminnan ajan ja sen jälkitoimissa.
Tietotaulu 12. Suuntaviivoja sääntelyn kehittämiseksi (Kokko 2011, Suopajärvi 2013 ja Franks
2012).
4)
elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai muu asiassa toimialallaan yleistä etua val
-
vova viranomainen;
5)
saamelaiskäräjät, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät saamelaisten kotiseutualueella;
6)
kolttien kyläkokous, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät koltta-alueella.
Vireillepano-oikeuden käyttäminen edellyttää kirjallista hakemusta, ja siitä annetaan kaivos
-
viranomaisen valituskelpoinen päätös.
Kaivoshankkeita koskevat sosiaaliset vaikutukset
on otettava huomioon hallinnossa
muun muassa seuraavien lainkohtien perusteella:
•
Osana ympäristövaikutuskäsitettä (YVAL 2.1 §, SOVAL 2.1 § ja KaivosL 5.1§)
•
Osana ympäristönpilaantumisen käsitettä (YSL 3.1 §)
•
Osana kaavoitusta ja rakentamista (esimerkiksi MRL 1, 5, 9, 39, 54, 117c ja 117f §)
•
Osana ehdotonta luvanmyöntämisestettä (KaivosL 48.1 § ja VesiL 3:4).
Tietotaulu 11. Esimerkkejä sosiaalisten vaikutusten huomioon ottamisesta hallinnossa.
SVA:n onnistumisen kannalta keskeisessä asemassa ovat vuorovaikutus ja ennakointi. Vuo
-
rovaikutusta ei voida säännellä laeissa tyhjentävästi kaivoshankkeiden keskinäisen erilai
-
suuden vuoksi. Tilaa jää siten myös yhtiöiden itsesääntelylle. Näin osallistumismenettelyitä
on mahdollista toteuttaa joustavasti yksittäistapauksissa ja kunkin hankkeen erityispiirteet
huomioon ottaen. Itsesääntelyn avulla voidaan joissain tilanteissa hankekohtaisesti asettaa
yhtiön standardien mukaisesti sosiaalisten vaikutusten arviointi, vaikutuksista kuuleminen ja
vaikutusten huomioon ottaminen lain edellyttämää korkeammalle tasolle. Esimerkiksi YVAL
11 a §:ssä nimenomaisesti annetaan mahdollisuus järjestää tiedottaminen ja kuuleminen
myös muulla tavalla sen lisäksi, kuin mitä tässä laissa on säädetty. Hyvästä itsesääntelystä käy
esimerkiksi käytännössä omaksuttu tapa perustaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn
aikana eri intressiryhmistä YVA-menettelyn ohjausryhmä tai pienryhmiä. Niissä on mahdollista
käsitellä tiedotustilaisuuksia syvemmin hankkeen suunnittelun ja arvioinnin kannalta keskeisiä
40
kysymyksiä eri asioihin (luonnonsuojelu, infrastruktuuri, muut elinkeinot, jne.) perehtyneiden
henkilöiden kesken. (Oksanen 2014.)
Miten sitten lainsäädännön kehystä ja itsesääntelyä voitaisiin kehittää, jotta sosiaaliset vai
-
kutukset tulevat riittävästi selvitettyä ja jotta sosiaalinen toimilupa voidaan säilyttää koko
toiminnan ajan? Täsmällistä sääntelyn kehittämistä ei voida tässä tehdä, mutta joitakin
suuntaviivoja voidaan kyllä tunnistaa. Kaivoshankkeita tukeva itsesääntelykeino voisi olla
esimerkiksi se, että kaivosyhtiö ja alueen muut toimijat työstävät yhteistyössä kunnan kanssa
hankkeen suunnitteluvaiheessa sosiaalisten vaikutusten hallintasuunnitelman (
social impact
management plan
). Hallintasuunnitelma tukee myös kaavoitusta. Siinä määritellään, miten
arviointeja toteutetaan kaivoksen elinkaaren aikana, miten tulokset raportoidaan ja miten
mahdollisia ongelmia estetään ja lievennetään. Hallintasuunnitelman yhteydessä olisi syytä
tehdä myös suunnitelma siitä, miten hankkeen sosiaalisista vaikutuksista viestitään sen toi
-
minnan ja koko elinkaaren aikana. Tarvittaessa suunnitelmia voidaan päivittää ja yhdistää
hallinta- ja viestintäsuunnitelmaksi. (Tietotaulu 12.)
Suuntaviivat
•
Sosiaalisen vaikutusten arvioinnin ja sitä koskevan vuorovaikutuksen suunnittelu
hankkeen koko elinkaaren ajalle (hallinta- ja viestintäsuunnitelma).
•
Kunnan kaavoitukseen sisältyvä ympäristöarviointi ja hankkeen ympäristövai
-
kutusten arviointi yhdistetään mahdollisuuksien mukaan ja niihin sisällytetään
yhteinen SVA.
•
Ympäristöllisten lupien sosiaalisia vaikutuksia koskevia myöntämisedellytyksiä
kehitetään edelleen.
•
Ympäristölliset luvat koordinoidaan ja mahdollisuuksien mukaan osallistuminen
järjestetään samanaikaisesti. Samalla SVA:ta testataan niissä ja sitä täydennetään
tarpeen mukaan.
•
Sosiaalinen toimilupa on ansaittu hankkeen suunnittelun aikana ja viimeistään
hankkeen mukaisen toiminnan alkaessa ja sen lupapäätösten ollessa lainvoimaisia.
•
Sosiaalista toimilupaa ylläpidetään itsesääntelyllä koko elinkaaren ajan samalla, kun
toiminnanharjoittaja huolehtii edellä kuvatusta yhteiskunta- ja ympäristövastuusta
koko toiminnan ajan ja sen jälkitoimissa.
Tietotaulu 12. Suuntaviivoja sääntelyn kehittämiseksi (Kokko 2011, Suopajärvi 2013 ja Franks
2012).
41
Miten sosiaalisten vaikutusten arviointi kytkeytyy
kaivostoiminnan hyväksyttävyyteen?
Vaikka YVAL 2 §:n 1 kohdan a alakohdassa ympäristövaikutuksen määritelmään sisältyy edellä
kuvatusti (tietotaulu 6, luku 3) sosiaalisia vaikutuksia, kyseisessä laissa ei käytetä käsitteitä
sosiaalisten vaikutusten arviointi (SVA) tai sosiaalinen eikä suoranaisesti määritellä sosiaa
-
listen vaikutusten arvioinnin toteuttamista. SVA tehdään vain yhtenä sektoritutkimuksena
ympäristövaikutusten arvioinnin (YVA) sisällä ja sen osuus koko arviointimenettelyssä on
varsin suppea - sivumääräisesti laskettuna SVA:n osuus kaivoshankkeiden arviointiohjelmista
ja -selostuksista on 3-4 prosentin luokkaa. (Suopajärvi 2013.)
Suomessa sosiaalisten vaikutusten arviointia on kehittänyt erityisesti STAKES/THL (esim.
Juslén 1995) ja sen määritelmä sosiaalisten vaikutusten arvioinnista on varsin vakiintunut
kaivoshankkeissa. Määritelmän mukaan SVA arvioi sellaisia hankkeen vaikutuksia, jotka
aiheuttavat muutoksia ihmisten elinoloissa, viihtyvyydessä, hyvinvoinnissa tai hyvinvoinnin
jakautumisessa. Määritelmä seuraa varsin tarkoin YVAL 2 §:n 1 kohdan a alakohdan sanamuo
-
toa (kuitenkin sillä lisäyksellä, että tarkasteluun tulisi ottaa myös hyvinvointi ja hyvinvoinnin
jakautuminen). Määritelmä ei kuitenkaan ota huomioon riittävästi YVAL 2 §:n 1 kohdan e
alakohdan ideaa erilaisten vaikutusten vuorovaikutussuhteesta eli siitä, että ympäristöön,
yhdyskuntarakenteeseen ja esimerkiksi luonnonvarojen käyttöön kohdistuvat vaikutukset
ovat vääjäämättä myös ihmisten ja yhteisöjen elämässä realisoituvia sosiaalisia vaikutuksia.
Myös nykyinen yhteiskuntatieteellisen ympäristötutkimuksen paradigma lähtee siitä, että
ympäristö ja ihmisyhteisöt kulttuureineen eivät ole erillisiä kategorioita.
Sosiaalisten vaikutusten arviointeja toteuttavat ympäristöalan konsulttifirmat tai yliopistot ja
tutkimuslaitokset tilaustöinä. SVA on Suomessa ammatillistunut siten, että isoissa hankkeissa,
joita kaivokset yleensä ovat, niitä tekevät lähinnä isot ja vakiintuneet konsulttifirmat.
Sosiaalisten vaikutusten arviointi on erityisosaamisen alue, joka edellyttää yleisten yhteiskun
-
nallisten ilmiöiden ja paikallisten erityiskysymysten ymmärtämistä. SVA:n luotettavuuden kan
-
nalta on tärkeää, että arviointeja tekevillä konsulteilla on yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen
ja arviointitutkimuksen osaamista. Myös SVA:n sisältöjä arvioivalla yhteysviranomaisella tulisi
olla käytössään yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen osaamista tai heidän tulee sitä hyödyntää,
kun he antavat lausuntonsa arviointiohjelmasta ja -selostuksesta.
Tällä hetkellä SVA tehdään kertaluontoisesti ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ennen
kaivoksen lupakäsittelyä ja toteutusta. Tämän jälkeen sosiaalisia vaikutuksia ei enää arvioida,
vaikka sosiaalisilla vaikutuksilla tarkoitetaan hankkeen aiheuttamia, ihmisten ja yhteisöjen
arjessa realisoituvia vaikutuksia, jotka ovat erilaisia kaivostoiminnan eri vaiheissa. SVA tulisikin
ymmärtää prosessina, joka alkaa kaivoksen suunnitteluvaiheesta ja ulottuu toteutusvaiheen
kautta kaivoksen päättämisen jälkeiseen aikaan.
42
SVA:n merkitystä tulisi lisätä sekä lainsäädännöllisillä velvoitteilla että kaivosyhtiön vapaaeh
-
toisilla toimilla, ns. itsesääntelyllä (tietotaulu 13). Tarkempia suosituksia SVA:ta kehittävistä
paremmista käytänteistä annetaan luvussa 6.
Suositukset
YSL 42.1 §:n 1 kohdan luvanmyöntämisedellytyksiä terveyshaitasta tulisi kehittää niin,
•
että ne ottavat nykyistä laajemmin myös muut sosiaaliset vaikutukset huomioon ja
•
että sosiaalisten vaikutusten arviointi liitettäisiin myös kaivoksen ympäristöluvan
tarkastamiseen.
Tarkastamisen yhteydessä voitaisiin toteuttaa tarvittavat lupaehtojen muutokset. Näin
kaivoksen jo toteutuneet sosiaaliset vaikutukset voitaisiin ottaa myös luvan muuttamis
-
harkinnassa huomioon.
Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin seuranta tulisi nykyistä vahvemmin kirjata arviointi
-
selostuksessa esitettävään kaivoksen toiminta-ajan ympäristövaikutusten seurantaohjel
-
maan. (Ks. YVAA 10 §:n 9 kohta).
Sosiaalisten vaikutusten arviointi ei voi olla vain arviointiselostuksen seurantaohjelmaan
jäävä mainita asiasta, vaan sosiaalisten vaikutusten seurannan pitäisi jatkua yrityksen
itsesääntelynä koko hankkeen elinkaaren ajan.
Tietotaulu 13. Suositukset sosiaalisten vaikutusten arviointia koskevan sääntelyn kehittämiseksi.
Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin avulla voidaan selvittää kaivoshankkeen hyväksyttävyyttä
paikallisyhteisössä. SVA tulisi sitoa myös sosiaalisen toimiluvan käsitteeseen. SVA voi olla
eräs keskeinen tekijä ansaitessa kaivostoiminnan hyväksyttävyyttä ja sosiaalista toimilupaa.
42
SVA:n merkitystä tulisi lisätä sekä lainsäädännöllisillä velvoitteilla että kaivosyhtiön vapaaeh
-
toisilla toimilla, ns. itsesääntelyllä (tietotaulu 13). Tarkempia suosituksia SVA:ta kehittävistä
paremmista käytänteistä annetaan luvussa 6.
Suositukset
YSL 42.1 §:n 1 kohdan luvanmyöntämisedellytyksiä terveyshaitasta tulisi kehittää niin,
•
että ne ottavat nykyistä laajemmin myös muut sosiaaliset vaikutukset huomioon ja
•
että sosiaalisten vaikutusten arviointi liitettäisiin myös kaivoksen ympäristöluvan
tarkastamiseen.
Tarkastamisen yhteydessä voitaisiin toteuttaa tarvittavat lupaehtojen muutokset. Näin
kaivoksen jo toteutuneet sosiaaliset vaikutukset voitaisiin ottaa myös luvan muuttamis
-
harkinnassa huomioon.
Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin seuranta tulisi nykyistä vahvemmin kirjata arviointi
-
selostuksessa esitettävään kaivoksen toiminta-ajan ympäristövaikutusten seurantaohjel
-
maan. (Ks. YVAA 10 §:n 9 kohta).
Sosiaalisten vaikutusten arviointi ei voi olla vain arviointiselostuksen seurantaohjelmaan
jäävä mainita asiasta, vaan sosiaalisten vaikutusten seurannan pitäisi jatkua yrityksen
itsesääntelynä koko hankkeen elinkaaren ajan.
Tietotaulu 13. Suositukset sosiaalisten vaikutusten arviointia koskevan sääntelyn kehittämiseksi.
Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin avulla voidaan selvittää kaivoshankkeen hyväksyttävyyttä
paikallisyhteisössä. SVA tulisi sitoa myös sosiaalisen toimiluvan käsitteeseen. SVA voi olla
eräs keskeinen tekijä ansaitessa kaivostoiminnan hyväksyttävyyttä ja sosiaalista toimilupaa.
Mikä on sosiaalinen toimilupa ja miten se ansaitaan?
Sosiaalinen toimilupa (
social license to operate
) tarkoittaa yksinkertaistettuna paikallisen yhtei
-
sön osoittamaa hyväksyntää ja tukea samalla vaikutusalueella harjoitettavaa kaivostoimintaa
kohtaan. Se ei ole verrattavissa hallinnollisiin lupiin, kuten kaivoslupaan tai ympäristölupaan,
eikä sosiaalista toimilupaa varten ole laissa säädettyjä edellytyksiä tai tiettyä menettelyä, jota
noudattamalla sen voi ansaita. Kyse on pitkälti jokaisen yksittäisen yhtiön tavasta toimia niissä
olosuhteissa ja siinä yhteisössä, johon kaivoksella on vaikutuksia. Käytännössä kaivosyhtiöiden
on kyettävä ansaitsemaan sosiaalinen toimilupa myös muun muassa rahoitusmarkkinoiden
edellytysten vuoksi. Osa rahoittajista vaatii erilaisia sosiaalisten vaikutusten arviointeja ja
sosiaalista toimilupaa ennen rahoituspäätöksen tekemistä. Sosiaalista toimilupaa voidaan
siis kuvata kolmiolla, jossa on selkeästi nähtävissä kaivosyhtiön suhteet rahoittajaa ja paikal
-
liseen yhteisöön. Sen sijaan rahoittajan suhde paikallisyhteisöihin vaatisi lisää läpinäkyvyyttä
ja selkeyttä (kaavio 9).
Sosiaalinen toimilupa pitää sisällään ainakin kolme eri tasoa: 1) sosiaalinen oikeutus, 2)
uskottavuus ja 3) luottamus. Oikeutus perustuu paikallisessa yhteisössä kehittyneiden nor
-
mien perustalle. Nämä normit voivat olla luonteeltaan oikeudellisia, yhteiskunnallisia tai
kulttuurisia ja siten joko virallisia tai yhteisön keskuudessa muodostuneista. Jotta toiminnan
on mahdollista saavuttaa yhteisön hyväksyntä, on kaivosyhtiöiden tunnettava ja ymmärret
-
tävä näitä normeja, jotka ilmentävät paikallisia pelisääntöjä. Mikäli tässä ei onnistuta, riskinä
on luottamuksen ja maineen menetys paikallisten silmissä, joka voi johtaa vastustukseen,
aikataulujen viivästymiseen muun muassa pitkittyneiden lupaprosessien vuoksi ja ongelmiin
myös rahoituksen kanssa.
Kaavio 9. Sosiaalisen toimiluvan kolme osapuolta ja niiden keskinäiset suhteet. Kaavio: Kai Kokko.
Perusajatuksena on, että sosiaalisen toimiluvan lähtökohtana on yhtiön yhteistyö paikallisten
ihmisten kanssa. Tämä pitää sisällään niin aktiivisen, avoimen tiedottamisen kuin osallistamisen
-
kin ja valmiuden vastata paikallisten ihmisten kysymyksiin. Uskottavuus ja luottamus perustuvat
yhtiön valmiuksille tarjota ajantasaista, totuudenmukaista ja ymmärrettävää tietoa samalla,
kun kaivosyhtiö sitoutuu noudattamaan yhteisössä vallitsevia normeja. Yhden osan näistä
yhtiön toimintaa ohjaavista ja rajoittavista normeista muodostaa ympäristölainsäädäntö. Jos
yhtiö ei noudata ympäristölainsäädännön vaatimuksia tai toimii vastoin ympäristönsuojelulain
mukaan asetettuja lupamääräyksiä, voi tämä huomattavasti vähentää yhtiön uskottavuutta ja
sen nauttimaa luottamusta. Luottamuksen rakentaminen vaatii aikaa ja panostusta yhtiöltä.
Haasteena on, että yhtiön odotetaan jalkautuvan paikallisen yhteisön keskuuteen muutenkin
kuin liiketoiminnallisissa tarkoituksissa, jonka lisäksi yhtiön odotetaan järjestävän paikallisille
mahdollisuuksia osallistua ja tehdä yhteistyötä. Luottamus rakentuu näin yhteenkuuluvuuden
ja yhdessä toimimisen kokemuksen myötä vahvemmaksi. (Ks. esim. socialicense.com.)
Tämän opaskirjan luvussa 4 kuvatun sosiaalisten vaikutusten arviointimenettelyn ja laajem
-
min kuulemismenettelyjen yhteydessä voidaan tunnistaa edellytyksiä sosiaalisen toimiluvan
ansaitsemiseksi. SVA:n ja laajemmin YVA:n tuloksia hyödyntämällä toiminnanharjoittaja saa
lisää tietoa paikallisyhteisön toiveista ja alueen totutusta, asukkaiden hyvinvointia ylläpitävästä
käytöstä. Suunnitteluvaiheessa näihin on mahdollista reagoida sosiaalisesti kestävämmän
kaivostoiminnan kehittämiseksi.
Toiminnan läpinäkymättömyys on yksi selkein nykyisen kaivosteollisuuden sosiaalisen hyväksyt
-
tävyyden ongelma- ja kehittämiskohta. Esimerkiksi Kittilän kaivoksella toiminnan läpinäkyvyy
-
teen on erityisesti panostettu mm. yleisölle järjestetyin tutustumiskierroksin. Läpinäkyvyyttä
toiminnassa tulisikin kehittää koko kaivosten elinkaaren ajalla malmien etsinnästä kaivos
-
alueiden ennallistamiseen. Ongelmat yhden kaivoksen toiminnan läpinäkyvyydessä (esim.
Sosiaalinen
toimilupa
Kaivosyhtiö
Rahoittaja
?
Paikallinen yhteisö
Kaavio 9. Sosiaalisen toimiluvan kolme osapuolta ja niiden keskinäiset suhteet. Kaavio: Kai Kokko.
44
Talvivaaran aiempi tiedotuspolitiikka) ja keskustelun avoimuudessa vaikuttavat helposti koko
toimialan sosiaaliseen hyväksyttävyyteen. Avoimuus potentiaalisista tuotannon muutoksista tai
äärimmäisistäkin mahdollisista riskeistä voivat vähentää vastareaktiota yllättävän muutoksen
toteutuessa. Tämä oletus perustuu vapaan tiedonvälityksen merkitykseen nyky-yhteiskunnassa
ja jälkikäteinen tiedotuspolitiikka toteutuneista riskeistä on itsessään riskivalinta. Toisaalta,
läpinäkyvyys ja avoimuus mahdollisista negatiivisista tapahtumien kulusta voi olla yhtiölle
edullista pitkällä aikavälillä ja tukea luottamusta ja kaivotoiminnan sosiaalista hyväksyntää,
vaikka tällaisia ennakoimattomia vahinkoja toiminnassa sattuisikin.
Tietotauluissa 14a-d
14
on joitakin esimerkkejä siitä, kuinka kaivosyhtiö voi omalla aktiivisuudel
-
laan saavuttaa paikallisten keskuudessa hyväksyttävyyttä ja luotettavan maineen. Lainsäädäntö
ei voi eikä sen ole tarkoituskaan kattaa kaikkia yhteistoiminnan alueita. Yhteiskunnallinen
hyväksyttävyys ja sosiaalinen toimilupa rakentuvat pitkälti yhtiön oma-aloitteisuuden ja
sisäisen ohjauksen varaan.
Northland Mines Oy:n mukaan:
Jos ei ole sosiaalista toimilupaa, kaivos ei myöskään toteudu.
Yhtiö on ilmoittanut sitoutuvansa tässä tarkoituksessa kestäviin arvoihin ja ottavansa toi
-
minnassa huomioon myös seuraavat kansainvälisesti käytössä olevat periaatteet ja ohjeet:
•
YK:n ihmisoikeuksien julistuksen periaatteet ja muut perus- ja ihmisoikeudet mukaan
lukien esimerkiksi maailmanpankin ohjeistuksen liittyen ihmisten tahdonvastaiseen
siirtämiseen,
•
Kaivos- ja Metallialan Neuvoston (ICMM) kestävän kehityksen kymmenen periaa
-
tetta,
•
Kaivosalalle kehitetyt laatustandardit ja toiminnan hallintajärjestelmät (ISO 14001,
OHSAS 18001, ISO 26000) ja
•
Muut kaivosteollisuuden parhaat käytännöt ja normit.
Sosiaalisen toimiluvan saamiseen pyrkivä työskentely aloitettiin yrityksessä jo vuonna
2005, eli toiminnan varhaisessa suunnitteluvaiheessa. Yhteiskuntasuhteisiin on erityisesti
panostettu, ja niitä varten on perustettu oma tiimi, jonka lisäksi suhteiden rakentamisen
ja ylläpitämisen on tunnistettu olevan kaikkien vastuulla. Ajattelutapana on, että kaivos
on osa yhteiskuntaa.
Luottamuksen saamista paikallisyhteisössä edesauttaa kunnioittava asenne ja avoimuus
tiedottamisessa. Myös vaikeista asioista on voitava puhua. Tärkeää on, että paikallisia
toimijoita kohdellaan johdonmukaisesti niin, että kaikille kunkin intressiryhmän edusta
-
jalle on olemassa samat säännöt.
Tietotaulu 14a: Hyvät käytänteet tiellä kohti sosiaalista toimilupaa: esiymmärrys toimiluvan mer
-
kityksestä ja johtopäätökset siitä (tapaustarkastelussa Kolarin Hannukaisen kaivosprojekti)
14
Hannukaisen kaivosprojektia koskevien tietojen osalta kiitämme DILACOMI-hankkeen ohjausryhmässä mukana
ollutta Northland Mines Oy:n ympäristö- ja turvallisuusvastaavaa Joanna Kuntonen-van’t Rietiä hänen laatimistaan
Hannukaisen projektin esittelymateriaaleistaan sekä aktiivisesta opaskirjamme kommentoinnista.
Yhtiössä tunnistetut haasteet:
•
Natura 2000 (vesistöt, herkät meritaimen vesistöt)
•
Poronhoitoalueet - Muonion paliskunta, logistiikka (rata) vaikuttaa lisäksi 5 palis
-
kuntaan
•
Matkailualueen läheisyys (Ylläs 10 km ja mökkikylä 400 m)
•
Raja-alue (Espoon sopimus, rajajokisopimus)
•
Hannukaisen kylän siirto, maanomistajia yli sata
Haasteena tiedon välittymisen ja ymmärrettävyyden kannalta on myös kaivoshankkeen
muuttuminen ja suunnitelmien päivittyminen sitä mukaan, kun arvioinneista saadaan
uutta tietoa.
Tietotaulu 14b: Hyvät käytänteet tiellä kohti sosiaalista toimilupaa: haasteiden tunnistaminen
(Tapaustarkastelussa Kolarin Hannukaisen kaivosprojekti).
Yhtiössä on havaittu tarpeelliseksi ryhtyä seuraaviin toimenpiteisiin:
•
Yhtiö on tehnyt maiseman mallinnuksia ja visualisointeja, jotka näyttävät katsojalle
miltä alue näyttäisi 15 vuoden päästä kaivostoiminnan aloittamisen jälkeen. Tällä
tavoin kaivosta ja sen vaikutuksia koskeva tieto voidaan tehdä mahdollisimman
helposti sisäistettäväksi esimerkiksi YVA- ja SVA-menettelyihin osallistuville.
•
Tiedon välittämistä on edesauttanut myös ajan tasalla pidetyt nettisivut (ks. http://
www.hannukaisenkaivos.fi/), jotka ovat suomeksi ja tarjoavat informaatiota hank
-
keen etenemisestä ja yleisön mahdollisuuksista osallistua eri menettelyvaiheisiin.
•
Kaivostoiminnan houkuttelevuutta ja paikallisten ymmärrystä kaivosyhtiön toimin
-
nasta on aktiivisesti lisätty eri tavoin:
o
nuorille on tarjottu kesätyöpaikkoja ja
o
paikallisille on järjestetty malmikursseja tai työturvallisuuskortti
koulutusta.
Näin paikalliset ihmiset voivat kokea yhtiön itselleen läheisemmäksi sen sijaan että sitä
pidettäisiin vieraana ja paikallisten elämästä kaukaisena toimijana.
•
Kun tavoitteena on sosiaalinen toimilupa, on hyvä luottamus ja yhteistyö kuntien
kanssa myös ensiarvoisen tärkeää. Kuntien kanssa tehdään jatkuvaa yhteistyötä
esimerkiksi kaivosalueen kaavoituksessa.
•
Myös muut alueen keskeiset toimijat kuten matkailuelinkeinon harjoittajat, muut
yrittäjät, metsästysseurat ja paliskunnat, on haluttu ottaa huomioon hanketta
suunniteltaessa. Näiden tahojen välistä yhteistyötä on rakennettu esimerkiksi
perustamalla YVA:n ohjausryhmä ja SVA:n pienryhmiä.
•
Kaivosyhtiönä on pidetty tärkeänä osallistumista erilaisiin yhteiskunnan kehittä
-
mishankkeisiin, kuten Kolarissa Meänmaa -hanke, ja riippumattomiin kaivostutki
-
mushankkeisiin, kuten DILACOMI ja MINERA.
Tietotaulu 14c: Hyvät käytänteet tiellä kohti sosiaalista toimilupaa: konkreettiset toimenpiteet
(tapaustarkastelussa Kolarin Hannukaisen kaivosprojekti).
Kaivosten vaikutusalueen väestö (yleisö) on tarpeen osallistaa kaivossuunnitteluun koko
kaivoksen elinkaaren ajan malmin etsinnästä kaivosten sulkemiseen. Kaivannaisresurssien
hyödynnysoikeuden säilyttämiseksi yhtiöiden näkökulmasta on tärkeää luoda pitkäaikainen
ja kestävä vuorovaikutussuhde paikalliseen väestöön. (Thomson & Boutilier 2011.) Tähän
viitataan usein juuri edellä tarkemmin kuvatulla käsitteellä sosiaalinen toimilupa, joka on
sidoksissa sekä kaivoksen sosiaalisiin että ympäristöllisiin vaikutuksiin ja näiden vaikutusten
hallintatapoihin. Hyviin hallintatapoihin kuuluu muun muassa vaikutuksen kohteena olevaa
väestön osallistaminen kaivoksen kehittämiseen.
Yhtiöiden vastuulliset toimintatavat suhteessa muuhun yhteiskuntaan on nykyisin kirjattu
usein yrityksen yhteiskunta- ja ympäristövastuuta edistäviin toimenpideohjelmiin (
corporate
social responsibility policies
) ja viestintästrategioihin. Yhteiskuntavastuun toimenpiteitä ohjaa
tavallisesti kaksi päätavoitetta: maksimoida kaivoksen taloudellinen tuottavuus ja minimoida
negatiiviset sosiaaliset ja ympäristölliset vaikutukset. Sosiaalisen toimiluvan saavuttaminen
viittaa siis myös onnistuneisiin yhteiskuntavastuuta ja viestintää edistäviin yrityksen toimen
-
piteisiin, joilla on saavutettu paikallisesti sosiaalinen luottamus ja hyväksyttävyys kaivostoi
-
minnalle ja sitä kautta varmistettu resurssien hyödynnyksen jatkuvuus. (Tietotaulu 14d.)
Kaivostoiminnan sosiaalisen toimiluvan saavuttamisen ja säilyttämisen kannalta on
tärkeää, että
g)
viestintä ja vuorovaikutus yhtiön ja paikallisten välillä ylittää esim. YVA-menettelyn
lakisääteiset velvollisuudet tiedottaa ja osallistaa,
h)
osallistaminen ei pääty ympäristöllisten lupien myöntämiseen,
i)
yhtiön yhteiskuntavastuu- ja viestintästrategiat toteutuvat käytännössä kaivospaik
-
kakunnan yhteisön vaatimusten mukaisella tasolla.
Tietotaulu 14d. Havaintoja osallistamisesta sosiaalisen toimiluvan kannalta.
•
Yleisesti kaivosyhtiöiden yhteiskuntapolitiikan toimeenpanossa on hyvä osoittaa, että
yhtiöllä on todellinen halu olla osa paikallisen yhteisön elämää, ei ulkopuolella. Esimer
-
kiksi kanadalaisen Agnico-Eagle yhtiön käytännön yhteiskuntavastuupoliittiset toimen
-
piteet on sopeutettu kaivospaikkakunnan ja maan vaatimuksien mukaan. Meksikossa
ja Pohjois-Kanadassa, Nunavutissa, työttömyys on yleistä ja koulutustaso suhteellisen
alhainen verrattuna esimerkiksi Suomeen. Pinos Altos -kultakaivoksella Meksikossa yhtiö
on osallistunut koulujen ja terveyskeskuksen rakentamiseen ja perheiden tarvitsemien
tukiohjelmien toteuttamiseen. Meadowbanksissä, Nunavutissa, haasteet liittyvät alueen
pohjoisuuteen ja infrastruktuurin puutteisiin. Tällä syrjäisellä alueella yhtiö on rakenta
-
nut kaiken kaivostoiminnan tarvitseman infrastruktuurin, kuin myös joukkoliikenteen
kaivosalueelle 110 kilometrin päästä Baker Laken kylästä paikallisen väestön työssä
-
käyntiä varten. Suomen lähtökohdat on harkittu toisin, ja yhtiö on osallistunut lähinnä
tukemalla työväestön asuinalueiden urheilu- ja kulttuuriharrastuksia. (Tietotaulu 14d.)
47
•
Kaivostoiminnan sosiaalisen toimiluvan saavuttamisen ja säilyttämisen kannalta on
tärkeää ottaa myös huomioon rahoitussektorin potentiaalinen rooli toiminnan kestä
-
vyyden normituksessa. Käsitteellä sosiaalinen toimilupa viitataan usein erityisesti kan
-
sainvälisten rahoittajien vaatimuksiin rahoitettavan kaivoksen toiminnan sosiaalisesta
hyväksyttävyydestä. Ongelma on, ettei rahoitusmarkkinoiden toiminta tai tiedonkulku
ole avointa suhteessa paikalliseen yhteisöön (kaavio 9). Ei ole myöskään selvää, mitkä
rahoittajat vaativat esimerkiksi luotujen indikaattoreiden noudattamista tai kuinka
indikaattoreiden noudattaminen varmennetaan käytännössä. (The Equator Principles
2006, ks. myös US SIF 2012.)
•
Tärkeää olisikin tehdä kaivostoiminnan rahoittamisen sosiaalisista edellytyksistä nykyistä
julkisempaa. Suuri kysymys on, kuinka rahoittajat saavat tiedon kaivoksen konkreettisista
sosiaalisista vaikutuksista ja toiminnasta paikallisella tasolla? Voivatko tiedonkulkuun
vaikuttaa muut tahot kuin kaivosyhtiö, esimerkiksi paikalliset toimijat tai asukkaat
(kaavio 9)? Kahta näkökohtaa voidaan pitää lupaavana merkkinä sosiaalisen toimiluvan
toimivuuden kannalta:
o
Puolijulkiset rahoittajat voivat olla herkempiä käyttämään rahoittajan sääntely
-
valtaa kaivostoiminnan ohjaukseen (Ilmarinen, Solidium?).
o
Kaivosyhtiöt sijoittavat huomattavasti lehdistö- ja pörssitiedotteisiin ja raportteihin,
mikä viestii rahoittajien vakuuttamisen tärkeydestä.
•
Tärkeää on myös muistaa, että kestävä kehitys tai käsite sosiaalinen kestävyys, ei vastaa
sosiaalisen toimiluvan käsitettä. Jälkimmäinen keskittyy yhtiön ja talouden näkökulmaan
ja aikajänteisiin, ja sosiaalisia seikkoja huomioon ottamalla pyritään yhtiön toiminnan ja
resurssien hyödynnyksen jatkuvuuteen. Prosessin sivutuotteena myös toiminnan yleinen
ja sukupolvet ylittävä kestävyys voi parantua. Sosiaalinen toimilupa on siis välineellinen
suhteessa kestävän kehityksen tavoitteisiin.
48
5 Jälkitoimet
Jälkitoimiin varautuminen
Jälkitoimien sääntely
Vuonna 2011 voimaan tulleessa kaivoslaissa säädetään nyt ensimmäistä kertaa myös jälki
-
toimenpiteistä. Malminetsinnän, kullanhuuhdonnan ja kaivostoiminnan jälkitoimenpiteistä
säännellään asianomaisen luvan yhteydessä. Ennen kaivoslain uudistusta jälkitoimenpiteistä
oli säännöksiä vain ympäristönsuojelulaissa (erityisesti sen 90 §:ssä). Myös valtiontalouden
tarkastusvirasto kiinnitti vuonna 2007 huomiota siihen, että kaivostoimintaa on Suomessa
voitu harjoittaa osin muiden riskillä, sillä vanha kaivoslaki ei tuntenut kaikkia vastuutilanteita,
ja edellyttikin vastuullista ministeriötä korjaamaan tilanteen.
15
Korjaavat toimet toteutettiin uu
-
dessa kaivoslaissa. Toiminnanharjoittajan on siis otettava näiden molempien lakien säännökset
huomioon. Kaivoslain jälkitoimia koskevat säännökset eivät siis syrjäytä ympäristönsuojelu
-
laissa säädettyä, vaan kaivoslain säännökset on tarkoitettu täydentämään YSL:n vaatimuksia.
Kaivoksen sulkemiseen ja toiminnan lopettamisen jälkeisiin kunnostustöihin on syytä va
-
rautua jo ennen kaivoksen perustamista, siis jo hankkeen suunnitteluvaiheessa. Suunnitte
-
lussa on otettava kaivoksen koko elinkaari huomioon. Kaivoslain mukaisia lupia haettaessa
edellytetäänkin jo lupaharkinnan kannalta tarpeellista ja luotettavaa selvitystä esitettäväksi
kaivostoiminnan lopettamisesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä sekä jälkitoimenpiteistä.
Tämä koskee kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan lisäksi myös malminetsintälupaa. Kaivoslu
-
pahakemuksessa on lisäksi annettava selvitys jälkitoimenpiteiden tavoitteista mukaan lukien
jälkitoimenpiteiden pääasiallisesta sisällöstä (KaivosL 34 §, jota edelleen täsmentää KaivosA
16.1 §:n 13 ja 15 kohdat).
Riskiluokittelun ja -arvioinnin kehittäminen
Kaivokset, kuten myös niiden sijaintikonteksti ja käytettävä teknologia, vaihtelevat huomat
-
tavasti. Riskiluokittelua ja arviointia olisi sovellettava kaivoksen koko elinkaareen, mukaan
lukien kaivoksen sulkeminen ja jälkihoito. Riski ympäristölle voi muodostua muun muassa
seuraavista tekijöistä: a) luonnon ilmiöistä ja niiden muutoksesta (ilmasto, sateisuus, tulvat
jne.), b) ihmisen toiminnasta (vaarallisten kemikaalien huolimaton käyttö, kiire, taloustilan
-
teen muutos), c) työvoiman riittämättömyydestä tai työntekijöiden osaamattomuudesta, d)
vaikutusalueen ja sen yhteisöjen haavoittuvuudesta tai e) näiden erilaisista yhteisvaikutuk
-
sista. Aiheutuneet vahingot ovat usein seurausta puutteellisesta, liian varovaisesta tai liian
lyhytaikaisesta riskien arvioinnista. (Tietotaulu 15). Vahinkojen vakavuus riippuu kaivoksen
mittakaavasta ja toimintatavasta, sekä toimintaan liittyvistä kemikaaleista, mutta myös vai
-
kutusalueen ympäristön ja ihmisyhteisöjen herkkyydestä vahingoille, johon taas vaikuttaa
näiden keskinäinen riippuvuus. Riskien arvioinnin ja hallinnan toteuttaminen vaatii jatkuvaa
yhteistyötä kaivosyhtiön ja paikallisen yhteisön välillä. Riskien hallinta voi pitää sisällään uuden
teknologian kehittämistä, mutta uusiin teknologisiin ratkaisuihin olisi myös sovellettava riskien
arviointia ennen niiden käyttöönottoa. Kaivosprojekteille olisi hyvä kehittää asianmukainen
riskiluokitus hyödyntäen kansainvälisiä kokemuksia ja näitä vastaava toimenpideohjeistus
(huomioitavia seikkoja mm. kaivoksen tyyppi, liitännäiset kemikaalit, mittakaava, vaikutus
-
alueen koko ja toimintaan liittyvän ihmisyhteisön herkkyys riskeille).
15
Ks. Valtiontalouden tarkastusvirasto 2007: Valtio etsintä- ja kaivostoiminnan edistäjänä.
Toimintakertomus 154, s. 140–141.
49
Ympäristöllinen ja sosiaalinen murhenäytelmä - Giant Mine, Kanada
Giant Mine -kaivos sijaitsee muutaman kilometrin päässä Yellowstonen keskustasta Kanadan Luoteis
-
territoriossa perinteisellä Dene-intiaanien alueella. Malmio löydettiin jo 1800-luvun lopussa, mutta
kullan louhinta alkoi vasta 1940-luvulla. Kaivos toimi vuodesta 1948 vuoteen 1999. Kaivoksen 51 vuotta
kestäneen elinkaaren aikana Yellowknife koki nopean väestöllisen, etnisen ja taloudellisen muutoksen,
jota ajoi kaivostoiminnan tarjoamat työpaikat.
Malmion kulta on sidoksissa arseenikiisuun, josta se vapautettiin korkeassa lämpötilassa. Prosessi
vapautti myös arseenia, joka päästettiin aluksi suoraan luontoon. Kaivosyhtiöt kehittivät ajan kuluessa
sähköstaattisen menetelmän, jolla osa arseenitrioksidipölystä saatiin erotettua. Giant Mine tuotti 51-vuo
-
tisen elinkaarensa aikana noin 237 000 tonnia arseenitrioksidipölyä, joka lopulta varastoitiin hylättyihin
kaivoskammioihin pysyväksi oletetun ikiroudan alapuolelle.
Vuonna 1999, yhtiö Royal Oak Mines ajautui konkurssiin ja tuotanto loppui. Tästä aiheutui;
•
300 suoran työpaikan menetys,
•
irtisanomis- ja eläkemaksujen menetys,
•
arseenin aiheuttamien terveyshaittojen lisääntyminen, sekä
•
Yellowknifen kaupungin yleiset talousvaikeudet.
Sosiaalisten vaikeuksien lisäksi vakavat ympäristöongelmat sisälsivät muun muassa;
•
maan, ilman ja järvien saastumisen vuotavista sakka-altaista, sekä
•
arseenitrioksidipölyn huuhtoutumisen kaivoskammiosäilytyksestä ikiroudan alkaessa sulaa, jol
-
loin pöly päätyi kammioista pohjaveden mukana ympäristöön, josta sitä myöhemmin on yritetty
koota ja jälkikäsitellä.
On esitetty, että myös valtiolla oli tärkeä rooli Giant Mine -kaivoksen katastrofissa. Ympäristönsääntelystä
päästiin osittaiseen sopimukseen vasta 1970-luvulla, mutta ei esimerkiksi ilmanlaadun sääntelystä. Va
-
rarikon jälkeen kaivoksen omisti lyhyen aikaa toinen yhtiö ennen kuin Giant Mine päätyi takaisin valtion
omitukseen vuonna 2001. Tämän jälkeen liittovaltio on ollut vastuussa kaivoksen jälkihoidosta, mutta
ilman siihen riittävästi osoitettuja resursseja. Puhdistustoimia on hidastanut rahoituksen etsiminen ja
arseenin hallintasuunnitelmien vaatima ympäristövaikutuksien arviointiprosessi.
Valtion suunnitelma (
Giant Mine Remediation Plan
) on puhdistaa maanpäälliset osat kaivosalueesta,
vakiinnuttaa maanalaiset arseenivarastot ja luoda terveyden ja turvallisuuden seurantajärjestelmä. Tä
-
män hetkinen arseeninhallintasuunnitelma nojaa pitkäaikaiseen arsenikkivarastojen vakiinnuttamiseen
luomalla ikiroutaa vastaavat olosuhteet keinotekoisesti jäädyttämällä (
the frozen block method
).
Giant Mine-kaivoksen katastrofissa on syytä erityisesti huomioida:
•
ympäristölainsäädännön ja ympäristöhallinnon siitä tekemien tulkintojen kestämättömyys koskien
esimerkiksi arseenitrioksidin käsittelyn ja varastoinnin sääntelyä,
•
muuttumattomista taloudellisista ja ympäristöllisistä olosuhteista lähteneiden oletusten kestä
-
mättömyys päätettäessä uuden teknologian soveltamisesta; myös epätodennäköisenäkin pidetyt
tai epämieluisat taloudelliset, ympäristölliset ja ilmastolliset riskit olisi ollut syytä arvioida ennen
päätöstä,
•
riittävien vakuuksien puuttuminen; kaivostoiminnan tuloista olisi syytä aina tallettaa osa kaivoksen
jälkihoidon varmistamiseksi ja yllättävien tilanteiden varalle,
•
kuinka eriarvoista toiminnan seuraukset voivat olla pitkä-aikaiselle alkuperäisväestölle (esim.
Dene-intiaanit) ja alueella taloudellisten suhdanteiden mukaan käyville kaivosyrityksille.
Lähteet: Aboriginal Affairs and Northern Development Canada 2010, Affolder ym. 2011, O’Reilly 2001
ja Banfield & Jardine 2013.
Tietotaulu 15. Esimerkki epäonnistuneesta riskien hallinnasta.
Kaivoksen sulkeminen ja jälkikäytön suunnittelu
Sekä kaivoslain että ympäristönsuojelulain jälkitoimenpiteitä ja niihin varautumista koskevan
sääntelyn perusteella voidaan todeta kaivoksen sulkemista koskevan sääntelyn (edellä luku
5) olevan melko kattavaa. Kun vielä otetaan huomioon, että kaivannaisjätteen jätealueen
käytöstä poistaminen ja jälkihoito ovat YSL 103 b §:n mukaisesti suunniteltava niin, että suur
-
onnettomuudet on mahdollista ehkäistä, tämä käsitys vahvistuu. Kansainväliset kokemukset
osoittavat (tietotaulu 15), että sulkemista koskevan sääntelyn täytäntöönpano pitää kuitenkin
myös varmistaa etukäteen paitsi viranomaisten myös yritysten toimesta.
Kaivoksen sulkemis- ja jälkikäyttösuunnitelma kuuluisikin olla selkeä osa kaivosprojektin
suunnittelemista ja jälkihoidon rahoituksen varmistamiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota
osana kaivoksen lupaprosessia. Läpinäkyvä resurssien varaaminen jälkihoitoa varten kuuluisi
olla osa myös kaivoksen tuotantosuunnitelmaa. Tällä hetkellä vanhojen kaivosten osalta löy
-
tyy enemmän esimerkkejä maisemointisuunnitelmista kuin toteutetuista maisemoinneista.
Jälkihoidon sosiaalinen uskottavuus vaatiikin jälkihoitosuunnitelmien ja niiden rahoituksen
kehittämistä. Erityisesti syrjäisemmillä alueilla olisi hyvä sisällyttää sosio-ekonominen suun
-
nitelma kaivoksen sulkemisen jälkeiselle ajalle jo kaivosten työvoimankäytön suunnitteluun.
Näin voitaisiin ennakolta välttää kaivoksen sulkemisen jälkeisiä sosiaalisia ongelmia (esim.
”aavekaupungit”, Joutel, Quebec, Canada). Toisaalta jälkikäyttösuunnitelmassa voidaan tun
-
nistaa myös myönteiset kehittämisvaihtoehdot (tietotaulu 16).
Suomen kannalta tärkeimmät kaivosten jälkikäytön kehittämisvaihtoehdot Kanadasta
ja Skandinaviasta:
•
Yleisin jälkikäyttösuunnitelma tällä hetkellä on kaivosalueen maisemointi. Avolou
-
hoksissa, ilman toimintaan tai kaivannaiseen liittyviä vaarallisia kemikaaleja, lou
-
hosten annetaan tyypillisesti täyttyä vedellä. Onnistuessaan vesittäen ennallistettu
avolouhos voi muodostua virkistyskohteeksi esimerkiksi kalastuksen ja sukellushar
-
rastuksen kautta tai muodostaa keinotekoisen luontokohteen (lintujärvi). Aktiiviset
kunnostustoimet ovat kuitenkin usein tarpeen tässäkin vaihtoehdossa, koska ilman
niitä louhos on hyvin ravinneköyhä, pimeä ja syvä verrattuna luonnonvesistöön.
•
Yleistä on myös jälkikäyttö matkailukohteena. Erityisesti paikalliset kaivosyhteisöt
ovat kehitelleet Skandinaviassa pienimuotoista jatkuvuutta kaivosmatkailun kaut
-
ta. Tavallisia ovat museot, opastetut kaivoskiertueet sekä vanhassa kaivoksessa
järjestettävät kulttuuritapahtumat (konsertit jne.).
•
Uusi potentiaalinen taloudellinen jälkikäyttömuoto on kaivosten lisääntyvä käyttö
energian tuotantoon tai varastointiin hyödyntäen maalämpöteknologiaa (
geo
-
thermal energy
) tai suljetun kierron vesivoimaa. Esimerkkejä maalämmöstä löytyy
sekä Pohjois-Amerikasta että Euroopasta. Maalämpöä on käytetty tällä hetkellä
lähinnä kaivosten omaan energian tuotantoon että rakennusten lämmittämisen.
Tietotaulu 16: Jälkikäytön vaihtoehdot.
Kaivosten tilapäinen sulkeminen ja kaivosyhtiöiden taloudelliset järjestelyt, esimerkiksi vaih
-
tuvien suhdanteiden takia, muodostavat omat haasteensa riskien hallinnalle. Tilapäiselle
sulkemiselle tulee asettaa aikarajat, minkä jälkeen kaivoksen jälkihoitosuunnitelma on toteu
-
tettava. Jälkihoitoa vailla olevien kaivosalueiden ilmeinen syy on sulkemisen esitetty tilapäisyys
sulkemisajankohtana (esim. Rautaruukki, Kolari). Mikäli esiintymä mahdollistaa kaivoksen
uudelleen avaamisen (esim. Hannukainen, Kolari), jälkihoito olisi toteutettava säilyttäen
avaamismahdollisuus, mutta varmistaen, että suljettu kaivosalue integroituu maisemaan ja
sen riskit pysyvät hallinnassa. Tilapäisen sulkemisen tai yhtiöjärjestelyiden tapauksessa sosi
-
aalisten ja ympäristöllisten vastuiden siirtymisen olisi kuuluttava läpinäkyvästi suunnitelmaan.
Jälkihoitosuunnitelmien sosiaalisen hyväksyttävyyden ja luottamuksen kannalta olisi hyvä
edelleen kehittää jälkitoimia ylläpitäviä ja ennakoimattomia vahinkoja kattavia rahastointi
-
muotoja, joiden jatkuvuus ylittää yksittäisen kaivostoiminnan elinkaaren.
Tärkeää on, että kaivoshankkeen laajentuessa tai toiminnan muuttuessa myös jälkitoimenpi
-
teitä koskevia lupamääräyksiä tarkistetaan ja tarvittaessa päivitetään vastaamaan toiminnan
muuttunutta laajuutta tai luonnetta. Toiminnanharjoittajan olisi pyrittävä laatimaan realistiset
suunnitelmat jälkitoimenpiteistä, joihin on mahdollista sitoutua. Tarvittaessa lupaviranomai
-
selta voi saada neuvontaa myös kaivostoiminnan lopettamisen jälkeisen toiminnan järjestämi
-
seksi. Jälkitoimien tekniikoista on kirjoitettu aiemmin oppaita (ks. esim. Heikkinen ym. 2008),
mutta huomiota pitäisi kiinnittää myös kaivoksen sulkemisen sosiaalisiin vaikutuksiin. Kaivos
-
hankkeiden itsesääntelynä onkin suositeltavaa ennakoida kaivoksen sulkemisen sosiaaliset
vaikutukset ja suunnitella mahdollisimman hyvin yhdessä kunnan ja muun paikallisyhteisön
kanssa muutokseen sopeuttavat toimet.
Jälkitoimien toteutumisen varmistaminen
Kansainvälisessä vertailussa korostuu muun muassa globaalin talouslaman ja metallien ar
-
vojen muutokset kaivostoiminnan jatkumisen näkökulmasta sekä kaivosyhtiön mahdollisen
konkurssin vaikutukset (tietotaulu 15). Toiminnan yllättävä keskeytyminen ja jopa yhtiöiden
konkurssit voivat aiheuttaa nopeasti huomattavia ympäristöongelmia ja luoda paineita tur
-
vautua mahdolliseen yhteisvastuulliseen riskinhallintaan (rahastot) tai jopa yhteiskunnan
apuun, jolloin kaivostoiminnasta saadut hyödyt ja haitat eivät kohtaa aiheuttamisperiaatteen
mukaisesti. Onkin kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että vakuudet karttuvat kaivostoi
-
minnan laajentuessa riittävässä suhteessa laajentumisesta aiheutuviin lisäriskeihin nähden.
Asianmukaisten vakuuksien avulla voidaan ympäristölle ja yhteisölle konkursseista ja toimin
-
nan keskeytymisestä aiheutuvia riskejä poistaa tai ainakin vähentää merkittävästi. (Ks. myös
Kauppi 2013 s. 26.)
Kaivostoimintaan liittyvästä vakuudesta ja muista toiminnan lopettamiseen liittyvistä ja sen
jälkeisistä velvollisuuksista annetaan määräykset kaivosluvassa (ks. KaivosL 10 luku). Vakuuden
määrän tulisi kertyä sillä tavoin, että se olisi edellä sanotusti riittävä kattamaan jälkitoimenpi
-
teistä aiheutuvat kustannukset myös niissä tilanteissa, joissa kaivosyhtiö esimerkiksi konkurssin
seurauksena ei pystykään vastaamaan kaivoksen sulkemisen jälkeiseen aikaan liittyvistä velvol
-
lisuuksistaan. Ympäristönsuojelulain 43 § koskee myös kaivosten ympäristöluvan määräyksiä
pilaantumisen ehkäisemiseksi, joista yksi osa ohjaa kaivostoiminnan lopettamisen jälkeisiä
toimia. Ympäristönsuojelulain 43 b §:n mukaan kaivannaisjätteen jätealueen vakuuden on
katettava myös kustannukset, jotka aiheutuvat jätealueen vaikutusalueella olevan, kaivan
-
naisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa tarkemmin määritetyn maa-alueen kunnostamisesta
tyydyttävään tilaan. (Ks. tarkemmin Kauppi 2013 s. 26.)
6 Suositukset kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä
tukeviksi käytännöiksi
Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin parhaat käytännöt
Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin merkitystä tulisi hankkeiden ympäristövaikutusten arvi
-
ointimenettelyssä lisätä, mutta samalla sosiaalisten vaikutusten arviointi tulisi nähdä erillään
ympäristövaikutusten arvioinnista. Sosiaalisten vaikutusten arviointi edellyttää yleisten yh
-
teiskunnallisten ilmiöiden ja paikallisten erityiskysymysten ymmärtämistä ja siksi siihen tulisi
käyttää nykyistä enemmän resursseja ja varata sille laajempi huomio koko hankkeen elinkaaren
aikana. SVA:n parhaat käytännön voidaan siten kytkeä luvussa 4 kuvatuin tavoin sekä eri lakien
mukaisiin menettelyihin että yritysten itsesääntelyyn. Eri vaiheissa laadukkaasti toteutetut
käytännöt tukevat sosiaalisesti kestävää kaivostoimintaa. (Tietotaulu 17.)
Sosiaalista kestävyyttä
voidaan kaivostoiminnassa tukea esimerkiksi seuraavin käytännöin:
•
hankkeen suunnitteluvaiheen sosiaalisten vaikutusten hallinta- ja viestintäsuunni
-
telma koko hankkeen elinkaaren ajalle (itsesääntely),
•
laadukas SVA arviointimenettelyissä (lakisääteiset YVA-menettely ja kaavoitus),
•
SVA:n seurantaohjelman liittäminen arviointiselostukseen ja seurannan toteutus
koko hankkeen elinkaaren ajan (lakisääteinen YVA-menettely + itsesääntely).
Tietotaulu 17. Eräiden sosiaalista kestävyyttä tukevien käytäntöjen yhteys sääntelyyn.
Sosiaalisilla vaikutuksilla tarkoitetaan ennakkoarvioinnissa hankkeen todennäköisesti realisoi
-
tuvia vaikutuksia, jotka ovat erilaisia hankkeen eri vaiheissa. SVA tulisikin jakaa ennakkoarvi
-
ointiin ja realistiseen monitasoiseen toteutuvan kehityksen arviointiin. Sosiaalisten vaikutusten
arvioinnin tulisi kulkea hankkeen suunnittelun, toteutuksen ja lopetuksen rinnalla. Kaivoksen
elinkaaren aikana sosiaalisten vaikutusten arvioinnit voisivat noudattaa seuraavaa rakennetta:
1)
SVA:n yhteydessä olisi lisäksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyn ja hankkeen
suunnittelun aikana tehtävä ennakkoselvitys, jossa kaivostoiminnasta ennakoitavien vai
-
kutusten lisäksi selvitettäisiin ja tarvittaessa neuvoteltaisiin esimerkiksi eri intressitahoja
edustavassa ohjausryhmässä ne ehdot, joilla kaivostoiminta on hyväksyttävää paikallisten
ihmisten ja yhteisöjen näkökulmasta.
2)
Kaivoksen toimintavaiheen aikana tehtäisiin sosiaalisten vaikutusten arviointeja, jotka
toistettaisiin säännönmukaisesti melko samanlaisella sisältörakenteella – näin SVA:t tuot
-
taisivat vertailutietoa kaivostoiminnan eri vaiheissa. Toimintavaiheen arvioinneissa tulisi
myös selvittää, miten kaivoksen hyväksyttävyyden ehdot ovat toteutuneet ja mahdollisesti
muuttuneet. Näin toimittuna SVA lisää paikallisten ihmisten vaikuttamismahdollisuuksia.
Varsinaisten sosiaalisten vaikutusten arvioinnin aika on hankkeen edetessä ja sosiaalisten
vaikutusten toteutuessa.
53
3)
Kaivostoiminnan loppuvaiheessa arviointien huomio siirtyisi niihin toimiin, joilla kaivostoi
-
minnan loppumisen jälkeiseen aikaan voidaan varautua siten, että haitalliset vaikutukset
paikallisiin ihmisiin ja yhteisöihin jäävät mahdollisimman vähäisiksi.
Kaivosyhtiön vapaaehtoisin toimin toteuttama prosessimainen eli koko kaivostoiminnan ajan
säännöllisesti toteutettava sosiaalisten vaikutusten arviointi hyödyttää niin kaivosyhtiötä kuin
esimerkiksi alueen kuntia monin tavoin. Ajantasainen tieto kaivostoiminnan vaikutuksista
paikallisyhteisöihin mahdollistaa pitkäjänteisen suunnittelun ja edistää puuttumista mah
-
dollisesti syntyviin ongelmiin jo etukäteen. Säännöllinen sosiaalisten vaikutusten arviointi
tuottaa tietoa paikallisyhteisön näkemyksistä ja siten yhtiö voi hyödyntää sitä myös sosiaali
-
