|
|
| (17 välissä olevaa versiota 3 käyttäjän tekeminä ei näytetä) |
| Rivi 1: |
Rivi 1: |
| {{ensyklopedia|moderaattori=Aatu}} | | {{ensyklopedia|moderaattori=Aatu}} |
|
| |
|
| http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=22dfba05-2a51-438f-a9db-c465e14dbbdc
| | Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin |
|
| |
|
| Hyvä kaivos pohjoisessa
| | Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä, Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi. |
| opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista
| |
| kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin
| |
| Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, | |
| Helka-Liisa Hentilä, Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, | |
| Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi | |
|
| |
|
| Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja
| |
| sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin
| |
| Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä,
| |
| Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari,
| |
| Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi.
| |
|
| |
|
| Hankkeen rahoittajat: | | Hankkeen rahoittajat: Tekes, Euroopan unioni, EAKR, Agnico-Eagle Finland Oy, Kittilän kunta, Kolarin kunta, Muonion kunta, Northland Mines Oy, Ylläksen Matkailuyhdistys ry, Levin Matkailu Oy |
| Tekes | | |
| Euroopan unioni, EAKR | |
| Agnico-Eagle Finland Oy | |
| Kittilän kunta | |
| Kolarin kunta | |
| Muonion kunta | |
| Northland Mines Oy | |
| Ylläksen Matkailuyhdistys ry | |
| Levin Matkailu Oy | |
|
| |
|
| ©kirjoittajat | | ©kirjoittajat |
| | |
| Etukannen kuvat: Mikko Jokinen | | Etukannen kuvat: Mikko Jokinen |
| | |
| Takakannen kuva: Aki Ollikainen | | Takakannen kuva: Aki Ollikainen |
| | |
| Toimitustyö: Kai Kokko ja Anniina Oksanen | | Toimitustyö: Kai Kokko ja Anniina Oksanen |
| | |
| Taitto: Jouni Hyvärinen ja Anne Siika | | Taitto: Jouni Hyvärinen ja Anne Siika |
| | |
| Multiprint Oy, Oulu 2013 | | Multiprint Oy, Oulu 2013 |
| | |
| Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6 | | Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6 |
| | |
| Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3 | | Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3 |
|
| |
|
| Alkusanat
| |
| Kaivokset, maankäyttö ja paikallisyhteisöt –
| |
| Different Land-Uses and Local Communities in
| |
| Mining Projects
| |
| (DILACOMI) -hanke on herättänyt runsaasti mielenkiintoa mediassa jo ennen
| |
| lopullisten tulosten julkistamista. Mielenkiinto selittynee ainakin sillä, että tutkimushankkeen
| |
| painopiste ei ole ollut kaivoksen sisäisissä prosesseissa, vaan siinä on oltu kiinnostuneita siitä,
| |
| miten kaivostoiminta vaikuttaa alueen maankäyttöön ja paikallisyhteisöihin ja miten sääntelyn
| |
| ja parhaiden käytäntöjen avulla voidaan ohjata kaivostoimintaa sosiaaliseen kestävyyteen. Kyse
| |
| on samalla esimerkiksi sellaisten elinkeinojen kuin matkailun ja kaivosten yhteensovittamisesta.
| |
| Hanke on onnistunut nähdäkseni lisäämään valistunutta keskustelua erityisesti Lapin kaivos
| |
| -
| |
| projekteissa. Vaikka lopullista ratkaisua ei voida yhdessä tutkimushankkeessa antaa, toivon
| |
| yhdessä muiden kirjoittajien kanssa, että tämä opaskirja palvelee eri tahoja tavoiteltaessa hyvää
| |
| kaivosta pohjoisessa. DILACOMI-hanke on saanut seuraajia Tekesin Green Mining -ohjelmassa
| |
| eräistä muista yhteiskuntatieteellisistä hankkeista, ja ilokseni työ sosiaalisesti kestävän kai
| |
| -
| |
| vostoiminnan parissa jatkuu myös DILACOMIn tutkijaryhmällä erinäisissä muissa hankkeissa.
| |
| DILACOMI on onnistuneesti toteutettu Oulun yliopiston, Metlan ja Lapin yliopiston eril
| |
| -
| |
| lishankkeiden konsortiona. Keskeisin ansio toteutuksesta kuuluu seuraaville, opaskirjaan
| |
| allekirjoittaneen lisäksi, kirjoittaneille professoreille ja tutkijoille: Helka-Liisa Hentilä, Hannu
| |
| I. Heikkinen, Élise Lépy, Leena Soudunsaari ja Teresa Komu (Oulun yliopisto); Mikko Jokinen
| |
| ja Sanna Hast (Metla); Asko Suikkanen, Leena Suopajärvi, Marika Kunnari ja Anniina Oksanen
| |
| (Lapin yliopisto). Oksanen on myös koordinoinut tehokkaasti koko hanketta. Suuri kiitos teille
| |
| kaikille ja muillekin hanketta avustaneille tutkijoille ja henkilöille eri instituutioissa!