sen toimiluvan edellyttämässä raportoinnissa. Näin toimittuna SVA lisäisi myös paikallisten
ihmisten vaikuttamismahdollisuuksia.
Ennen SVA:n toteuttamista paikallisille olisi tiedotettava laajalti sen tekemisen tavoista ja siihen
liittyvistä tavoitteista. Tämä lisäisi ihmisten tietoisuutta siitä, miten he voivat SVA-prosessissa
vaikuttaa kaivostoimintaan liittyviin seikkoihin. Apukeinoina aktiiviselle osallistamiselle ovat
esimerkiksi ohjaus- tai pienryhmät (tietotaulu 14c, luku 4). SVA:iin tulisi osallistua asiantun
-
tijoiden lisäksi kaivospaikkakunnan ja -yhteisön eri toimijat, joilla on vaikutusmahdollisuus
sosiaalisen toimiluvan sisältöihin ja ehtoihin. Paikallisten (mukaan lukien loma-asukkaat)
keskuudessa on varmistettava kuulluksi tulemisen mahdollisuus riittävän laajalla otoksella
ja monipuolisilla tiedonkeruumenetelmillä; sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessiin tulisi
olla helppo osallistua.
Kaivosten sosiaalisten vaikutusten arviointien osalta voidaan esittää lisäksi muita kehittä
-
misehdotuksia. Ensinnäkin arvioinnin tekijänä voisi olla ainoastaan auktorisoitu arviointi
-
tutkimuksen osaaja. Nykyisin sosiaalisten vaikutusten arvioinnin voi toteuttaa kaivosyhtiön
määrittämä konsultti ja tehdyt sosiaalisten vaikutusten arvioinnit vaihtelevat huomattavasti
muun muassa tekotavaltaan, luotettavuudeltaan ja tietosisällöiltään. Myös yhteysviranomai
-
sella tulisi olla yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen osaamista tai heidän tulisi sitä hyödyntää
nykyistä tehokkaammin lausunnoissa arviointiohjelmasta ja -selostuksesta. Toiseksi sosiaa
-
listen vaikutusten arviointi tulisi aina esittää arviointiselostuksessa sellaisessa muodossa,
että SVA:sta selostukseen tehtyjen päätelmien pätevyys on mahdollista arvioida uudelleen.
Tämä edellyttää tutkimusmenetelmien ja -aineistojen huolellista kuvaamista sekä erilaisten
tulkintamahdollisuuksien avointa pohdintaa. SVA:n läpinäkyvyyttä edistäisi myös se, että
SVA-raportit julkaistaisiin kokonaisuudessaan yhteysviranomaisen internet-sivustolla.
Vaikka sosiaalisten vaikutusten arvioinnin rajaus joudutaan miettimään tapauskohtaisesti,
SVA:n alueellisen rajauksen tulisi lähtökohtaisesti olla laajempi kuin vain kaivosalueen välitön
läheisyys. Kaivoksilla voi olla esimerkiksi laajoja liikenne- ja vesistövaikutuksia ja siten myös
näiden vaikutuspiirien ihmisten näkemyksiä tulisi kuulla SVA:ssa.
Sosiaalisten vaikutusten arvioinnissa tulee pystyä huolellisesti erittelemään paikallisyhteisön
eri ihmisryhmien elämässä realisoituvat hyödyt ja haitat. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä
niin sanottuihin haavoittuviin ryhmiin (vulnerable groups), jotka määritellään hankekoh
-
taisesti. Pohjoisessa haavoittuviin ryhmiin kuuluvat esimerkiksi porotalouden harjoittajat,
joiden näkemykset tulisi ottaa erityisen huolellisesti huomioon (tietotaulu 20). Sosiaalisten
vaikutusten arviointien tulisi olla myös sukupuolisensitiivisiä ja huomiota tulisi kiinnittää eri
-
tyisesti seudun nuorten näkemyksiin, sillä kaivoshankkeiden vaikutukset ovat pitkäaikaisia ja
ne muuttavat alueen luontoa lopullisesti. Myös kestävä kehitys edellyttää tulevien sukupolvien
54
huomioimista, ja tässä asiayhteydessä sen eräänlaisena minimivaatimuksena voidaan pitää
nuorten näkemysten arvostamista ja aktiivista hankkimista esimerkiksi koulujen avustuksella
osana sosiaalisten vaikutusten arviointia. Sosiaalisten vaikutusten arviointia voitaisiin siis
parantaa systemaattisesti yrityksen erilaisten itsesääntelyn käytäntöjen avulla (tietotaulu 18).
•
Suositukset kootusti: Hankkeen alkuvaiheessa tehtävässä ympäristövaikutusten
arviointimenettelyssä SVA:n merkitystä lisättäisiin, mutta samalla sosiaalisten
vaikutusten arviointi nähtäisiin myös itsenäisenä arviointina ympäristövaikutusten
arvioinnista, niin että seurantatutkimusten rooli ja tarve nähtäisiin selkeämmin.
•
SVA jaettaisiin ennakkoarviointiin ja päätösten jälkeiseen, realistiseen ja monita
-
soiseen hankkeen toteutuvan kehityksen arviointiin.
•
SVA kulkisi hankkeen suunnittelun, toteutuksen ja lopetuksen rinnalla.
•
SVA edellyttäisi säännöllisesti toistuvia arviointeja hankkeen alusta aina lopetus
-
vaiheen jälkeiseen aikaan asti.
•
SVA:n rajaus ratkaistaisiin aina tapauskohtaisesti, mutta SVA:n alueellinen rajaus
olisi lähtökohtaisesti laajempi kuin vain kaivosalueen välitön läheisyys.
•
SVA:n tulokset esitettäisiin arviointiselostuksissa sellaisessa muodossa, että SVA:sta
selostukseen tehtyjen päätelmien pätevyyden testaaminen olisi mahdollista.
•
SVA:n tekijänä olisi ainoastaan auktorisoitu arviointitutkimuksen osaaja.
•
SVA:n tekemisen tavoista ja siihen liittyvistä tavoitteista tiedotettaisiin laajalti ja eri
tahoja osallistettaisiin aktiivisesti esimerkiksi ohjausryhmässä.
•
SVA:t ovat sukupuolisensitiivisiä. Lisäksi olisi kiinnitettävä erityistä huomiota nuorten
näkemyksiin ja ikäjakauman merkitykseen vastauksia analysoitaessa.
•
SVA:ssa eriteltäisiin huolellisesti paikallisyhteisössä realisoituvat hyödyt ja haitat.
•
SVA sidottaisiin sosiaalisen toimiluvan käsitteeseen.
Tietotaulu 18. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin parhaat käytännöt.
55
Alueiden käytön suunnittelun parhaat käytännöt
Alueiden käytön suunnittelu ja kaavoitus eivät koske pelkästään kaivosalueen suunnittelua,
vaan kaivoshankkeet vaikuttavat kunnan ja maakunnan muuhun maankäyttöön, ja niitä tulee
siksi tarkastella myös strategisesti pitäen silmällä koko kunnan tai maakunnan kehitystä. (Hentilä
& Soudunsaari 2013b.) Suunnittelussa joudutaan miettimään kaivoshankkeiden vaikutuksia
esimerkiksi muuhun rakentamiseen ja infran suunnitteluun liittyen, mikä heijastuu kaavojen
ajantasaisuuden ja toimivuuden tarkasteluun (esim. lähimmän asutuskeskuksen yleiskaavat
ja pienemmät asemakaavamuutokset tai laajennukset).
Oleellista on huolehtia eri kaavojen yhteensovittamisesta ja miettiä alueiden käytön suunnit
-
telua pitkällä aikajänteellä peilaten sitä mahdollisen kaivoshankkeen elinkaareen ja -sykliin.
Strategiseen alueiden käytön suunnitteluun ja kaavoitukseen havahtuminen silloin, kun
kaivoshanke on jo suunnitteluvaiheessa, ei luo kunnollisia edellytyksiä laadukkaalle alueiden
käytön suunnittelulle. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Suunnittelun avainkysymyksiä ovat,
miten mahdollistetaan kaivoshankkeen toteutuminen, toiminta-aika sekä kaivoksen lopet
-
tamisen ja mahdollisen uudelleenkäynnistymisen aika ja miten kunta voi toimia ja rakentua
kestävästi vaikka kaivoshanke ei toteutuisikaan.
Ennakointi suunnittelussa nopeuttaa myös mahdollisten uusien kaivoshankkeiden käynnis
-
tymistä. Kun kaavallinen tilanne ja strategiset toimintalinjaukset ovat selvillä, kunnan on
helpompi varautua ja mukautua kaivoshankkeen alkuvaiheeseen, jossa kaivoksen sijainti
ja apualuetoiminnot muuttuvat vaihtoehtojen ja vaikutusten arvioinnin myötä. Ennakointi
myös estää kaivostoiminnan kanssa päällekkäisten maankäyttötarpeiden syntymisen (esim.
lomarakentaminen), kun eri kaavatasot sovitetaan yhteen. Esimerkiksi maakuntakaavassa
voi olla kaivostoimintaan varattuja kehittämisen vyöhykkeitä. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.)
Kaavoituksen, ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessien sekä eri
lupaprosessien yhteensovittaminen on mietittävä ja aikataulutettava aina hankekohtaisesti.
Erittäin tärkeää on löytää yhtymäkohta, jolloin eri prosessit kannattaa käynnistää. Tutkimus
-
tulosten perusteella (Hentilä & Soudunsaari 2013b) näyttäisi olevan hyvää käytäntöä, jos
kaavasuunnittelua, YVAa, SVAta ja kaivoshankkeen kannattavuustarkastelua (
feasibility study
)
työstetään samanaikaisesti.
Kaivoshankkeen suunnittelu on yleensä aina merkittävä maankäytön muutos ja sen suun
-
nittelussa on otettava huomioon kaavoitukseen kuluva aika mahdollisine valitusaikoineen.
Ideaalitapauksessa kaikki kaavatasot voitaisiin tutkia ja muuttaa yhtäaikaisesti, mutta tämä
toteutuu harvoin. Maakuntakaava on hidasliikkeinen ja vaatii kokonaisuudessaan noin viisi
vuotta (laatiminen 2–3 vuotta, ministeriön vahvistukseen noin vuosi, mahdollinen korkeimman
hallinto-oikeuden käsittely jopa 1,5 vuotta). Esimerkiksi Lapissa maakuntakaavat laaditaan noin
kymmenen vuoden tähtäyksellä. Joustavuutta lisää se, että maakuntakaava on yleispiirteinen
eli mahdollistava kaava, eli sen toteutumista voidaan tarvittaessa myös muuttaa vaiheittain tai
osittain. Nopeammin reagoi maakuntasuunnitelma, joka uusitaan kerran valtuustokaudessa
eli joka neljäs vuosi. Maakuntasuunnitelmassa ennakoidaan mahdollisia kaivoshankkeita,
rautatielinjauksia ja muita liikenteellisiä linjauksia hankkeiden eteenpäin viemiseksi ja toi
-
minnan turvaamiseksi. Kuntakaavat pystyvät vastaamaan muutoksiin lyhyemmässä ajassa.
Esimerkiksi yleiskaavaprosessiin kuluu aikaa kahdesta kolmeen vuotta ja asemakaavoitukseen
reilu vuosi. Kunta joutuu kuitenkin odottamaan sitovia päätöksiä kaivosyhtiöltä ennen kuin
kaavoitusprosessin voi käynnistää ja viedä eteenpäin. Avoimuus, yhteistyökyky ja tiedonvaihto
nousevat erittäin tärkeään asemaan kaivostoimintaan liittyvässä alueiden käytön suunnitte
-
lussa ja kaavoituksessa (taulukko 1). (Hentilä & Soudunsaari 2013b.)
Alueiden käytön suunnittelussa ja
kaavoituksessa tarvittava:
Toimijat (kunta, kaivosyhtiö, ELY, maakunnan liitto, konsultit)
Tieto:
tiedonsaanti ja tiedon tuottaminen
Mahdollisimman varhaisessa vaiheessa; suunnittelutyön enna
-
kointi ja aikatauluttaminen
Lakisääteisen perustiedon lisäksi myös epävirallista tiedonvaihtoa
Samaa tietoa voidaan hyödyntää eri prosesseissa (esim. YVA-, SVA-
ja kaavaselvitykset)
Kaikkien toimijoiden edun kannalta hyödyllistä ja oleellista
Vuorovaikutteista koulutusta kaivosyhtiöille ja viranomaisille kai
-
vostoiminnan ja viranomaistoiminnan vaatimuksista
Erityistä huomiota on kiinnitettävä osallisille suunnattuun tietoon
ja tiedotukseen, ajoitukseen ja tiedottamisen tapaan
Yhteistyö ja vuorovaikutus:
toimijoiden
kesken sekä toimijoiden ja osallisten
välillä
Avointa ja laaja-alaista (esim. kunnan muut toimialat mukana)
Lakisääteisten prosessien lisäksi epävirallista yhteistyötä (esim.
pienryhmät, seminaarit)
Yhteistyön tiiviys viranomaisten kesken, viranomaisten ja kaivos
-
yhtiön välillä sekä viranomaisten, kaivosyhtiön ja osallisten välillä
Kuntakaavoituksen ohjaukseen apua ELY:stä ja maakunnan liitosta
Konsulttityö ja muu ostettu osaaminen
Tarjouspyynnöt on laadittava huolella
Huolellisen ja laadukkaan työn tekemiseen varattava aikaa
Laadukas työ tulee edullisemmaksi kuin myöhemmin tehtävät
useat paikkaukset
Alueiden käytön suunnittelun, kaavoituksen ja maankäyttö- ja ra
-
kennuslainsäädännön rajaehdot tuntevien henkilöiden työpanosta
tarvitaan varsinkin kaivoshankkeen alussa
On huomioitava mahdolliset alueen erityispiirteet, esim. poron
-
hoito- ja saamelaisalueet
Eri prosessien yhteensovittaminen:
esim.
suhteessa kaivoshankkeen suunnitteluun
ja YVA-menettelyyn.
Kaivoshankkeilla on ajallisesti epätarkka, osin maailman markki
-
noista johtuva elinsykli
Kaivoshankkeen elinsykli ja tilapäinen luonne otettava huomioon
muissa prosesseissa: ennen toimintaa, sen aikana ja sen jälkeen
(tulevaisuuden ennakointi)
Prosessien oikea-aikainen aikataulullinen yhdistäminen säästää
kustannuksia ja päällekkäiseltä työltä, myös tieto kulkee parem
-
min
Prosessien käynnistäminen ja eteneminen vaativat sitovat päätök
-
set taustalle
Taulukko 1. Yhteistyötä ja vuorovaikutusta vahvistavat parhaat käytännöt alueiden käytön suun
-
nittelun ja kaavoituksen näkökulmasta. Taulukko: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa Hentilä.
57
Elinkeinojen yhteensovittamisen parhaat käytännöt
Yleiset edellytykset ja mahdollisuudet
Erilaisten luontoon pohjaavien elinkeinojen ja maankäyttömuotojen yhteensovittamisessa
on kyse moninaisten intressien, käytäntöjen ja luonnonympäristöön liittyvien tarpeiden
huomioonottamisesta. Yhteensovittaminen edellyttää riittävää tietopohjaa edellä mainituis
-
ta asioista, ja alueen eri käyttäjillä olisi hyvä olla tietoa myös muiden toimijoiden tarpeista
ja käytännöistä. Kaivostoiminnan ollessa kyseessä, samassa paikassa ei voi olla useita eri
käyttömuotoja, vaan muiden luonnonkäyttäjien on väistyttävä varsinaiselta kaivostoimin
-
ta-alueelta. Sellaisen alueen laajuus toki vaihtelee erilaisissa kaivoksissa. Yhteensovittamisen
ja kaivostoiminnan sosiaalisen hyväksynnän saavuttamisen kannalta on oleellista arvioida
luotettavasti ja monipuolisesti millaiset kaivoksen laajemmat paikalliset ja alueelliset vaiku
-
tukset ovat. Viime kädessä kyse on paitsi pinta-aloista myös siitä, millaisia toimintoja, arvoja
ja merkityksiä kyseisillä alueilla on. Jos kaivostoiminta muuttaa ympäristöä laajasti siten, että
muut toimijat joutuvat luopumaan toiminnastaan ja elinkeinoistaan, tai heidän tavoitteensa
eivät enää tyydyttävästi toteudu, ei voida enää puhua yhteensovittamisesta. Silloin kyseessä
on mahdollisesti sovittamaton ristiriitatilanne.
Avainkysymykseksi yhteensovittamisessa nousee, miten kukin toimijaryhmä hyödyntää ky
-
seessä olevaa luonnonvaraa:
•
mineraalivarantona, kuten moderni kaivannaisteollisuus,
•
visuaalisena ja äänimaisemana ja matkailijalle tarjottavana kokemuksellisena luonto
-
elämyksenä, kuten luontomatkailuelinkeinot,
•
laitumina, kuten poronhoitoelinkeinot,
•
asuin- ja vapaa-ajan ympäristönä, kuten maanomistajat ja vuokranantajat.
Koska kaivostoiminta on paikkaan sidottua ja muut toiminnat pitkälti poissulkevaa, jonkin
asteisia intressiristiriitoja mitä ilmeisimmin on luvassa. Eri toimijaryhmillä on erilainen suhde
hyödynnettävään luonnonvaraan ja tähän hyödyntämiseen liittyvät myös erilaiset käytännöt.
Hyödyntämisen käytännöt eivät monestikaan ole pelkästään taloudelliseen hyötyyn tähtääviä,
vaan niihin voi kytkeytyä myös monia muita kulttuurisia ja sosiaalisia arvoja. Jos esimerkiksi
kaivostoiminnan käytännöt muuttavat peruuttamattomasti tai vievät pohjan luontomatkailun
hyödyntämältä mielikuvasta puhtaasta luonnosta ja erämaisesta kokemuksesta, liikutaan
elinkeinojen välillä lähemmäs konfliktia. Jos kaivostoiminta vie porojen laitumia tai muuttaa
merkittävästi laidunten käyttämisen mahdollisuuksia (laidunkiertoa, katkaisee kriittisesti
laidunalueita, tms.) konfliktin mahdollisuus näiden elinkeinojen välillä puolestaan kasvaa.
Tämänkaltaisten kipupisteiden löytyminen ja ymmärtäminen ovat yhteensovittamisen välttä
-
mättömiä edellytyksiä ja vakavien ristiriitatilanteiden välttäminen vaatii jatkuvaa avoimuutta
ja yhteydenpitoa keskeisimpien toimijoiden välillä.
Suunnitteluun ja yhteensovittamiseen liittyy aina jossain määrin tiedon epävarmuus, toimi
-
joiden väliset valtakamppailut sekä punninnan kohteena olevien intressien, arvojen ja käy
-
täntöjen monimuotoisuus tai jopa yhteismitattomuus. Suunnittelun lopputulos ei ole kestävä,
jos vain sosiaalisen kestävyyden minimiehdot täytetään, mutta samalla perustavanlaatuiset
eri intressitahojen näkemyserot sivuutetaan. Pelkkä konsensus ei välttämättä ole aina paras
58
päämäärä, vaan pikemminkin jatkuvan ja avoimen neuvotteluyhteyden syntyminen ja säily
-
minen. Vaikka neuvottelu olisi ristiriitojen sävyttämää, se avaa ja pitää yllä mahdollisuuksia
uusille toimintatavoille ja ratkaisuille.
Paikallisissa suunnitteluhankkeissa sosiaalisen kestävyyden idea pitäisi avata konkretisoimalla
käsitteen tilannesidonnaiset merkitykset. Tarkasteltujen tapausten, Kolarin Hannukaisen
kaivoshankkeen ja Kittilän Suurikuusikon kultakaivoksen vaikutuspiirissä olevat alueet ovat
tärkeitä niin matkailulle kuin poronhoidollekin ja niiden keskeiset toimijaryhmät ovat kaivos
-
yhtiö, kunta, viranomaiset, poronhoito, luontomatkailu, virkistyskäyttäjät ja loma-asukkaat.
Kaivostoiminnan ja muun maankäytön yhteensovittamista voidaan tarkastella toisaalta eri
toimijoiden kannalta, toisaalta kaivoshankkeen eri vaiheista lähtien. Taulukossa 2 on kiteytetty
eräitä tapaustutkimusten (Hannukaisen kaivoshanke, Kolari ja Suurikuusikon kultakaivos, Kit
-
tilä) sekä kansainvälisen vertailun perusteella tehtyjä päätelmiä eri toimijoiden ja erityisesti
Pohjois-Suomen näkökulmista.
Kaivosyhtiö
Kunta
Viranomaiset
Poronhoito
Luontomatkailu
Tietotarve
Luontomatkailun
ja poronhoidon
käytännöt
Paikallisten ja
loma-asukkaiden
näkökulma ja
luonnonkäyttö
Kuntalaisten
luonnonkäyttö ja
tarpeet
Tiedotustilaisuuk
-
sien järjestäminen
Eri toimijoiden
väliset suhteet
Elinkeinoelämän
tarpeet ja toimin
-
nan reunaehdot
Suunnitelmat
kaivostoiminnan
koko elinkaaren
ajalle
Kuntalaisten
luonnonkäyttö ja
tarpeet
Tiedotustilaisuuk
-
sien järjestäminen
Eri toimijoiden
väliset suhteet
Elinkeinoelämän
tarpeet ja toimin
-
nan reunaehdot
Valvonta
Kaivostoiminnan
rakenteiden
sijoittelu, lii
-
kenne, melu ja
pöly vaikutukset
suhteessa omiin
työhön liittyviin
käytäntöihin
Kaivostoiminnan
rakenteiden sijoit
-
telu (näkyväisyys
kaukomaisemas
-
sa, ml. valosaaste,
maisemointi),
liikenne, melu ja
pöly vaikutukset
Kuinka toimia
kaivoksen
elinkaaren aikana
Toiminnasta ja tu
-
levista ratkaisuista
avoin tiedottami
-
nen (ml. pahim
-
mat mahdolliset
skenaariot sekä
näihin varautu
-
minen)
Jatkuva yhteyden
-
pito avaintoimijoi
-
den kanssa
Parhaat olemassa
olevat tekniset
ratkaisut minimoi
-
maan luonnolle
ja muille luonnon
käyttäjille aiheu
-
tuvaa haittaa
Erilaisten tulevai
-
suusskenaarioi
-
den hahmottami
-
nen elinkeinoille
Kommunikaation
ylläpitäminen toi
-
mijoiden välillä
Palvelut ja infra
-
struktuuri
Valvonta
Tiedottaminen
Erotus- ja laidun
-
nuskäytäntöjen
muutosten huo
-
mioiminen
Porojen GPS-seu
-
ranta
Aktiivinen yh
-
teydenpito kai
-
vostoimijoiden
suuntaan
Sesonkiaikojen
huomioiminen
Kaivostoiminnasta
tiedottaminen
matkailijoille
diskreetisti
Uudet matkailu
-
tuotteet ja toimin
-
nan suunnittelu
Kaivosyhtiö
Kunta
Viranomaiset
Poronhoito
Luontomatkailu
Seuranta
Vaikutusten
realisoituessa
toiminnan mu
-
kauttaminen
Yhteydenpito
toimijaryhmiin
Seurannasta
huolehtiminen
Seurannasta
huolehtiminen
Valvonta
Tiedottaminen
Aktiivinen osallis
-
tuminen seuran
-
taan, tiedonvälitys
kaivostoiminnan
vaikutuksista
elinkeinon harjoit
-
tamiseen
Aktiivinen osallis
-
tuminen seuran
-
taan, tiedonvälitys
kaivostoiminnan
vaikutuksista
elinkeinon harjoit
-
tamiseen
Mahdolliset, hai
-
tat, uhat ja riskit
Ympäristövahin
-
got
Imagovahingot
Sosiaalisen toimi
-
luvan menetys
Rahoittajien
vetäytyminen
Isot investoinnit
(mm. infra, pal
-
velut)
Velkaantuminen
Viranomaistoi
-
minnan uskot
-
tavuuden kärsi
-
minen
Laidunnus- ja pai
-
mennuskäytäntö
-
jen muutokset
Kustannusten
nousu, ei-kestävä
laiduntaminen
Elinkeinon jatku
-
vuuden vaarantu
-
minen
Haittojen kasautu
-
minen yksittäisille
poronhoitajille
Matkailun hyö
-
dyntämän luon
-
non ja maiseman
kärsiminen (mieli
-
kuvien, konkreet
-
tisen muutoksen
tai saastumisen
kautta)
Tarjottujen palve
-
luiden tai tuottei
-
den muutokset
Työntekijöistä
kilpaileminen
Kipupiste eli ns.
”worst case”-
skenaariot
Laaja yhteiskun
-
nallinen vastustus
Lupien peruutta
-
minen
Sosiaalisen toimi
-
luvan menettä
-
minen
Rahoitusvaikeu
-
det
Kaivosyhtiön äkil
-
linen vetäytymi
-
nen tai konkurssi
Muiden elinkei
-
nojen kokemat
haitat, matkailue
-
linkeinon romah
-
dus
Viranomaistoi
-
minnan uskotta
-
vuuden menettä
-
minen
Laitumien liialli
-
nen pirstaloitu
-
minen tai saastu
-
minen
Kumulatiiviset vai
-
kutukset muiden
maankäyttäjien
kanssa
Elinkeinon me
-
netys
Puhtaan, koske
-
mattoman luon
-
non mielikuvan
tuhoutuminen
Matkailijavirtojen
ehtyminen
Elinkeinon me
-
netys
Kaivoksen
sulkeminen
Tiedottaminen
toiminnan päätty
-
misestä mahdolli
-
simman ajoissa
Maisema- ym.
vahinkojen res
-
tauroinnin toteut
-
taminen
Rakenteiden
poiston suunnit
-
telu tiiviissä yh
-
teistyössä muiden
toimijoiden
kanssa
Suunnitelmat elin
-
keinorakenteesta
kaivostoiminnan
päätyttyä
Suunnitelmat
yhdyskunta- ja
palvelurakentees
-
ta kaivostoimin
-
nan päätyttyä
Tietotarve edel
-
lyttää jatkuvaa
päivitystä kaivos
-
hankkeen koko
ajalta
Huolehdittava
että kaivoksella
on selvät suunni
-
telmat toiminnan
alasajovaiheesta
koko toiminnan
ajan
Varauduttava
sulkemiseen,
millaisia uudel
-
leenjärjestelyjä
se elinkeinossa
tarkoittaa
Varauduttava
sulkemiseen,
millaisia uudel
-
leenjärjestelyjä
se elinkeinossa
tarkoittaa
Taulukko 2. Yhteensovittamisessa huomioon otettavat seikat ja parhaat käytännöt. Taulukko:
Mikko Jokinen ja Sanna Hast.
Yhteensovittaminen olisi hyvä ymmärtää eräänlaiseksi sovitteluprosessiksi, jonka hoitami
-
nen ja vetäminen on annettu mahdollisimman neutraalin ja asiantuntevan tahon tehtäväksi.
Sellainen voi olla kunta, viranomainen tai yhdessä sovittu ulkopuolinen sovittelija. Yhteen
-
sovittamisessa tärkeää on miettiä roolitus: kuka, miten ja missä yhteensovittamista harjoite
-
taan. Kunta joutuu lakisääteisesti kaavoittamisen yhteydessä miettimään yhteensovittamista,
samoin muut toimivaltaiset viranomaiset päätöksiä tehdessä, mutta sama koskee kaikkia eri
luonnonkäyttäjiä ja toimijoita, kuten esimerkiksi kaivosyhtiötä, konsultteja, matkailuyrittäjiä,
paliskuntaa ja yksittäisiä poromiehiä. Tärkeää on, että yhteensovittamisprosessia vetävä taho
tunnistaa eri osapuolten sosiaalisen ja kulttuurisen taustan, ja ottaa sen huomioon osapuolia
lähestyttäessä ja kommunikaatiosta huolehdittaessa. Yhteensovittamista voidaan toteuttaa
myös pienryhmissä, esimerkiksi sosiaalisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä.
Yhteensovittamista varten voidaan muotoilla eräänlainen muistilista, joka on aina suhteel
-
listettava käsillä olevaan tilanteeseen. Muistilista on on erityisesti tarkoitettu taholle, joka
käynnistää yhteensovittamisprosessin ja vetää sitä. (Tietotaulu 19.)
61
Muistilista:
1)
Ota selvää kaikista kaivosalueen luonnonkäyttäjistä. Muista, että kaivoksella voi
olla vaikutuksia kymmenienkin kilometrien päähän.
2)
Kutsu kaikki toimijat yhteen kertomaan millaisia intressejä, käyttötapoja, arvoja ja
odotuksia heillä liittyy kaivoksen ympäristöön.
3)
Tehkää selväksi roolitus ja vastuut, ja pyrkikää yhdessä löytämään kaikkia tyydyt
-
tävä tapa miten yhteensovittamisen prosessia viedään eteenpäin.
4)
Muista avoimuus. Mitä läpinäkyvämpi prosessi on ja luotettavampia eri toimijat
ovat, sitä paremmat mahdollisuudet yhteen sovittamisella on.
5)
Huolehdi, että kaikilla toimijoilla on viimeisin tieto saatavilla. Tämä koskee etenkin
kaivoshankkeen suunnitelmia, mutta myös muiden toimijoiden suunnitelmia. Päi
-
vitys on tärkeää.
6)
Kohtele kaikkia osapuolia kunnioittavasti ja tasapuolisesti. Eri toimijoilla on hyvin
erilainen suhde paikkaan, maisemaan ja luonnonvaroihin, ja sama koskee tieto
-
pohjaa ja sen luonnetta. Toimijoiden kulttuurinen tausta on syytä tunnistaa, ja
yhteensovittamisprosessista vastaavan tahon on syytä olla tässä suhteessa herkkä.
Muuten on suuri vaara, että kunnon kommunikaatioita ei synny ja yhteensovitta
-
misen edellytykset menetetään. Kokoustilojen on syytä olla neutraaleja, kokouk
-
sen isännyyttä on hyvä vaihtaa yhteisellä sopimuksella. Myös tavan, jolla asioista
kerrotaan ja puhutaan, tulisi olla sellainen, ettei kukaan osapuoli koe sitä liian
vieraaksi. Muutoin kynnys osallistua yhteiseen suunnitteluun ja keskusteluun voi
kasvaa ylittämättömäksi. Muista psykologinen silmä.
7)
Ole tiedon ja eri osapuolten näkemyksien hankkimisessa kulttuurisensitiivinen.
Yleiset kokoukset eivät ole ainoa keino hankkia tietoa, osa ihmisistä pidättäytyy
osallistumasta niihin tai olemaan aktiivinen niissä. Haastattele avaintoimijoita
myös erikseen.
8)
Pyri hankkimaan asiasta tieteellistä tietoa ja hyödynnä parasta mahdollista asian
-
tuntemusta.
9)
Keskustelkaa ja arvioikaa yhdessä kaivostoiminnan vaikutuksia muihin luonnon
-
käyttäjiin, ja pyrkikää etsimään mahdollisia tilanteita, joissa eri osapuolet voivat
hyötyä.
10)
Ole rehellinen. Elinkeinojen ja toimintojen vaikutuksia ei tule vähätellä eikä paisu
-
tella.
Tietotaulu 19. Yhteensovittamisen muistilista.
Tapaustarkastelussa kaivokset ja poronhoito
16
Kansainvälinen kaivosyhtiö Northland Resources S.A. on osin käynnistänyt ja osin suunnitte
-
lemassa kaivoshankekokonaisuutta Suomen Kolariin ja Ruotsin Pajalaan. Pajalan Kaunisvaa
-
ra-projektin Tapulin kaivoksen ympäristövaikutusten arviointiprosessi (YVA) on päättynyt ja
kaivoksen toiminta käynnistyi vuoden 2012 lopulla. Projektin on tarkoitus lopulta laajentua
kattamaan kolme avolouhosta. Hanke tulee sijoittumaan kokonaisuudessaan Muonion lapin
-
kylän (
sameby
) kesälaidunalueelle. Kolariin suunnitellun Hannukaisen kaivoshankkeen ympä
-
ristövaikutusten arviointiprosessi on vuoden 2013 alussa vielä käynnissä tytäryhtiö Northland
Mines Oy:ssä. Laaja avolouhos sijoittuisi toteutuessaan Muonion paliskunnan laitumille.
Muonion lapinkylän poronhoidosta on YVA-selvityksen yhteydessä tehty erillinen porota
-
lousselvitys. Siinä arvioidaan poronhoitoon kohdistuvia vaikutuksia. Poronhoitajat olivat
tyytyväisiä tehtyyn selvitykseen, mutta kaivosyhtiön suunnitelmat kuitenkin muuttuivat
YVA-prosessin päättymisen jälkeen. Malminkuljetusjärjestelyt vaihtuivat lapinkylän kannalta
epäedullisempaan suuntaan. Poronhoitoon kohdistuvia vaikutuksia ei kuitenkaan päivitetty
ja arvioitu uudelleen.
Lapinkylän poronhoitajat kokevat, että yhtiö on järjestänyt tarpeeksi kokouksia poronhoita
-
jien kanssa ja tiedottanut riittävästi suunnitelmista. Kokoukset on kuitenkin järjestetty usein
poronhoitajien töiden kannalta epäedullisesti, kuten kesämerkitysten ja syyserotusten aikaan.
Näin ollen hankkeen suunnitteluun osallistuminen on tuottanut välillä suuria vaikeuksia. Kai
-
vosyhtiön kanssa käytyjä neuvotteluja vaikeuttivat myös tiheään vaihtuvat yhtiön edustajat.
Vuoden 2011 aikana keskusteluyhteys katkesi kokonaan hankkeen saatua tarvittavat luvat.
Muonion lapinkylässä oltiin valmiita ottamaan yhteys mediaan ja hankkeen rahoittajiin, mikäli
yhtiö ei jatkaisi neuvotteluja. YVA-prosessin jälkeen yhtiö ei ollut tehnyt poronhoitoyhteisön
kanssa korvaussopimusta näiden pyynnöistä huolimatta. Tilanne on lapinkylälle hyvin vaikea.
Vuoden 2012 alussa neuvotteluyhteys kuitenkin parani ja kaivosyhtiö määräsi pysyvän henki
-
lön vastaamaan yhteydenpidosta poronhoitajiin. Vuorovaikutus on ollut sujuvampaa, mutta
korvaussopimus puuttuu edelleen.
Muonion paliskunnassa ollaan hyvin tietoisia Northland Resourcesin tytäryhtiön toiminnasta
Muonion lapinkylässä. Poronhoitajat suhtautuvat yhtiöön epäileväisesti ja heillä on kiire saada
korvaussopimus ennen kaivokselle myönnettäviä tuotantolupia. Neuvottelut Suomen tytär
-
yhtiön kanssa ovat kuitenkin sujuneet hyvässä hengessä. Yhtiön kiinteään edustusryhmään
ollaan tyytyväisiä ja Muonion paliskunta on saanut Muonion lapinkylää enemmän tukea
elinkeinon hallinnolta. Työaikoihin sopimattomat kokousajat ovat hankaloittaneet kuitenkin
myös Muonion paliskunnan poronhoitajien täysipainoista osallistumista suunnitteluprosessiin.
Tapaustutkimuksen perusteella voidaan poronhoitoyhteisöjen parempaa osallistamista silmällä
pitäen tehdä seuraavat johtopäätökset:
•
kaivoksesta aiheutuvia vaikutuksia on seurattava virallisen YVA-prosessin jälkeenkin ja
niiden perusteella tarkistetaan tehtyjä sopimuksia – dynaamisten elinkeinojen välillä
ei voi tehdä kertaluontoisia sopimuksia.
16
Tämä tapaustarkastelu pohjautuu Teresa Komun pro gradu -tutkielmaan (Komu 2013)
•
poronhoitajien työsesongit on otettava huomioon osallistamista suunniteltaessa (ai
-
kataulut).
•
yhtiön kannattaa muodostaa mahdollisimman pysyvä ryhmä vastaamaan vuorovaiku
-
tuksesta poronhoitoyhteisöjen kanssa, näin osapuolet oppivat tuntemaan toisensa ja
yhtiön edustajien poronhoitoa koskeva tietämys karttuu.
•
korvaussopimus ja sopimus lieventävistä toimenpiteistä tulisi olla tehty ennen kuin
ympäristöviranomaiset myöntävät kaivoshankkeelle luvat toiminnan aloittamiseen.
•
poronhoitoyhteisöt tarvitsevat laajoissa maankäyttöhankkeissa hallinnollista (esim.
Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät ja Svenska Samernas Riksförbund) tukea ja
lainopillista neuvoa ajaakseen tehokkaasti asiaansa.
Tapaustutkimuksen havainnot voidaan yleistää osaksi laajempia suosituksia parhaista käy
-
tännöistä. Suosituksien avulla voidaan sovittaa yhteen kaivostoimintaa ja poronhoitoa ja sillä
tavoin edesauttaa sosiaalisesti nykyistä kestävämpää kaivostoimintaa. (Tietotaulu 20.)
Suositukset:
1)
Korvaussopimukset tehdään, kun toiminta-alue on selkiytynyt ja ennen ympäristöviran
-
omaisten myöntämiä lupia kaivoshankkeelle.
2)
Neuvotteluja ja osallistamista jatketaan virallisen ympäristövaikutusten arviointimenet
-
telyn jälkeen.
3)
Kaivoksesta aiheutuvia ympäristövaikutuksia mukaan lukien sosiaaliset vaikutukset seu
-
rataan virallisen YVA-menettelyn jälkeen.
•
Sopimuksia tarkistetaan tarvittaessa yhdessä muuttuneiden ympäristövaikutusten
perusteella; dynaamisten elinkeinojen välillä ei voi tehdä kertaluontoisia sopimuksia.
•
Hankkeen toteuttamissuunnitelmien muuttuessa arvioidaan poronhoitoon kohdistuvat
vaikutukset uudelleen ja tarvittaessa myös lupien myöntämisen jälkeen.
4)
Kaivoksen vaikutuksia tarkastellaan koko poronhoitoyhteisön kannalta, ei pelkästään
kaivosalueen välittömässä läheisyydessä, sillä
•
poronhoitoa harjoitetaan kokonaisvaltaisesti koko yhteisön alueella ja
•
yhdellä alueella tapahtuvat muutokset vaikuttavat yleensä koko alueeseen.
5)
Olemassa olevat maankäyttömuodot ja niiden poronhoitoon kohdistamat vaikutukset
(kumuloituminen) on otettava huomioon ympäristöviranomaisten kaivoshanketta koske
-
vissa lupapäätöksissä.
6)
Poronhoitajien kiireiset työsesongit on otettava huomioon vuorovaikutuksen järjestämi
-
sessä ja aikatauluissa, sillä
•
luontosidonnaisen elinkeinon harjoittajina poronhoitajien on vaikeaa osallistua kiireisenä
ajankohtana järjestettyyn kokoukseen ja
•
on toivottavaa, että poronhoitajilla olisi mahdollisuus spontaaneihin ja epävirallisiin
keskusteluihin yhtiön kanssa.
7)
Poronhoitajien kanssa käytävästä vuorovaikutuksesta vastaavien henkilöiden tulisi muo
-
dostaa kaivosyhtiön sisällä mahdollisimman tiivis ja pysyvä ryhmä, sillä henkilöiden py
-
syvyys edesauttaa neuvotteluprosessin sujuvuutta ja vahvistaa heidän kokonaisvaltaista
tietämystä poronhoidosta.
8)
Yhtiön vastuuhenkilöiden tulisi tutustua kyseisen poronhoitoyhteisön töihin paikan päällä.
9)
Kaivosyhtiön tulisi ottaa myös huomioon neuvottelutilanteissa eri sidosryhmien eriasteiset
valmiudet ja mahdollisuudet ajaa asiaansa, sillä
•
poronhoitoyhteisöt tarvitsevat lainopillista neuvoa sekä
•
tukea edunvalvontajärjestöiltään (esim. Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät, Svenska
Samernas Riksförbund).
10)
Huomioidaan eroavaisuudet eri poronhoitoyhteisöjen välillä ja sisällä.
•
Poroisännillä ei välttämättä ole riittävää tietämystä kaikista alueista. Tällöin tulee kon
-
sultoida aluetta käyttäviä poronhoitajia.
•
Koska eri poronhoitoyhteisöt toimivat ja käyttävät alueita eri tavalla, tulee aina konsul
-
toida paikallista poronhoitoyhteisöä.
Tietotaulu 20. Parhaat käytännöt kaivostoiminnan ja poronhoidon yhteensovittamisessa.
7 Lopuksi
Kaivostoiminta muuttaa peruuttamattomasti ympäristöä, minkä vuoksi se on erityinen han
-
keryhmä eri toimijoiden odotuksineen ja lukuisine vaiheineen ja vastuineen. Toimijoiden
odotukset ovat joskus hyvinkin erilaisia ja ne on joka tapauksessa tarpeen tunnistaa konfliktien
välttämiseksi. Opaskirjan luvussa 1 on avattu tarkemmin näitä odotuksia.
Kaivoksella on erilaisia merkittäviä vaikutuksia ympäristöön mukaan lukien sosiaaliset vaiku
-
tukset. Ympäristösääntelyllä on vahva kohtalonyhteys myös yhteiskunta- ja ympäristövastuun
toteuttamisessa, vaikka oikeudellinen ulottuvuus on vain yksi osa vastuullista kaivostoimintaa.
Oikeudelliseen vastuuseen liittyvät tilanteet myös vaihtelevat kaivoshankkeen eri vaiheissa.
Opaskirjan luvussa 2 kuvataan lyhyesti kaivoshankkeen eri vaiheita ja niihin liittyen oikeu
-
dellisia vastuita. Tarkoituksena on ollut antaa heti kirjan alussa kokonaiskuva kaivosyritysten
yhteiskuntaa ja erityisesti ympäristöä koskevasta sääntelyjärjestelmästä.
Ympäristölainsäädännön osallistumista koskevat säännökset muodostavat minimitason myös
kaivoksen sosiaalista vaikutuksista kuulemiselle ja niiden huomioon ottamiselle päätöksen
-
teossa. Ympäristölainsäädäntö on luonteeltaan joustavaa ja sen täytyy soveltua erilaisiin
käytännön tilanteisiin, niinpä se ei voi yksityiskohtaisesti määritellä sosiaalisen kestävyyden
käytäntöjä. Tässä suhteessa paikallisten yhteisöjen hyväksyttävyyden ansainta on paljolti
myös kaivosyhtiöiden hyvän hallintotavan ja itsesääntelyn varassa. Itsesääntelyn keskeinen
keino on yhtiöiden rahoituksen yhteydessä syntynyt sosiaalinen toimilupa. Tämän opaskirjan
luvussa 3 on kuvattu tarkemmin sitä sääntelykehystä, jonka puitteissa sosiaalisesti kestävään
kaivostoimintaan voidaan pyrkiä.
Sosiaalisten vaikutusten arviointi ei pääty ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, vaan
sen tulisi jatkua koko kaivoksen elinkaaren ajan. Muutokset kaivoksen toiminnassa muuttavat
myös sen sosiaalisia vaikutuksia. Vuorovaikutukseen paikallisen yhteisön kanssa kannustaa
myös sosiaalinen toimilupa, jonka perustuslähtökohtiin kuuluu, että toiminnan hyväksyttävyys
paikallisesti on ansaittava aina yhä uudelleen. Sosiaalinen toimilupa ei ole siis hallintolupa,
joka määrittelisi toiminnan sallitut ehdot, vaan kyse on laajemmin viestinnästä paikallisen
yhteisön kanssa ja ympäristö- ja yhteiskuntavastuun toteuttamisesta kaivostoiminnassa.
Opaskirjan luvussa 4 on avattu tarkemmin sosiaalisen vaikutusten arvioinnin yhteyttä ympä
-
ristölainsäädäntöön ja sosiaalisen toimiluvan ansaintaan.
Kaivoksen jälkitoimien toimeenpano oli vanhassa kaivoslaissa heikosti säännelty. Myös pai
-
kalliset ovat ilmaisseet huolensa tässä asiassa. Uusi kaivoslaki kuitenkin korjaa ympäris
-
tönsuojelulain kanssa tilannetta. Opaskirjan luvussa 5 kiinnitetään huomiota vakuuksiin ja
muihin seikkoihin, joilla voidaan varmistaa jälkitoimen asianmukaisuus ja kaivostoiminnan
hyväksyttävyys myös sen loppuessa. Kansainvälinen vertailutapaus Giant Mine osoittaa ikä
-
vällä tavalla, mitä voi pahimmillaan tapahtua, jos jälkitoimiin ei paneuduta kaivostoiminnan
alusta pitäen riittävällä vakavuudella eikä riskinhallinta ole kunnossa. (Ks. esim. Banfield &
Jardine 2013.) Toisaalta hyvin toteutetut jälkitoimet voidaan nähdä mahdollisuutena muille
elinkeinoille, kuten matkailulle ja energian tuotannolle ja varastoinnille.
66
Kolarin Hannukaisen ja Kittilän kaivoksista on tunnistettu sosiaalista kestävyyttä edistäviä
käytäntöjä, mutta myös joitakin parannustarpeita. Näiden havaintojen pohjalta sekä muun
DILACOMI-hankkeessa tehdyn tutkimuksen avulla on koottu opaskirjan lukuun 6 suosituksia
parhaista käytännöistä. Suositukset ovat yleisiä, niinpä on aina tarpeen suhteuttaa ne kul
-
loisessakin toiminnassa konkreettisiin tilanteisiin sopiviksi. Suosituksia on erityisesti annettu
sosiaalisen vaikutusten arvioinnista, alueiden käytön suunnittelusta ja kaivostoiminnan ja
muiden elinkeinojen yhteensovittamisesta. Suositusten toivotaan olevan osaltaan apuna, kun
yhteiskunnassa tavoitellaan sosiaalisesti nykyistä kestävämpää kaivostoimintaa.
Lähteet
Lainsäädäntö
Kaivoslaki (KaivosL 621/2011).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110621>.
Valtioneuvoston asetus kaivostoiminnasta (KaivosA 391/2012).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2012/20120391>.
Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990132>.
Maankäyttö- ja rakennusasetus (MRA 895/1999).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990895>.
Suomen perustuslaki (PL 731/1999).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731>.
Ympäristönsuojelulaki (YSL 86/2000).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2000/20000086>.
Ympäristönsuojeluasetus (YSA, 169/2000).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2000/20000169>.
Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVAL 468/1994).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1994/19940468>.
Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (SOVAL
200/2005). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2005/20050200>.
Luonnonsuojelulaki (LSL 1096/1996).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1996/19961096>.
Vesilaki (VesiL 587/2011).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110587>.
Patoturvallisuuslaki (494/2009).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2009/20090494>.
Ydinenergialaki (990/1987).
Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1987/19870990>.
69
Kirjallisuus
Aboriginal Affairs and Northern Development Canada 2010: About Giant Mine.
<http://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1100100027364/1100100027365>. [12.9.2013.]
Affolder ym. 2011: Independent environmental oversight. A report for the Giant Mine
remediation environmental assessment. The University of British Columbia.
Aikio, A. & Oksanen, A. 2014: Saamelaisten oikeudet ja poronhoidon asema
kaivoshankkeiden suunnittelu- ja käynnistysvaiheissa. Artikkelin käsikirjoitus.
Banfield, L. & Jardine, C. G. 2013: Consultation and remediation in the north: meeting
international commitments to safeguard health and well-being. International Journal of
Circumpolar Health,
Vol 72 (2013).
Carroll A. 1979: A three-dimensional conceptual model of corporate performance. The
Academy of Management Review 4, 4, s. 497–505.
Carroll, A. 1991: The pyramid of corporate social responsibility: toward the moral
management of organizational stakeholders. Business Horizons, July–August, s. 39–48.
Eisto, I. 2004: Metsien oikeudenmukaisen monikäytön mahdollisuus. Teoksessa A. Lehtinen
& P. Rannikko (toim.) Leipäpuusta arvopaperia: Vastuun ja oikeudenmukaisuuden
haasteet metsäpolitiikassa. Kustannusosakeyhtiö Metsälehti, Hämeenlinna, s.173–195.
Franks D. 2012: Social impact assessment of resource projects. International Mining for
Development Centre, Australia.
Hallberg, P., Haapanala, A., Koljonen, R. & Ranta, H. 2006: Maankäyttö- ja rakennuslaki,
Helsinki.
Heikkinen, P. M., Noras, P. & Salminen, R. (toim.) 2008: Mine closure handbook.
Environmental techniques for the extractive industries. Vammalan Kirjapaino Oy.
Hentilä, H.-L. & Ihatsu, E. (toim.) 2009: KaSuKat: Kasvun ja supistumisen ohjauskeinot ja
elinympäristön laatu – tapauksena pohjoisen Suomen kaivoskunnat, loppuraportti.
Oulun yliopiston arkkitehtuurin osaston julkaisuja C 124, Oulu. Saatavana myös:
<http://urn.fi/urn:isbn:9789514291340>.
Hentilä, H.-L. & Soudunsaari, L. (toim.) 2013: Äkäslompolon kylän maankäytön strateginen
kehityskuva. Kaivokset, maankäyttö ja paikalliset yhteisöt (DILACOMI) -hankkeen
pilottikokeilun raportti. Oulun yliopiston arkkitehtuurin osaston julkaisuja C 141, Oulu.
Saatavana myös: <http://urn.fi/urn:isbn:9789526200934>.
Hentilä, H.-L. & Soudunsaari, L. 2013b: Kaivostoimintaan liittyvä alueiden käytön
suunnittelu ja kaavoitus. Artikkelin käsikirjoitus.
Hernesniemi, H., Berg-Andersson, B., Rantala, O. & Suni, P. 2011: Kalliosta kullaksi
kummusta klusteriksi. Suomen mineraaliklusterin vaikuttavuusselvitys. Elinkeinoelämän
Tutkimuslaitos ETLA.
Juslén J. 1995: Sosiaalisten vaikutusten arviointi (SVA) – monipuolisempaan suunnitteluun.
Stakes, Helsinki.
Kangas, J. & Kokko, A. (toim.) 2001: Metsän eri käyttömuotojen arvottaminen ja
yhteensovittaminen. Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 800, Gummerus.
Kauppi, S. (toim.) 2013: Ympäristötietoa kaivoshankkeista − taustatietoa kaivostoimintaan
liittyvästä lainsäädännöstä ja eräiden kaivosten ympäristötarkkailusta. Suomen
ympäristökeskuksen raportteja 10.
Kauppila, P., Räisänen, M. L. & Myllyoja, S. (toim.) 2011: Metallimalmikaivostoiminnan
parhaat ympäristökäytännöt. Suomen ympäristö 29.
Kokko, K. 2007: Ympäristöarviointi – SOVA oikeudellisesta näkökulmasta. Edita (EDILEX).
Kokko, K. (toim.) 2010: Kysymyksiä saamelaisten oikeusasemasta. Lapin yliopisto.
<http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=becc9ced-66ae-4755-83c4-d594e099eada>.
[12.9.2013.]
70
Kokko, K. 2011: Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin oikeudelliset haasteet. Social Licence to
Operate -seminaari 6.4.2011. Järjestäjät: asianajotoimisto Borenius Oy & Hill+Knowlton
Oy. Helsingin pörssi.
Kokko, K. 2012: Luonnonvarojen hallinta sopimuksin. Lakimies 7–8, s. 1124–1148.
Kokko, K. 2013: Weighing environmental information and its sources in legal decision-
making. Miljörättsliga perspektiv och tankevändor. Vänbok till Jan Darpö och Gabriel
Michanek (toim. Gipperth & Zetterberg), s. 285–317.
Kokko, K. 2013b: Legal framework for corporate responsibility in mining. Presentation in
the conference on best environmental practices in the mining sector in the Barents
region, 23 April 2013.
Komu, T. 2013: Retoriikkaa vai sosiaalista kestävyyttä? Poronhoitoyhteisöjen osallistaminen
kaivostoiminnan suunnitteluprosesseissa Muonion lapinkylässä ja Muonion
paliskunnassa 2011–2012. Pro gradu -tutkielma, Oulun yliopisto.
Kunnari, M. 2014: Kaivostoiminnan hyväksyttävyys paikallisyhteisössä. Väitöskirjan
käsikirjoitus.
Niemi, T. 2011: Kaivosrahoituksen selvitysmiestehtävä. Dnro TEM/3385/06.02.01/2010.
O’Reilly, K. 2001: Community perspectives on the Giant Mine, Yellowknife. Orphan Mine
Sites workshop, June 26–27, 2001, Winnipeg, Manitoba.
Oksanen, A. 2014: Kaivoslain ja muun ympäristölainsäädännön mukaisten
kuulemismenettelyjen merkitys ja systematisoinnin tarve. Artikkelin käsikirjoitus.
Paliskuntain yhdistys 2013: Opas poronhoidon tarkasteluun maankäyttöhankkeissa.
Pohjolan painotuote Oy. <http://www.paliskunnat.fi/poroyva/PoroYVA_web.pdf>.
[12.9.2013.]
Päivänen, J., Kohl, J., Manninen, R., Sairinen, R. & Kyttä, M. 2005: Sosiaalisten vaikutusten
arviointi kaavoituksessa. Ympäristöministeriö, Suomen ympäristö 766.
Pölönen, I. 2007: Ympäristövaikutusten arviointimenettely. SLY.
Rannikko, P. 2004: Sosiaalinen kestävyys syrjäisen maaseudun metsätaloudessa.
Teoksessa A. Lehtinen & P. Rannikko (toim.) Leipäpuusta arvopaperia: Vastuun ja
oikeudenmukaisuuden haasteet metsäpolitiikassa. Kustannusosakeyhtiö Metsälehti,
Hämeenlinna, s.127–144.
Satokangas, P. 2013. Matkailulla maakunta menestyy – Matkailun tulo- ja
työllisyysvaikutukset 12 lappilaisessa kunnassa vuonna 2011. Lapin
korkeakoulukonserni, 41 s.
Suikkanen, A. 2012: Muutosten ennakointi – esimerkkinä SVA. Suomen kaivosyrittäjät ry:n
Kaivosseminaari. Luentomateriaalit 6.–7.6.2012, Luosto.
Suikkanen, A. 2013: Kaivosten talous- ja sosiaaliset vaikutukset suomalaisilla
kaivospaikkakunnilla. Julkaisematon käsikirjoitus.
Suopajärvi, L. 2013: Social impact assessment in mining projects in Northern Finland:
Comparing practice to theory. Environmental Impact Assessment Review 42, s. 25–30.
Tammi-Salminen, E. 2007: Sopimus ja Kolmas – velvoite- ja esineoikeutta yhdistävä vai
erottava teema? Teoksessa J. Tuomisto (toim.) Sopimus, vastuu, velvoite – juhlajulkaisu
Ari Saarnilehto 1947 – 21/11 – 2007. Turun yliopisto.
The Equator Principles 2006: A financial industry benchmark for determining, assessing
and managing social and environmental risk in project financing. <http://www.equator-
principles.com>. [12.9.2013.]
Tukes 2013: Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, toimialat, kaivokset.
<http://www.tukes.fi/fi/Toimialat/Kaivokset/>. [28.5.2013.]
71
US SIF 2012: Centre for sustainable investment. <http://www.ussif.org/>. [12.9.2013.]
Ympäristöministeriö, alueidenkäytön osasto 2007: Osallistuminen yleis- ja
asemakaavoituksessa. Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2007. Saatavana myös: <http://
www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=63877&lan=fi>.
Vanclay F. 2003: International principles for social impact assessment. Impact Assess Proj
Apprais 21, s. 5-12.
Hyvä kaivos pohjoisessa
-opas on laadittu käsikirjaksi käytännön toi
-
mijoille, jotka työssään valmistautuvat kaivoshankkeen käynnistymiseen
ja sen toimintaan koko kaivoksen elinkaaren ajan. Kirja on erityisesti
tarkoitettu kaivosyhtiöille, viranomaisille, kunnille sekä matkailualalle.
Opaskirja neuvoo myös kansalaista, joka haluaa aktiivisesti vaikuttaa
siihen, että kaivoshankkeet olisivat sosiaalisesti mahdollisimman kestäviä.
Kirjan kirjoittajat ovat Lapin yliopiston, Metsäntutkimuslaitoksen ja Oulun
yliopiston professoreita ja tutkijoita.