| |
| Onnistuakseen tällaisen tutkimuskonsortion täytyy olla jatkuvassa yhteydessä ympäröivään
| |
| yhteiskuntaan ja käytännön toimijoihin. Sellaista vuorovaikutusta varten DILACOMIin koottiin
| |
| aktiivisesti työskennellyt ohjausryhmä. Ohjausryhmän ovat konsortion tutkimuslaitosten edus
| |
| -
| |
| tajien ja tutkijoiden lisäksi muodostaneet Antti Aikio (Lapin yliopisto/saamelaisoikeus), Anita
| |
| Alajoutsijärvi/Heino Alaniska (Agnico-Eagle Finland Oy), Heikki Havanka (Kolarin kunta), Casper
| |
| Herler (Asianajotoimisto Borenius Oy), Timo Jokelainen (Lapin ELY-keskus), Joanna Karinen
| |
| (Ylläksen Matkailuyhdistys ry), Katariina Kinnunen (Kittilän kunta/Kideve), Anna Mäkelä (Kittilän
| |
| kunta), Joanna Kuntonen-van’t Riet/Miia Mikkonen (Northland Mines Oy), Leena Lehtoruusu
| |
| (Muonion kunta), Terho Liikamaa (Tukes), Petri Muje (Tunturi-Lapin osaamiskeskus – Rurapolis
| |
| Tunturi-Lapin kehitys ry), Anne Ollila/Marja Anttonen (Paliskuntain yhdistys), Maria Petterson
| |
| (Luulajan teknillinen yliopisto), Risto Pietilä (GTK), Harry Sandström (Spinverse Oy / Green
| |
| Mining), Veli-Matti Tarvainen (Kaivannaisteollisuus ry), Jussi Töyrylä (Levin Matkailu Oy) ja
| |
| Maija Uusisuo/ Riitta Lönnström (Lapin liitto).
| |
| Ohjausryhmä on ollut tärkeässä roolissa myös kommentoidessaan tämän opaskirjan luonnos
| |
| -
| |
| ta. Kirjoittajat kuitenkin vastaavat tieteellisten vaatimusten mukaisesti ja yksin sen sisällöstä.
| |
| Ohjausryhmän jäsenistä osa on kuulunut myös hankkeen johtoryhmään. Tekesin edustajana
| |
| johtoryhmässä on ollut ensin Tapani Peura ja sitten Kari Ruokonen. Kiitän lämpimästi kaikkia
| |
| ohjaus- ja johtoryhmiin osallistuneita ihmisiä keskustelevasta ja rakentavasta yhteistyöstä
| |
| hankkeen aikana!
| |
|
| |
|
| 6
| | Opas löytyy kokonaisuudessaan pdf-tiedostona [http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=22dfba05-2a51-438f-a9db-c465e14dbbdc täältä]. |
| Lopuksi haluan kiittää yhdessä ja erikseen kaikkia kirjan alussa listattuja rahoittajia. Ilman
| |
| panostustanne tähän hankkeeseen tietäisimme nykyistä merkittävästi vähemmän kaivosten
| |
| ympäristösääntelystä ja sosiaalista kestävyyttä tukevista parhaista käytännöistä.
| |
| Espoossa kesäisenä elokuun päivänä 2013
| |
| Prof. Kai Kokko
| |
| DILACOMI-konsortion johtajana
| |
|
| |
|
| 7
| | Hyvä kaivos pohjoisessa -opas on laadittu käsikirjaksi käytännön toimijoille, jotka työssään valmistautuvat kaivoshankkeen käynnistymiseen ja sen toimintaan koko kaivoksen elinkaaren ajan. Kirja on erityisesti tarkoitettu kaivosyhtiöille, viranomaisille, kunnille sekä matkailualalle. Opaskirja neuvoo myös kansalaista, joka haluaa aktiivisesti vaikuttaa siihen, että kaivoshankkeet olisivat sosiaalisesti mahdollisimman kestäviä. Kirjan kirjoittajat ovat Lapin yliopiston, Metsäntutkimuslaitoksen ja Oulun yliopiston professoreita ja tutkijoita. |
| Sisällys
| |
| Alkusanat
| |
| ....................................................................................................................................................................
| |
| 3
| |
| 1 Erilaisia odotuksia
| |
| ................................................................................................................................................
| |
| 6
| |
| Mitä paikalliset ajattelevat kun kaivos on tulossa paikkakunnalle?
| |
| ..................................................