Versio 5. toukokuuta 2014 kello 10.19




http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=22dfba05-2a51-438f-a9db-c465e14dbbdc

Hyvä kaivos pohjoisessa opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä, Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi

Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä, Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi.

Hankkeen rahoittajat: Tekes Euroopan unioni, EAKR Agnico-Eagle Finland Oy Kittilän kunta Kolarin kunta Muonion kunta Northland Mines Oy Ylläksen Matkailuyhdistys ry Levin Matkailu Oy

©kirjoittajat Etukannen kuvat: Mikko Jokinen Takakannen kuva: Aki Ollikainen Toimitustyö: Kai Kokko ja Anniina Oksanen Taitto: Jouni Hyvärinen ja Anne Siika Multiprint Oy, Oulu 2013 Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6 Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3

Alkusanat Kaivokset, maankäyttö ja paikallisyhteisöt – Different Land-Uses and Local Communities in Mining Projects (DILACOMI) -hanke on herättänyt runsaasti mielenkiintoa mediassa jo ennen lopullisten tulosten julkistamista. Mielenkiinto selittynee ainakin sillä, että tutkimushankkeen painopiste ei ole ollut kaivoksen sisäisissä prosesseissa, vaan siinä on oltu kiinnostuneita siitä, miten kaivostoiminta vaikuttaa alueen maankäyttöön ja paikallisyhteisöihin ja miten sääntelyn ja parhaiden käytäntöjen avulla voidaan ohjata kaivostoimintaa sosiaaliseen kestävyyteen. Kyse on samalla esimerkiksi sellaisten elinkeinojen kuin matkailun ja kaivosten yhteensovittamisesta. Hanke on onnistunut nähdäkseni lisäämään valistunutta keskustelua erityisesti Lapin kaivos - projekteissa. Vaikka lopullista ratkaisua ei voida yhdessä tutkimushankkeessa antaa, toivon yhdessä muiden kirjoittajien kanssa, että tämä opaskirja palvelee eri tahoja tavoiteltaessa hyvää kaivosta pohjoisessa. DILACOMI-hanke on saanut seuraajia Tekesin Green Mining -ohjelmassa eräistä muista yhteiskuntatieteellisistä hankkeista, ja ilokseni työ sosiaalisesti kestävän kai - vostoiminnan parissa jatkuu myös DILACOMIn tutkijaryhmällä erinäisissä muissa hankkeissa. DILACOMI on onnistuneesti toteutettu Oulun yliopiston, Metlan ja Lapin yliopiston eril - lishankkeiden konsortiona. Keskeisin ansio toteutuksesta kuuluu seuraaville, opaskirjaan allekirjoittaneen lisäksi, kirjoittaneille professoreille ja tutkijoille: Helka-Liisa Hentilä, Hannu I. Heikkinen, Élise Lépy, Leena Soudunsaari ja Teresa Komu (Oulun yliopisto); Mikko Jokinen ja Sanna Hast (Metla); Asko Suikkanen, Leena Suopajärvi, Marika Kunnari ja Anniina Oksanen (Lapin yliopisto). Oksanen on myös koordinoinut tehokkaasti koko hanketta. Suuri kiitos teille kaikille ja muillekin hanketta avustaneille tutkijoille ja henkilöille eri instituutioissa! Onnistuakseen tällaisen tutkimuskonsortion täytyy olla jatkuvassa yhteydessä ympäröivään yhteiskuntaan ja käytännön toimijoihin. Sellaista vuorovaikutusta varten DILACOMIin koottiin aktiivisesti työskennellyt ohjausryhmä. Ohjausryhmän ovat konsortion tutkimuslaitosten edus - tajien ja tutkijoiden lisäksi muodostaneet Antti Aikio (Lapin yliopisto/saamelaisoikeus), Anita Alajoutsijärvi/Heino Alaniska (Agnico-Eagle Finland Oy), Heikki Havanka (Kolarin kunta), Casper Herler (Asianajotoimisto Borenius Oy), Timo Jokelainen (Lapin ELY-keskus), Joanna Karinen (Ylläksen Matkailuyhdistys ry), Katariina Kinnunen (Kittilän kunta/Kideve), Anna Mäkelä (Kittilän kunta), Joanna Kuntonen-van’t Riet/Miia Mikkonen (Northland Mines Oy), Leena Lehtoruusu (Muonion kunta), Terho Liikamaa (Tukes), Petri Muje (Tunturi-Lapin osaamiskeskus – Rurapolis Tunturi-Lapin kehitys ry), Anne Ollila/Marja Anttonen (Paliskuntain yhdistys), Maria Petterson (Luulajan teknillinen yliopisto), Risto Pietilä (GTK), Harry Sandström (Spinverse Oy / Green Mining), Veli-Matti Tarvainen (Kaivannaisteollisuus ry), Jussi Töyrylä (Levin Matkailu Oy) ja Maija Uusisuo/ Riitta Lönnström (Lapin liitto). Ohjausryhmä on ollut tärkeässä roolissa myös kommentoidessaan tämän opaskirjan luonnos - ta. Kirjoittajat kuitenkin vastaavat tieteellisten vaatimusten mukaisesti ja yksin sen sisällöstä. Ohjausryhmän jäsenistä osa on kuulunut myös hankkeen johtoryhmään. Tekesin edustajana johtoryhmässä on ollut ensin Tapani Peura ja sitten Kari Ruokonen. Kiitän lämpimästi kaikkia ohjaus- ja johtoryhmiin osallistuneita ihmisiä keskustelevasta ja rakentavasta yhteistyöstä hankkeen aikana!

6 Lopuksi haluan kiittää yhdessä ja erikseen kaikkia kirjan alussa listattuja rahoittajia. Ilman panostustanne tähän hankkeeseen tietäisimme nykyistä merkittävästi vähemmän kaivosten ympäristösääntelystä ja sosiaalista kestävyyttä tukevista parhaista käytännöistä. Espoossa kesäisenä elokuun päivänä 2013 Prof. Kai Kokko DILACOMI-konsortion johtajana

7 Sisällys Alkusanat .................................................................................................................................................................... 3 1 Erilaisia odotuksia ................................................................................................................................................ 6 Mitä paikalliset ajattelevat kun kaivos on tulossa paikkakunnalle? .................................................. 6 Kunnan odotukset paikkakunnalle tulevasta kaivoksesta .................................................................... 8 Muiden elinkeinojen suhtautuminen kaivostoimintaan ...................................................................... 10 Miten yhteiskunnan odotukset näkyvät? .................................................................................................. 12 Mikä on opaskirjan näkökulma ja mihin se perustuu? .......................................................................... 13 2 Kaivoshankkeen vaiheet ja oikeudelliset vastuut .................................................................................... 14 Millaisia vaiheita kaivoshankkeella on? ...................................................................................................... 14 Eri vaiheiden liitynnät oikeudelliseen kehykseen ja vastuisiin ............................................................ 16 3 Ympäristösääntelyn sisältämät avainmenettelyt ja kuuleminen ennen päätöksentekoa ....... 18 Miten eri menettelyiden kuulemiseen valmistaudutaan ja keitä kuullaan? .................................. 18 Millainen on kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA)? ..................... 21 Milloin tehdään erillinen Natura-arviointi ja millainen se on? ........................................................... 24 Millaista on kaivoshankkeisiin liittyvä alueiden käytön suunnittelu? ............................................... 27 Kaivoksiin liittyvät lupamenettelyt ............................................................................................................... 31 4 Sosiaalisten vaikutusten arviointimenettely (SVA) ja sosiaalinen toimilupa ................................. 35 Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin asemoituminen lainsäädännössä ja eri prosesseissa ....... 35 Miten sosiaalisten vaikutusten arviointi kytkeytyy kaivostoiminnan hyväksyttävyyteen? ....... 39 Mikä on sosiaalinen toimilupa ja miten se ansaitaan? ........................................................................ 40 5 Jälkitoimet ............................................................................................................................................................... 46 Jälkitoimiin varautuminen ............................................................................................................................... 46 Kaivoksen sulkeminen ja jälkikäytön suunnittelu .................................................................................... 48 Jälkitoimien toteutumisen varmistaminen .............................................................................................. 49 6 Suositukset kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukeviksi käytännöiksi .............................. 50 Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin parhaat käytännöt ........................................................................ 50 Alueiden käytön suunnittelun parhaat käytännöt .................................................................................. 53 Elinkeinojen yhteensovittamisen parhaat käytännöt ............................................................................ 55 7 Lopuksi ...................................................................................................................................................................... 63 Lähteet ......................................................................................................................................................................... 66 Lainsäädäntö ........................................................................................................................................................ 66 Kirjallisuus ............................................................................................................................................................. 67

8 1 Erilaisia odotuksia Mitä paikalliset ajattelevat kun kaivos on tulossa paikkakunnalle? Kaivoshankkeet ovat yksilöllisiä muun muassa sijaintinsa, louhittavien malmien ja toteutusta - pojensa vuoksi. DILACOMI-hankkeen empiiriset tulokset liittyvät erityisesti Kittilän käynnissä olevaan kultakaivokseen, joka sijaitsee Levin matkailukeskuksen lähellä, ja Kolarin Hannu - kaiseen uudelleen avattavaan kaivokseen, jonka päätuote on rautamalmi ja joka sijaitsee lähellä Yllästä (kuva 2). Jäljempänä tässä luvussa on yleistetty tutkimuksellisia havaintoja eri tahojen odotuksista. Kaivoshankkeisiin ja -toimintaan suhtaudutaan paikallisyhteisöjen keskuudessa laajalti positiivisesti. Toiminnan odotetaan edistävän pohjoisen kaivoskunnissa sekä asuk - kaan omaa että muiden asukkaiden hyvinvointia. Näin on erityisesti va - kituisten asukkaiden keskuudessa, loma-asukkaiden ollessa selvästi varautuneempia. Kaivostoiminnalle myönteisestä suhtautumisesta huo - limatta niin vakituiset asukkaat kuin loma-asukkaatkin ovat erityisen yk - simielisiä yhdestä asiasta: kaivostoi - minnalle on asetettava tietyt ehdot ennen kuin se on hyväksyttävää (Ks. tietotaulu 1 ja Kunnari 2014). Nämä ehdot kohdentuvat sekä kaivosyhti - öille että kunnille. Kaivosyhtiöille suunnatut ehdot lii - tetään erityisesti työntekijyyteen: suomalaisten ja paikallisten toivotaan olevan ulkomaalaisiin ja ulkopaikkakuntalaisiin nähden etusijalla työntekijöitä palkattaessa. Kuntien osalta erityinen ehto kytketään tiedottamiseen. Kuntien viranomaisten odotetaan tiedottavan kuntalaisia kaikista tiedetyistä kaivoksen vai - kutuksista heti kun tietoa on saatavilla. (Kunnari 2014.) Paikallisyhteisöjen kuulluksi tulemisella ja tiedon saannilla onkin suuri vaikutus siihen, miten kaivostoimintaan suhtaudutaan. Suhtautuminen on laajalti myönteistä (tai ainakin hyväksyvää), jos ihminen kokee, että hän voi ilmaista avoimesti mielipiteensä kaivoksesta, että kaivostoi - minnasta saatu informaatio on riittävää, että alueella toimiva kaivosyhtiö on luotettava ja/ tai että esimerkiksi sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessiin osallistuminen on ollut help - poa. Myös vakuuden asettamista rahana ja siitä huolehtimista sovitun mukaisesti niin, että jälkihoito ja maisemointi varmistuu, pidetään tärkeänä, samoin kuin kaivosyhtiöiden avointa tiedotuslinjaa toiminnan erilaisista vaikutuksista koko sen elinkaaren aikana. (Kunnari 2014.) Paikallisyhteisöjen tiedon toivotaan välittyvän kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvi - oinnissa toiminnan suunnitteluun ja siihen liittyvään päätöksentekoon. Tällainen paikallisten

9 Toiminnan hyväksyttävyys: 1) Hyväksyttävyydellä on kaksi tasoa: yksilötaso ja yleinen taso. Yksilötasolla hyväksyttävyys perustuu vahvasti toimintaan kohdistuviin mielikuviin, siihen liittyviin kokemuksiin sekä subjektiiviseen mieluisuuteen, jota toiminta joko tuottaa tai jättää tuottamatta. Yleisellä tasolla hyväksyttävyys perustuu yhteisön yhteisen hyvän edistymiseen. Toimintaa on helpompi hyväksyä, kun se maksimoi yhteisölle kohdistuvat hyödyt ja minimoi haitat. Yleisen tason hyväksyttävyys ta - kaa hankkeen toteuttamisen ilman merkittäviä sosiaalisia yhteenottoja. 2) Hyväksyttävyyden perustoiminto hyväksyminen on eri asia kuin toiminnan kannat - taminen. Kannattaminen voidaan nähdä tietyn toiminnan edistämiseen pyrkivänä toiminta - na. Hyväksyminen liittyy enemmän toiminnan suvaitsemiseen ja sietämiseen. 3) Hyväksyttävyyden ehtona olevia arvoja ovat mm. oikeudenmukaisuus, luottamus ja hyödyllisyys. Toiminta on hyväksyttävää, kun eri toimijoiden (esim. kaivosyhtiö ja paikalliset asukkaat) välillä vallitsee keskinäinen luottamus ja toiminnasta saatavan hyödyn (esim. taloudellinen) koetaan jakautuvan oikeudenmukaisesti eri toimijoiden kes - ken. 4) Hyväksyttävyyden ehtona on aito vuorovaikutus. Tällainen vuorovaikutus perustuu mm. toimintaa koskevaan aktiiviseen tiedotta - miseen, mielipiteen ilmaisun vapauteen, erilaisten mielipiteiden huomioon ottami - seen sekä eri toimijoiden riittäviin osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiin. 5) Hyväksyttävyys on muuttuva prosessi. Toiminta voi milloin tahansa menettää hyväksyttävyytensä, jos siinä jätetään huomioon ottamatta sille asetetut ehdot ja laiminlyödään siihen liittyvät arvot. Luottamuksen menettämisen tapaan menetetyn hyväksyttävyyden uudelleen saa - vuttaminen on aiempaa työläämpi, osin jopa mahdoton tehtävä. 6) Hyväksyttävyys toimii sosiaalisen toimiluvan ehtona. Sosiaalinen toimilupa on toiminnan rahoittamiseen liittyvä instrumentti. Sen avaintekijöitä on toiminnan paikallinen hyväksyttävyys, toiminnan luotettavuus ja lopulta toiminnan herättämä luottamus. Sosiaalinen toimilupa linkittyy heikosti ympäristölainsäädäntöön ja se on ennen kaikkea finanssimaailmassa syntynyt yritysten itsesääntelykeino. Tietotaulu 1. Kaivostoiminnan hyväksyttävyys ja sen ehdot paikallisyhteisöissä (Kunnari 2014)

10 tieto ei ole useinkaan puhdasta ympäristödataa tai tieteellistä tietoa, vaan pikemminkin koke- musperäistä tietoa alueen ympäristö- ja muista olosuhteista. Tällaisella tiedolla tähdätään eri intressitahojen välisessä vuorovaikutuksessa yleensä toisten tahojen vakuuttamiseen oman näkemyksen oikeellisuudesta. Näin ollen ympäristövaikutusten arvioinnissa koottu tieto on semanttista, eli sen merkitystä ja totuusarvoa voidaan punnita. (Kokko 2013.) Jos paikallisen tiedon koetaan vääristyvän esimerkiksi vaikutusten arvioinnissa tai jäävän kokonaan huomioon ottamatta toiminnan suunnittelussa, sitä koskevassa päätöksenteossa tai sen valvonnassa, on seurauksena epäluottamuksen lisääntyminen paikallisyhteisöjen keskuudessa. Keskeistä sosiaalisen toimiluvan kannalta onkin, että paikallisten luottamus syntyy ja säilyy sekä suh- teessa kaivosyrityksiin että kuntien ja valtion viranomaisiin.

10 tieto ei ole useinkaan puhdasta ympäristödataa tai tieteellistä tietoa, vaan pikemminkin koke - musperäistä tietoa alueen ympäristö- ja muista olosuhteista. Tällaisella tiedolla tähdätään eri intressitahojen välisessä vuorovaikutuksessa yleensä toisten tahojen vakuuttamiseen oman näkemyksen oikeellisuudesta. Näin ollen ympäristövaikutusten arvioinnissa koottu tieto on semanttista, eli sen merkitystä ja totuusarvoa voidaan punnita. (Kokko 2013.) Jos paikallisen tiedon koetaan vääristyvän esimerkiksi vaikutusten arvioinnissa tai jäävän kokonaan huomioon ottamatta toiminnan suunnittelussa, sitä koskevassa päätöksenteossa tai sen valvonnassa, on seurauksena epäluottamuksen lisääntyminen paikallisyhteisöjen keskuudessa. Keskeistä sosiaalisen toimiluvan kannalta onkin, että paikallisten luottamus syntyy ja säilyy sekä suh - teessa kaivosyrityksiin että kuntien ja valtion viranomaisiin. Kunnan odotukset paikkakunnalle tulevasta kaivoksesta Kuntien keskeiset myönteiset odotukset liittyvät kunnan talouden ja työllisyyden paranemi - seen. Kaivostoiminnan sosiaalisista vaikutuksista nämä ovatkin kunnissa keskeisiä. Työ- ja elinkeinoministeriön toteuttamana ja toimeksiannosta on toteutettu laaja-alaisimmat ar - viot kaivosalan talousvaikutuksista. (Hernesniemi ym. 2011 ja Niemi 2011.) Ne ovat olleet luonteeltaan useimmiten ennakkoarvioita talous- ja työllisyysvaikutuksista, jotka puolestaan on laskettu hyödyntäen taloustieteessä käytössä olevia aluetalousmalleja. Vaikutukset on esitetty bruttovaikutuksina ja monesti kasautuvina, ns. kumuloituvina vaikutuksina. Esimer - kiksi ETLA:n tekemän arvion mukaan metallikaivostoiminnan kasvun suora tuotosvaikutus Lapissa on tämän vuosikymmenen lopulla lähes 600 miljoonaa euroa vuositasolla. Välilliset vaikutukset huomioon ottaen Lapin maakunnan tuotos lisääntyy arvion mukaan kaikkiaan 1,2 miljardia euroa. Lapin kaivoshankkeista tarkastelussa ovat mukana Hannukainen, Kevitsa ja Suurikuusikko sekä Outokummun ferrokromituotannon laajentaminen. Kaivostoiminnan kasvun työllisyysvaikutus on arvion mukaan Lapissa koko kansantalouden kehitystä vastaavasti suurimmillaan vuonna 2014, jolloin työpaikkalisäys on noin 3 000. (Hernesniemi ym. 2011.) Ennakkoarvioissa ei ole kuitenkaan kyetty ottamaan huomioon esimerkiksi kuntatasolla arvioi - tuja nettovaikutuksia tai ehdollistuvia vaikutuksia. Esimerkiksi valtion ja kuntien taloussuhteissa on käytössä tasausjärjestelmä, jonka mukaisesti, jos kunta hyötyy merkittävästi kaivoksen yhteisöverotuotosta, voitaisiin sen valtionosuuksia vastaavasti pienentää. Esimerkkinä voidaan mainita Sotkamon kunnan ja Talvivaaran kaivoksen tapaus. Sotkamon esimerkkitapauksessa vaikutukset arvioitiin kunnan verotuottojen osalta huomat - tavasti suuremmiksi kuin sitten on vuoden 2009 jälkeen toteutunut. Samoin Sotkamon eikä muidenkaan kaivospaikkakuntien työllisyys ole parantunut odotetulla tavalla. Toteutuneet kaivokset eivät ole merkittävästi alentaneet työttömyysasteita, pitkäaikaistyöttömyyttä varsin - kaan. Työttömät ja pitkäaikaistyöttömät ovat syrjäseuduilla hankalasti työllistettäviä avoimille työmarkkinoille. Tosiasiassa suuri osa kaivoksen työntekijöistä pendelöi muualta. (Suikkanen 2012, 2013.) Tässä suhteessa paikallisten asukkaiden odotukset heidän ensisijaisesta työllis - tämisestä asettaa kaivosyhtiöille erityisen haasteen. Globaalisti toimivilla kaivosyhtiöillä on edelleen monia mahdollisuuksia olla maksamatta yhteisöveroja. Etukäteen on siis arvioitu kaivoshankkeiden myönteisten vaikutuksien olevan suuremmat kunnan talouteen ja työllisyyteen kuin niiden toteutuneet vaikutukset toistaiseksi ovat. Tämä muodostaa huomattavan yhteiskuntapoliittisen haasteen, sillä juuri ennalta arvioituja vaikutuksia käytetään kaivostoiminnan oikeuttamisessa ja kaivoslupien myöntämisen perusteluissa. (Suikkanen 2012, 2013.)

11 Liian myönteiset talous- ja työllisyysodotukset aiheuttavat kunnissa paitsi pettymyksen tun - temuksia myös konkreettisia kustannuksia yhteiskunnalle, kun kunnan alueen palveluita ja alueidenkäyttöä suunnitellaan ja kaavoitusta valvotaan yleisen edun näkökulmasta julkisyhtei - söjen toimesta (tietotaulu 2) ja alueille muutoinkin investoidaan etukäteen. Kaivostoiminnan alueen kuntiin kohdistuviin sosio-ekonomisten vaikutusten epävarmuustekijöihin olisikin jatkossa kiinnitettävä erityistä huomiota.

Alueiden käytön suunnittelu on tiettyyn fyysiseen alueeseen kohdistuvaa, eri toimin - toja (esim. asuminen, työpaikat, palvelut, tuotantotoiminta, vapaa-ajan alueet ja näitä yhdistävät liikenteelliset ja tekniset infrastruktuurit) yhteen sovittavaa (integroivaa) suunnittelua, jolla pyritään ohjaamaan elinympäristön muutosta ja siten vastaamaan ihmisyhteisön toiminnasta syntyviin tarpeisiin. Alueiden käytön suunnittelu on julkisyh - teisön (kunnat ja maakuntien liitot) toimintaa, jota ELY-keskukset ja ympäristöministeriö valvovat ja jonka tavoitteellisen, menetelmällisen ja oikeudellisen puitteen muodostaa maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999). Suunnittelussa sovitetaan yhteen erilai - sia, joskus toistensa kanssa kilpailevia maankäyttötarpeita (esim. maa- ja metsätalous, luonnonsuojelu, virkistysalueet, matkailupalvelut, teollinen toiminta ja kaivostoiminta) siten, että yleinen etu toteutuu. Yleinen etu on yhteiskunnan ja kansalaisten kokonaisetu, toimi, josta on hyötyä mah - dollisimman monelle. Kaavoitus on yksi alueiden käytön suunnittelutyökaluista. Siinä varataan kaavamerkinnöin alueita erilaisiin tarkoituksiin ja ohjataan kaavamääräyksin niiden käyttöä suunnitellun tarkoituksen toteutumiseen. Suunnittelun oikeusvaikutukset käyvät ilmi kaavakartasta. Tietotaulu 2. Alueiden käytön suunnittelu, yleinen etu ja kaavoitus. Kuntien alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksessa on ennakoitava ja selvitettävä tar - peellisessa määrin kaivostoimintaan liittyvät ympäristölliset ja sosio-ekonomiset vaikutukset (ks. MRL 9 §). Toisin kuin muun teollisuuden, kaivosten sijaintia ei voi määrätä suunnittelussa tavanomaisesti käytettävin perustein (esim. sijoittaminen olemassa olevan teollisuuden tai infrastruktuurin yhteyteen). Kaivoksen sijainti asemoituu maastoon vähitellen monivaiheisten geologisten tutkimusten ja usein pitkäkestoisen malminetsinnän aikana. Läheskään kaikista tutkittavista löydöksistä ei tule toimivaa kaivosta; todennäköisyys on noin promillen luokkaa. (Hentilä, H.-L. & Ihatsu, E. 2009, s. 16.) Kaivoshankkeeseen sisältyy siis kunnan näkökulmasta monenlaisia epävarmuustekijöitä. Miten kunnassa järjestetään esimerkiksi asuminen, palvelut sekä liikenteelliset ja tekniset infrastruktuurit kaivostoiminnan ajalle ja niin, että ne toimivat kaivostoiminnan loputtuakin? Kaivoshankkeen ja sen erilaisten vaikutusten yhteensovittaminen alueiden käytön suunnitte - lussa ja kaavoituksessa vaatii kunnalta tiivistä yhteistyötä ja säännöllistä vuoropuhelua paitsi kunnan ja kaivosyrityksen myös kunnan ja muiden toimijoiden välillä. 1 1 Kaivostoimintaan liittyviä maankäytöllisiä vaikutuksia on tarkasteltu Oulun yliopiston arkkitehtuurin osaston pilotti - kokeiluissa, joissa hyödynnetään vuorovaikutteista maankäytön suunnittelumenettelyä. (Ks. Hentilä, H.-L. & Soudun - saari, L. 2013 ja Hentilä, H.-L. & Ihatsu, E. 2009.)

12 Muiden elinkeinojen suhtautuminen kaivostoimintaan Kaivostoiminta Suomessa ja Lapissa sijoittuu tavanomaisesti alueille, joissa on jo olemassa jonkinlaista maankäyttöä. Kaivoshankkeet ovat toteutuessaan mittavia maankäytön muo - toja – jonkinlainen päällekkäisyys alueen muun maankäytön kanssa on siten käytännössä väistämätöntä, ja eri luonnonvarojen käyttömuotojen yhteensovittaminen nousee keskeiseksi kysymykseksi. Luontoon kytkeytyvät toiminnot voivat olla toisensa poissulkevia, toisistaan riippumattomia, kilpailevia tai toisiaan täydentäviä. Luonnon eri käyttömuotojen keskinäiset suhteet määräävät sen, miten ne voivat toteutua samalla alueella. Käytännössä kilpailua tai päällekkäisyyttä on toimintojen välillä enemmän tai vähemmän aina ja toisaalta harvemmin tietyn alueen käyttömuodot sulkevat toinen toisensa kokonaan pois tai ovat kokonaan toinen toisesta riippumattomia. Luonnonvarojen moninaiskäyttö ja elinkeinojen yhteensovittaminen 2 ovat keskeisiä näkö - kulmia maan ja alueiden käytön suunnittelussa. Yleisellä tasolla yhteensovittamisen idea on liitetty erilaisten maankäyttöhankkeiden paikalliseen hyväksyttävyyteen ja luonnonvarojen sosiaalisesti kestävään käyttöön; se löytyy maan- ja alueidenkäytön suunnittelua ohjaavasta lainsäädännöstä, ja toisaalta sitä pidetään perustavanlaatuisena ohjenuorana myös muissa suunnittelukäytännöissä (vrt. esim. Metsähallituksen luonnonvarasuunnittelu). Tämä on toisaalta laajentanut hankkeiden suunnitteluun osallistuvien eri intressitahojen edustusta, toisaalta toiminut suunnitteluprosessin oikeuttamisen välineenä. Yhteensovittaminen on myös oikeudellisten ristiriitojen ratkaisua. Luonnonvarojen käytön yleisiä ja yksityisiä intressejä pyritään sovittamaan yhteen ja hallitsemaan paitsi MRL 8 luvun mukaisessa kaavoitusmenettelyssä myös muilla oikeudellisilla keinoilla. Niistä tärkeimpiä lienevät toiminnanharjoittajien tekemät sopimukset, joita on käytetty muun muassa metsä - talouden ja poronhoidon/matkailun ristiriitojen ratkaisuun. Oikeudellisessa mielessä luonnonvarojen käyttöoikeuden lähtökohtana on usein alueen omistus ja hallinta. Käytännössä omistajan käyttövapautta rajoitetaan yhteiskunnassa ym - päristönsuojelun perusteella tai muilla yleiseen etuun pohjautuvilla perusteilla. Myös kai - vosmineraaleihin katsotaan kohdistuvan sellaista yleistä intressiä, että maanomistajalla on niihin vain periaatteellinen oikeus. Viimeistään kaivosluvalla (tai vanhan kaivoslain 503/1965 kaivospiirin perustamista koskevalla päätöksellä) myös joku muu taho kuin omistaja voi saada oikeuden hyödyntää kaivosmineraaleja. Käytännössä tällainen muun tahon valtausperusteinen oikeus voi aiheuttaa omistajan tai alueen haltijan omien elinkeinointressien päällekkäisyyden kaivostoiminnan kanssa (ks. esimerkiksi KHO 2008:10). Kaivoshankkeen alueella voi olla olemassa myös muiden kuin alueen omistajan erilaisiin käyttöoikeuksiin perustuvia elinkeinoja. Näistä käyttöoikeuksista kaikkia ei voi johtaa alueen omistusoikeudesta. Sellaisia elinkeinoja ovat esimerkiksi poronhoito tai jokamiehenoikeuteen pohjautuva marjojen kerääminen. Elinkeinojen yhteensovittamisessa keskeiseksi oikeudelliseksi välineeksi muodostuu sopiminen. Sopimusneuvotteluissa on tukena esimerkiksi kiinteistörekisteriote, josta voivat käydä ilmi muun muassa sellaiset alueen omistajan sopimuskompetenssia rajoittavat seikat kuin kiinteis - 2 Eri maankäyttömuotojen yhteensovittaminen ja luonnonvarojen monikäytön idea on nousut metsien moninaiskäy - tön suunnittelusta ja laajentunut yleispäteväksi ohjenuoraksi kaikenlaiseen maankäytön suunnitteluun. (Ks. esim. Kangas & Kokko 2001; Eisto 2004.)

13 tönala, kiinteistön asemakaavaan perustuva käyttötarkoitus, eräät kiellot, rasitteet, rasitteisiin rinnastettavat kiinteistötoimitukseen verrattavassa toimituksessa perustetut käyttöoikeudet ja -rajoitukset sekä erityiset etuudet. Myös rasitetodistus voi olla apuna neuvotteluissa, sillä siitä näkyvät kiinteistöön kohdistuvat rasitukset: kiinnitykset, kirjatut erityiset oikeudet, laki - sääteiset panttioikeudet sekä käyttö- ja vallintaoikeuden rajoitukset. (Kokko 2012.) Sopimista varten on otettava huomioon paitsi sopimussuhteen osapuolten oikeudet myös kolmansien oikeudet. (Tammi-Salminen 2007, Kokko 2012.) Samalla on kiinnitettävä tapaus - kohtaisesti huomiota sopimusvapauden luonnonvaraoikeudellisiin rajoituksiin (ks. tietotaulu 3), sillä alueen tai luonnonvarojen luovutus ei anna saajalle suurempaa oikeutta kuin on sen luovuttavalla omistajalla. Tietotaulussa 3 omistajaa koskeva rajoitusten ryhmittely on tehty heikommasta vahvempaan.

Sopimusvapauden luonnonvaraoikeudelliset rajoitukset: 1) varsinaiset yleisperusteiset yleiskäyttövaltuudet , kuten vesioikeudellinen yleiskäyt - tö, jokamiehen oikeudet ja varsinaiset jokaisen yleiskalastusoikeudet 2) erityisperusteiset yleiskäyttövaltuudet , kuten saamelaisten kulttuurin suojaan tai kunnan jäsenyyteen perustuvat yleiskalastusoikeudet 3) eri omistajien oikeusasemasta johdettavissa olevat oikeudet , kuten rasitteet tai erityiset etuudet, tai muut erityisperusteiset oikeudet, kuten ikimuistoinen nau - tinta 4) yhteisomistuksesta johtuvat osakkaan oikeudet 5) lakiin perustuva yleisen intressin suoja , kuten julkisoikeudelliset yleis- ja erityis - kiellot, yleiset velvollisuudet ja muut regulatiiviset erityissäännökset sekä 6) lakiin perustuva kolmansien yksityisten intressien suoja , kuten immissiokielto, ammattimaisen kalastuksen, kalastusmatkailun, kaivosoikeuksien tai naapurin oikeuksien turvaaminen.

Tietotaulu 3. Sopimusvapauden luonnonvaraoikeudelliset rajoitukset (Kokko 2012). Eri elinkeinojen yhteensovittaminen liittyy olennaisesti sosiaaliseen kestävyyteen ja oikeuden - mukaisuuteen ja sen edellytys on, että luonnonvarojen eri hyödyntämisen tavat ymmärre - tään. Tyypillisesti kestävän kehityksen piiriin luetaan ekologinen, taloudellinen, sosiaalinen ja kulttuurinen ulottuvuus, joista yhteiskunnallisessa keskustelussa kaksi jälkimmäistä tapaavat jäädä kahden ensimmäisen varjoon. Kulttuurinen ja sosiaalinen kestävyys kytkeytyvät vahvasti toisiinsa. Sosiaalinen kestävyys edellyttää, että kehitys vahvistaa laajassa mielessä ihmisten omaa elämänhallintaa, elinmahdollisuuksia sekä pitää yllä heidän identiteettiään ja mahdol - lisuuksia sen rakentamiselle. Yhteiskunnallinen oikeudenmukaisuus on keskeinen osa tätä. Käytännössä sosiaalista kestävyyttä olisi aina tarkasteltava paikallisella tasolla ja pyrittävä ymmärtämään sen paikallisesti erityiset ulottuvuudet ja sisällöt.

Ollakseen sosiaalisesti (ja kulttuurisesti) kestävää kehityshankkeen tulisi vahvistaa tai ei aina - kaan huonontaa mm. seuraavia: paikallisen väestön vaikutusmahdollisuuksia, työllistymistä, työoloja, paikallisen työvoiman taitojen kehittämistä, elinkeinotoiminnan jatkuvuuden ja kehittämisen mahdollisuuksia, virkistysmahdollisuuksia, paikallisten sosiaalisten järjestelmien toimivuutta, paikallisen kulttuurin jatkuvuutta ja maisema- ja kulttuurikohteiden säilymistä. Edelleen tämä tarkoittaa sitä, että työllisyyskysymysten ohella, olisi huomioitava monipuolisesti ihmisten elinympäristöön kiinnittyviä merkityksiä ja arvoja. (Vrt. Rannikko 2004, s.128–130). Eri käyttömuotojen keskinäisten suhteiden ymmärtäminen on välttämätöntä, kun uutta toimialaa sovitetaan kontekstiin, jossa luontoa hyödynnetään jo monin tavoin ja siihen kiin - nittyy myös monia sosiaalisia sekä kulttuurisia merkityksiä ja arvoja. Sosiaalisen kestävyyden edellytyksenä voidaan pitää sitä, että paikallisesti olemassa olevien elinkeinojen toiminnan jatkuvuus turvataan ja toiminnan kehittämisen mahdollisuudet säilytetään. Suunnittelupro - sessia voidaan pitää sosiaalisesti kestävänä, kun lopputuloksena ekologiset, taloudelliset ja sosiaaliset kestävyyden elementit muodostavat toimivan kokonaisuuden; toiminta on vastuul - lista suhteessa muihin toimijoihin ja toimijat ovat valmiita sovittelemaan, sekä sitoutuvat kes - kustelua ylläpitävään yhteistyöhön. Muiden elinkeinonharjoittajien kaivostoimintaan liittyvät odotukset palautuvatkin yhdenvertaisuuteen sopimusosapuolina, sosiaaliseen kestävyyteen ja oikeudenmukaiseen kohteluun muun muassa alueiden käyttöä suunniteltaessa.

Miten yhteiskunnan odotukset näkyvät? Yhteiskunta odottaa kaivoshankkeilta paitsi verotuloja myös vastuullista toimintaa. Kaivos - toiminnan yhteiskunta- ja ympäristövastuulle kehyksen asettaa lainsäädäntö. Esimerkkinä on ympäristövastuu, joka käy ilmi Suomen perustuslain (PL 731/1999) 20 §:n, ns. ympäris - töperusoikeudesta: • ”Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille.” • ”Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.” Ympäristövastuu koskee myös yrityksiä. Vastuu toteutuu tavanomaisten lakien kautta jakautuen yksityisoikeudelliseen, julkisoikeudelliseen ja rikosoikeudelliseen vastuuseen. Ympäristöpe - rusoikeus korostaa jokaisen mahdollisuutta vaikuttaa tavanomaisen lainsäädännön välityk - sellä elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon, niinpä ympäristösääntelyssä asetetaan eri yhteyksissä sosiaalisesti kestävälle kaivostoiminnalle, muun muassa paikallisten tahojen osallistumiseen liittyen, erinäisiä vaatimuksia. Lainsäädännön asettama kehys yhteiskunta- ja ympäristövastuulle täydentyy kaivosyritysten hyvällä hallinnolla ja itsesääntelyllä. Kolarin Hannukaisen ja Kittilän Suurikuusikon kaivostoi - minnan sosiaalista kestävyyttä ja ympäristövastuuta tukevia käytänteitä on tutkittu DILACO - MI-hankkeen aikana ja jäljempänä kuvataan esimerkiksi Hannukaisen suunnittelussa saatuja kokemuksia sosiaalisesta toimiluvasta. Näiden kokemusten esittely tehdään erityisesti tulevia kaivoshankkeita silmällä pitäen.

Mikä on opaskirjan näkökulma ja mihin se perustuu? Opaskirjan tavoitteena on edistää kestävän kaivostoiminnan suunnittelua ja toteutusta. Tätä varten tunnistettiin edellä kuvatut eri tahojen odotukset ja niiden pohjalta opaskirjaa lähdettiin alun perin kirjoittamaan. Kirjoitustyön aikana osoittautui kuitenkin, ettei kaikkia asiakohtia ole luontevaa käsitellä kaikista näistä näkökulmista. Näkökulma vaihtuukin eri luvuissa ja jopa niiden sisällä. Onkin luotettava lukijan omaan arvioon siitä, minkä osan opaskirjasta hän kokee parhaiten itseään koskevaksi. Opaskirjan toivotaan auttavan sosiaalisesti kestävän kaivostoiminnan suunnittelussa ja olevan laajasti hyödyksi kaivosalan toimijoille yrityksissä, kunnissa, valtion viranomaisissa ja kansalaisjärjestöissä. Opaskirja perustuu DILACOMI-hankkeen tutkimustuloksiin. Näin ollen sen tarkoitus ei ole toistaa niitä tietoja, mitä aiemmin julkaistuissa kaivosalaa koskevissa opaskirjoissa on todettu, vaan sen tarkoitus on toimia itsenäisenä vankasti tutkimustietoon pohjautuvana ja sosiaalisesti kestävää kaivostoimintaa edistävänä puheenvuorona. Seuraava luku 2 kuvaa ensin yleisesti kaivoshankkeen vaiheet ja vastuut ja miten ne kytkeytyvät erilaisiin hallintoprosesseihin. Sen jälkeen luvussa 3 avataan tarkemmin, esimerkkien valossa, ympäristölainsäädäntöön perustuvaa sääntelykehystä, jonka pohjalta sosiaalisia vaikutuksia arvioidaan ja eri tahoja kuullaan kaivoshankkeesta. Luvussa 4 keskitytään erityisesti sosiaa - listen vaikutusten arvioinnin, toiminnan hyväksyttävyyden ja sosiaalisen toimiluvan väliseen yhteyteen. Edellä sanotusti paikallisyhteisöt asettavat erityisiä ehtoja sille, että kaivoksen sulkeminen ja jälkitoimet hoidetaan asianmukaisesti, niinpä luvussa 5 tarkastellaan kaivostoi - mintaa erityisesti tästä näkökulmasta. Lukuja 4 ja 5 täydennetään kansainvälisestä vertailusta saaduilla DILACOMI-hankkeen tutkimustuloksilla. Luku 6 sisältää opaskirjan aiempiin lukuihin tukeutuen suositukset kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukeviksi käytännöiksi, ja lopuksi luku 7 kokoaa eräitä keskeisiä havaintoja.

16 2 Kaivoshankkeen vaiheet ja oikeudelliset vastuut Millaisia vaiheita kaivoshankkeella on? Vaikutuksiltaan merkittävän kaivoshankkeen toteuttaminen edellyttää alueiden käytön suun - nittelun ja kaavoituksen, ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arvioinnin sekä erilaisten lupaprosessien yhteensovittamista. Hankkeen suunnittelussa ja käsittelyssä on mukana useita eri toimijoita ja viranomaisia. Ajankäytön, työvaiheiden yhdistämisen ja erityisesti tiedon tuottamisen ja hankkimisen kannalta prosessien ja kaivoshankkeen eri vaiheiden oikea-aikainen limittäminen on oleellista. Tämä helpottaa myös kaivoshankkeen kokonaisuuden hahmottamista etenkin paikallisväestön näkökulmasta ja tuo paremmin esiin osallistumismahdollisuuksia. Pääpiirteissään kaivoshankkeen vaiheet voidaan luokitella malmietsintään, hankkeen ke - hittymiseen ja tutkimiseen, malmintuotantoon, toiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon. Malminetsinnän ja siihen liittyvien geologisten tutkimusten tavoitteena on löytää esiintymä, joka mahdollistaa taloudellisesti kannattavan kaivostoiminnan. Esiintymän hyödynnettävyyttä arvioidaan lukuisten tutkimusten sekä menetelmien avulla (esim. kairaukset, koelouhinta ja -rikastus). Aikaa tutkimuksiin voi kulua useita, jopa kymmeniä vuosia. Maailmanlaajuinen raaka-aineiden kysyntä ja markkinahinnat sekä rahoitustilanne vaikuttavat hankkeen kehi - tysnäkymiin. Kannattavuuslaskelmien jälkeen tehdään päätös kaivostoiminnan aloittamisesta (nk. kaivospäätös). Tuotantovaiheen (malmin louhinta, kuljetus ja rikastus) kestoa ohjaa esiintymän koko, laatu ja malmin maailmanmarkkinahinta. Tuotantoa voi kestää jopa alle kymmenestä vuodesta moniin kymmeniin vuosiin. Uusien raaka-ainevarojen etsintä ja luo - kittelu on osa kaivoksen toimintaa. Kaivostoiminnan lopettamiseen liittyy olennaisena osana alueen jälkihoito, joka voi jatkua seurannan muodossa useita vuosia. (Ks. esim. Heikkinen ym. 2008.) Kaivostoiminta voi olla luonteeltaan syklistä. Aiemmin kannattamattomaksi todettu esiintymä tai jo lakkautettu kaivos voidaan todeta kannattavaksi muuttuneiden taloudellisten, teknisten ja tieteellisten olosuhteiden takia. (Hentilä & Ihatsu 2009.) Kaikki kaivokset eivät kuitenkaan käynnisty uudelleen. Kaivoslaki (KaivosL 621/2011) säätelee malminetsintää ja kaivostoimintaa määritellen oikeudet kallioperän mineraalien etsimiseen, tutkimiseen ja hyödyntämiseen. Kaivoslain 7 §:n mukaan niin kutsuttu yleinen etsintäoikeus oikeuttaa tekemään ilman erillistä lupaa tai maanomistajan suostumusta vahinkoa aiheuttamattomia geologisia havaintoja ja mittauksia sekä vähäisiä näytteenottoja toisen maa-alueella. Alueen voi varata itselleen tekemällä varausilmoituksen, mutta se ei oikeuta malminetsintään, jota varten tarvitaan malminetsintälupa. Malminetsin - tälupa mahdollistaa esiintymän tarkemmat tutkimukset omalla tai toisen maalla esimerkiksi laadun, laajuuden ja hyödyntämiskelpoisuuden kannalta. Esiintymän hyödyntämistä varten tarvitaan kaivoslupa, joka mahdollistaa kaivoksen perustamisen ja kaivostoiminnan harjoit - tamisen. (KaivosL 2 ja 3 luku.) Kaivoslupien käsittelystä ja myöntämisestä vastaa pääsääntöisesti Turvallisuus- ja kemikaali - virasto (Tukes). Lupien myöntämisen yhteydessä Tukes pyytää lausunnot lupahakemuksista toiminnan kohdealueen kunnalta, ELY-keskukselta, maakunnan liitolta ja muilta tarpeellisilta tahoilta (esim. saamelaiskäräjät ja paliskunnat). Asianosaiset voivat tehdä muistutuksia lu - pa-asiasta, muut tahot voivat ilmaista mielipiteensä. Malminetsintäluvan haltijan on asetettava vakuus mahdollisen vahingon tai haitan korvaamiseksi sekä jälkitoimenpiteiden suorittamiseksi. Myös kaivosluvan haltijan on asetettava vakuus kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten. Kaivostoimintaa koskee lisäksi ympäristöluvassa asetettavat vakuudet. Vakuuksiin 17 palataan tarkemmin luvussa 5. Kaivoslain mukaiset luvat edellyttävät vuosittaista toiminnan raportoimista Tukesiin. (Tukes 2013.) Kaivoksen rakentamiseen ja tuotannolliseen toimintaan vaaditaan Tukesin myöntämä kai - vosturvallisuuslupa. Kaivostoimintaan ja apualueiksi tarvittavien maiden käyttöoikeuksien lunastamisesta päätetään valtioneuvostossa kaivosaluelunastuslupana ja lupa täytäntöönpan - naan kaivostoimituksessa, ellei alueita tai käyttöoikeuksia niihin ole esimerkiksi vapaaehtoisin kaupoin muutoin hankittu kaivosyhtiölle. Kaivostoimituksen tekee kohdealueella toimiva maanmittaustoimisto. (KaivosL 33 §, 8 ja 12 luku, Tukes 2013.) Kaivoksiin tarvitaan lukuisia muita lupia ja niissä toimivaltainen viranomainen on aina tar - kistettava erikseen. Esimerkiksi kaivostoimintaan tarvittavien rakennusten rakennusluvat myöntää asianomaisen kunnan rakennusvalvonta (MRL 124 ja 125 §).

Kaivostoiminnan loppuessa kaivoslupa raukeaa. Jos kaivoslupa on myönnetty määräajaksi, raukeaa se määräajan päättyessä, ellei määräaikaa jatketa KaivosL 63 §:ssä säädetyllä tavalla. Kaivostoiminnan harjoittajan on viimeistään kahden vuoden kuluttua kaivostoiminnan päät - tymisestä saatettava kaivosalue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon ja huolehdittava alueen kunnostamisesta, siistimisestä ja maisemoinnista ja suoritettava kaivosluvassa ja kaivosturvallisuusluvassa määrätyt toimenpiteet. (KaivosL 15 luku, Tukes 2013.) Luvussa 5 palataan tarkemmin kaivoksen sulkemiseen ja jälkitoimien suunnitteluun.

Eri vaiheiden liitynnät oikeudelliseen kehykseen ja vastuisiin Kaivoslaki muodostaa Suomessa oikeudellisen kehyksen ennen kaikkea kaivostoiminnan elin - keinoluvalle, mutta samalla se sisältää yrityksen ympäristövastuuseen ja työturvallisuuteen liittyviä säännöksiä. Lisäksi muu ympäristölainsäädäntö täsmentää eri tavoin kaivoshankkei - den ympäristövastuuta. (Ks. esimerkiksi Kauppila ym. 2011, s. 41 ja kaavio 2.) Kaavioon 1 on otettu esimerkit kaivoslain, mutta ei vielä maankäyttö- ja rakennuslain, ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVAL 468/1994) ja ympäristönsuojelulain (YSL 86/2000), mukaisista keinoista, joihin mennään tarkemmin seuraavassa luvussa. Julkisoikeudellinen ympäristönsuojelua ja alueiden käytön suunnittelua koskeva sääntely muodostaa vain osan kaivostoiminnan ympäristövastuuta ohjaavasta sääntelykehyksestä. Kaivostoiminnan suunnittelussa onkin otettava mahdollisuuksien mukaan huomioon erilaiset vastuutilanteet, joita voi syntyä yksityisoikeudellisesta (esim. naapuruussuhteet ja ympäristö - vahingonkorvaus) ja rikosoikeudellisesta sääntelystä (esim. ympäristön turmeleminen). Koko - naiskuvaa täydentää kaivosyritysten itsesääntely ja hyvä hallintotapa, jonka tulisi pohjautua corporate governance 3 - ja ympäristönsuojeluperiaatteisiin. (Kaavio 2). Yritysten ympäristövastuu kytketään tavallisesti yhteiskuntavastuuseen. Kaikki yhteiskunta - vastuut eivät suinkaan ole sidoksissa oikeuteen. Yhteiskuntavastuun ulottuvuuden on nähty muodostuvan neljästä eri kategoriasta: taloudelliset (”ole tuottava”), oikeudelliset (”noudata lakia”), eettiset (”ole oikeudenmukainen jne.”) ja filantrooppiset (”ole yhteisöllinen ja paran - na mm. ihmisten elämän laatua”) vastuut. (Carroll 1979 ja 1991.) Jäljempänä keskitytään oikeudelliseen systeemiin. Kaivosyritysten oikeudellinen yhteiskunta- ja ympäristövastuu rakentuu kansallisesti ensin - näkin rajoissa, jotka muodostuvat kansainvälisistä sopimuksista ja perustuslaista ilmenevistä perus- ja ihmisoikeuksista 4 ja niistä muun muassa PL 20.1 §:n ympäristövastuusta. Toiseksi oikeudellisen vastuun taustat käyvät ilmi EU:n perusoikeuskirjasta 5 , perussopimuksista 6 ja niiden toimivallan puitteissa annetuista säädöksistä (asetukset, direktiivit) ja päätöksistä. Lisäksi esimerkiksi kansainvälisen ympäristöoikeuden toimeenpano EU:ssa ja Suomessa sekä yritysten kansainvälinen itsesääntely muovaavat kaivosyritysten yhteiskunta- ja ympäristö - vastuun sääntelykehystä. 3 Termillä corporate governance viitataan yhtiön hallinnointitapaan ja sisäiseen ohjausjärjestelmään. 4 Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimus SopS 63/1999. 5 Euroopan unionin perusoikeuskirja EYVL C 364/1, 18.12.2000. 6 Sopimus Euroopan unionista ja Sopimus Euroopan unionin toiminnasta, EYVL C 326, 26.10.2012.

Kokonaissysteemin ymmärtäminen on erityisen tärkeää silloin, kun kehitetään sääntelyn jotakin osa-aluetta. Olipa kyse sitten valtion, kunnan tai yrityksen kaivostoimintaan liittyvän sääntelyn kehittämisestä. Systeemin kokonaisymmärrys auttaa myös silloin, kun kaivosyrityk - sessä paneudutaan ennakoivasti konkreettisten vastuutilanteiden tunnistamiseen.