| |
| 6
| |
| Kunnan odotukset paikkakunnalle tulevasta kaivoksesta
| |
| ....................................................................
| |
| 8
| |
| Muiden elinkeinojen suhtautuminen kaivostoimintaan
| |
| ......................................................................
| |
| 10
| |
| Miten yhteiskunnan odotukset näkyvät?
| |
| ..................................................................................................
| |
| 12
| |
| Mikä on opaskirjan näkökulma ja mihin se perustuu?
| |
| ..........................................................................
| |
| 13
| |
| 2 Kaivoshankkeen vaiheet ja oikeudelliset vastuut
| |
| .................................................................................... | |
| 14
| |
| Millaisia vaiheita kaivoshankkeella on?
| |
| ......................................................................................................
| |
| 14
| |
| Eri vaiheiden liitynnät oikeudelliseen kehykseen ja vastuisiin
| |
| ............................................................
| |
| 16
| |
| 3 Ympäristösääntelyn sisältämät avainmenettelyt ja kuuleminen ennen päätöksentekoa
| |
| .......
| |
| 18
| |
| Miten eri menettelyiden kuulemiseen valmistaudutaan ja keitä kuullaan?
| |
| ..................................
| |
| 18
| |
| Millainen on kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA)?
| |
| .....................
| |
| 21
| |
| Milloin tehdään erillinen Natura-arviointi ja millainen se on?
| |
| ...........................................................
| |
| 24
| |
| Millaista on kaivoshankkeisiin liittyvä alueiden käytön suunnittelu?
| |
| ...............................................
| |
| 27
| |
| Kaivoksiin liittyvät lupamenettelyt
| |
| ...............................................................................................................
| |
| 31
| |
| 4 Sosiaalisten vaikutusten arviointimenettely (SVA) ja sosiaalinen toimilupa
| |
| .................................
| |
| 35
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin asemoituminen lainsäädännössä ja eri prosesseissa
| |
| .......
| |
| 35
| |
| Miten sosiaalisten vaikutusten arviointi kytkeytyy kaivostoiminnan hyväksyttävyyteen?
| |
| ....... | |
| 39
| |
| Mikä on sosiaalinen toimilupa ja miten se ansaitaan?
| |
| ........................................................................
| |
| 40
| |
| 5 Jälkitoimet
| |
| ...............................................................................................................................................................
| |
| 46
| |
| Jälkitoimiin varautuminen
| |
| ...............................................................................................................................
| |
| 46
| |
| Kaivoksen sulkeminen ja jälkikäytön suunnittelu
| |
| ....................................................................................
| |
| 48
| |
| Jälkitoimien toteutumisen varmistaminen
| |
| ..............................................................................................
| |
| 49
| |
| 6 Suositukset kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukeviksi käytännöiksi
| |
| ..............................
| |
| 50
| |
| Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin parhaat käytännöt
| |
| ........................................................................
| |
| 50
| |
| Alueiden käytön suunnittelun parhaat käytännöt
| |
| ..................................................................................
| |
| 53
| |
| Elinkeinojen yhteensovittamisen parhaat käytännöt
| |
| ............................................................................
| |
| 55
| |
| 7 Lopuksi
| |
| ......................................................................................................................................................................
| |
| 63
| |
| Lähteet
| |
| .........................................................................................................................................................................
| |
| 66
| |
| Lainsäädäntö
| |
| ........................................................................................................................................................
| |
| 66
| |
| Kirjallisuus
| |
| .............................................................................................................................................................
| |
| 67
| |
|
| |
|
| 8
| | ==Alkusanat== |
| 1 Erilaisia odotuksia
| |
| Mitä paikalliset ajattelevat kun kaivos on tulossa paikkakunnalle?
| |
| Kaivoshankkeet ovat yksilöllisiä muun muassa sijaintinsa, louhittavien malmien ja toteutusta
| |
| -
| |
| pojensa vuoksi. DILACOMI-hankkeen empiiriset tulokset liittyvät erityisesti Kittilän käynnissä
| |
| olevaan kultakaivokseen, joka sijaitsee Levin matkailukeskuksen lähellä, ja Kolarin Hannu
| |
| -
| |
| kaiseen uudelleen avattavaan kaivokseen, jonka päätuote on rautamalmi ja joka sijaitsee
| |
| lähellä Yllästä (kuva 2). Jäljempänä tässä luvussa on yleistetty tutkimuksellisia havaintoja eri
| |
| tahojen odotuksista.
| |
| Kaivoshankkeisiin ja -toimintaan
| |
| suhtaudutaan paikallisyhteisöjen
| |
| keskuudessa laajalti positiivisesti.