20 3 Ympäristösääntelyn sisältämät avainmenettelyt ja kuuleminen ennen päätöksentekoa Miten eri menettelyiden kuulemiseen valmistaudutaan ja keitä kuullaan? Kaivoshankkeen paikallisen hyväksyttävyyden saavuttamisessa eri toimijoiden ja yleisön aito kuuleminen on erittäin keskeinen tekijä. Kuulemisen onnistumista voi edesauttaa ottamalla siihen valmistauduttaessa huomioon muun muassa seuraavia näkökohtia: 1) Mistä tässä kuulemisvaiheessa olikaan kyse? Kaivoshankkeissa järjestetään kuulemismenettelyjä suunnittelu- ja toteutusprosessin eri vaiheissa. Keskeistä kuulemisessa on tunnistaa kuultavan rooli ja kuulemisen kulloisenkin menettelyvaiheen tarkoitus. Esimerkiksi YVA:ssa kuullaan ensin siitä, miten arviointi järjes - tetään (arviointiohjelmavaihe) ja vasta lopuksi arvioinnin tuloksista (arviointiselostusvaihe). Kuulemista ja mahdollisuuksia osallistua on myös esimerkiksi kaavoituksessa eri vaiheissa. 2) Mikä tieto on juuri tässä päätöksessä keskeistä? Muistutuksen tai mielipiteen menestyminen ja huomioon ottaminen prosessissa edellyttää sitä, että se tuodaan viranomaisen tietoon paitsi oikeassa menettelyvaiheessa myös sen luvan (tai muun päätöksen) yhteydessä, jossa kyseinen tieto on relevantti. Esimerkiksi alueen vesien pilaamisen torjuntaan liittyvää tietoa ympäristöstä kannattaa erityisesti esitellä yhdistetystä ympäristö- ja vesitalousluvasta kuultaessa, mutta sillä on vähemmän merkitystä rakennus - lupia käsiteltäessä. 3) Miten kaivoshankkeeseen liittyvät eri kuulemiset on tarkoitus aikatauluttaa? Asianosainen, osallinen tai muu henkilö yleisöstä (tietotaulu 4), joka haluaa ilmaista mieli - piteensä eri kuulemismenettelyiden yhteydessä, voi kysyä viranomaiselta ohjeita tämän ja muiden menettelyiden etenemisestä, aikataulusta ja mahdollisuuksista muistutuksen tai mielipiteen esittämiseen. Viranomainen on hallintolain 8 §:n mukaan velvollinen toimival - tansa rajoissa neuvomaan asiakastaan ja vastaamaan tämän kysymyksiin. Myös hankkeesta vastaavalta voi tiedustella esimerkiksi YVA-menettelyn kulkua. KaivosL 39 §:n mukaan lupaviranomaisen on ennen malminetsintälupaa, kaivoslupaa, kullan - huuhdontalupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisemista varattava asianosai - sille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta. Asianosaisia ovat ne, joiden etua, oikeutta tai velvollisuutta asia saattaa koskea. Asianosaiskäsitteen tulkinta ei tällaisessa pää - töstä edeltävässä kuulemisessa voi olla liian tiukka, vaan lähtökohtana pitäisi olla toiminnan koko vaikutusalue. Käytännössä asianosaisia voivat olla esimerkiksi malminetsintäalueeseen ja kaivosalueeseen ja kaivoksen apualueeseen kuuluvien kiinteistöjen sekä kaivosalueen lä - hialueiden kiinteistöjen omistajat ja haltijat. Myös erityisellä poronhoitoalueella esimerkiksi alueen paliskunnat voivat olla asianosaisia. Lisäksi muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa asiassa. Muistutusten ja mielipiteiden esittämistä varten asetetaan asian laatuun nähden riittävä määräaika. Kuulemista ei tule järjestää esimerkiksi tyypillisenä kesäloma-ai - kana heinäkuussa.

21 Yleisöllä tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä ja, kansal - lisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjes - töjä tai ryhmiä. (Århusin sopimuksen, SopS 122/2004, 2 artiklan 4 kohta ja SEA-direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan d kohta ). Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien arvioinnista annetussa laissa (SOVAL 200/2005) yleisöllä ymmärretään kiteytetysti yksityishenkilöitä, yksityishenkilöiden yhteenliittymiä ja ryhmiä sekä yhteisöjä ja säätiöitä. Vastaavaa mää - ritelmää ei ole YVAL:ssa, jonka osallistuminen määritelmällisesti on kytketty pikemmin laajennettuun asianosaisen käsitteeseen. Yleisöllä, jota asia koskee tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee; ympäristön - suojelua edistäviä ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttäviä valtiosta riippu - mattomia järjestöjä pidetään tätä määritelmää sovellettaessa yleisönä, jonka etua asia koskee. (Århusin sopimuksen 2 artiklan 5 kohta). Osallisella tarkoitetaan alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksesta kuultaessa alueen maanomistajia ja niitä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisia ja yhteisöjä, joiden toimialaa suun - nittelussa käsitellään. (MRL 62 §). Käsite on suuntaa-antava, joten sitä ei pitäisi käyttää rajoittamaan yleisön osallistumista eikä etenkään alueella, jossa kaivokseen liittyvästä kaavasta saattaa olla merkittäviä vaikutuksia. Käsitteen tulisi olla linjassa SEA-direktiivin yleisön ja viranomaisen käsitteiden kanssa. (Kokko 2007.) Asianosainen hallintopäätösten muutoksenhaussa on lähtökohtaisesti se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikut - taa (hallintolainkäyttölaki, HLL 586/1996, 6.1 §). Korkein hallinto-oikeus on tulkinnut etu-käsitettä niin, että esimerkiksi luonnonsuojelujärjestöillä on ollut tietyin edellytyksin muutos valittaa (KHO 2007:74). Asianosaisen käsitettä on usein lavennettu ympäristö - lainsäädännössä. Esimerkiksi YSL 97.1 §:n 1 kohdan mukaan valitusoikeus on sillä, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Lisäksi uudemmassa ympäristölainsäädännössä asianosaisen ohella on muutoksenhakuoikeus yleensä erikseen annettu muun muassa luonnonsuojelujärjestöille, joten niiden valitusoikeutta ei ole enää tarvinnut ratkaista tulkitsemalla asianosaisen käsitettä.

Tietotaulu 4. Yleisö, osallinen ja asianosainen. (Aikio & Oksanen 2014.) Lupaviranomainen pyytää KaivosL 37 §:n mukaisesti lupahakemuksesta myös lausunnon muun muassa toiminta-alueen kunnalta ja vaikutusalueen ELY-keskukselta. Muutoinkin lupaviran - omaisen on hankittava lupaharkinnan kannalta muut tarpeelliset lausunnot ja selvitykset. Uudessa kaivoslaissa säädetään asian selvittämisestä myös saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella (ks. kaivoslaki 38 §). Näillä alueilla lupavi - ranomainen on velvollinen selvittämään suunnitellun hankkeen vaikutukset yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien ja muun alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen sekä hakijan kanssa. (Ks. myös Paliskuntain yhdistys 2013, Kokko 2010 ja Aikio & Oksanen 2014.) Suurissa kaivoshankkeissa ympäristövaikutusten arviointi tukee tätä sel - vitystyötä.

22 Tämä selvitys- ja neuvotteluvelvollisuus on tarpeen toteuttaa vuorovaikutuksessa alueen hallinnosta vastaavien tahojen kanssa. Yksipuolinen kuuleminen ei ole riittävää tässäkään yhteydessä. Kaivoslain 50 §:ssä säädetään malminetsintä-, kullanhuuhdonta- ja kaivosluvan myöntämisen esteeksi se, jos luvan mukainen toiminta yksin tai yhdessä muiden lupien kanssa tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa aiheuttaa tässä pykälässä mainittua haittaa tai heikennystä vallitseviin olosuhteisiin. Kyse on kokonaisuuden hallinnasta ja intressien yhteen - sovittamisesta alueella, jossa noudatetaan perinteisiä toimintatapoja ja jossa tapaoikeudella on edelleen merkitystä. Paikallisen asiantuntemuksen rooli korostuu esimerkiksi poronhoidossa. (Ks. Paliskuntain yhdistys 2013.) Kaivoshanketta koskevat kaavat valmistellaan vuorovaikutuksessa osallisten kanssa (tietotaulu 4). Osallisia voivat olla maanomistajien ohella kaavan vaikutusten kohteena olevat yksityiset henkilöt, kunnan eri hallintokunnat (esim. tekninen-, ympäristö-, elinkeino-, sosiaali-, sivistys- ja vapaa-aikatoimi), valtion viranomaiset, asukas- ja ympäristöyhdistykset tai kylätoimikunnat ja kaava-alueella työssäkäyvät ja elinkeinoa harjoittavat henkilöt. Osallisia voivat olla myös naapurikunnat asukkaineen, jos kaava vaikuttaa kuntarajojen yli. Ympäristölainsäädäntö edellyttää kaiken kaikkiaan aktiivista vuorovaikutusta viranomaisen, toiminnanharjoittajan sekä yleisön kesken (ks. esimerkiksi MRL 1 § ja 6 §, MRL 8 luku, YVAL 2.1 §:n 7 kohta). Ilman muistutuksiin ja mielipiteisiin reagoimista ja vastaamista kuulemisme - nettelyjen tarkoitus ei toteudu. Yksipuolinen tiedon vastaanotto ilman aitoa vuorovaikutusta ei siis tosiasiassa edistä riittävästi intressien yhteensovittamista ja tiedon välittymistä toimi - joiden kesken. Aktiiviseen vuorovaikutukseen on erityisesti panostettava myös sosiaalisen toimiluvan ansaitsemisen näkökulmasta. (Tietotaulu 5 ja luku 4)

Aktiivinen vuorovaikutus ei ole vain osallistumismahdollisuuden luomista, vaan tarvit - taessa kyselyiden ja muiden sellaisten aktiivisten vuorovaikutuskeinojen käyttämistä. Paikallisia asukkaita ja muuta yleisöä, jota asia koskee, voidaan saada ottamaan aktiivinen rooli hankkeen suunnittelussa esimerkiksi hankkeen ohjausryhmä tai intressikohtaisia pienryhmiä perustamalla. Viranomaisilta ja hankkeesta vastaavalta voi pyytää tietoa osallistumismenettelyn osan tai kuulemisten kokonaisuuden ymmärtämiseksi. Hankkeesta vastaavan rooli tiedotuksessa ja opastuksessa korostuu etenkin silloin, kun halutaan ylittää lain minimivaatimukset yleisön osallistamisessa. Myös vapaaehtoiset kuulemiset on ohjeistettava niin, että mielipiteet ja muistutukset esitetään prosessin oikeassa vaiheessa ja mahdollisuuksien mukaan hankkeen suunnit - telun ja hanketta koskevan kulloisenkin päätösharkinnan kannalta keskeisistä seikoista.

Millainen on kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA)? Soveltamisala Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, jotka kansainvälisten sopimusten, esimerkiksi Espoon sopimuksen 7 , perusteella edellyttävät arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi (YVAL 4.1 §). Hankkeista säädetään tarkemmin valtioneuvoston ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen (YVAA 713/2006) 6 §:n listassa. Kaivoshankkeet, jossa louhitaan, rikastetaan ja käsitellään metallimalmeja tai muita kaivoskivennäisiä, tulevat listauksen mukaan arvioitavaksi, kun irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa tai kun kyseessä on avokaivos, jonka pinta-ala on yli 25 hehtaaria. Lisäksi uraanin louhintaa, rikastamista ja käsittelyä tarkoittava kaivoshanke lukuun ottamatta koelouhintaa, koerikastamista ja muuta vastaavaa käsittelyä on aina otettava arviointimenettelyyn. Listausta täydentäen voidaan yksittäistapauksessa arviointimenettelyä soveltaa YVAL 4.2 §:n perusteella harkinnanvaraisesti sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen olen - naiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, edellä tarkoitettujen listattujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. YVAA 7 § sisältää tar - kemmat kriteerit, joita hankkeessa on tarkasteltava erityisesti mietittäessä arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa. Ympäristövaikutus on muotoiltu lähtökohdiltaan laajaksi käsitteeksi erilaisten hankkeiden arviointia varten ja se sisältää myös sosiaaliset vaikutukset (tietotaulu 6). Käsitteen lopullinen käyttöala yksittäisissä hankkeissa täsmentyy arvioinnin aikana tehtävän toteutusvaihtoehtojen rajauksen perusteella.

Ympäristövaikutus pitää käsitteenä sisällään hankkeen tai toiminnan aiheuttamat välit - tömät ja välilliset vaikutukset Suomessa ja sen alueen ulkopuolella: a) ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen; b) maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon moni - muotoisuuteen; c) yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuri - perintöön; d) luonnonvarojen hyödyntämiseen; sekä e) a–d alakohdassa mainittujen tekijöiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin. (YVAL 2 §:n 1 kohta.) Sosiaalinen vaikutus sisältyy käsitteellisesti tässä määritelmässä a kohtaan.

7 Yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista SopS 67/1997.

Ajoitus, arviointidokumentit ja kuuleminen Hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi on suoritettava ennen kuin hankkeen toteutta - miseksi ryhdytään ympäristövaikutusten kannalta olennaisiin toimiin ja viimeistään ennen hankkeen toteuttamiseen tarvittavaa viranomaisten päätöksentekoa. Arviointi käynnistyy, kun hankkeesta vastaavaa toimittaa arviointiohjelman yhteysviranomaiselle. Tämä tehdään hankesuunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jotta arviointi voisi tukea suun - nittelua. Ohjelma antaa kehyksen arvioinnille ja sen pohjalta yleisön ja muiden tahojen mie - lipiteiden ja lausuntojen sekä yhteysviranomaisen 8 lausunnon jälkeen ratkaistaan arvioitavat hankevaihtoehdot ja ylipäätään arvioinnin rajaus. Hankkeiden arviointimenettely sisältää useita vaiheita ja metodeja. (Ks. esim. Kokko 2007, liite 3 ja 4.) Niissä ja niiden avulla koottu tieto kirjataan arviointiselostukseen. YVAL 11.1 §:n mukaisesti yhteysviranomaisen huolehtii arviointiselostuksen tiedottamisesta kuuluttamalla siitä viipymättä vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutus - alueen kuntien ilmoitustauluilla. Kuulutus on lisäksi julkaistava sähköisesti ja ainakin yhdessä hankkeen vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Lisäksi yhteysviranomaisen huolehtii siitä, että arviointiselostuksesta pyydetään tarvittavat lausunnot, varataan mahdol - lisuus mielipiteiden esittämiseen ja kuullaan vaikutusalueen kuntia (YVAL 11.2 §). Yhteysvi - ranomainen antaa arvioinnin lopuksi oman lausuntonsa. Hankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on lakisääteisesti kuuleminen jär - jestettävä kahdesti (ks. kaavio 3). Käytännössä kaivosyhtiöt ovat järjestäneet vapaaehtoisesti useammin kuin kahdesti kuulemisia. Lisäksi arviointiselostuksesta on oltu yhteysviranomaisen kanssa vuorovaikutuksessa ennen sen lopullista versiota. Lakia kannattaisi kehittää tähän suuntaan (tietotaulu 7). Yhteysviranomainen on joka tapauksessa keskeinen toimija arvioinnin laadun varmistamisessa.

YVAL:n muutosehdotus YVAL 11 §:ää kannattaisi muuttaa niin, että mielipiteet ja lausunnot annettaisiin arviointi - selostusehdotuksesta, jonka jälkeen hankkeesta vastaava viimeistelisi arviointiselostuksen ja kuvaisi mielipiteiden ja lausuntojen pohjalta tehdyt muutokset. Yhteysviranomainen antaisi lausunnon lopullisesta arviointiselostuksesta kuten nykyisin. Päätöksentekoa koskevien lakien muutosehdotus Ympäristötiedon siirtymistä viranomaisten päätöksenteossa voitaisiin vahvistaa riittävin resurssein ja näkemällä viranomaiset puolueettomana tietoa koordinoivana tahona. Myös viranomaisten mahdollisuuksia pyytää lausunto yliopistoilta ja muilta asiantuntijalaitok - silta voitaisiin edelleen kehittää ja laajentaa.

8 Yhteysviranomainen on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) tai ydinenergia- asioissa työ- ja elinkein - oministeriö (TEM).

Arvioinnin huomioon ottaminen päätöksenteossa Viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastet - tavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Päätöksistä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon (YVAL 13 §). Muita säännöksiä arvioinnin huomioon ottamisesta on annettu eri viranomaispäätöksiä koskevissa laeissa. Huomioon ottamisen sisältöä määrittävät päätöksenteolle erityislaeis - sa asetetut edellytykset. Esimerkiksi ympäristönsuojelulaki keskittyy pilaamisen torjuntaa liittyviin näkökohtiin arvioinnin tuloksissa. Sosiaalisten vaikutusten arviointi voidaan ottaa huomioon esimerkiksi kaivoslupaharkinnassa, sillä kaivosluvan esteenä on KaivosL 48.2 §:n nojalla muun muassa se, että kaivos aiheuttaa huomattavia vahingollisia ympäristövaikutuksia tai heikentää merkittävästi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä mainittua vaaraa tai vaikutuksia voida lupamääräyksin poistaa. Hanketta koskevia päätöksiä tekevien viranomaisten roolia ympäristötietoa koordinoivana puolueettomana tahona voitaisiin edelleen vahvistaa eri laeissa (tietotaulu 7).

26 Selvilläolovelvollisuus Vaikka kaivoshanke ei menisikään ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, hankkeesta vastaavan on oltava riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista siinä laajuudessa kuin kohtuudella voidaan edellyttää. Hankkeesta vastaavaa koskee näin ollen YVAL 25 §:n mukainen selvilläolovelvollisuus, jolla on ollut merkitystä esimerkiksi valtauksen edellytyksiä harkittaessa. (ks. KHO 2008:10.) Myös YSL 5.1 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympä - ristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus). Kaivoslain 6 §:ssä säädetään kaivostoiminnassa noudatettavista ylei - sistä periaatteista. Tämä pykälä pitää sisällään myös edellä sanottua yleisemmin muotoillun selvilläolovelvollisuuden. (KaivosL 6.1 §:n 2 kohta.)

26 Selvilläolovelvollisuus Vaikka kaivoshanke ei menisikään ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, hankkeesta vastaavan on oltava riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista siinä laajuudessa kuin kohtuudella voidaan edellyttää. Hankkeesta vastaavaa koskee näin ollen YVAL 25 §:n mukainen selvilläolovelvollisuus, jolla on ollut merkitystä esimerkiksi valtauksen edellytyksiä harkittaessa. (ks. KHO 2008:10.) Myös YSL 5.1 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympä - ristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus). Kaivoslain 6 §:ssä säädetään kaivostoiminnassa noudatettavista ylei - sistä periaatteista. Tämä pykälä pitää sisällään myös edellä sanottua yleisemmin muotoillun selvilläolovelvollisuuden. (KaivosL 6.1 §:n 2 kohta.) 28 luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on LSL 66.3 §:ssä lisäksi asetettu tiukempia edellytyksiä poikkeukselle. Kevitsan kaivoksen laajennus käy hyvin esimerkkitapaukseksi turvaamismekanismin toimin - nasta. Hanketta suunniteltaessa Natura-arviointi liitettiin arviointiselostukseen, joka osoitti hankkeen vaihtoehdon 2 osalta seuraavaa: ”Täydellä varmuudella ei voida poissulkea sitä, etteivätkö kyseiset toimenpiteet ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa vaikuttaisi kielteisesti Natura-alueen eheyteen ja sen ekologisen toiminnallisen kokonaisuuden säilymiseen, arvioidaan hankevaihtoehdon kokonaisvaikutus Natura-alueen suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin varovaisuusperiaatteen nojalla merkittävästi heikentäväksi.” 9 Edellä sanotun perusteella tämä toteutusvaihtoehto 2 ei saisi todennäköisesti viranomai - sen lupaa eikä edes valtioneuvoston poikkeusta, koska hankkeen vaihtoehdosta 1 ei ”näin toteutuessaan aiheudu suojeluperusteena oleville luontotyypeille tai eläinlajeille tai Natu - ra-alueelle kokonaisuutena merkittäviä heikentäviä vaikutuksia.” 10 Koska vaihtoehto 1 oli siis mahdollinen, vaihtoehdon 2 pohjalta hankkeen jatkosuunnittelulle ei ollut enää LSL 66 §:n nojalla edellytyksiä.

9 Pöyry (2011): Kevitsan kaivoksen laajennus. Ympäristövaikutusten arviointiselostus, s. 257–258. 10 Ibid, s. 257–258. 11 Lapin ELY-keskuksen 15.7.2011 antama luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen lausunto Kevitsan kaivoksen laajennus - hankkeen Natura-arvioinnista (LAPELY/242/07.01/2010), s. 20.

29 Millaista on kaivoshankkeisiin liittyvä alueiden käytön suunnittelu? Kaavoitusmenettelyt käytännössä Kaavoitus käsittää yksityiskohtaisempaa ja strategisen tason suunnittelua, jossa hahmote - taan alueiden käytön tulevaisuuden kehitysvaihtoehtoja ja toimintalinjoja kokonaisuutena. Strategisen suunnittelun avulla sovitetaan yhteen eri toimijoiden hankkeita ja suunnitelmia. Yksittäinen hanke voi olla suuri, vaikutuksiltaan merkittävä hanke, kuten esimerkiksi kaivoshan - ke, tai pieni muutos elinympäristössä. Pienempiä hankkeita ohjataan asemakaavoilla, mutta vaikutukseltaan merkittävimpien hankkeiden aluevaraukset otetaan myös yleispiirteisempiin yleis- ja maakuntakaavoihin. Alueiden käytön suunnittelua ja kaavoitusta ohjataan valtioneuvoston hyväksymillä valta - kunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla (VAT:lla) 12 . Kaavatasot ovat hierarkkisessa suhteessa toisiinsa; strategisen suunnittelun välineet, VAT ja yleispiirteiset kaavat (maakuntakaavat, yleiskaavat) ohjaavat alempia, yksityiskohtaisempia kaavoja (asemakaavat). Toisaalta yksi - tyiskohtaisempi kaava syrjäyttää oikeusvaikutuksiltaan yleispiirteisemmän kaavan. Näistä instrumenteista muodostuu alueiden käytön suunnittelujärjestelmä (MRL 4 § ja kaavio 5).

Strateginen, yleispiirteinen suunnittelu Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet - Valtioneuvosto hyväksyy Kuntien yhteinen yleiskaava - Kuntien yhteinen toimielin hyväksyy - Ympäristöministeriö vahvistaa Yleiskaava (osayleiskaava) - Kunta laatii ja hyväksyy Yksityiskohtainen (hanke)suunnittelu Asemakaava - Kunta laatii ja hyväksyy Maakuntakaava - Yhdessä maakuntasuunnitelman ja maakunta- ohjelman kanssa osa maakunnan suunnittelua - Maakunnan liitto laatii ja hyväksyy - Ympäristöministeriö vahvistaa

Kaavio 5. Alueiden käytön suunnittelujärjestelmä. Kaavio: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa Hentilä.

12 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT) käsittävät elinympäristöön, luonto- ja kulttuuriarvoihin, ympäristön - suojeluun ja luonnonvaroihin, yhdyskuntarakenteeseen sekä palveluihin, liikenteeseen ja elinkeinoelämään liittyviä tavoitteita. Lisätietoa: Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (2000). URL: http://www. ymparisto.fi/download.asp?contentid=4403. Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötarkoitusten tarkistamisesta (2009). URL: http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=94400.

30 Maakuntakaavan laatii ja hyväksyy toimivaltainen maakunnan liitto ja sen vahvistaa ympäris - töministeriö. Yleiskaavan laatii ja hyväksyy kunta. Kunnat voivat tehdä myös kuntien yhteisen yleiskaavan, jonka hyväksyy kuntien yhteinen toimielin ja vahvistaa ympäristöministeriö. Asemakaavat ohjaavat yksityiskohtaisesti alueiden rakentamista. Asemakaavan laatii ja hy - väksyy kunta. Kunnan alueella voi olla voimassa useita eri asemakaavoja sekä yleiskaavoja. Nykyhetken kaavatilanteesta kerrotaan yleensä kunnan nettisivuilla ja kaavoituskatsauksessa. VAT:sta sekä kaavoista ja niiden sisältövaatimuksista säädetään kunkin kaavamuodon osalta tarkemmin MRL 3, 4, 5, 6 ja 7 luvuissa. Kaivoshankkeissa käytetyt kaavamuodot vaihtelevat käytännössä tapauskohtaisesti riippuen hankkeen ominaisuuksista ja kunnan suunnittelutilanteesta. Yleispiirteisellä suunnittelulla ja kaavoituksella on merkittävä vaikutus kaivoshankkeen etenemiseen, sillä niiden avulla linjataan yksityiskohtaisemmasta suunnittelusta (esim. asemakaavoitus) laajempia näkemyksiä siitä, miten kaivoshankkeisiin alueella suhtaudutaan ja miten hankkeiden tuloa alueelle pyritään edistämään. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Miten alueiden käyttöä olisi siis suunniteltava ennen kaivosluvan myöntämistä?

Kaivoslupien ja kaavoituksen suhde KaivosL 47 §:ssä säädetään kaivosluvan myöntämisen edellytyksistä ja saman pykälän neljäs momentti edellyttääkin, että kaivoksen ja sen apualueen suhde muuhun maankäyttöön tulee olla selvitetty. Kaivoslaki ei yksiselitteisesti ota kantaa soveltuvaan kaavatasoon, jolla kaivoksen maankäyttötarve ratkaistaisiin suhteessa muihin elinkeinoihin tai asutukseen. Ensi - sijainen instrumentti on kaivoslain näkökulmasta oikeusvaikutteinen kaava (maakuntakaava, oikeusvaikutteinen yleiskaava tai asemakaava), mutta tietyin, melko tiukoin edellytyksin se mahdollistaa myös muunlaisen ratkaisun, kunhan kaivostoiminnan vaikutukset tulee muutoin riittävästi selvitetyksi yhteistyössä kunnan, maakunnanliiton ja ELY-keskuksen kanssa. Kyseeseen voisi joissain tapauksissa tulla suunnittelutarveratkaisu, mutta tällöin kaivostoiminnan tulisi olla niin pientä, ettei siitä voida odottaa syntyvän merkittäviä ympäristö- tai muita haitallisia vaikutuksia, eikä myöskään yhteensovittamisen tarve asutuksen ja muiden elinkeinojen kanssa ole suuri. (Oksanen 2014.) Maakuntakaavan yleispiirteisyyden vuoksi aluevarausten oikeusvaikutukset jäävät vielä hyvin epämääräisiksi. Vahvistettua yleiskaavaa tai osayleiskaavaa olisi siten pidettävä lähtökohtana kaivoshankkeiden maankäytön järjestämiselle ennen kaivosluvan myöntämistä. Yleiskaava merkitsee myös toiminnanharjoittajan kannalta turvaa, koska tällöin maankäyttöä koskevat yhteensovittamiskysymykset ovat kaavan luonne ja laajuus huomioon ottaen paremmin ratkaistu kuin yksityiskohtaisessa asemakaavassa. (Oksanen 2014.) Yleiskaava jättää myös asemakaavaa paremmin tilaa muutoksille siinä vaiheessa, kun kaivoksen hankesuunnittelu on vielä kesken. Asemakaavalla voidaan sitten kaivosluvan jälkeen täsmentää esimerkiksi ra - kennusten, rikastushiekka-altaiden, avolouhoksen ja sivukivikasan sijaintia. Kaavoja voidaan toki myös muuttaa, jos esimerkiksi uusia esiintymiä havaitaan tai toiminta muutoin kehittyy suunnitellusta maankäytöstä poiketen. Asemakaavan muuttaminen on kuitenkin hitaampaa kuin vähäisten poikkeamisten hakeminen yleiskaavasta. Toisaalta, jos esiintymä on tarkasti tiedossa, maa-alueen omistus kaivosyhtiöllä ja hankesuunnittelu yksityiskohdissaan pitkällä, voidaan merkittävää synergiaetua saada, jos hankkeen ympäristövaikutusten arviointi ja asemakaavan vaikutusten selvittäminen yhdistetään ennen kaivosluvan hakemista. Viime kädessä kaavoituksen ajoitus ja yksityiskohtaisuus on siis ratkaistava aina hankekohtaisesti.

31 Kaavoituksellisen tilanteen seuraaminen ja kaavoitusprosesseissa mukana oleminen aut - taa ennakoimaan kaivoshankkeen menestymisen mahdollisuuksia suunnitellulla alueella. KaivosL 46.1 §:n mukaan malminetsintä- ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää alueelle, jossa luvan mukainen toiminta vaikeuttaisi oikeusvaikutteisen kaavan toteutumista. Kunta voi myös vastustaa malminetsintäluvan myöntämistä kaavoituksesta johtuvasta pätevästä syystä (tietotaulu 8). Tässä mielessä kunnan vaikutusmahdollisuudet ovat laajemmat ver - rattuna kumottuun kaivoslakiin. Vaikka sanotun ei voida katsoa tarkoittavan kunnalla olevan yleistä kielto-oikeutta malminetsintään, kannattaa malmietsintälupaa haettaessa ennakoida alueen kaavoitukseen ja muuhun maakäyttöön tutustumalla mahdolliset ristiriitatilanteet ja neuvotella asiasta kunnan ja ainakin maanomistajan kanssa.

Pätevänä syynä voi tulla kyseeseen muun muassa: • vireillä oleva kaavoitus, jossa alueelle on suunniteltu käyttötarkoitus, jota malmi - netsintä tai kullanhuuhdonta vaikeuttaisi, • yhteen sopimaton jo käynnistettäväksi suunniteltu tai muu maankäyttötarve tai • erityiset luonto- tai kulttuuriarvot. Tietotaulu 8. Malminetsintäluvan epäämisen pätevät syyt.

Kaavoitusprosessin eteneminen, osallistuminen ja vaikuttaminen Kunta tiedottaa ajankohtaisista kaavoitushankkeista esimerkiksi paikallisissa sanomalehdissä, kunnan nettisivuilla ja kerran vuodessa julkaistavassa kaavoituskatsauksessa, jossa kerrotaan kunnassa ja maakunnan liitossa vireillä olevista ja lähiaikoina käynnistyvistä kaava-asioista (MRL 7 §). Kaavoitusprosessissa on neljä eri vaihetta, jotka on nimetty aloitus-, valmistelu-, ehdotus- ja hyväksymisvaiheisiin. Kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeel - lisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. (MRL 9 §.) Kaavoitus kannattaakin mahdollisuuksien mukaan yhdistää kaivoshankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, jolloin esimerkiksi kuulemiset voitaisiin järjestää samanaikaisesti. Yhteysviranomaisen, kaavaa laativan kunnan tai maakunnan liiton ja hankkeesta vastaavan onkin oltava riittävässä yhteistyössä hankkeen arviointimenettelyn ja kaavoituksen yhteensovittamiseksi (YVAL 5.1 §). Kaavat on valmisteltava vuorovaikutuksessa osallisten kanssa (ks. luku3). Kaavoitusprosessia kuvaavaan kaavioon on lisätty lakisääteisten osallistumismahdollisuuksien (esim. kaavaehdo - tuksesta kuuleminen, ks. tarkemmin MRL 8 luku) lisäksi eri toimijatahojen vuorovaikutusta tukevia ja täydentäviä osallistumisen tapoja (esim. yleisötilaisuus, viranomaisyhteistyö). Apuna voidaan käyttää eri intressitahoista muodostettua ohjaus- tai pienryhmää, kunhan järjestelyllä ei syrjäytetä MRL 8 luvun vaatimuksia vuorovaikutuksen järjestämisestä kaavoituksessa ja sen ympäristöarvioinnissa. (KHO 2011:86, ks. myös Oksanen 2014.)

Kaavio 6. Kaavoitusprosessin eteneminen suunnittelun, päätöksenteon ja osallistumisen näkö - kulmista. Kaavio: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa Hentilä.

Kaavoitusprosessi käynnistyy kunnan tekemällä päätöksellä kaavan laatimisesta tai muutta - misesta (vireillepanopäätös). Kaavoituksesta vastaavat henkilöt (esim. kaavoitusarkkitehti, tekninen johtaja) määrittelevät hankkeen alustavat suunnittelutavoitteet, selvitystarpeet ja vaikutusten arvioinnin laajuuden. He myös laativat osallistumis- ja arviointisuunnitelman (OAS), jossa esitetään suunnitelma osallistumisen ja muun vuorovaikutuksen järjestämisestä sekä vaikutusten arvioinnista. OAS sisältää myös perustiedot kaavahankkeesta ja sen valmis - teluprosessista aikatauluineen (MRL 63 §). OAS:sta tiedotetaan yleensä samalla kuin ilmoite - taan kaavoituksen vireilletulosta esimerkiksi kunnan virallisella ilmoitustaululla, paikallisessa sanomalehdessä ja kunnan nettisivuilla. Osalliset voivat esittää ELY-keskukselle neuvottelua OAS:n riittävyydestä, jos OAS ei ole osallisen mielestä asianmukainen (MRL 64 §). OAS:n riit - tävyyttä ja toteuttamista voidaan käsitellä myös kaavoituksen aloitusvaiheeseen liittyvässä viranomaisneuvottelussa, johon osallistuvat kunnan kaavoitusviranomaiset ja ELY-keskuksen yhteyshenkilö. (Ks. MRL 66 § ja esim. Ympäristöministeriö 2007.) Valmisteluvaiheessa kaavoittajat tarkentavat kaavan tavoitteita muun muassa osallisilta saadun palautteen perusteella sekä keräävät ja laativat kaava-aluetta koskevia selvityksiä. Kaavoittajat suunnittelevat kaavaratkaisun periaatteet ja muodostavat erilaisia vaihtoehtoja selvittäen myös niiden toteuttamiseen liittyviä merkittäviä vaikutuksia. Kaavoitusprosessin valmisteluvaihe on osallistumisen kannalta keskeinen, koska tällöin järjestetään osallistumistilaisuuksia (esim. yleisötilaisuus, seminaari, työpaja, kävelykierros kaava-alueella) ja viranomaisyhteistyötä kaavan merkittävyyden ja vaikuttavuuden mukaan. Vaikutusten arvioinnin ja vaihtoehtojen vertailun pohjalta valitaan vaihtoehdot, jotka työstetään kaavaluonnoksiksi ja joiden toteutta - misen vaikutukset myös arvioidaan. Kaavaluonnokset ja valmisteluaineisto asetetaan julkisesti nähtäville ja osalliset voivat esittää mielipiteitä joko suullisesti tai kirjallisesti kaavoittajalle. (Ks. esim. Ympäristöministeriö 2007.)

33 Kaavoittajat käyvät läpi kaavaluonnoksista ja -aineistosta saadun palautteen ja ryhtyvät työstä - mään kaavaehdotusta, jonka lisäksi viimeistellään kaavaselostus, jossa kuvataan kaavan sisäl - töä. Kaavaehdotus esitellään kunnassa esimerkiksi tekniselle lautakunnalle, jonka puoltaessa ehdotus asetetaan julkisesti nähtäville 30 vuorokauden ajaksi. Ehdotuksen nähtävillä olosta tiedotetaan muun muassa paikallisessa sanomalehdessä. Kaavaehdotuksesta pyydetään tar - vittaessa asiantuntijalausunnot (esim. ELY-keskus, muut viranomaiset, joiden toimialaan liittyy sekä keskeiset yhteisöt). Kaavaehdotukseen tyytymättömät osalliset ja kunnan jäsenet voivat tehdä kaavaehdotuksesta kirjallisen muistutuksen kuntaan. Kaavoittaja tekee muistutuksista ja lausunnoista yhteenvedon ja esittää onko kaavaehdotusta tarpeen tarkistaa. Merkittävistä kaavoista järjestetään tarvittaessa viranomaisneuvottelu sen jälkeen, kun muistutukset ja lausunnot on saatu. Kaavoittaja laatii vastaukset lausuntoihin ja muistutuksiin. (Ks. MRL 65 § ja esim. ympäristöministeriö 2007.) Kaavaehdotus laitetaan uudestaan nähtäville, jos sitä on olennaisesti muutettu muistutusten ja lausuntojen perusteella (maankäyttö- ja rakennus - asetus, MRA 895/1999 32 §). Kaavaehdotus etenee kunnanhallituksen kautta kunnanvaltuustoon hyväksyttäväksi. Kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä lähetetään viipymättä tieto niille kunnan jäsenille sekä muistutuksen tekijöille, jotka kaavan nähtävillä ollessa ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa. Kaavoituspäätöksestä tiedotetaan myös esimerkiksi sano - malehdessä. Päätökseen tyytymätön voi hakea siihen muutosta hallinto-oikeudesta. Kuntien yhteisestä yleiskaavasta, samoin kuin maakuntakaavasta valitetaan ympäristöministeriöön, joka vahvistaa nämä kaavat. ELY-keskus voi tehdä kunnalle kirjallisen oikaisukehotuksen kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Kaava kuulutetaan voimaan oikeuskäsittelyn jälkeen. (Ks. tarkemmin MRL 67, 188 ja 195 § ja esim. Ympäristöministeriö 2007.) Kunta on velvollinen seuraamaan kaavojensa ajanmukaisuutta (esim. asemakaavan osalta MRL 60 §, MRA 2 §) ja niiden toteutumista ryhtyen tarvittaessa toimenpiteisiin vanhentunei - den kaavojen uudistamiseksi. Vanhentuminen voi johtua esimerkiksi siitä, että kaava ei ole toteutunut ollenkaan tai on toteutunut vain osittain. Lähiympäristön olosuhteet ovat myös voineet muuttua esimerkiksi liikenneratkaisujen osalta.

Kaivoksiin liittyvät lupamenettelyt Tarvittavat luvat ja selvitykset Ennen kaivostoiminnan aloittamista kaivoshankkeelle on haettava useiden eri lakien mukaisia lupia. Keskeisiä lupia ovat kaivoslain mukaisten malminetsintä-, kullanhuuhdonta- ja kaivoslu - van (Tukes, ks. KaivosL 5 luku, lupaviranomaisista KaivosL 33 §) lisäksi ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa (AVI, ks. YSL 3 luku viranomaisista ja niiden tehtävistä), vesilain mu - kainen vesitalouslupa (AVI, ks. VesiL 1 luku 7 §), erilaiset turvallisuutta koskevat luvat (kaivos - turvallisuusluvan myöntää tukes, ks. KaivosL 122 §) kuten vaarallisten kemikaalien käsittelyä, räjähdysaineiden käyttöä ja varastointia koskevat luvat sekä laadittavat pelastussuunnitelmat (pelastusviranomainen, ks. KaivosL 115 §), turvallisuusselvitykset ja muun muassa patojen turvallisuutta koskevat tarkkailuohjelmat (ELY-keskus, ks. patoturvallisuuslaki 5 §). Tarvittaessa kaivosaluelunastuslupaa, jolla saa käyttöoikeuden kaivosalueeseen ja sen apualueeseen, on haettava valtioneuvostolta (ks. KaivosL 33.1 §). Lisäksi on haettava rakennuslupia (kunnat) rikastamo- ja toimistorakennuksia sekä muita vastaavia rakennuksia varten (ks. MRL 125 §). Niissä tapauksissa, kun aikomuksena on louhia joko uraania tai toriumia, edellytetään kaivokselle myös ydinenergialain mukaista lupaa (valtioneuvosto, ks. KaivosL 33.1 § sekä ydinenergialaki 16 §). Tällöin ydinenergialain mukainen lupahakemus ja kaivoslupahakemus 34 käsitellään ja ratkaistaan yhdessä (ydinenergialaki 23.3 §). Vaadittavien lupien määrä voi vaihdella kaivosten ominaisuuksien mukaan.

Hankesuunnittelulla on keskeinen rooli lupahakemusten menestymisessä ja lupaprosessien etenemisessä. Mikäli lupahakemuksissa on puutteita, tulee viranomaisen pyytää toiminnan - harjoittajalta täydennystä esitettyihin tietoihin. Huolellisella etukäteissuunnittelulla ja laissa säädettyjen lupien myöntämisedellytysten tarkistamisella lupaprosessia voi jouduttaa. Lupia haettaessa on myös katsova, mitä selvityksiä tarvitaan 13 , jotta toimivaltainen viranomainen myöntää lakien edellytysten mukaiset luvat. Joitakin kaikille luville tyypillisiä selvitystarpeita voidaan tunnistaa (tietotaulu 9).

34 käsitellään ja ratkaistaan yhdessä (ydinenergialaki 23.3 §). Vaadittavien lupien määrä voi vaihdella kaivosten ominaisuuksien mukaan. Hankesuunnittelulla on keskeinen rooli lupahakemusten menestymisessä ja lupaprosessien etenemisessä. Mikäli lupahakemuksissa on puutteita, tulee viranomaisen pyytää toiminnan - harjoittajalta täydennystä esitettyihin tietoihin. Huolellisella etukäteissuunnittelulla ja laissa säädettyjen lupien myöntämisedellytysten tarkistamisella lupaprosessia voi jouduttaa. Lupia haettaessa on myös katsova, mitä selvityksiä tarvitaan 13 , jotta toimivaltainen viranomainen myöntää lakien edellytysten mukaiset luvat. Joitakin kaikille luville tyypillisiä selvitystarpeita voidaan tunnistaa (tietotaulu 9). Tarvittava selvitys Lupahakemukseen on liitettävä tarpeellinen ja luotettava selvitys muun muassa suun - nitellusta toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista, alueen kaavoituksellisesta ti - lanteesta ja mahdollisista hankkeen arvioinneista (YVA- ja Natura-arviointi). Vaadittavat tiedot vaihtelevat suunnitellun toiminnan luonteen ja laajuuden mukaan ja täsmenty - vät eri lupia koskevissa säädöksissä. (Ks. esim. KaivosL 34 § ja KaivosA 3 luku sekä YSL 35 § ja YSA 3 luku.)

Tietotaulu 9. Luvissa vaadittavat selvitykset.

Lupamenettelyihin osallistuminen Lupamenettelyt sisältävät yleensä kuulemismenettelyn, jossa asianosaisille ja yleisölle (tieto - taulu 4, luku 3) annetaan mahdollisuus ilmaista mielipiteensä hankkeesta ja lisäksi hankitaan lausuntoja kunnilta, muilta viranomaisilta ja asiantuntijalaitoksilta. Tässä yhteydessä esimerk - kinä käytetään ympäristölupamenettelyä (kaavio 7). Ympäristölupamenettely käynnistyy hakemuksella, josta on tiedotettava asianmukaisesti vähintään 30 päivän ajan asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla. Käytännössä laajoissa kaivoshankkeissa on mielipiteiden ja muistutusten toimittamiselle varattu 47–51 päivää ai - kaa asiakirjojen nähtävänä pidon alusta lähtien. (Oksanen 2014.) Hakemusta täydennetään tarvittaessa aluehallintoviraston kanssa käytävissä neuvotteluista. Aluehallintovirasto pyytää sen jälkeen lausunnon hakemuksen tarkoittaman toiminnan sijaintikunnalta ja siltä elinkei - no-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, jonka toimialueella toiminnan ympäristövaikutukset saattavat ilmetä sekä tarvittaessa vaikutusalueen kunnilta. Lisäksi lupaviranomainen pyytää hakemuksesta lausunnon: 1) kunnan ympäristönsuojeluviranomaisilta niissä kunnissa, joissa hakemuksen tarkoitta - man toiminnan ympäristövaikutukset saattavat ilmetä; 2) asiassa yleistä etua valvovilta viranomaisilta; ja 3) lupaharkinnan kannalta muilta tarpeellisilta tahoilta.

13 Esimerkiksi kaivoslaki 34 §, kaivostoiminnasta annettu valtioneuvoston asetus (KaivosA 391/2012) 3 luku, YSL 35 § ja ympäristönsuojeluasetus (YSA 169/2000) 3 luku.

35 Lupaviranomainen voi hankkia myös muita asiaan liittyviä tarpeellisia selvityksiä. Sellaisia voidaan pyytää esimerkiksi Suomen ympäristökeskukselta ja muilta asiantuntijalaitoksilta (YSL 36 §, YSA 32 §). Lupaviranomaisen on myös ennen asian ratkaisemista varattava niille, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea (asianosainen), tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta (luku 3). Lisäksi muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä (YSL 37 §). Lupaviranomainen voi pitää myös katselmuksen ennen luvan myöntämistä ja varaa vielä hankkeesta vastaavalle kuulemismahdollisuuden ennen lopullista päätöstä. Ympäristö - lupamenettelyyn voidaan yhdistää vesitalousluvan käsittely. Päätöksestä tiedotetaan jälleen asianmukaisesti ja päätökseen voi hakea muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta. (YSL 39, 53, 54 ja 96 § sekä hallintolaki, HL 434/2003, 34 ja 38 §).

Kaavio 7. Ympäristölupamenettely (Kokko 2013).

36 Olisi haastavaa, ellei mahdotonta, esittää jokaiseen kaivoshankkeeseen soveltuvaa kaaviokuvaa siitä, kuinka kaivoshankkeen vaatimien lupien eri vaiheet etenevät ajallisesti. Järjestys voi eri lakien mukaisten vaiheiden sekä erillisten muutoksenhakujen vuoksi vaihdella. Lainsäädännöllä ei ole annettu tarkkoja määräyksiä siitä, missä järjestyksessä kaivoksen tarvitsemat luvat on haettava. Lainsäädäntö jättää tosiasiassa kaivoshankkeen suunnittelussa ja toteuttamisessa tarvittavaa liikkumavaraa. Eri tekijöistä johtuen menettelyt eivät aina etene suoraviivaisesti tai odotetussa aikataulussa. Muutosten ilmetessä voisi olla ajallisesti ja hankkeen kannalta taloudellisestikin epäsuotuisaa joutua odottamaan jokaisen yksittäisen osaprosessin etene - mistä ja noudattaa asetettua järjestystä lupien hakemisessa. Ajallisesti päällekkäin etenevät ja keskinäisestä järjestyksestä riippumattomat menettelyt ovat tältä kannalta perusteltuja. Monimutkainen kokonaisuus on kuitenkin omiaan aiheuttamaan sekaannusta ja epätietoi - suutta yleisön keskuudessa, eikä näin aina palvele tavoiteltua lopputulosta. Tämän vuoksi on aiheellista jatkossa edelleen pohtia, miten kaivoksia koskevia lupa- ja muita hallintomenette - lyitä voitaisiin yhdistää. (Oksanen 2014.)

4 Sosiaalisten vaikutusten arviointimenettely (SVA) ja sosiaalinen toimilupa Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin asemoituminen lainsäädännössä ja eri prosesseissa Vaikka sosiaalisten vaikutusten arvioinnille (SVA) on ilmeinen tarve (tietotaulu 10), sillä ei ole selkeästi omaa sääntelykehystä lainsäädännössä. Sen muodosta tai sisällöstä ei säännellä suoranaisesti lain eikä asetusten tasolla. Kaivoshanke sisältää kuitenkin elinkaarensa aikana tosiasiassa varsinaisen kaivostoiminnan rinnalla monia sosiaaliseen kestävyyteen liittyviä prosesseja, vaikka niiden paikkaa ei voida etukäteen täsmällisesti määritellä. Kaaviossa 8 havainnollistetaan näitä kaivoshankkeen eri vaiheisiin liittyviä muita prosesseja. Virallisissa kaavoitus-, YVA- ja SVA-menettelyissä tapahtuva eri toimijoiden osallistuminen ja vuorovai - kutus ovat tärkeässä asemassa kaivoshankkeen alkuvaiheessa. Lakisääteisten osallistumis- ja vuorovaikutusprosessien lisäksi sosiaalisen toimiluvan hankinta ja ylläpito itsesääntelyn keinoin edesauttavat paikallisen kestävän kehityksen saavuttamista. Prosesseihin liittyviä lainsäädännön sääntelykehyksiä avattiin edellä (luvut 2–3) ja hyviin käytäntöihin syvennytään myöhemmin (erityisesti luku 6).

Sosiaalisia vaikutuksia arvioidaan, jotta: • voidaan selvittää ja ennakoida hankkeesta tai suunnitelmasta aiheutuvia muutoksia ihmisten elämän laadulle tai alueen kehitykselle sekä niistä aiheutuvia seurausvai - kutuksia (muutokset ja seuraukset), • voidaan arvioida tai ennustaa yhteisön/alueen kykyä sopeutua muuttuviin olosuh - teisiin (sopeutumiskyky), • voidaan arvioida muutosten merkitystä ja merkittävyyttä eri toimijoiden ja ihmis - ryhmien kannalta (muutosten vaikuttavuus), • voidaan vähentää tai ehkäistä hyvissä ajoin ja tietoisesti mahdollisia haittoja (hait - tojen minimointi), • voidaan ottaa huomioon ja sovitella toimista aiheutuvia ristiriitoja (konfliktien ratkaisu), • tunnistetaan edellytykset sosiaaliselle toimiluvalle (hyväksyttävyys paikallisessa yhteisössä).

Tietotaulu 10. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin tarve. (Ks. esim. Päivänen J. ym. 2005.)

38 Kaavio 8. Kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukevat käytänteet ja ympäristösääntely. Kaa - vio: Leena Soudunsaari, Helka-Liisa Hentilä ja Anniina Valjus.

SVA:n merkitys ja toteuttamisajankohta kiinnittyvät selvimmin edellä kuvattujen hankkeiden ja kaavojen arviointimenettelyiden yhteyteen. Lisäksi viranomaisten päätöksentekoon osallis - tumisen yhteydessä sosiaalisilla vaikutuksilla on merkitystä, jos lainsäädännössä on asetettu edellytyksiä näiden vaikutusten huomioon ottamiselle (tietotaulu 11). Osallistuminen on tässä ymmärrettävä laajassa merkityksessä ja sitä voi olla ennen päätöstä (tiedottaminen, lausun - topyynnöt ja mielipiteistä kuuleminen) ja sen jälkeen (muutoksenhaku, vireillepano-oikeus). Esimerkkinä vireillepano-oikeudesta voidaan mainita KaivosL 159 §, jonka mukaan rikko - muksen tai laiminlyönnin oikaisemista vaikutusalueella voi vaatia, ellei asia ole tullut vireille kaivosviranomaisen omasta aloitteesta,

1) haittaa kärsivä asianosainen; K A I V O S T O I M I N T A T U T K I M U K S E T K A I V O K S E N P E R U S T A M I N E N A L U E E N K U N N O S T U S & J Ä L K I K Ä Y T T Ö S E U R A N T A E T S I N T Ä T Y Ö N Ä Y T T E E N O T T O A R V I O I N N I T & K A I V O S P Ä Ä T Ö S K A N N A T T A V U U S - M A L M I N T U O T A N T O H A N K K E E N K E H I T T Ä M I N E N L O P E T T A M I N E N J Ä L K I H O I T O M A L M I N E T S I N T Ä L O P E T T A M I S I L M O I T U S & L U P I E N E D E L L Y T T Ä M Ä T T O I M E N P I T E E T K A I V O S T U R V A L L I S U U S L U P A K A I V O S L U P A M A L M I N E T S I N T Ä L U P A V A R A U S I L M O I T U S 39 2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät; 3) toiminnan sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella toiminnan haitalliset vaikutukset ilmenevät;1) haittaa kärsivä asianosainen; K A I V O S T O I M I N T A T U T K I M U K S E T K A I V O K S E N P E R U S T A M I N E N A L U E E N K U N N O S T U S & J Ä L K I K Ä Y T T Ö S E U R A N T A E T S I N T Ä T Y Ö N Ä Y T T E E N O T T O A R V I O I N N I T & K A I V O S P Ä Ä T Ö S K A N N A T T A V U U S - M A L M I N T U O T A N T O H A N K K E E N K E H I T T Ä M I N E N L O P E T T A M I N E N J Ä L K I H O I T O M A L M I N E T S I N T Ä L O P E T T A M I S I L M O I T U S & L U P I E N E D E L L Y T T Ä M Ä T T O I M E N P I T E E T K A I V O S T U R V A L L I S U U S L U P A K A I V O S L U P A M A L M I N E T S I N T Ä L U P A V A R A U S I L M O I T U S 39 2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät; 3) toiminnan sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella toiminnan haitalliset vaikutukset ilmenevät; 4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai muu asiassa toimialallaan yleistä etua val - vova viranomainen; 5) saamelaiskäräjät, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät saamelaisten kotiseutualueella; 6) kolttien kyläkokous, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät koltta-alueella. Vireillepano-oikeuden käyttäminen edellyttää kirjallista hakemusta, ja siitä annetaan kaivos - viranomaisen valituskelpoinen päätös.

Kaivoshankkeita koskevat sosiaaliset vaikutukset on otettava huomioon hallinnossa muun muassa seuraavien lainkohtien perusteella: • Osana ympäristövaikutuskäsitettä (YVAL 2.1 §, SOVAL 2.1 § ja KaivosL 5.1§) • Osana ympäristönpilaantumisen käsitettä (YSL 3.1 §) • Osana kaavoitusta ja rakentamista (esimerkiksi MRL 1, 5, 9, 39, 54, 117c ja 117f §) • Osana ehdotonta luvanmyöntämisestettä (KaivosL 48.1 § ja VesiL 3:4).


Tietotaulu 11. Esimerkkejä sosiaalisten vaikutusten huomioon ottamisesta hallinnossa.

SVA:n onnistumisen kannalta keskeisessä asemassa ovat vuorovaikutus ja ennakointi. Vuo - rovaikutusta ei voida säännellä laeissa tyhjentävästi kaivoshankkeiden keskinäisen erilai - suuden vuoksi. Tilaa jää siten myös yhtiöiden itsesääntelylle. Näin osallistumismenettelyitä on mahdollista toteuttaa joustavasti yksittäistapauksissa ja kunkin hankkeen erityispiirteet huomioon ottaen. Itsesääntelyn avulla voidaan joissain tilanteissa hankekohtaisesti asettaa yhtiön standardien mukaisesti sosiaalisten vaikutusten arviointi, vaikutuksista kuuleminen ja vaikutusten huomioon ottaminen lain edellyttämää korkeammalle tasolle. Esimerkiksi YVAL 11 a §:ssä nimenomaisesti annetaan mahdollisuus järjestää tiedottaminen ja kuuleminen myös muulla tavalla sen lisäksi, kuin mitä tässä laissa on säädetty. Hyvästä itsesääntelystä käy esimerkiksi käytännössä omaksuttu tapa perustaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn aikana eri intressiryhmistä YVA-menettelyn ohjausryhmä tai pienryhmiä. Niissä on mahdollista käsitellä tiedotustilaisuuksia syvemmin hankkeen suunnittelun ja arvioinnin kannalta keskeisiä 40 kysymyksiä eri asioihin (luonnonsuojelu, infrastruktuuri, muut elinkeinot, jne.) perehtyneiden henkilöiden kesken. (Oksanen 2014.)

Miten sitten lainsäädännön kehystä ja itsesääntelyä voitaisiin kehittää, jotta sosiaaliset vai - kutukset tulevat riittävästi selvitettyä ja jotta sosiaalinen toimilupa voidaan säilyttää koko toiminnan ajan? Täsmällistä sääntelyn kehittämistä ei voida tässä tehdä, mutta joitakin suuntaviivoja voidaan kyllä tunnistaa. Kaivoshankkeita tukeva itsesääntelykeino voisi olla esimerkiksi se, että kaivosyhtiö ja alueen muut toimijat työstävät yhteistyössä kunnan kanssa hankkeen suunnitteluvaiheessa sosiaalisten vaikutusten hallintasuunnitelman ( social impact management plan ). Hallintasuunnitelma tukee myös kaavoitusta. Siinä määritellään, miten arviointeja toteutetaan kaivoksen elinkaaren aikana, miten tulokset raportoidaan ja miten mahdollisia ongelmia estetään ja lievennetään. Hallintasuunnitelman yhteydessä olisi syytä tehdä myös suunnitelma siitä, miten hankkeen sosiaalisista vaikutuksista viestitään sen toi - minnan ja koko elinkaaren aikana. Tarvittaessa suunnitelmia voidaan päivittää ja yhdistää hallinta- ja viestintäsuunnitelmaksi. (Tietotaulu 12.)

Suuntaviivat • Sosiaalisen vaikutusten arvioinnin ja sitä koskevan vuorovaikutuksen suunnittelu hankkeen koko elinkaaren ajalle (hallinta- ja viestintäsuunnitelma). • Kunnan kaavoitukseen sisältyvä ympäristöarviointi ja hankkeen ympäristövai - kutusten arviointi yhdistetään mahdollisuuksien mukaan ja niihin sisällytetään yhteinen SVA. • Ympäristöllisten lupien sosiaalisia vaikutuksia koskevia myöntämisedellytyksiä kehitetään edelleen. • Ympäristölliset luvat koordinoidaan ja mahdollisuuksien mukaan osallistuminen järjestetään samanaikaisesti. Samalla SVA:ta testataan niissä ja sitä täydennetään tarpeen mukaan. • Sosiaalinen toimilupa on ansaittu hankkeen suunnittelun aikana ja viimeistään hankkeen mukaisen toiminnan alkaessa ja sen lupapäätösten ollessa lainvoimaisia. • Sosiaalista toimilupaa ylläpidetään itsesääntelyllä koko elinkaaren ajan samalla, kun toiminnanharjoittaja huolehtii edellä kuvatusta yhteiskunta- ja ympäristövastuusta koko toiminnan ajan ja sen jälkitoimissa.

Tietotaulu 12. Suuntaviivoja sääntelyn kehittämiseksi (Kokko 2011, Suopajärvi 2013 ja Franks 2012). 4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai muu asiassa toimialallaan yleistä etua val - vova viranomainen; 5) saamelaiskäräjät, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät saamelaisten kotiseutualueella; 6) kolttien kyläkokous, jos haitalliset vaikutukset ilmenevät koltta-alueella. Vireillepano-oikeuden käyttäminen edellyttää kirjallista hakemusta, ja siitä annetaan kaivos - viranomaisen valituskelpoinen päätös.

Kaivoshankkeita koskevat sosiaaliset vaikutukset on otettava huomioon hallinnossa muun muassa seuraavien lainkohtien perusteella: • Osana ympäristövaikutuskäsitettä (YVAL 2.1 §, SOVAL 2.1 § ja KaivosL 5.1§) • Osana ympäristönpilaantumisen käsitettä (YSL 3.1 §) • Osana kaavoitusta ja rakentamista (esimerkiksi MRL 1, 5, 9, 39, 54, 117c ja 117f §) • Osana ehdotonta luvanmyöntämisestettä (KaivosL 48.1 § ja VesiL 3:4). Tietotaulu 11. Esimerkkejä sosiaalisten vaikutusten huomioon ottamisesta hallinnossa.

SVA:n onnistumisen kannalta keskeisessä asemassa ovat vuorovaikutus ja ennakointi. Vuo - rovaikutusta ei voida säännellä laeissa tyhjentävästi kaivoshankkeiden keskinäisen erilai - suuden vuoksi. Tilaa jää siten myös yhtiöiden itsesääntelylle. Näin osallistumismenettelyitä on mahdollista toteuttaa joustavasti yksittäistapauksissa ja kunkin hankkeen erityispiirteet huomioon ottaen. Itsesääntelyn avulla voidaan joissain tilanteissa hankekohtaisesti asettaa yhtiön standardien mukaisesti sosiaalisten vaikutusten arviointi, vaikutuksista kuuleminen ja vaikutusten huomioon ottaminen lain edellyttämää korkeammalle tasolle. Esimerkiksi YVAL 11 a §:ssä nimenomaisesti annetaan mahdollisuus järjestää tiedottaminen ja kuuleminen myös muulla tavalla sen lisäksi, kuin mitä tässä laissa on säädetty. Hyvästä itsesääntelystä käy esimerkiksi käytännössä omaksuttu tapa perustaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn aikana eri intressiryhmistä YVA-menettelyn ohjausryhmä tai pienryhmiä. Niissä on mahdollista käsitellä tiedotustilaisuuksia syvemmin hankkeen suunnittelun ja arvioinnin kannalta keskeisiä 40 kysymyksiä eri asioihin (luonnonsuojelu, infrastruktuuri, muut elinkeinot, jne.) perehtyneiden henkilöiden kesken. (Oksanen 2014.)

Miten sitten lainsäädännön kehystä ja itsesääntelyä voitaisiin kehittää, jotta sosiaaliset vai - kutukset tulevat riittävästi selvitettyä ja jotta sosiaalinen toimilupa voidaan säilyttää koko toiminnan ajan? Täsmällistä sääntelyn kehittämistä ei voida tässä tehdä, mutta joitakin suuntaviivoja voidaan kyllä tunnistaa. Kaivoshankkeita tukeva itsesääntelykeino voisi olla esimerkiksi se, että kaivosyhtiö ja alueen muut toimijat työstävät yhteistyössä kunnan kanssa hankkeen suunnitteluvaiheessa sosiaalisten vaikutusten hallintasuunnitelman ( social impact management plan ). Hallintasuunnitelma tukee myös kaavoitusta. Siinä määritellään, miten arviointeja toteutetaan kaivoksen elinkaaren aikana, miten tulokset raportoidaan ja miten mahdollisia ongelmia estetään ja lievennetään. Hallintasuunnitelman yhteydessä olisi syytä tehdä myös suunnitelma siitä, miten hankkeen sosiaalisista vaikutuksista viestitään sen toi - minnan ja koko elinkaaren aikana. Tarvittaessa suunnitelmia voidaan päivittää ja yhdistää hallinta- ja viestintäsuunnitelmaksi. (Tietotaulu 12.)

Suuntaviivat • Sosiaalisen vaikutusten arvioinnin ja sitä koskevan vuorovaikutuksen suunnittelu hankkeen koko elinkaaren ajalle (hallinta- ja viestintäsuunnitelma). • Kunnan kaavoitukseen sisältyvä ympäristöarviointi ja hankkeen ympäristövai - kutusten arviointi yhdistetään mahdollisuuksien mukaan ja niihin sisällytetään yhteinen SVA. • Ympäristöllisten lupien sosiaalisia vaikutuksia koskevia myöntämisedellytyksiä kehitetään edelleen. • Ympäristölliset luvat koordinoidaan ja mahdollisuuksien mukaan osallistuminen järjestetään samanaikaisesti. Samalla SVA:ta testataan niissä ja sitä täydennetään tarpeen mukaan. • Sosiaalinen toimilupa on ansaittu hankkeen suunnittelun aikana ja viimeistään hankkeen mukaisen toiminnan alkaessa ja sen lupapäätösten ollessa lainvoimaisia. • Sosiaalista toimilupaa ylläpidetään itsesääntelyllä koko elinkaaren ajan samalla, kun toiminnanharjoittaja huolehtii edellä kuvatusta yhteiskunta- ja ympäristövastuusta koko toiminnan ajan ja sen jälkitoimissa.

Tietotaulu 12. Suuntaviivoja sääntelyn kehittämiseksi (Kokko 2011, Suopajärvi 2013 ja Franks 2012).

41 Miten sosiaalisten vaikutusten arviointi kytkeytyy kaivostoiminnan hyväksyttävyyteen? Vaikka YVAL 2 §:n 1 kohdan a alakohdassa ympäristövaikutuksen määritelmään sisältyy edellä kuvatusti (tietotaulu 6, luku 3) sosiaalisia vaikutuksia, kyseisessä laissa ei käytetä käsitteitä sosiaalisten vaikutusten arviointi (SVA) tai sosiaalinen eikä suoranaisesti määritellä sosiaa - listen vaikutusten arvioinnin toteuttamista. SVA tehdään vain yhtenä sektoritutkimuksena ympäristövaikutusten arvioinnin (YVA) sisällä ja sen osuus koko arviointimenettelyssä on varsin suppea - sivumääräisesti laskettuna SVA:n osuus kaivoshankkeiden arviointiohjelmista ja -selostuksista on 3-4 prosentin luokkaa. (Suopajärvi 2013.) Suomessa sosiaalisten vaikutusten arviointia on kehittänyt erityisesti STAKES/THL (esim. Juslén 1995) ja sen määritelmä sosiaalisten vaikutusten arvioinnista on varsin vakiintunut kaivoshankkeissa. Määritelmän mukaan SVA arvioi sellaisia hankkeen vaikutuksia, jotka aiheuttavat muutoksia ihmisten elinoloissa, viihtyvyydessä, hyvinvoinnissa tai hyvinvoinnin jakautumisessa. Määritelmä seuraa varsin tarkoin YVAL 2 §:n 1 kohdan a alakohdan sanamuo - toa (kuitenkin sillä lisäyksellä, että tarkasteluun tulisi ottaa myös hyvinvointi ja hyvinvoinnin jakautuminen). Määritelmä ei kuitenkaan ota huomioon riittävästi YVAL 2 §:n 1 kohdan e alakohdan ideaa erilaisten vaikutusten vuorovaikutussuhteesta eli siitä, että ympäristöön, yhdyskuntarakenteeseen ja esimerkiksi luonnonvarojen käyttöön kohdistuvat vaikutukset ovat vääjäämättä myös ihmisten ja yhteisöjen elämässä realisoituvia sosiaalisia vaikutuksia. Myös nykyinen yhteiskuntatieteellisen ympäristötutkimuksen paradigma lähtee siitä, että ympäristö ja ihmisyhteisöt kulttuureineen eivät ole erillisiä kategorioita. Sosiaalisten vaikutusten arviointeja toteuttavat ympäristöalan konsulttifirmat tai yliopistot ja tutkimuslaitokset tilaustöinä. SVA on Suomessa ammatillistunut siten, että isoissa hankkeissa, joita kaivokset yleensä ovat, niitä tekevät lähinnä isot ja vakiintuneet konsulttifirmat. Sosiaalisten vaikutusten arviointi on erityisosaamisen alue, joka edellyttää yleisten yhteiskun - nallisten ilmiöiden ja paikallisten erityiskysymysten ymmärtämistä. SVA:n luotettavuuden kan - nalta on tärkeää, että arviointeja tekevillä konsulteilla on yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen ja arviointitutkimuksen osaamista. Myös SVA:n sisältöjä arvioivalla yhteysviranomaisella tulisi olla käytössään yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen osaamista tai heidän tulee sitä hyödyntää, kun he antavat lausuntonsa arviointiohjelmasta ja -selostuksesta. Tällä hetkellä SVA tehdään kertaluontoisesti ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ennen kaivoksen lupakäsittelyä ja toteutusta. Tämän jälkeen sosiaalisia vaikutuksia ei enää arvioida, vaikka sosiaalisilla vaikutuksilla tarkoitetaan hankkeen aiheuttamia, ihmisten ja yhteisöjen arjessa realisoituvia vaikutuksia, jotka ovat erilaisia kaivostoiminnan eri vaiheissa. SVA tulisikin ymmärtää prosessina, joka alkaa kaivoksen suunnitteluvaiheesta ja ulottuu toteutusvaiheen kautta kaivoksen päättämisen jälkeiseen aikaan.

42 SVA:n merkitystä tulisi lisätä sekä lainsäädännöllisillä velvoitteilla että kaivosyhtiön vapaaeh - toisilla toimilla, ns. itsesääntelyllä (tietotaulu 13). Tarkempia suosituksia SVA:ta kehittävistä paremmista käytänteistä annetaan luvussa 6.

Suositukset YSL 42.1 §:n 1 kohdan luvanmyöntämisedellytyksiä terveyshaitasta tulisi kehittää niin, • että ne ottavat nykyistä laajemmin myös muut sosiaaliset vaikutukset huomioon ja • että sosiaalisten vaikutusten arviointi liitettäisiin myös kaivoksen ympäristöluvan tarkastamiseen. Tarkastamisen yhteydessä voitaisiin toteuttaa tarvittavat lupaehtojen muutokset. Näin kaivoksen jo toteutuneet sosiaaliset vaikutukset voitaisiin ottaa myös luvan muuttamis - harkinnassa huomioon. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin seuranta tulisi nykyistä vahvemmin kirjata arviointi - selostuksessa esitettävään kaivoksen toiminta-ajan ympäristövaikutusten seurantaohjel - maan. (Ks. YVAA 10 §:n 9 kohta). Sosiaalisten vaikutusten arviointi ei voi olla vain arviointiselostuksen seurantaohjelmaan jäävä mainita asiasta, vaan sosiaalisten vaikutusten seurannan pitäisi jatkua yrityksen itsesääntelynä koko hankkeen elinkaaren ajan.

Tietotaulu 13. Suositukset sosiaalisten vaikutusten arviointia koskevan sääntelyn kehittämiseksi. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin avulla voidaan selvittää kaivoshankkeen hyväksyttävyyttä paikallisyhteisössä. SVA tulisi sitoa myös sosiaalisen toimiluvan käsitteeseen. SVA voi olla eräs keskeinen tekijä ansaitessa kaivostoiminnan hyväksyttävyyttä ja sosiaalista toimilupaa.

42 SVA:n merkitystä tulisi lisätä sekä lainsäädännöllisillä velvoitteilla että kaivosyhtiön vapaaeh - toisilla toimilla, ns. itsesääntelyllä (tietotaulu 13). Tarkempia suosituksia SVA:ta kehittävistä paremmista käytänteistä annetaan luvussa 6. Suositukset YSL 42.1 §:n 1 kohdan luvanmyöntämisedellytyksiä terveyshaitasta tulisi kehittää niin, • että ne ottavat nykyistä laajemmin myös muut sosiaaliset vaikutukset huomioon ja • että sosiaalisten vaikutusten arviointi liitettäisiin myös kaivoksen ympäristöluvan tarkastamiseen. Tarkastamisen yhteydessä voitaisiin toteuttaa tarvittavat lupaehtojen muutokset. Näin kaivoksen jo toteutuneet sosiaaliset vaikutukset voitaisiin ottaa myös luvan muuttamis - harkinnassa huomioon. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin seuranta tulisi nykyistä vahvemmin kirjata arviointi - selostuksessa esitettävään kaivoksen toiminta-ajan ympäristövaikutusten seurantaohjel - maan. (Ks. YVAA 10 §:n 9 kohta). Sosiaalisten vaikutusten arviointi ei voi olla vain arviointiselostuksen seurantaohjelmaan jäävä mainita asiasta, vaan sosiaalisten vaikutusten seurannan pitäisi jatkua yrityksen itsesääntelynä koko hankkeen elinkaaren ajan. Tietotaulu 13. Suositukset sosiaalisten vaikutusten arviointia koskevan sääntelyn kehittämiseksi. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin avulla voidaan selvittää kaivoshankkeen hyväksyttävyyttä paikallisyhteisössä. SVA tulisi sitoa myös sosiaalisen toimiluvan käsitteeseen. SVA voi olla eräs keskeinen tekijä ansaitessa kaivostoiminnan hyväksyttävyyttä ja sosiaalista toimilupaa. Mikä on sosiaalinen toimilupa ja miten se ansaitaan? Sosiaalinen toimilupa ( social license to operate ) tarkoittaa yksinkertaistettuna paikallisen yhtei - sön osoittamaa hyväksyntää ja tukea samalla vaikutusalueella harjoitettavaa kaivostoimintaa kohtaan. Se ei ole verrattavissa hallinnollisiin lupiin, kuten kaivoslupaan tai ympäristölupaan, eikä sosiaalista toimilupaa varten ole laissa säädettyjä edellytyksiä tai tiettyä menettelyä, jota noudattamalla sen voi ansaita. Kyse on pitkälti jokaisen yksittäisen yhtiön tavasta toimia niissä olosuhteissa ja siinä yhteisössä, johon kaivoksella on vaikutuksia. Käytännössä kaivosyhtiöiden on kyettävä ansaitsemaan sosiaalinen toimilupa myös muun muassa rahoitusmarkkinoiden edellytysten vuoksi. Osa rahoittajista vaatii erilaisia sosiaalisten vaikutusten arviointeja ja sosiaalista toimilupaa ennen rahoituspäätöksen tekemistä. Sosiaalista toimilupaa voidaan siis kuvata kolmiolla, jossa on selkeästi nähtävissä kaivosyhtiön suhteet rahoittajaa ja paikal - liseen yhteisöön. Sen sijaan rahoittajan suhde paikallisyhteisöihin vaatisi lisää läpinäkyvyyttä ja selkeyttä (kaavio 9). Sosiaalinen toimilupa pitää sisällään ainakin kolme eri tasoa: 1) sosiaalinen oikeutus, 2) uskottavuus ja 3) luottamus. Oikeutus perustuu paikallisessa yhteisössä kehittyneiden nor - mien perustalle. Nämä normit voivat olla luonteeltaan oikeudellisia, yhteiskunnallisia tai kulttuurisia ja siten joko virallisia tai yhteisön keskuudessa muodostuneista. Jotta toiminnan on mahdollista saavuttaa yhteisön hyväksyntä, on kaivosyhtiöiden tunnettava ja ymmärret - tävä näitä normeja, jotka ilmentävät paikallisia pelisääntöjä. Mikäli tässä ei onnistuta, riskinä on luottamuksen ja maineen menetys paikallisten silmissä, joka voi johtaa vastustukseen, aikataulujen viivästymiseen muun muassa pitkittyneiden lupaprosessien vuoksi ja ongelmiin myös rahoituksen kanssa.

Kaavio 9. Sosiaalisen toimiluvan kolme osapuolta ja niiden keskinäiset suhteet. Kaavio: Kai Kokko.

Perusajatuksena on, että sosiaalisen toimiluvan lähtökohtana on yhtiön yhteistyö paikallisten ihmisten kanssa. Tämä pitää sisällään niin aktiivisen, avoimen tiedottamisen kuin osallistamisen - kin ja valmiuden vastata paikallisten ihmisten kysymyksiin. Uskottavuus ja luottamus perustuvat yhtiön valmiuksille tarjota ajantasaista, totuudenmukaista ja ymmärrettävää tietoa samalla, kun kaivosyhtiö sitoutuu noudattamaan yhteisössä vallitsevia normeja. Yhden osan näistä yhtiön toimintaa ohjaavista ja rajoittavista normeista muodostaa ympäristölainsäädäntö. Jos yhtiö ei noudata ympäristölainsäädännön vaatimuksia tai toimii vastoin ympäristönsuojelulain mukaan asetettuja lupamääräyksiä, voi tämä huomattavasti vähentää yhtiön uskottavuutta ja sen nauttimaa luottamusta. Luottamuksen rakentaminen vaatii aikaa ja panostusta yhtiöltä. Haasteena on, että yhtiön odotetaan jalkautuvan paikallisen yhteisön keskuuteen muutenkin kuin liiketoiminnallisissa tarkoituksissa, jonka lisäksi yhtiön odotetaan järjestävän paikallisille mahdollisuuksia osallistua ja tehdä yhteistyötä. Luottamus rakentuu näin yhteenkuuluvuuden ja yhdessä toimimisen kokemuksen myötä vahvemmaksi. (Ks. esim. socialicense.com.) Tämän opaskirjan luvussa 4 kuvatun sosiaalisten vaikutusten arviointimenettelyn ja laajem - min kuulemismenettelyjen yhteydessä voidaan tunnistaa edellytyksiä sosiaalisen toimiluvan ansaitsemiseksi. SVA:n ja laajemmin YVA:n tuloksia hyödyntämällä toiminnanharjoittaja saa lisää tietoa paikallisyhteisön toiveista ja alueen totutusta, asukkaiden hyvinvointia ylläpitävästä käytöstä. Suunnitteluvaiheessa näihin on mahdollista reagoida sosiaalisesti kestävämmän kaivostoiminnan kehittämiseksi. Toiminnan läpinäkymättömyys on yksi selkein nykyisen kaivosteollisuuden sosiaalisen hyväksyt - tävyyden ongelma- ja kehittämiskohta. Esimerkiksi Kittilän kaivoksella toiminnan läpinäkyvyy - teen on erityisesti panostettu mm. yleisölle järjestetyin tutustumiskierroksin. Läpinäkyvyyttä toiminnassa tulisikin kehittää koko kaivosten elinkaaren ajalla malmien etsinnästä kaivos - alueiden ennallistamiseen. Ongelmat yhden kaivoksen toiminnan läpinäkyvyydessä (esim. Sosiaalinen toimilupa Kaivosyhtiö Rahoittaja ? Paikallinen yhteisö Kaavio 9. Sosiaalisen toimiluvan kolme osapuolta ja niiden keskinäiset suhteet. Kaavio: Kai Kokko. 44 Talvivaaran aiempi tiedotuspolitiikka) ja keskustelun avoimuudessa vaikuttavat helposti koko toimialan sosiaaliseen hyväksyttävyyteen. Avoimuus potentiaalisista tuotannon muutoksista tai äärimmäisistäkin mahdollisista riskeistä voivat vähentää vastareaktiota yllättävän muutoksen toteutuessa. Tämä oletus perustuu vapaan tiedonvälityksen merkitykseen nyky-yhteiskunnassa ja jälkikäteinen tiedotuspolitiikka toteutuneista riskeistä on itsessään riskivalinta. Toisaalta, läpinäkyvyys ja avoimuus mahdollisista negatiivisista tapahtumien kulusta voi olla yhtiölle edullista pitkällä aikavälillä ja tukea luottamusta ja kaivotoiminnan sosiaalista hyväksyntää, vaikka tällaisia ennakoimattomia vahinkoja toiminnassa sattuisikin.

Tietotauluissa 14a-d 14 on joitakin esimerkkejä siitä, kuinka kaivosyhtiö voi omalla aktiivisuudel - laan saavuttaa paikallisten keskuudessa hyväksyttävyyttä ja luotettavan maineen. Lainsäädäntö ei voi eikä sen ole tarkoituskaan kattaa kaikkia yhteistoiminnan alueita. Yhteiskunnallinen hyväksyttävyys ja sosiaalinen toimilupa rakentuvat pitkälti yhtiön oma-aloitteisuuden ja sisäisen ohjauksen varaan.

Northland Mines Oy:n mukaan: Jos ei ole sosiaalista toimilupaa, kaivos ei myöskään toteudu. Yhtiö on ilmoittanut sitoutuvansa tässä tarkoituksessa kestäviin arvoihin ja ottavansa toi - minnassa huomioon myös seuraavat kansainvälisesti käytössä olevat periaatteet ja ohjeet: • YK:n ihmisoikeuksien julistuksen periaatteet ja muut perus- ja ihmisoikeudet mukaan lukien esimerkiksi maailmanpankin ohjeistuksen liittyen ihmisten tahdonvastaiseen siirtämiseen, • Kaivos- ja Metallialan Neuvoston (ICMM) kestävän kehityksen kymmenen periaa - tetta, • Kaivosalalle kehitetyt laatustandardit ja toiminnan hallintajärjestelmät (ISO 14001, OHSAS 18001, ISO 26000) ja • Muut kaivosteollisuuden parhaat käytännöt ja normit. Sosiaalisen toimiluvan saamiseen pyrkivä työskentely aloitettiin yrityksessä jo vuonna 2005, eli toiminnan varhaisessa suunnitteluvaiheessa. Yhteiskuntasuhteisiin on erityisesti panostettu, ja niitä varten on perustettu oma tiimi, jonka lisäksi suhteiden rakentamisen ja ylläpitämisen on tunnistettu olevan kaikkien vastuulla. Ajattelutapana on, että kaivos on osa yhteiskuntaa. Luottamuksen saamista paikallisyhteisössä edesauttaa kunnioittava asenne ja avoimuus tiedottamisessa. Myös vaikeista asioista on voitava puhua. Tärkeää on, että paikallisia toimijoita kohdellaan johdonmukaisesti niin, että kaikille kunkin intressiryhmän edusta - jalle on olemassa samat säännöt.

Tietotaulu 14a: Hyvät käytänteet tiellä kohti sosiaalista toimilupaa: esiymmärrys toimiluvan mer - kityksestä ja johtopäätökset siitä (tapaustarkastelussa Kolarin Hannukaisen kaivosprojekti)

14 Hannukaisen kaivosprojektia koskevien tietojen osalta kiitämme DILACOMI-hankkeen ohjausryhmässä mukana ollutta Northland Mines Oy:n ympäristö- ja turvallisuusvastaavaa Joanna Kuntonen-van’t Rietiä hänen laatimistaan Hannukaisen projektin esittelymateriaaleistaan sekä aktiivisesta opaskirjamme kommentoinnista. 

Yhtiössä tunnistetut haasteet:

• Natura 2000 (vesistöt, herkät meritaimen vesistöt) • Poronhoitoalueet - Muonion paliskunta, logistiikka (rata) vaikuttaa lisäksi 5 palis - kuntaan • Matkailualueen läheisyys (Ylläs 10 km ja mökkikylä 400 m) • Raja-alue (Espoon sopimus, rajajokisopimus) • Hannukaisen kylän siirto, maanomistajia yli sata Haasteena tiedon välittymisen ja ymmärrettävyyden kannalta on myös kaivoshankkeen muuttuminen ja suunnitelmien päivittyminen sitä mukaan, kun arvioinneista saadaan uutta tietoa.

Tietotaulu 14b: Hyvät käytänteet tiellä kohti sosiaalista toimilupaa: haasteiden tunnistaminen (Tapaustarkastelussa Kolarin Hannukaisen kaivosprojekti).

Yhtiössä on havaittu tarpeelliseksi ryhtyä seuraaviin toimenpiteisiin: • Yhtiö on tehnyt maiseman mallinnuksia ja visualisointeja, jotka näyttävät katsojalle miltä alue näyttäisi 15 vuoden päästä kaivostoiminnan aloittamisen jälkeen. Tällä tavoin kaivosta ja sen vaikutuksia koskeva tieto voidaan tehdä mahdollisimman helposti sisäistettäväksi esimerkiksi YVA- ja SVA-menettelyihin osallistuville. • Tiedon välittämistä on edesauttanut myös ajan tasalla pidetyt nettisivut (ks. http:// www.hannukaisenkaivos.fi/), jotka ovat suomeksi ja tarjoavat informaatiota hank - keen etenemisestä ja yleisön mahdollisuuksista osallistua eri menettelyvaiheisiin. • Kaivostoiminnan houkuttelevuutta ja paikallisten ymmärrystä kaivosyhtiön toimin - nasta on aktiivisesti lisätty eri tavoin: o nuorille on tarjottu kesätyöpaikkoja ja o paikallisille on järjestetty malmikursseja tai työturvallisuuskortti koulutusta. Näin paikalliset ihmiset voivat kokea yhtiön itselleen läheisemmäksi sen sijaan että sitä pidettäisiin vieraana ja paikallisten elämästä kaukaisena toimijana. • Kun tavoitteena on sosiaalinen toimilupa, on hyvä luottamus ja yhteistyö kuntien kanssa myös ensiarvoisen tärkeää. Kuntien kanssa tehdään jatkuvaa yhteistyötä esimerkiksi kaivosalueen kaavoituksessa. • Myös muut alueen keskeiset toimijat kuten matkailuelinkeinon harjoittajat, muut yrittäjät, metsästysseurat ja paliskunnat, on haluttu ottaa huomioon hanketta suunniteltaessa. Näiden tahojen välistä yhteistyötä on rakennettu esimerkiksi perustamalla YVA:n ohjausryhmä ja SVA:n pienryhmiä. • Kaivosyhtiönä on pidetty tärkeänä osallistumista erilaisiin yhteiskunnan kehittä - mishankkeisiin, kuten Kolarissa Meänmaa -hanke, ja riippumattomiin kaivostutki - mushankkeisiin, kuten DILACOMI ja MINERA.

Tietotaulu 14c: Hyvät käytänteet tiellä kohti sosiaalista toimilupaa: konkreettiset toimenpiteet (tapaustarkastelussa Kolarin Hannukaisen kaivosprojekti).

Kaivosten vaikutusalueen väestö (yleisö) on tarpeen osallistaa kaivossuunnitteluun koko kaivoksen elinkaaren ajan malmin etsinnästä kaivosten sulkemiseen. Kaivannaisresurssien hyödynnysoikeuden säilyttämiseksi yhtiöiden näkökulmasta on tärkeää luoda pitkäaikainen ja kestävä vuorovaikutussuhde paikalliseen väestöön. (Thomson & Boutilier 2011.) Tähän viitataan usein juuri edellä tarkemmin kuvatulla käsitteellä sosiaalinen toimilupa, joka on sidoksissa sekä kaivoksen sosiaalisiin että ympäristöllisiin vaikutuksiin ja näiden vaikutusten hallintatapoihin. Hyviin hallintatapoihin kuuluu muun muassa vaikutuksen kohteena olevaa väestön osallistaminen kaivoksen kehittämiseen. Yhtiöiden vastuulliset toimintatavat suhteessa muuhun yhteiskuntaan on nykyisin kirjattu usein yrityksen yhteiskunta- ja ympäristövastuuta edistäviin toimenpideohjelmiin ( corporate social responsibility policies ) ja viestintästrategioihin. Yhteiskuntavastuun toimenpiteitä ohjaa tavallisesti kaksi päätavoitetta: maksimoida kaivoksen taloudellinen tuottavuus ja minimoida negatiiviset sosiaaliset ja ympäristölliset vaikutukset. Sosiaalisen toimiluvan saavuttaminen viittaa siis myös onnistuneisiin yhteiskuntavastuuta ja viestintää edistäviin yrityksen toimen - piteisiin, joilla on saavutettu paikallisesti sosiaalinen luottamus ja hyväksyttävyys kaivostoi - minnalle ja sitä kautta varmistettu resurssien hyödynnyksen jatkuvuus. (Tietotaulu 14d.)

Kaivostoiminnan sosiaalisen toimiluvan saavuttamisen ja säilyttämisen kannalta on tärkeää, että g) viestintä ja vuorovaikutus yhtiön ja paikallisten välillä ylittää esim. YVA-menettelyn lakisääteiset velvollisuudet tiedottaa ja osallistaa, h) osallistaminen ei pääty ympäristöllisten lupien myöntämiseen, i) yhtiön yhteiskuntavastuu- ja viestintästrategiat toteutuvat käytännössä kaivospaik - kakunnan yhteisön vaatimusten mukaisella tasolla.

Tietotaulu 14d. Havaintoja osallistamisesta sosiaalisen toimiluvan kannalta.

• Yleisesti kaivosyhtiöiden yhteiskuntapolitiikan toimeenpanossa on hyvä osoittaa, että yhtiöllä on todellinen halu olla osa paikallisen yhteisön elämää, ei ulkopuolella. Esimer - kiksi kanadalaisen Agnico-Eagle yhtiön käytännön yhteiskuntavastuupoliittiset toimen - piteet on sopeutettu kaivospaikkakunnan ja maan vaatimuksien mukaan. Meksikossa ja Pohjois-Kanadassa, Nunavutissa, työttömyys on yleistä ja koulutustaso suhteellisen alhainen verrattuna esimerkiksi Suomeen. Pinos Altos -kultakaivoksella Meksikossa yhtiö on osallistunut koulujen ja terveyskeskuksen rakentamiseen ja perheiden tarvitsemien tukiohjelmien toteuttamiseen. Meadowbanksissä, Nunavutissa, haasteet liittyvät alueen pohjoisuuteen ja infrastruktuurin puutteisiin. Tällä syrjäisellä alueella yhtiö on rakenta - nut kaiken kaivostoiminnan tarvitseman infrastruktuurin, kuin myös joukkoliikenteen kaivosalueelle 110 kilometrin päästä Baker Laken kylästä paikallisen väestön työssä - käyntiä varten. Suomen lähtökohdat on harkittu toisin, ja yhtiö on osallistunut lähinnä tukemalla työväestön asuinalueiden urheilu- ja kulttuuriharrastuksia. (Tietotaulu 14d.)

47 • Kaivostoiminnan sosiaalisen toimiluvan saavuttamisen ja säilyttämisen kannalta on tärkeää ottaa myös huomioon rahoitussektorin potentiaalinen rooli toiminnan kestä - vyyden normituksessa. Käsitteellä sosiaalinen toimilupa viitataan usein erityisesti kan - sainvälisten rahoittajien vaatimuksiin rahoitettavan kaivoksen toiminnan sosiaalisesta hyväksyttävyydestä. Ongelma on, ettei rahoitusmarkkinoiden toiminta tai tiedonkulku ole avointa suhteessa paikalliseen yhteisöön (kaavio 9). Ei ole myöskään selvää, mitkä rahoittajat vaativat esimerkiksi luotujen indikaattoreiden noudattamista tai kuinka indikaattoreiden noudattaminen varmennetaan käytännössä. (The Equator Principles 2006, ks. myös US SIF 2012.) • Tärkeää olisikin tehdä kaivostoiminnan rahoittamisen sosiaalisista edellytyksistä nykyistä julkisempaa. Suuri kysymys on, kuinka rahoittajat saavat tiedon kaivoksen konkreettisista sosiaalisista vaikutuksista ja toiminnasta paikallisella tasolla? Voivatko tiedonkulkuun vaikuttaa muut tahot kuin kaivosyhtiö, esimerkiksi paikalliset toimijat tai asukkaat (kaavio 9)? Kahta näkökohtaa voidaan pitää lupaavana merkkinä sosiaalisen toimiluvan toimivuuden kannalta: o Puolijulkiset rahoittajat voivat olla herkempiä käyttämään rahoittajan sääntely - valtaa kaivostoiminnan ohjaukseen (Ilmarinen, Solidium?). o Kaivosyhtiöt sijoittavat huomattavasti lehdistö- ja pörssitiedotteisiin ja raportteihin, mikä viestii rahoittajien vakuuttamisen tärkeydestä. • Tärkeää on myös muistaa, että kestävä kehitys tai käsite sosiaalinen kestävyys, ei vastaa sosiaalisen toimiluvan käsitettä. Jälkimmäinen keskittyy yhtiön ja talouden näkökulmaan ja aikajänteisiin, ja sosiaalisia seikkoja huomioon ottamalla pyritään yhtiön toiminnan ja resurssien hyödynnyksen jatkuvuuteen. Prosessin sivutuotteena myös toiminnan yleinen ja sukupolvet ylittävä kestävyys voi parantua. Sosiaalinen toimilupa on siis välineellinen suhteessa kestävän kehityksen tavoitteisiin.

48 5 Jälkitoimet Jälkitoimiin varautuminen Jälkitoimien sääntely Vuonna 2011 voimaan tulleessa kaivoslaissa säädetään nyt ensimmäistä kertaa myös jälki - toimenpiteistä. Malminetsinnän, kullanhuuhdonnan ja kaivostoiminnan jälkitoimenpiteistä säännellään asianomaisen luvan yhteydessä. Ennen kaivoslain uudistusta jälkitoimenpiteistä oli säännöksiä vain ympäristönsuojelulaissa (erityisesti sen 90 §:ssä). Myös valtiontalouden tarkastusvirasto kiinnitti vuonna 2007 huomiota siihen, että kaivostoimintaa on Suomessa voitu harjoittaa osin muiden riskillä, sillä vanha kaivoslaki ei tuntenut kaikkia vastuutilanteita, ja edellyttikin vastuullista ministeriötä korjaamaan tilanteen. 15 Korjaavat toimet toteutettiin uu - dessa kaivoslaissa. Toiminnanharjoittajan on siis otettava näiden molempien lakien säännökset huomioon. Kaivoslain jälkitoimia koskevat säännökset eivät siis syrjäytä ympäristönsuojelu - laissa säädettyä, vaan kaivoslain säännökset on tarkoitettu täydentämään YSL:n vaatimuksia. Kaivoksen sulkemiseen ja toiminnan lopettamisen jälkeisiin kunnostustöihin on syytä va - rautua jo ennen kaivoksen perustamista, siis jo hankkeen suunnitteluvaiheessa. Suunnitte - lussa on otettava kaivoksen koko elinkaari huomioon. Kaivoslain mukaisia lupia haettaessa edellytetäänkin jo lupaharkinnan kannalta tarpeellista ja luotettavaa selvitystä esitettäväksi kaivostoiminnan lopettamisesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä sekä jälkitoimenpiteistä. Tämä koskee kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan lisäksi myös malminetsintälupaa. Kaivoslu - pahakemuksessa on lisäksi annettava selvitys jälkitoimenpiteiden tavoitteista mukaan lukien jälkitoimenpiteiden pääasiallisesta sisällöstä (KaivosL 34 §, jota edelleen täsmentää KaivosA 16.1 §:n 13 ja 15 kohdat). Riskiluokittelun ja -arvioinnin kehittäminen Kaivokset, kuten myös niiden sijaintikonteksti ja käytettävä teknologia, vaihtelevat huomat - tavasti. Riskiluokittelua ja arviointia olisi sovellettava kaivoksen koko elinkaareen, mukaan lukien kaivoksen sulkeminen ja jälkihoito. Riski ympäristölle voi muodostua muun muassa seuraavista tekijöistä: a) luonnon ilmiöistä ja niiden muutoksesta (ilmasto, sateisuus, tulvat jne.), b) ihmisen toiminnasta (vaarallisten kemikaalien huolimaton käyttö, kiire, taloustilan - teen muutos), c) työvoiman riittämättömyydestä tai työntekijöiden osaamattomuudesta, d) vaikutusalueen ja sen yhteisöjen haavoittuvuudesta tai e) näiden erilaisista yhteisvaikutuk - sista. Aiheutuneet vahingot ovat usein seurausta puutteellisesta, liian varovaisesta tai liian lyhytaikaisesta riskien arvioinnista. (Tietotaulu 15). Vahinkojen vakavuus riippuu kaivoksen mittakaavasta ja toimintatavasta, sekä toimintaan liittyvistä kemikaaleista, mutta myös vai - kutusalueen ympäristön ja ihmisyhteisöjen herkkyydestä vahingoille, johon taas vaikuttaa näiden keskinäinen riippuvuus. Riskien arvioinnin ja hallinnan toteuttaminen vaatii jatkuvaa yhteistyötä kaivosyhtiön ja paikallisen yhteisön välillä. Riskien hallinta voi pitää sisällään uuden teknologian kehittämistä, mutta uusiin teknologisiin ratkaisuihin olisi myös sovellettava riskien arviointia ennen niiden käyttöönottoa. Kaivosprojekteille olisi hyvä kehittää asianmukainen riskiluokitus hyödyntäen kansainvälisiä kokemuksia ja näitä vastaava toimenpideohjeistus (huomioitavia seikkoja mm. kaivoksen tyyppi, liitännäiset kemikaalit, mittakaava, vaikutus - alueen koko ja toimintaan liittyvän ihmisyhteisön herkkyys riskeille).

15 Ks. Valtiontalouden tarkastusvirasto 2007: Valtio etsintä- ja kaivostoiminnan edistäjänä. Toimintakertomus 154, s. 140–141.

49 Ympäristöllinen ja sosiaalinen murhenäytelmä - Giant Mine, Kanada Giant Mine -kaivos sijaitsee muutaman kilometrin päässä Yellowstonen keskustasta Kanadan Luoteis - territoriossa perinteisellä Dene-intiaanien alueella. Malmio löydettiin jo 1800-luvun lopussa, mutta kullan louhinta alkoi vasta 1940-luvulla. Kaivos toimi vuodesta 1948 vuoteen 1999. Kaivoksen 51 vuotta kestäneen elinkaaren aikana Yellowknife koki nopean väestöllisen, etnisen ja taloudellisen muutoksen, jota ajoi kaivostoiminnan tarjoamat työpaikat. Malmion kulta on sidoksissa arseenikiisuun, josta se vapautettiin korkeassa lämpötilassa. Prosessi vapautti myös arseenia, joka päästettiin aluksi suoraan luontoon. Kaivosyhtiöt kehittivät ajan kuluessa sähköstaattisen menetelmän, jolla osa arseenitrioksidipölystä saatiin erotettua. Giant Mine tuotti 51-vuo - tisen elinkaarensa aikana noin 237 000 tonnia arseenitrioksidipölyä, joka lopulta varastoitiin hylättyihin kaivoskammioihin pysyväksi oletetun ikiroudan alapuolelle. Vuonna 1999, yhtiö Royal Oak Mines ajautui konkurssiin ja tuotanto loppui. Tästä aiheutui; • 300 suoran työpaikan menetys, • irtisanomis- ja eläkemaksujen menetys, • arseenin aiheuttamien terveyshaittojen lisääntyminen, sekä • Yellowknifen kaupungin yleiset talousvaikeudet. Sosiaalisten vaikeuksien lisäksi vakavat ympäristöongelmat sisälsivät muun muassa; • maan, ilman ja järvien saastumisen vuotavista sakka-altaista, sekä • arseenitrioksidipölyn huuhtoutumisen kaivoskammiosäilytyksestä ikiroudan alkaessa sulaa, jol - loin pöly päätyi kammioista pohjaveden mukana ympäristöön, josta sitä myöhemmin on yritetty koota ja jälkikäsitellä. On esitetty, että myös valtiolla oli tärkeä rooli Giant Mine -kaivoksen katastrofissa. Ympäristönsääntelystä päästiin osittaiseen sopimukseen vasta 1970-luvulla, mutta ei esimerkiksi ilmanlaadun sääntelystä. Va - rarikon jälkeen kaivoksen omisti lyhyen aikaa toinen yhtiö ennen kuin Giant Mine päätyi takaisin valtion omitukseen vuonna 2001. Tämän jälkeen liittovaltio on ollut vastuussa kaivoksen jälkihoidosta, mutta ilman siihen riittävästi osoitettuja resursseja. Puhdistustoimia on hidastanut rahoituksen etsiminen ja arseenin hallintasuunnitelmien vaatima ympäristövaikutuksien arviointiprosessi. Valtion suunnitelma ( Giant Mine Remediation Plan ) on puhdistaa maanpäälliset osat kaivosalueesta, vakiinnuttaa maanalaiset arseenivarastot ja luoda terveyden ja turvallisuuden seurantajärjestelmä. Tä - män hetkinen arseeninhallintasuunnitelma nojaa pitkäaikaiseen arsenikkivarastojen vakiinnuttamiseen luomalla ikiroutaa vastaavat olosuhteet keinotekoisesti jäädyttämällä ( the frozen block method ). Giant Mine-kaivoksen katastrofissa on syytä erityisesti huomioida: • ympäristölainsäädännön ja ympäristöhallinnon siitä tekemien tulkintojen kestämättömyys koskien esimerkiksi arseenitrioksidin käsittelyn ja varastoinnin sääntelyä, • muuttumattomista taloudellisista ja ympäristöllisistä olosuhteista lähteneiden oletusten kestä - mättömyys päätettäessä uuden teknologian soveltamisesta; myös epätodennäköisenäkin pidetyt tai epämieluisat taloudelliset, ympäristölliset ja ilmastolliset riskit olisi ollut syytä arvioida ennen päätöstä, • riittävien vakuuksien puuttuminen; kaivostoiminnan tuloista olisi syytä aina tallettaa osa kaivoksen jälkihoidon varmistamiseksi ja yllättävien tilanteiden varalle, • kuinka eriarvoista toiminnan seuraukset voivat olla pitkä-aikaiselle alkuperäisväestölle (esim. Dene-intiaanit) ja alueella taloudellisten suhdanteiden mukaan käyville kaivosyrityksille. Lähteet: Aboriginal Affairs and Northern Development Canada 2010, Affolder ym. 2011, O’Reilly 2001 ja Banfield & Jardine 2013.

Tietotaulu 15. Esimerkki epäonnistuneesta riskien hallinnasta.

Kaivoksen sulkeminen ja jälkikäytön suunnittelu Sekä kaivoslain että ympäristönsuojelulain jälkitoimenpiteitä ja niihin varautumista koskevan sääntelyn perusteella voidaan todeta kaivoksen sulkemista koskevan sääntelyn (edellä luku 5) olevan melko kattavaa. Kun vielä otetaan huomioon, että kaivannaisjätteen jätealueen käytöstä poistaminen ja jälkihoito ovat YSL 103 b §:n mukaisesti suunniteltava niin, että suur - onnettomuudet on mahdollista ehkäistä, tämä käsitys vahvistuu. Kansainväliset kokemukset osoittavat (tietotaulu 15), että sulkemista koskevan sääntelyn täytäntöönpano pitää kuitenkin myös varmistaa etukäteen paitsi viranomaisten myös yritysten toimesta. Kaivoksen sulkemis- ja jälkikäyttösuunnitelma kuuluisikin olla selkeä osa kaivosprojektin suunnittelemista ja jälkihoidon rahoituksen varmistamiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota osana kaivoksen lupaprosessia. Läpinäkyvä resurssien varaaminen jälkihoitoa varten kuuluisi olla osa myös kaivoksen tuotantosuunnitelmaa. Tällä hetkellä vanhojen kaivosten osalta löy - tyy enemmän esimerkkejä maisemointisuunnitelmista kuin toteutetuista maisemoinneista. Jälkihoidon sosiaalinen uskottavuus vaatiikin jälkihoitosuunnitelmien ja niiden rahoituksen kehittämistä. Erityisesti syrjäisemmillä alueilla olisi hyvä sisällyttää sosio-ekonominen suun - nitelma kaivoksen sulkemisen jälkeiselle ajalle jo kaivosten työvoimankäytön suunnitteluun. Näin voitaisiin ennakolta välttää kaivoksen sulkemisen jälkeisiä sosiaalisia ongelmia (esim. ”aavekaupungit”, Joutel, Quebec, Canada). Toisaalta jälkikäyttösuunnitelmassa voidaan tun - nistaa myös myönteiset kehittämisvaihtoehdot (tietotaulu 16).

Suomen kannalta tärkeimmät kaivosten jälkikäytön kehittämisvaihtoehdot Kanadasta ja Skandinaviasta: • Yleisin jälkikäyttösuunnitelma tällä hetkellä on kaivosalueen maisemointi. Avolou - hoksissa, ilman toimintaan tai kaivannaiseen liittyviä vaarallisia kemikaaleja, lou - hosten annetaan tyypillisesti täyttyä vedellä. Onnistuessaan vesittäen ennallistettu avolouhos voi muodostua virkistyskohteeksi esimerkiksi kalastuksen ja sukellushar - rastuksen kautta tai muodostaa keinotekoisen luontokohteen (lintujärvi). Aktiiviset kunnostustoimet ovat kuitenkin usein tarpeen tässäkin vaihtoehdossa, koska ilman niitä louhos on hyvin ravinneköyhä, pimeä ja syvä verrattuna luonnonvesistöön. • Yleistä on myös jälkikäyttö matkailukohteena. Erityisesti paikalliset kaivosyhteisöt ovat kehitelleet Skandinaviassa pienimuotoista jatkuvuutta kaivosmatkailun kaut - ta. Tavallisia ovat museot, opastetut kaivoskiertueet sekä vanhassa kaivoksessa järjestettävät kulttuuritapahtumat (konsertit jne.). • Uusi potentiaalinen taloudellinen jälkikäyttömuoto on kaivosten lisääntyvä käyttö energian tuotantoon tai varastointiin hyödyntäen maalämpöteknologiaa ( geo - thermal energy ) tai suljetun kierron vesivoimaa. Esimerkkejä maalämmöstä löytyy sekä Pohjois-Amerikasta että Euroopasta. Maalämpöä on käytetty tällä hetkellä lähinnä kaivosten omaan energian tuotantoon että rakennusten lämmittämisen.

Tietotaulu 16: Jälkikäytön vaihtoehdot.

Kaivosten tilapäinen sulkeminen ja kaivosyhtiöiden taloudelliset järjestelyt, esimerkiksi vaih - tuvien suhdanteiden takia, muodostavat omat haasteensa riskien hallinnalle. Tilapäiselle sulkemiselle tulee asettaa aikarajat, minkä jälkeen kaivoksen jälkihoitosuunnitelma on toteu - tettava. Jälkihoitoa vailla olevien kaivosalueiden ilmeinen syy on sulkemisen esitetty tilapäisyys sulkemisajankohtana (esim. Rautaruukki, Kolari). Mikäli esiintymä mahdollistaa kaivoksen uudelleen avaamisen (esim. Hannukainen, Kolari), jälkihoito olisi toteutettava säilyttäen avaamismahdollisuus, mutta varmistaen, että suljettu kaivosalue integroituu maisemaan ja sen riskit pysyvät hallinnassa. Tilapäisen sulkemisen tai yhtiöjärjestelyiden tapauksessa sosi - aalisten ja ympäristöllisten vastuiden siirtymisen olisi kuuluttava läpinäkyvästi suunnitelmaan. Jälkihoitosuunnitelmien sosiaalisen hyväksyttävyyden ja luottamuksen kannalta olisi hyvä edelleen kehittää jälkitoimia ylläpitäviä ja ennakoimattomia vahinkoja kattavia rahastointi - muotoja, joiden jatkuvuus ylittää yksittäisen kaivostoiminnan elinkaaren. Tärkeää on, että kaivoshankkeen laajentuessa tai toiminnan muuttuessa myös jälkitoimenpi - teitä koskevia lupamääräyksiä tarkistetaan ja tarvittaessa päivitetään vastaamaan toiminnan muuttunutta laajuutta tai luonnetta. Toiminnanharjoittajan olisi pyrittävä laatimaan realistiset suunnitelmat jälkitoimenpiteistä, joihin on mahdollista sitoutua. Tarvittaessa lupaviranomai - selta voi saada neuvontaa myös kaivostoiminnan lopettamisen jälkeisen toiminnan järjestämi - seksi. Jälkitoimien tekniikoista on kirjoitettu aiemmin oppaita (ks. esim. Heikkinen ym. 2008), mutta huomiota pitäisi kiinnittää myös kaivoksen sulkemisen sosiaalisiin vaikutuksiin. Kaivos - hankkeiden itsesääntelynä onkin suositeltavaa ennakoida kaivoksen sulkemisen sosiaaliset vaikutukset ja suunnitella mahdollisimman hyvin yhdessä kunnan ja muun paikallisyhteisön kanssa muutokseen sopeuttavat toimet.

Jälkitoimien toteutumisen varmistaminen Kansainvälisessä vertailussa korostuu muun muassa globaalin talouslaman ja metallien ar - vojen muutokset kaivostoiminnan jatkumisen näkökulmasta sekä kaivosyhtiön mahdollisen konkurssin vaikutukset (tietotaulu 15). Toiminnan yllättävä keskeytyminen ja jopa yhtiöiden konkurssit voivat aiheuttaa nopeasti huomattavia ympäristöongelmia ja luoda paineita tur - vautua mahdolliseen yhteisvastuulliseen riskinhallintaan (rahastot) tai jopa yhteiskunnan apuun, jolloin kaivostoiminnasta saadut hyödyt ja haitat eivät kohtaa aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Onkin kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että vakuudet karttuvat kaivostoi - minnan laajentuessa riittävässä suhteessa laajentumisesta aiheutuviin lisäriskeihin nähden. Asianmukaisten vakuuksien avulla voidaan ympäristölle ja yhteisölle konkursseista ja toimin - nan keskeytymisestä aiheutuvia riskejä poistaa tai ainakin vähentää merkittävästi. (Ks. myös Kauppi 2013 s. 26.) Kaivostoimintaan liittyvästä vakuudesta ja muista toiminnan lopettamiseen liittyvistä ja sen jälkeisistä velvollisuuksista annetaan määräykset kaivosluvassa (ks. KaivosL 10 luku). Vakuuden määrän tulisi kertyä sillä tavoin, että se olisi edellä sanotusti riittävä kattamaan jälkitoimenpi - teistä aiheutuvat kustannukset myös niissä tilanteissa, joissa kaivosyhtiö esimerkiksi konkurssin seurauksena ei pystykään vastaamaan kaivoksen sulkemisen jälkeiseen aikaan liittyvistä velvol - lisuuksistaan. Ympäristönsuojelulain 43 § koskee myös kaivosten ympäristöluvan määräyksiä pilaantumisen ehkäisemiseksi, joista yksi osa ohjaa kaivostoiminnan lopettamisen jälkeisiä toimia. Ympäristönsuojelulain 43 b §:n mukaan kaivannaisjätteen jätealueen vakuuden on katettava myös kustannukset, jotka aiheutuvat jätealueen vaikutusalueella olevan, kaivan - naisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa tarkemmin määritetyn maa-alueen kunnostamisesta tyydyttävään tilaan. (Ks. tarkemmin Kauppi 2013 s. 26.)

6 Suositukset kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukeviksi käytännöiksi Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin parhaat käytännöt Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin merkitystä tulisi hankkeiden ympäristövaikutusten arvi - ointimenettelyssä lisätä, mutta samalla sosiaalisten vaikutusten arviointi tulisi nähdä erillään ympäristövaikutusten arvioinnista. Sosiaalisten vaikutusten arviointi edellyttää yleisten yh - teiskunnallisten ilmiöiden ja paikallisten erityiskysymysten ymmärtämistä ja siksi siihen tulisi käyttää nykyistä enemmän resursseja ja varata sille laajempi huomio koko hankkeen elinkaaren aikana. SVA:n parhaat käytännön voidaan siten kytkeä luvussa 4 kuvatuin tavoin sekä eri lakien mukaisiin menettelyihin että yritysten itsesääntelyyn. Eri vaiheissa laadukkaasti toteutetut käytännöt tukevat sosiaalisesti kestävää kaivostoimintaa. (Tietotaulu 17.)

Sosiaalista kestävyyttä voidaan kaivostoiminnassa tukea esimerkiksi seuraavin käytännöin: • hankkeen suunnitteluvaiheen sosiaalisten vaikutusten hallinta- ja viestintäsuunni - telma koko hankkeen elinkaaren ajalle (itsesääntely), • laadukas SVA arviointimenettelyissä (lakisääteiset YVA-menettely ja kaavoitus), • SVA:n seurantaohjelman liittäminen arviointiselostukseen ja seurannan toteutus koko hankkeen elinkaaren ajan (lakisääteinen YVA-menettely + itsesääntely).

Tietotaulu 17. Eräiden sosiaalista kestävyyttä tukevien käytäntöjen yhteys sääntelyyn.

Sosiaalisilla vaikutuksilla tarkoitetaan ennakkoarvioinnissa hankkeen todennäköisesti realisoi - tuvia vaikutuksia, jotka ovat erilaisia hankkeen eri vaiheissa. SVA tulisikin jakaa ennakkoarvi - ointiin ja realistiseen monitasoiseen toteutuvan kehityksen arviointiin. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin tulisi kulkea hankkeen suunnittelun, toteutuksen ja lopetuksen rinnalla. Kaivoksen elinkaaren aikana sosiaalisten vaikutusten arvioinnit voisivat noudattaa seuraavaa rakennetta: 1) SVA:n yhteydessä olisi lisäksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyn ja hankkeen suunnittelun aikana tehtävä ennakkoselvitys, jossa kaivostoiminnasta ennakoitavien vai - kutusten lisäksi selvitettäisiin ja tarvittaessa neuvoteltaisiin esimerkiksi eri intressitahoja edustavassa ohjausryhmässä ne ehdot, joilla kaivostoiminta on hyväksyttävää paikallisten ihmisten ja yhteisöjen näkökulmasta. 2) Kaivoksen toimintavaiheen aikana tehtäisiin sosiaalisten vaikutusten arviointeja, jotka toistettaisiin säännönmukaisesti melko samanlaisella sisältörakenteella – näin SVA:t tuot - taisivat vertailutietoa kaivostoiminnan eri vaiheissa. Toimintavaiheen arvioinneissa tulisi myös selvittää, miten kaivoksen hyväksyttävyyden ehdot ovat toteutuneet ja mahdollisesti muuttuneet. Näin toimittuna SVA lisää paikallisten ihmisten vaikuttamismahdollisuuksia. Varsinaisten sosiaalisten vaikutusten arvioinnin aika on hankkeen edetessä ja sosiaalisten vaikutusten toteutuessa. 53 3) Kaivostoiminnan loppuvaiheessa arviointien huomio siirtyisi niihin toimiin, joilla kaivostoi - minnan loppumisen jälkeiseen aikaan voidaan varautua siten, että haitalliset vaikutukset paikallisiin ihmisiin ja yhteisöihin jäävät mahdollisimman vähäisiksi. Kaivosyhtiön vapaaehtoisin toimin toteuttama prosessimainen eli koko kaivostoiminnan ajan säännöllisesti toteutettava sosiaalisten vaikutusten arviointi hyödyttää niin kaivosyhtiötä kuin esimerkiksi alueen kuntia monin tavoin. Ajantasainen tieto kaivostoiminnan vaikutuksista paikallisyhteisöihin mahdollistaa pitkäjänteisen suunnittelun ja edistää puuttumista mah - dollisesti syntyviin ongelmiin jo etukäteen. Säännöllinen sosiaalisten vaikutusten arviointi tuottaa tietoa paikallisyhteisön näkemyksistä ja siten yhtiö voi hyödyntää sitä myös sosiaali - sen toimiluvan edellyttämässä raportoinnissa. Näin toimittuna SVA lisäisi myös paikallisten ihmisten vaikuttamismahdollisuuksia. Ennen SVA:n toteuttamista paikallisille olisi tiedotettava laajalti sen tekemisen tavoista ja siihen liittyvistä tavoitteista. Tämä lisäisi ihmisten tietoisuutta siitä, miten he voivat SVA-prosessissa vaikuttaa kaivostoimintaan liittyviin seikkoihin. Apukeinoina aktiiviselle osallistamiselle ovat esimerkiksi ohjaus- tai pienryhmät (tietotaulu 14c, luku 4). SVA:iin tulisi osallistua asiantun - tijoiden lisäksi kaivospaikkakunnan ja -yhteisön eri toimijat, joilla on vaikutusmahdollisuus sosiaalisen toimiluvan sisältöihin ja ehtoihin. Paikallisten (mukaan lukien loma-asukkaat) keskuudessa on varmistettava kuulluksi tulemisen mahdollisuus riittävän laajalla otoksella ja monipuolisilla tiedonkeruumenetelmillä; sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessiin tulisi olla helppo osallistua. Kaivosten sosiaalisten vaikutusten arviointien osalta voidaan esittää lisäksi muita kehittä - misehdotuksia. Ensinnäkin arvioinnin tekijänä voisi olla ainoastaan auktorisoitu arviointi - tutkimuksen osaaja. Nykyisin sosiaalisten vaikutusten arvioinnin voi toteuttaa kaivosyhtiön määrittämä konsultti ja tehdyt sosiaalisten vaikutusten arvioinnit vaihtelevat huomattavasti muun muassa tekotavaltaan, luotettavuudeltaan ja tietosisällöiltään. Myös yhteysviranomai - sella tulisi olla yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen osaamista tai heidän tulisi sitä hyödyntää nykyistä tehokkaammin lausunnoissa arviointiohjelmasta ja -selostuksesta. Toiseksi sosiaa - listen vaikutusten arviointi tulisi aina esittää arviointiselostuksessa sellaisessa muodossa, että SVA:sta selostukseen tehtyjen päätelmien pätevyys on mahdollista arvioida uudelleen. Tämä edellyttää tutkimusmenetelmien ja -aineistojen huolellista kuvaamista sekä erilaisten tulkintamahdollisuuksien avointa pohdintaa. SVA:n läpinäkyvyyttä edistäisi myös se, että SVA-raportit julkaistaisiin kokonaisuudessaan yhteysviranomaisen internet-sivustolla. Vaikka sosiaalisten vaikutusten arvioinnin rajaus joudutaan miettimään tapauskohtaisesti, SVA:n alueellisen rajauksen tulisi lähtökohtaisesti olla laajempi kuin vain kaivosalueen välitön läheisyys. Kaivoksilla voi olla esimerkiksi laajoja liikenne- ja vesistövaikutuksia ja siten myös näiden vaikutuspiirien ihmisten näkemyksiä tulisi kuulla SVA:ssa. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnissa tulee pystyä huolellisesti erittelemään paikallisyhteisön eri ihmisryhmien elämässä realisoituvat hyödyt ja haitat. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä niin sanottuihin haavoittuviin ryhmiin (vulnerable groups), jotka määritellään hankekoh - taisesti. Pohjoisessa haavoittuviin ryhmiin kuuluvat esimerkiksi porotalouden harjoittajat, joiden näkemykset tulisi ottaa erityisen huolellisesti huomioon (tietotaulu 20). Sosiaalisten vaikutusten arviointien tulisi olla myös sukupuolisensitiivisiä ja huomiota tulisi kiinnittää eri - tyisesti seudun nuorten näkemyksiin, sillä kaivoshankkeiden vaikutukset ovat pitkäaikaisia ja ne muuttavat alueen luontoa lopullisesti. Myös kestävä kehitys edellyttää tulevien sukupolvien 54 huomioimista, ja tässä asiayhteydessä sen eräänlaisena minimivaatimuksena voidaan pitää nuorten näkemysten arvostamista ja aktiivista hankkimista esimerkiksi koulujen avustuksella osana sosiaalisten vaikutusten arviointia. Sosiaalisten vaikutusten arviointia voitaisiin siis parantaa systemaattisesti yrityksen erilaisten itsesääntelyn käytäntöjen avulla (tietotaulu 18).

• Suositukset kootusti: Hankkeen alkuvaiheessa tehtävässä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä SVA:n merkitystä lisättäisiin, mutta samalla sosiaalisten vaikutusten arviointi nähtäisiin myös itsenäisenä arviointina ympäristövaikutusten arvioinnista, niin että seurantatutkimusten rooli ja tarve nähtäisiin selkeämmin. • SVA jaettaisiin ennakkoarviointiin ja päätösten jälkeiseen, realistiseen ja monita - soiseen hankkeen toteutuvan kehityksen arviointiin. • SVA kulkisi hankkeen suunnittelun, toteutuksen ja lopetuksen rinnalla. • SVA edellyttäisi säännöllisesti toistuvia arviointeja hankkeen alusta aina lopetus - vaiheen jälkeiseen aikaan asti. • SVA:n rajaus ratkaistaisiin aina tapauskohtaisesti, mutta SVA:n alueellinen rajaus olisi lähtökohtaisesti laajempi kuin vain kaivosalueen välitön läheisyys. • SVA:n tulokset esitettäisiin arviointiselostuksissa sellaisessa muodossa, että SVA:sta selostukseen tehtyjen päätelmien pätevyyden testaaminen olisi mahdollista. • SVA:n tekijänä olisi ainoastaan auktorisoitu arviointitutkimuksen osaaja. • SVA:n tekemisen tavoista ja siihen liittyvistä tavoitteista tiedotettaisiin laajalti ja eri tahoja osallistettaisiin aktiivisesti esimerkiksi ohjausryhmässä. • SVA:t ovat sukupuolisensitiivisiä. Lisäksi olisi kiinnitettävä erityistä huomiota nuorten näkemyksiin ja ikäjakauman merkitykseen vastauksia analysoitaessa. • SVA:ssa eriteltäisiin huolellisesti paikallisyhteisössä realisoituvat hyödyt ja haitat. • SVA sidottaisiin sosiaalisen toimiluvan käsitteeseen.

Tietotaulu 18. Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin parhaat käytännöt.

55 Alueiden käytön suunnittelun parhaat käytännöt Alueiden käytön suunnittelu ja kaavoitus eivät koske pelkästään kaivosalueen suunnittelua, vaan kaivoshankkeet vaikuttavat kunnan ja maakunnan muuhun maankäyttöön, ja niitä tulee siksi tarkastella myös strategisesti pitäen silmällä koko kunnan tai maakunnan kehitystä. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Suunnittelussa joudutaan miettimään kaivoshankkeiden vaikutuksia esimerkiksi muuhun rakentamiseen ja infran suunnitteluun liittyen, mikä heijastuu kaavojen ajantasaisuuden ja toimivuuden tarkasteluun (esim. lähimmän asutuskeskuksen yleiskaavat ja pienemmät asemakaavamuutokset tai laajennukset). Oleellista on huolehtia eri kaavojen yhteensovittamisesta ja miettiä alueiden käytön suunnit - telua pitkällä aikajänteellä peilaten sitä mahdollisen kaivoshankkeen elinkaareen ja -sykliin. Strategiseen alueiden käytön suunnitteluun ja kaavoitukseen havahtuminen silloin, kun kaivoshanke on jo suunnitteluvaiheessa, ei luo kunnollisia edellytyksiä laadukkaalle alueiden käytön suunnittelulle. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Suunnittelun avainkysymyksiä ovat, miten mahdollistetaan kaivoshankkeen toteutuminen, toiminta-aika sekä kaivoksen lopet - tamisen ja mahdollisen uudelleenkäynnistymisen aika ja miten kunta voi toimia ja rakentua kestävästi vaikka kaivoshanke ei toteutuisikaan. Ennakointi suunnittelussa nopeuttaa myös mahdollisten uusien kaivoshankkeiden käynnis - tymistä. Kun kaavallinen tilanne ja strategiset toimintalinjaukset ovat selvillä, kunnan on helpompi varautua ja mukautua kaivoshankkeen alkuvaiheeseen, jossa kaivoksen sijainti ja apualuetoiminnot muuttuvat vaihtoehtojen ja vaikutusten arvioinnin myötä. Ennakointi myös estää kaivostoiminnan kanssa päällekkäisten maankäyttötarpeiden syntymisen (esim. lomarakentaminen), kun eri kaavatasot sovitetaan yhteen. Esimerkiksi maakuntakaavassa voi olla kaivostoimintaan varattuja kehittämisen vyöhykkeitä. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Kaavoituksen, ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessien sekä eri lupaprosessien yhteensovittaminen on mietittävä ja aikataulutettava aina hankekohtaisesti. Erittäin tärkeää on löytää yhtymäkohta, jolloin eri prosessit kannattaa käynnistää. Tutkimus - tulosten perusteella (Hentilä & Soudunsaari 2013b) näyttäisi olevan hyvää käytäntöä, jos kaavasuunnittelua, YVAa, SVAta ja kaivoshankkeen kannattavuustarkastelua ( feasibility study ) työstetään samanaikaisesti. Kaivoshankkeen suunnittelu on yleensä aina merkittävä maankäytön muutos ja sen suun - nittelussa on otettava huomioon kaavoitukseen kuluva aika mahdollisine valitusaikoineen. Ideaalitapauksessa kaikki kaavatasot voitaisiin tutkia ja muuttaa yhtäaikaisesti, mutta tämä toteutuu harvoin. Maakuntakaava on hidasliikkeinen ja vaatii kokonaisuudessaan noin viisi vuotta (laatiminen 2–3 vuotta, ministeriön vahvistukseen noin vuosi, mahdollinen korkeimman hallinto-oikeuden käsittely jopa 1,5 vuotta). Esimerkiksi Lapissa maakuntakaavat laaditaan noin kymmenen vuoden tähtäyksellä. Joustavuutta lisää se, että maakuntakaava on yleispiirteinen eli mahdollistava kaava, eli sen toteutumista voidaan tarvittaessa myös muuttaa vaiheittain tai osittain. Nopeammin reagoi maakuntasuunnitelma, joka uusitaan kerran valtuustokaudessa eli joka neljäs vuosi. Maakuntasuunnitelmassa ennakoidaan mahdollisia kaivoshankkeita, rautatielinjauksia ja muita liikenteellisiä linjauksia hankkeiden eteenpäin viemiseksi ja toi - minnan turvaamiseksi. Kuntakaavat pystyvät vastaamaan muutoksiin lyhyemmässä ajassa. Esimerkiksi yleiskaavaprosessiin kuluu aikaa kahdesta kolmeen vuotta ja asemakaavoitukseen reilu vuosi. Kunta joutuu kuitenkin odottamaan sitovia päätöksiä kaivosyhtiöltä ennen kuin kaavoitusprosessin voi käynnistää ja viedä eteenpäin. Avoimuus, yhteistyökyky ja tiedonvaihto nousevat erittäin tärkeään asemaan kaivostoimintaan liittyvässä alueiden käytön suunnitte - lussa ja kaavoituksessa (taulukko 1). (Hentilä & Soudunsaari 2013b.)

Alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksessa tarvittava: Toimijat (kunta, kaivosyhtiö, ELY, maakunnan liitto, konsultit) Tieto: tiedonsaanti ja tiedon tuottaminen Mahdollisimman varhaisessa vaiheessa; suunnittelutyön enna - kointi ja aikatauluttaminen Lakisääteisen perustiedon lisäksi myös epävirallista tiedonvaihtoa Samaa tietoa voidaan hyödyntää eri prosesseissa (esim. YVA-, SVA- ja kaavaselvitykset) Kaikkien toimijoiden edun kannalta hyödyllistä ja oleellista Vuorovaikutteista koulutusta kaivosyhtiöille ja viranomaisille kai - vostoiminnan ja viranomaistoiminnan vaatimuksista Erityistä huomiota on kiinnitettävä osallisille suunnattuun tietoon ja tiedotukseen, ajoitukseen ja tiedottamisen tapaan Yhteistyö ja vuorovaikutus: toimijoiden kesken sekä toimijoiden ja osallisten välillä Avointa ja laaja-alaista (esim. kunnan muut toimialat mukana) Lakisääteisten prosessien lisäksi epävirallista yhteistyötä (esim. pienryhmät, seminaarit) Yhteistyön tiiviys viranomaisten kesken, viranomaisten ja kaivos - yhtiön välillä sekä viranomaisten, kaivosyhtiön ja osallisten välillä Kuntakaavoituksen ohjaukseen apua ELY:stä ja maakunnan liitosta Konsulttityö ja muu ostettu osaaminen Tarjouspyynnöt on laadittava huolella Huolellisen ja laadukkaan työn tekemiseen varattava aikaa Laadukas työ tulee edullisemmaksi kuin myöhemmin tehtävät useat paikkaukset Alueiden käytön suunnittelun, kaavoituksen ja maankäyttö- ja ra - kennuslainsäädännön rajaehdot tuntevien henkilöiden työpanosta tarvitaan varsinkin kaivoshankkeen alussa On huomioitava mahdolliset alueen erityispiirteet, esim. poron - hoito- ja saamelaisalueet Eri prosessien yhteensovittaminen: esim. suhteessa kaivoshankkeen suunnitteluun ja YVA-menettelyyn. Kaivoshankkeilla on ajallisesti epätarkka, osin maailman markki - noista johtuva elinsykli Kaivoshankkeen elinsykli ja tilapäinen luonne otettava huomioon muissa prosesseissa: ennen toimintaa, sen aikana ja sen jälkeen (tulevaisuuden ennakointi) Prosessien oikea-aikainen aikataulullinen yhdistäminen säästää kustannuksia ja päällekkäiseltä työltä, myös tieto kulkee parem - min Prosessien käynnistäminen ja eteneminen vaativat sitovat päätök - set taustalle

Taulukko 1. Yhteistyötä ja vuorovaikutusta vahvistavat parhaat käytännöt alueiden käytön suun - nittelun ja kaavoituksen näkökulmasta. Taulukko: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa Hentilä.

57 Elinkeinojen yhteensovittamisen parhaat käytännöt Yleiset edellytykset ja mahdollisuudet Erilaisten luontoon pohjaavien elinkeinojen ja maankäyttömuotojen yhteensovittamisessa on kyse moninaisten intressien, käytäntöjen ja luonnonympäristöön liittyvien tarpeiden huomioonottamisesta. Yhteensovittaminen edellyttää riittävää tietopohjaa edellä mainituis - ta asioista, ja alueen eri käyttäjillä olisi hyvä olla tietoa myös muiden toimijoiden tarpeista ja käytännöistä. Kaivostoiminnan ollessa kyseessä, samassa paikassa ei voi olla useita eri käyttömuotoja, vaan muiden luonnonkäyttäjien on väistyttävä varsinaiselta kaivostoimin - ta-alueelta. Sellaisen alueen laajuus toki vaihtelee erilaisissa kaivoksissa. Yhteensovittamisen ja kaivostoiminnan sosiaalisen hyväksynnän saavuttamisen kannalta on oleellista arvioida luotettavasti ja monipuolisesti millaiset kaivoksen laajemmat paikalliset ja alueelliset vaiku - tukset ovat. Viime kädessä kyse on paitsi pinta-aloista myös siitä, millaisia toimintoja, arvoja ja merkityksiä kyseisillä alueilla on. Jos kaivostoiminta muuttaa ympäristöä laajasti siten, että muut toimijat joutuvat luopumaan toiminnastaan ja elinkeinoistaan, tai heidän tavoitteensa eivät enää tyydyttävästi toteudu, ei voida enää puhua yhteensovittamisesta. Silloin kyseessä on mahdollisesti sovittamaton ristiriitatilanne. Avainkysymykseksi yhteensovittamisessa nousee, miten kukin toimijaryhmä hyödyntää ky - seessä olevaa luonnonvaraa: • mineraalivarantona, kuten moderni kaivannaisteollisuus, • visuaalisena ja äänimaisemana ja matkailijalle tarjottavana kokemuksellisena luonto - elämyksenä, kuten luontomatkailuelinkeinot, • laitumina, kuten poronhoitoelinkeinot, • asuin- ja vapaa-ajan ympäristönä, kuten maanomistajat ja vuokranantajat. Koska kaivostoiminta on paikkaan sidottua ja muut toiminnat pitkälti poissulkevaa, jonkin asteisia intressiristiriitoja mitä ilmeisimmin on luvassa. Eri toimijaryhmillä on erilainen suhde hyödynnettävään luonnonvaraan ja tähän hyödyntämiseen liittyvät myös erilaiset käytännöt. Hyödyntämisen käytännöt eivät monestikaan ole pelkästään taloudelliseen hyötyyn tähtääviä, vaan niihin voi kytkeytyä myös monia muita kulttuurisia ja sosiaalisia arvoja. Jos esimerkiksi kaivostoiminnan käytännöt muuttavat peruuttamattomasti tai vievät pohjan luontomatkailun hyödyntämältä mielikuvasta puhtaasta luonnosta ja erämaisesta kokemuksesta, liikutaan elinkeinojen välillä lähemmäs konfliktia. Jos kaivostoiminta vie porojen laitumia tai muuttaa merkittävästi laidunten käyttämisen mahdollisuuksia (laidunkiertoa, katkaisee kriittisesti laidunalueita, tms.) konfliktin mahdollisuus näiden elinkeinojen välillä puolestaan kasvaa. Tämänkaltaisten kipupisteiden löytyminen ja ymmärtäminen ovat yhteensovittamisen välttä - mättömiä edellytyksiä ja vakavien ristiriitatilanteiden välttäminen vaatii jatkuvaa avoimuutta ja yhteydenpitoa keskeisimpien toimijoiden välillä. Suunnitteluun ja yhteensovittamiseen liittyy aina jossain määrin tiedon epävarmuus, toimi - joiden väliset valtakamppailut sekä punninnan kohteena olevien intressien, arvojen ja käy - täntöjen monimuotoisuus tai jopa yhteismitattomuus. Suunnittelun lopputulos ei ole kestävä, jos vain sosiaalisen kestävyyden minimiehdot täytetään, mutta samalla perustavanlaatuiset eri intressitahojen näkemyserot sivuutetaan. Pelkkä konsensus ei välttämättä ole aina paras 58 päämäärä, vaan pikemminkin jatkuvan ja avoimen neuvotteluyhteyden syntyminen ja säily - minen. Vaikka neuvottelu olisi ristiriitojen sävyttämää, se avaa ja pitää yllä mahdollisuuksia uusille toimintatavoille ja ratkaisuille. Paikallisissa suunnitteluhankkeissa sosiaalisen kestävyyden idea pitäisi avata konkretisoimalla käsitteen tilannesidonnaiset merkitykset. Tarkasteltujen tapausten, Kolarin Hannukaisen kaivoshankkeen ja Kittilän Suurikuusikon kultakaivoksen vaikutuspiirissä olevat alueet ovat tärkeitä niin matkailulle kuin poronhoidollekin ja niiden keskeiset toimijaryhmät ovat kaivos - yhtiö, kunta, viranomaiset, poronhoito, luontomatkailu, virkistyskäyttäjät ja loma-asukkaat. Kaivostoiminnan ja muun maankäytön yhteensovittamista voidaan tarkastella toisaalta eri toimijoiden kannalta, toisaalta kaivoshankkeen eri vaiheista lähtien. Taulukossa 2 on kiteytetty eräitä tapaustutkimusten (Hannukaisen kaivoshanke, Kolari ja Suurikuusikon kultakaivos, Kit - tilä) sekä kansainvälisen vertailun perusteella tehtyjä päätelmiä eri toimijoiden ja erityisesti Pohjois-Suomen näkökulmista.

Kaivosyhtiö Kunta Viranomaiset Poronhoito Luontomatkailu Tietotarve Luontomatkailun ja poronhoidon käytännöt Paikallisten ja loma-asukkaiden näkökulma ja luonnonkäyttö Kuntalaisten luonnonkäyttö ja tarpeet Tiedotustilaisuuk - sien järjestäminen Eri toimijoiden väliset suhteet Elinkeinoelämän tarpeet ja toimin - nan reunaehdot Suunnitelmat kaivostoiminnan koko elinkaaren ajalle Kuntalaisten luonnonkäyttö ja tarpeet Tiedotustilaisuuk - sien järjestäminen Eri toimijoiden väliset suhteet Elinkeinoelämän tarpeet ja toimin - nan reunaehdot Valvonta Kaivostoiminnan rakenteiden sijoittelu, lii - kenne, melu ja pöly vaikutukset suhteessa omiin työhön liittyviin käytäntöihin Kaivostoiminnan rakenteiden sijoit - telu (näkyväisyys kaukomaisemas - sa, ml. valosaaste, maisemointi), liikenne, melu ja pöly vaikutukset Kuinka toimia kaivoksen elinkaaren aikana Toiminnasta ja tu - levista ratkaisuista avoin tiedottami - nen (ml. pahim - mat mahdolliset skenaariot sekä näihin varautu - minen) Jatkuva yhteyden - pito avaintoimijoi - den kanssa Parhaat olemassa olevat tekniset ratkaisut minimoi - maan luonnolle ja muille luonnon käyttäjille aiheu - tuvaa haittaa Erilaisten tulevai - suusskenaarioi - den hahmottami - nen elinkeinoille Kommunikaation ylläpitäminen toi - mijoiden välillä Palvelut ja infra - struktuuri Valvonta Tiedottaminen Erotus- ja laidun - nuskäytäntöjen muutosten huo - mioiminen Porojen GPS-seu - ranta Aktiivinen yh - teydenpito kai - vostoimijoiden suuntaan Sesonkiaikojen huomioiminen Kaivostoiminnasta tiedottaminen matkailijoille diskreetisti Uudet matkailu - tuotteet ja toimin - nan suunnittelu

Kaivosyhtiö Kunta Viranomaiset Poronhoito Luontomatkailu Seuranta Vaikutusten realisoituessa toiminnan mu - kauttaminen Yhteydenpito toimijaryhmiin Seurannasta huolehtiminen Seurannasta huolehtiminen Valvonta Tiedottaminen Aktiivinen osallis - tuminen seuran - taan, tiedonvälitys kaivostoiminnan vaikutuksista elinkeinon harjoit - tamiseen Aktiivinen osallis - tuminen seuran - taan, tiedonvälitys kaivostoiminnan vaikutuksista elinkeinon harjoit - tamiseen Mahdolliset, hai - tat, uhat ja riskit Ympäristövahin - got Imagovahingot Sosiaalisen toimi - luvan menetys Rahoittajien vetäytyminen Isot investoinnit (mm. infra, pal - velut) Velkaantuminen Viranomaistoi - minnan uskot - tavuuden kärsi - minen Laidunnus- ja pai - mennuskäytäntö - jen muutokset Kustannusten nousu, ei-kestävä laiduntaminen Elinkeinon jatku - vuuden vaarantu - minen Haittojen kasautu - minen yksittäisille poronhoitajille Matkailun hyö - dyntämän luon - non ja maiseman kärsiminen (mieli - kuvien, konkreet - tisen muutoksen tai saastumisen kautta) Tarjottujen palve - luiden tai tuottei - den muutokset Työntekijöistä kilpaileminen Kipupiste eli ns. ”worst case”- skenaariot Laaja yhteiskun - nallinen vastustus Lupien peruutta - minen Sosiaalisen toimi - luvan menettä - minen Rahoitusvaikeu - det Kaivosyhtiön äkil - linen vetäytymi - nen tai konkurssi Muiden elinkei - nojen kokemat haitat, matkailue - linkeinon romah - dus Viranomaistoi - minnan uskotta - vuuden menettä - minen Laitumien liialli - nen pirstaloitu - minen tai saastu - minen Kumulatiiviset vai - kutukset muiden maankäyttäjien kanssa Elinkeinon me - netys Puhtaan, koske - mattoman luon - non mielikuvan tuhoutuminen Matkailijavirtojen ehtyminen Elinkeinon me - netys Kaivoksen sulkeminen Tiedottaminen toiminnan päätty - misestä mahdolli - simman ajoissa Maisema- ym. vahinkojen res - tauroinnin toteut - taminen Rakenteiden poiston suunnit - telu tiiviissä yh - teistyössä muiden toimijoiden kanssa Suunnitelmat elin - keinorakenteesta kaivostoiminnan päätyttyä Suunnitelmat yhdyskunta- ja palvelurakentees - ta kaivostoimin - nan päätyttyä Tietotarve edel - lyttää jatkuvaa päivitystä kaivos - hankkeen koko ajalta Huolehdittava että kaivoksella on selvät suunni - telmat toiminnan alasajovaiheesta koko toiminnan ajan Varauduttava sulkemiseen, millaisia uudel - leenjärjestelyjä se elinkeinossa tarkoittaa Varauduttava sulkemiseen, millaisia uudel - leenjärjestelyjä se elinkeinossa tarkoittaa

Taulukko 2. Yhteensovittamisessa huomioon otettavat seikat ja parhaat käytännöt. Taulukko: Mikko Jokinen ja Sanna Hast.

Yhteensovittaminen olisi hyvä ymmärtää eräänlaiseksi sovitteluprosessiksi, jonka hoitami - nen ja vetäminen on annettu mahdollisimman neutraalin ja asiantuntevan tahon tehtäväksi. Sellainen voi olla kunta, viranomainen tai yhdessä sovittu ulkopuolinen sovittelija. Yhteen - sovittamisessa tärkeää on miettiä roolitus: kuka, miten ja missä yhteensovittamista harjoite - taan. Kunta joutuu lakisääteisesti kaavoittamisen yhteydessä miettimään yhteensovittamista, samoin muut toimivaltaiset viranomaiset päätöksiä tehdessä, mutta sama koskee kaikkia eri luonnonkäyttäjiä ja toimijoita, kuten esimerkiksi kaivosyhtiötä, konsultteja, matkailuyrittäjiä, paliskuntaa ja yksittäisiä poromiehiä. Tärkeää on, että yhteensovittamisprosessia vetävä taho tunnistaa eri osapuolten sosiaalisen ja kulttuurisen taustan, ja ottaa sen huomioon osapuolia lähestyttäessä ja kommunikaatiosta huolehdittaessa. Yhteensovittamista voidaan toteuttaa myös pienryhmissä, esimerkiksi sosiaalisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä. Yhteensovittamista varten voidaan muotoilla eräänlainen muistilista, joka on aina suhteel - listettava käsillä olevaan tilanteeseen. Muistilista on on erityisesti tarkoitettu taholle, joka käynnistää yhteensovittamisprosessin ja vetää sitä. (Tietotaulu 19.)

61 Muistilista: 1) Ota selvää kaikista kaivosalueen luonnonkäyttäjistä. Muista, että kaivoksella voi olla vaikutuksia kymmenienkin kilometrien päähän. 2) Kutsu kaikki toimijat yhteen kertomaan millaisia intressejä, käyttötapoja, arvoja ja odotuksia heillä liittyy kaivoksen ympäristöön. 3) Tehkää selväksi roolitus ja vastuut, ja pyrkikää yhdessä löytämään kaikkia tyydyt - tävä tapa miten yhteensovittamisen prosessia viedään eteenpäin. 4) Muista avoimuus. Mitä läpinäkyvämpi prosessi on ja luotettavampia eri toimijat ovat, sitä paremmat mahdollisuudet yhteen sovittamisella on. 5) Huolehdi, että kaikilla toimijoilla on viimeisin tieto saatavilla. Tämä koskee etenkin kaivoshankkeen suunnitelmia, mutta myös muiden toimijoiden suunnitelmia. Päi - vitys on tärkeää. 6) Kohtele kaikkia osapuolia kunnioittavasti ja tasapuolisesti. Eri toimijoilla on hyvin erilainen suhde paikkaan, maisemaan ja luonnonvaroihin, ja sama koskee tieto - pohjaa ja sen luonnetta. Toimijoiden kulttuurinen tausta on syytä tunnistaa, ja yhteensovittamisprosessista vastaavan tahon on syytä olla tässä suhteessa herkkä. Muuten on suuri vaara, että kunnon kommunikaatioita ei synny ja yhteensovitta - misen edellytykset menetetään. Kokoustilojen on syytä olla neutraaleja, kokouk - sen isännyyttä on hyvä vaihtaa yhteisellä sopimuksella. Myös tavan, jolla asioista kerrotaan ja puhutaan, tulisi olla sellainen, ettei kukaan osapuoli koe sitä liian vieraaksi. Muutoin kynnys osallistua yhteiseen suunnitteluun ja keskusteluun voi kasvaa ylittämättömäksi. Muista psykologinen silmä. 7) Ole tiedon ja eri osapuolten näkemyksien hankkimisessa kulttuurisensitiivinen. Yleiset kokoukset eivät ole ainoa keino hankkia tietoa, osa ihmisistä pidättäytyy osallistumasta niihin tai olemaan aktiivinen niissä. Haastattele avaintoimijoita myös erikseen. 8) Pyri hankkimaan asiasta tieteellistä tietoa ja hyödynnä parasta mahdollista asian - tuntemusta. 9) Keskustelkaa ja arvioikaa yhdessä kaivostoiminnan vaikutuksia muihin luonnon - käyttäjiin, ja pyrkikää etsimään mahdollisia tilanteita, joissa eri osapuolet voivat hyötyä. 10) Ole rehellinen. Elinkeinojen ja toimintojen vaikutuksia ei tule vähätellä eikä paisu - tella.

Tietotaulu 19. Yhteensovittamisen muistilista.

Tapaustarkastelussa kaivokset ja poronhoito 16 Kansainvälinen kaivosyhtiö Northland Resources S.A. on osin käynnistänyt ja osin suunnitte - lemassa kaivoshankekokonaisuutta Suomen Kolariin ja Ruotsin Pajalaan. Pajalan Kaunisvaa - ra-projektin Tapulin kaivoksen ympäristövaikutusten arviointiprosessi (YVA) on päättynyt ja kaivoksen toiminta käynnistyi vuoden 2012 lopulla. Projektin on tarkoitus lopulta laajentua kattamaan kolme avolouhosta. Hanke tulee sijoittumaan kokonaisuudessaan Muonion lapin - kylän ( sameby ) kesälaidunalueelle. Kolariin suunnitellun Hannukaisen kaivoshankkeen ympä - ristövaikutusten arviointiprosessi on vuoden 2013 alussa vielä käynnissä tytäryhtiö Northland Mines Oy:ssä. Laaja avolouhos sijoittuisi toteutuessaan Muonion paliskunnan laitumille. Muonion lapinkylän poronhoidosta on YVA-selvityksen yhteydessä tehty erillinen porota - lousselvitys. Siinä arvioidaan poronhoitoon kohdistuvia vaikutuksia. Poronhoitajat olivat tyytyväisiä tehtyyn selvitykseen, mutta kaivosyhtiön suunnitelmat kuitenkin muuttuivat YVA-prosessin päättymisen jälkeen. Malminkuljetusjärjestelyt vaihtuivat lapinkylän kannalta epäedullisempaan suuntaan. Poronhoitoon kohdistuvia vaikutuksia ei kuitenkaan päivitetty ja arvioitu uudelleen. Lapinkylän poronhoitajat kokevat, että yhtiö on järjestänyt tarpeeksi kokouksia poronhoita - jien kanssa ja tiedottanut riittävästi suunnitelmista. Kokoukset on kuitenkin järjestetty usein poronhoitajien töiden kannalta epäedullisesti, kuten kesämerkitysten ja syyserotusten aikaan. Näin ollen hankkeen suunnitteluun osallistuminen on tuottanut välillä suuria vaikeuksia. Kai - vosyhtiön kanssa käytyjä neuvotteluja vaikeuttivat myös tiheään vaihtuvat yhtiön edustajat. Vuoden 2011 aikana keskusteluyhteys katkesi kokonaan hankkeen saatua tarvittavat luvat. Muonion lapinkylässä oltiin valmiita ottamaan yhteys mediaan ja hankkeen rahoittajiin, mikäli yhtiö ei jatkaisi neuvotteluja. YVA-prosessin jälkeen yhtiö ei ollut tehnyt poronhoitoyhteisön kanssa korvaussopimusta näiden pyynnöistä huolimatta. Tilanne on lapinkylälle hyvin vaikea. Vuoden 2012 alussa neuvotteluyhteys kuitenkin parani ja kaivosyhtiö määräsi pysyvän henki - lön vastaamaan yhteydenpidosta poronhoitajiin. Vuorovaikutus on ollut sujuvampaa, mutta korvaussopimus puuttuu edelleen. Muonion paliskunnassa ollaan hyvin tietoisia Northland Resourcesin tytäryhtiön toiminnasta Muonion lapinkylässä. Poronhoitajat suhtautuvat yhtiöön epäileväisesti ja heillä on kiire saada korvaussopimus ennen kaivokselle myönnettäviä tuotantolupia. Neuvottelut Suomen tytär - yhtiön kanssa ovat kuitenkin sujuneet hyvässä hengessä. Yhtiön kiinteään edustusryhmään ollaan tyytyväisiä ja Muonion paliskunta on saanut Muonion lapinkylää enemmän tukea elinkeinon hallinnolta. Työaikoihin sopimattomat kokousajat ovat hankaloittaneet kuitenkin myös Muonion paliskunnan poronhoitajien täysipainoista osallistumista suunnitteluprosessiin. Tapaustutkimuksen perusteella voidaan poronhoitoyhteisöjen parempaa osallistamista silmällä pitäen tehdä seuraavat johtopäätökset:

• kaivoksesta aiheutuvia vaikutuksia on seurattava virallisen YVA-prosessin jälkeenkin ja niiden perusteella tarkistetaan tehtyjä sopimuksia – dynaamisten elinkeinojen välillä ei voi tehdä kertaluontoisia sopimuksia.

16 Tämä tapaustarkastelu pohjautuu Teresa Komun pro gradu -tutkielmaan (Komu 2013)

• poronhoitajien työsesongit on otettava huomioon osallistamista suunniteltaessa (ai - kataulut). • yhtiön kannattaa muodostaa mahdollisimman pysyvä ryhmä vastaamaan vuorovaiku - tuksesta poronhoitoyhteisöjen kanssa, näin osapuolet oppivat tuntemaan toisensa ja yhtiön edustajien poronhoitoa koskeva tietämys karttuu. • korvaussopimus ja sopimus lieventävistä toimenpiteistä tulisi olla tehty ennen kuin ympäristöviranomaiset myöntävät kaivoshankkeelle luvat toiminnan aloittamiseen. • poronhoitoyhteisöt tarvitsevat laajoissa maankäyttöhankkeissa hallinnollista (esim. Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät ja Svenska Samernas Riksförbund) tukea ja lainopillista neuvoa ajaakseen tehokkaasti asiaansa. Tapaustutkimuksen havainnot voidaan yleistää osaksi laajempia suosituksia parhaista käy - tännöistä. Suosituksien avulla voidaan sovittaa yhteen kaivostoimintaa ja poronhoitoa ja sillä tavoin edesauttaa sosiaalisesti nykyistä kestävämpää kaivostoimintaa. (Tietotaulu 20.)

Suositukset: 1) Korvaussopimukset tehdään, kun toiminta-alue on selkiytynyt ja ennen ympäristöviran - omaisten myöntämiä lupia kaivoshankkeelle. 2) Neuvotteluja ja osallistamista jatketaan virallisen ympäristövaikutusten arviointimenet - telyn jälkeen. 3) Kaivoksesta aiheutuvia ympäristövaikutuksia mukaan lukien sosiaaliset vaikutukset seu - rataan virallisen YVA-menettelyn jälkeen. • Sopimuksia tarkistetaan tarvittaessa yhdessä muuttuneiden ympäristövaikutusten perusteella; dynaamisten elinkeinojen välillä ei voi tehdä kertaluontoisia sopimuksia. • Hankkeen toteuttamissuunnitelmien muuttuessa arvioidaan poronhoitoon kohdistuvat vaikutukset uudelleen ja tarvittaessa myös lupien myöntämisen jälkeen. 4) Kaivoksen vaikutuksia tarkastellaan koko poronhoitoyhteisön kannalta, ei pelkästään kaivosalueen välittömässä läheisyydessä, sillä • poronhoitoa harjoitetaan kokonaisvaltaisesti koko yhteisön alueella ja • yhdellä alueella tapahtuvat muutokset vaikuttavat yleensä koko alueeseen. 5) Olemassa olevat maankäyttömuodot ja niiden poronhoitoon kohdistamat vaikutukset (kumuloituminen) on otettava huomioon ympäristöviranomaisten kaivoshanketta koske - vissa lupapäätöksissä. 6) Poronhoitajien kiireiset työsesongit on otettava huomioon vuorovaikutuksen järjestämi - sessä ja aikatauluissa, sillä • luontosidonnaisen elinkeinon harjoittajina poronhoitajien on vaikeaa osallistua kiireisenä ajankohtana järjestettyyn kokoukseen ja • on toivottavaa, että poronhoitajilla olisi mahdollisuus spontaaneihin ja epävirallisiin keskusteluihin yhtiön kanssa. 7) Poronhoitajien kanssa käytävästä vuorovaikutuksesta vastaavien henkilöiden tulisi muo - dostaa kaivosyhtiön sisällä mahdollisimman tiivis ja pysyvä ryhmä, sillä henkilöiden py - syvyys edesauttaa neuvotteluprosessin sujuvuutta ja vahvistaa heidän kokonaisvaltaista tietämystä poronhoidosta. 8) Yhtiön vastuuhenkilöiden tulisi tutustua kyseisen poronhoitoyhteisön töihin paikan päällä. 9) Kaivosyhtiön tulisi ottaa myös huomioon neuvottelutilanteissa eri sidosryhmien eriasteiset valmiudet ja mahdollisuudet ajaa asiaansa, sillä • poronhoitoyhteisöt tarvitsevat lainopillista neuvoa sekä • tukea edunvalvontajärjestöiltään (esim. Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät, Svenska Samernas Riksförbund). 10) Huomioidaan eroavaisuudet eri poronhoitoyhteisöjen välillä ja sisällä. • Poroisännillä ei välttämättä ole riittävää tietämystä kaikista alueista. Tällöin tulee kon - sultoida aluetta käyttäviä poronhoitajia. • Koska eri poronhoitoyhteisöt toimivat ja käyttävät alueita eri tavalla, tulee aina konsul - toida paikallista poronhoitoyhteisöä.

Tietotaulu 20. Parhaat käytännöt kaivostoiminnan ja poronhoidon yhteensovittamisessa.

7 Lopuksi Kaivostoiminta muuttaa peruuttamattomasti ympäristöä, minkä vuoksi se on erityinen han - keryhmä eri toimijoiden odotuksineen ja lukuisine vaiheineen ja vastuineen. Toimijoiden odotukset ovat joskus hyvinkin erilaisia ja ne on joka tapauksessa tarpeen tunnistaa konfliktien välttämiseksi. Opaskirjan luvussa 1 on avattu tarkemmin näitä odotuksia. Kaivoksella on erilaisia merkittäviä vaikutuksia ympäristöön mukaan lukien sosiaaliset vaiku - tukset. Ympäristösääntelyllä on vahva kohtalonyhteys myös yhteiskunta- ja ympäristövastuun toteuttamisessa, vaikka oikeudellinen ulottuvuus on vain yksi osa vastuullista kaivostoimintaa. Oikeudelliseen vastuuseen liittyvät tilanteet myös vaihtelevat kaivoshankkeen eri vaiheissa. Opaskirjan luvussa 2 kuvataan lyhyesti kaivoshankkeen eri vaiheita ja niihin liittyen oikeu - dellisia vastuita. Tarkoituksena on ollut antaa heti kirjan alussa kokonaiskuva kaivosyritysten yhteiskuntaa ja erityisesti ympäristöä koskevasta sääntelyjärjestelmästä. Ympäristölainsäädännön osallistumista koskevat säännökset muodostavat minimitason myös kaivoksen sosiaalista vaikutuksista kuulemiselle ja niiden huomioon ottamiselle päätöksen - teossa. Ympäristölainsäädäntö on luonteeltaan joustavaa ja sen täytyy soveltua erilaisiin käytännön tilanteisiin, niinpä se ei voi yksityiskohtaisesti määritellä sosiaalisen kestävyyden käytäntöjä. Tässä suhteessa paikallisten yhteisöjen hyväksyttävyyden ansainta on paljolti myös kaivosyhtiöiden hyvän hallintotavan ja itsesääntelyn varassa. Itsesääntelyn keskeinen keino on yhtiöiden rahoituksen yhteydessä syntynyt sosiaalinen toimilupa. Tämän opaskirjan luvussa 3 on kuvattu tarkemmin sitä sääntelykehystä, jonka puitteissa sosiaalisesti kestävään kaivostoimintaan voidaan pyrkiä. Sosiaalisten vaikutusten arviointi ei pääty ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, vaan sen tulisi jatkua koko kaivoksen elinkaaren ajan. Muutokset kaivoksen toiminnassa muuttavat myös sen sosiaalisia vaikutuksia. Vuorovaikutukseen paikallisen yhteisön kanssa kannustaa myös sosiaalinen toimilupa, jonka perustuslähtökohtiin kuuluu, että toiminnan hyväksyttävyys paikallisesti on ansaittava aina yhä uudelleen. Sosiaalinen toimilupa ei ole siis hallintolupa, joka määrittelisi toiminnan sallitut ehdot, vaan kyse on laajemmin viestinnästä paikallisen yhteisön kanssa ja ympäristö- ja yhteiskuntavastuun toteuttamisesta kaivostoiminnassa. Opaskirjan luvussa 4 on avattu tarkemmin sosiaalisen vaikutusten arvioinnin yhteyttä ympä - ristölainsäädäntöön ja sosiaalisen toimiluvan ansaintaan. Kaivoksen jälkitoimien toimeenpano oli vanhassa kaivoslaissa heikosti säännelty. Myös pai - kalliset ovat ilmaisseet huolensa tässä asiassa. Uusi kaivoslaki kuitenkin korjaa ympäris - tönsuojelulain kanssa tilannetta. Opaskirjan luvussa 5 kiinnitetään huomiota vakuuksiin ja muihin seikkoihin, joilla voidaan varmistaa jälkitoimen asianmukaisuus ja kaivostoiminnan hyväksyttävyys myös sen loppuessa. Kansainvälinen vertailutapaus Giant Mine osoittaa ikä - vällä tavalla, mitä voi pahimmillaan tapahtua, jos jälkitoimiin ei paneuduta kaivostoiminnan alusta pitäen riittävällä vakavuudella eikä riskinhallinta ole kunnossa. (Ks. esim. Banfield & Jardine 2013.) Toisaalta hyvin toteutetut jälkitoimet voidaan nähdä mahdollisuutena muille elinkeinoille, kuten matkailulle ja energian tuotannolle ja varastoinnille. 66 Kolarin Hannukaisen ja Kittilän kaivoksista on tunnistettu sosiaalista kestävyyttä edistäviä käytäntöjä, mutta myös joitakin parannustarpeita. Näiden havaintojen pohjalta sekä muun DILACOMI-hankkeessa tehdyn tutkimuksen avulla on koottu opaskirjan lukuun 6 suosituksia parhaista käytännöistä. Suositukset ovat yleisiä, niinpä on aina tarpeen suhteuttaa ne kul - loisessakin toiminnassa konkreettisiin tilanteisiin sopiviksi. Suosituksia on erityisesti annettu sosiaalisen vaikutusten arvioinnista, alueiden käytön suunnittelusta ja kaivostoiminnan ja muiden elinkeinojen yhteensovittamisesta. Suositusten toivotaan olevan osaltaan apuna, kun yhteiskunnassa tavoitellaan sosiaalisesti nykyistä kestävämpää kaivostoimintaa.

Lähteet Lainsäädäntö Kaivoslaki (KaivosL 621/2011). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110621>. Valtioneuvoston asetus kaivostoiminnasta (KaivosA 391/2012). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2012/20120391>. Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990132>. Maankäyttö- ja rakennusasetus (MRA 895/1999). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990895>. Suomen perustuslaki (PL 731/1999). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731>. Ympäristönsuojelulaki (YSL 86/2000). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2000/20000086>. Ympäristönsuojeluasetus (YSA, 169/2000). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2000/20000169>. Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVAL 468/1994). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1994/19940468>. Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (SOVAL 200/2005). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2005/20050200>. Luonnonsuojelulaki (LSL 1096/1996). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1996/19961096>. Vesilaki (VesiL 587/2011). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110587>. Patoturvallisuuslaki (494/2009). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2009/20090494>. Ydinenergialaki (990/1987). Saatavana myös: <http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1987/19870990>. 69 Kirjallisuus Aboriginal Affairs and Northern Development Canada 2010: About Giant Mine. <http://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1100100027364/1100100027365>. [12.9.2013.] Affolder ym. 2011: Independent environmental oversight. A report for the Giant Mine remediation environmental assessment. The University of British Columbia. Aikio, A. & Oksanen, A. 2014: Saamelaisten oikeudet ja poronhoidon asema kaivoshankkeiden suunnittelu- ja käynnistysvaiheissa. Artikkelin käsikirjoitus. Banfield, L. & Jardine, C. G. 2013: Consultation and remediation in the north: meeting international commitments to safeguard health and well-being. International Journal of Circumpolar Health, Vol 72 (2013). Carroll A. 1979: A three-dimensional conceptual model of corporate performance. The Academy of Management Review 4, 4, s. 497–505. Carroll, A. 1991: The pyramid of corporate social responsibility: toward the moral management of organizational stakeholders. Business Horizons, July–August, s. 39–48. Eisto, I. 2004: Metsien oikeudenmukaisen monikäytön mahdollisuus. Teoksessa A. Lehtinen & P. Rannikko (toim.) Leipäpuusta arvopaperia: Vastuun ja oikeudenmukaisuuden haasteet metsäpolitiikassa. Kustannusosakeyhtiö Metsälehti, Hämeenlinna, s.173–195. Franks D. 2012: Social impact assessment of resource projects. International Mining for Development Centre, Australia. Hallberg, P., Haapanala, A., Koljonen, R. & Ranta, H. 2006: Maankäyttö- ja rakennuslaki, Helsinki. Heikkinen, P. M., Noras, P. & Salminen, R. (toim.) 2008: Mine closure handbook. Environmental techniques for the extractive industries. Vammalan Kirjapaino Oy. Hentilä, H.-L. & Ihatsu, E. (toim.) 2009: KaSuKat: Kasvun ja supistumisen ohjauskeinot ja elinympäristön laatu – tapauksena pohjoisen Suomen kaivoskunnat, loppuraportti. Oulun yliopiston arkkitehtuurin osaston julkaisuja C 124, Oulu. Saatavana myös: <http://urn.fi/urn:isbn:9789514291340>. Hentilä, H.-L. & Soudunsaari, L. (toim.) 2013: Äkäslompolon kylän maankäytön strateginen kehityskuva. Kaivokset, maankäyttö ja paikalliset yhteisöt (DILACOMI) -hankkeen pilottikokeilun raportti. Oulun yliopiston arkkitehtuurin osaston julkaisuja C 141, Oulu. Saatavana myös: <http://urn.fi/urn:isbn:9789526200934>. Hentilä, H.-L. & Soudunsaari, L. 2013b: Kaivostoimintaan liittyvä alueiden käytön suunnittelu ja kaavoitus. Artikkelin käsikirjoitus. Hernesniemi, H., Berg-Andersson, B., Rantala, O. & Suni, P. 2011: Kalliosta kullaksi kummusta klusteriksi. Suomen mineraaliklusterin vaikuttavuusselvitys. Elinkeinoelämän Tutkimuslaitos ETLA. Juslén J. 1995: Sosiaalisten vaikutusten arviointi (SVA) – monipuolisempaan suunnitteluun. Stakes, Helsinki. Kangas, J. & Kokko, A. (toim.) 2001: Metsän eri käyttömuotojen arvottaminen ja yhteensovittaminen. Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 800, Gummerus. Kauppi, S. (toim.) 2013: Ympäristötietoa kaivoshankkeista − taustatietoa kaivostoimintaan liittyvästä lainsäädännöstä ja eräiden kaivosten ympäristötarkkailusta. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 10. Kauppila, P., Räisänen, M. L. & Myllyoja, S. (toim.) 2011: Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt. Suomen ympäristö 29. Kokko, K. 2007: Ympäristöarviointi – SOVA oikeudellisesta näkökulmasta. Edita (EDILEX). Kokko, K. (toim.) 2010: Kysymyksiä saamelaisten oikeusasemasta. Lapin yliopisto. <http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=becc9ced-66ae-4755-83c4-d594e099eada>. [12.9.2013.] 70 Kokko, K. 2011: Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin oikeudelliset haasteet. Social Licence to Operate -seminaari 6.4.2011. Järjestäjät: asianajotoimisto Borenius Oy & Hill+Knowlton Oy. Helsingin pörssi. Kokko, K. 2012: Luonnonvarojen hallinta sopimuksin. Lakimies 7–8, s. 1124–1148. Kokko, K. 2013: Weighing environmental information and its sources in legal decision- making. Miljörättsliga perspektiv och tankevändor. Vänbok till Jan Darpö och Gabriel Michanek (toim. Gipperth & Zetterberg), s. 285–317. Kokko, K. 2013b: Legal framework for corporate responsibility in mining. Presentation in the conference on best environmental practices in the mining sector in the Barents region, 23 April 2013. Komu, T. 2013: Retoriikkaa vai sosiaalista kestävyyttä? Poronhoitoyhteisöjen osallistaminen kaivostoiminnan suunnitteluprosesseissa Muonion lapinkylässä ja Muonion paliskunnassa 2011–2012. Pro gradu -tutkielma, Oulun yliopisto. Kunnari, M. 2014: Kaivostoiminnan hyväksyttävyys paikallisyhteisössä. Väitöskirjan käsikirjoitus. Niemi, T. 2011: Kaivosrahoituksen selvitysmiestehtävä. Dnro TEM/3385/06.02.01/2010. O’Reilly, K. 2001: Community perspectives on the Giant Mine, Yellowknife. Orphan Mine Sites workshop, June 26–27, 2001, Winnipeg, Manitoba. Oksanen, A. 2014: Kaivoslain ja muun ympäristölainsäädännön mukaisten kuulemismenettelyjen merkitys ja systematisoinnin tarve. Artikkelin käsikirjoitus. Paliskuntain yhdistys 2013: Opas poronhoidon tarkasteluun maankäyttöhankkeissa. Pohjolan painotuote Oy. <http://www.paliskunnat.fi/poroyva/PoroYVA_web.pdf>. [12.9.2013.] Päivänen, J., Kohl, J., Manninen, R., Sairinen, R. & Kyttä, M. 2005: Sosiaalisten vaikutusten arviointi kaavoituksessa. Ympäristöministeriö, Suomen ympäristö 766. Pölönen, I. 2007: Ympäristövaikutusten arviointimenettely. SLY. Rannikko, P. 2004: Sosiaalinen kestävyys syrjäisen maaseudun metsätaloudessa. Teoksessa A. Lehtinen & P. Rannikko (toim.) Leipäpuusta arvopaperia: Vastuun ja oikeudenmukaisuuden haasteet metsäpolitiikassa. Kustannusosakeyhtiö Metsälehti, Hämeenlinna, s.127–144. Satokangas, P. 2013. Matkailulla maakunta menestyy – Matkailun tulo- ja työllisyysvaikutukset 12 lappilaisessa kunnassa vuonna 2011. Lapin korkeakoulukonserni, 41 s. Suikkanen, A. 2012: Muutosten ennakointi – esimerkkinä SVA. Suomen kaivosyrittäjät ry:n Kaivosseminaari. Luentomateriaalit 6.–7.6.2012, Luosto. Suikkanen, A. 2013: Kaivosten talous- ja sosiaaliset vaikutukset suomalaisilla kaivospaikkakunnilla. Julkaisematon käsikirjoitus. Suopajärvi, L. 2013: Social impact assessment in mining projects in Northern Finland: Comparing practice to theory. Environmental Impact Assessment Review 42, s. 25–30. Tammi-Salminen, E. 2007: Sopimus ja Kolmas – velvoite- ja esineoikeutta yhdistävä vai erottava teema? Teoksessa J. Tuomisto (toim.) Sopimus, vastuu, velvoite – juhlajulkaisu Ari Saarnilehto 1947 – 21/11 – 2007. Turun yliopisto. The Equator Principles 2006: A financial industry benchmark for determining, assessing and managing social and environmental risk in project financing. <http://www.equator- principles.com>. [12.9.2013.] Tukes 2013: Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, toimialat, kaivokset. <http://www.tukes.fi/fi/Toimialat/Kaivokset/>. [28.5.2013.] 71 US SIF 2012: Centre for sustainable investment. <http://www.ussif.org/>. [12.9.2013.] Ympäristöministeriö, alueidenkäytön osasto 2007: Osallistuminen yleis- ja asemakaavoituksessa. Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2007. Saatavana myös: <http:// www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=63877&lan=fi>. Vanclay F. 2003: International principles for social impact assessment. Impact Assess Proj Apprais 21, s. 5-12.

Hyvä kaivos pohjoisessa -opas on laadittu käsikirjaksi käytännön toi - mijoille, jotka työssään valmistautuvat kaivoshankkeen käynnistymiseen ja sen toimintaan koko kaivoksen elinkaaren ajan. Kirja on erityisesti tarkoitettu kaivosyhtiöille, viranomaisille, kunnille sekä matkailualalle. Opaskirja neuvoo myös kansalaista, joka haluaa aktiivisesti vaikuttaa siihen, että kaivoshankkeet olisivat sosiaalisesti mahdollisimman kestäviä. Kirjan kirjoittajat ovat Lapin yliopiston, Metsäntutkimuslaitoksen ja Oulun yliopiston professoreita ja tutkijoita.

Noudettu kohteesta ”https://fi.opasnet.org/index.php?title=Hyvä_kaivos_pohjoisessa&oldid=21980”