| |
| Toiminnan odotetaan edistävän
| |
| pohjoisen kaivoskunnissa sekä asuk
| |
| -
| |
| kaan omaa että muiden asukkaiden
| |
| hyvinvointia. Näin on erityisesti va
| |
| -
| |
| kituisten asukkaiden keskuudessa,
| |
| loma-asukkaiden ollessa selvästi
| |
| varautuneempia. Kaivostoiminnalle
| |
| myönteisestä suhtautumisesta huo
| |
| -
| |
| limatta niin vakituiset asukkaat kuin
| |
| loma-asukkaatkin ovat erityisen yk
| |
| -
| |
| simielisiä yhdestä asiasta: kaivostoi
| |
| -
| |
| minnalle on asetettava tietyt ehdot
| |
| ennen kuin se on hyväksyttävää (Ks.
| |
| tietotaulu 1 ja Kunnari 2014). Nämä
| |
| ehdot kohdentuvat sekä kaivosyhti
| |
| -
| |
| öille että kunnille.
| |
| Kaivosyhtiöille suunnatut ehdot lii
| |
| -
| |
| tetään erityisesti työntekijyyteen:
| |
| suomalaisten ja paikallisten toivotaan olevan ulkomaalaisiin ja ulkopaikkakuntalaisiin nähden
| |
| etusijalla työntekijöitä palkattaessa. Kuntien osalta erityinen ehto kytketään tiedottamiseen.
| |
| Kuntien viranomaisten odotetaan tiedottavan kuntalaisia kaikista tiedetyistä kaivoksen vai
| |
| -
| |
| kutuksista heti kun tietoa on saatavilla. (Kunnari 2014.)
| |
| Paikallisyhteisöjen kuulluksi tulemisella ja tiedon saannilla onkin suuri vaikutus siihen, miten
| |
| kaivostoimintaan suhtaudutaan. Suhtautuminen on laajalti myönteistä (tai ainakin hyväksyvää),
| |
| jos ihminen kokee, että hän voi ilmaista avoimesti mielipiteensä kaivoksesta, että kaivostoi
| |
| -
| |
| minnasta saatu informaatio on riittävää, että alueella toimiva kaivosyhtiö on luotettava ja/
| |
| tai että esimerkiksi sosiaalisten vaikutusten arviointiprosessiin osallistuminen on ollut help
| |
| -
| |
| poa. Myös vakuuden asettamista rahana ja siitä huolehtimista sovitun mukaisesti niin, että
| |
| jälkihoito ja maisemointi varmistuu, pidetään tärkeänä, samoin kuin kaivosyhtiöiden avointa
| |
| tiedotuslinjaa toiminnan erilaisista vaikutuksista koko sen elinkaaren aikana. (Kunnari 2014.)
| |
| Paikallisyhteisöjen tiedon toivotaan välittyvän kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvi
| |
| -
| |
| oinnissa toiminnan suunnitteluun ja siihen liittyvään päätöksentekoon. Tällainen paikallisten
| |
|
| |
|
| 9
| | Kaivokset, maankäyttö ja paikallisyhteisöt - Different Land-Uses and Local Communities in Mining Projects (DILACOMI) -hanke on herättänyt runsaasti mielenkiintoa mediassa jo ennen lopullisten tulosten julkistamista. Mielenkiinto selittynee ainakin sillä, että tutkimushankkeen painopiste ei ole ollut kaivoksen sisäisissä prosesseissa, vaan siinä on oltu kiinnostuneita siitä, miten kaivostoiminta vaikuttaa alueen maankäyttöön ja paikallisyhteisöihin ja miten sääntelyn ja parhaiden käytäntöjen avulla voidaan ohjata kaivostoimintaa sosiaaliseen kestävyyteen. Kyse on samalla esimerkiksi sellaisten elinkeinojen kuin matkailun ja kaivosten yhteensovittamisesta. |
| Toiminnan hyväksyttävyys:
| |
| 1)
| |
| Hyväksyttävyydellä on kaksi tasoa: yksilötaso ja yleinen taso.
| |
| Yksilötasolla hyväksyttävyys perustuu vahvasti toimintaan kohdistuviin mielikuviin,
| |
| siihen liittyviin kokemuksiin sekä subjektiiviseen mieluisuuteen, jota toiminta joko
| |
| tuottaa tai jättää tuottamatta. Yleisellä tasolla hyväksyttävyys perustuu yhteisön
| |
| yhteisen hyvän edistymiseen. Toimintaa on helpompi hyväksyä, kun se maksimoi
| |
| yhteisölle kohdistuvat hyödyt ja minimoi haitat. Yleisen tason hyväksyttävyys ta
| |
| -
| |
| kaa hankkeen toteuttamisen ilman merkittäviä sosiaalisia yhteenottoja.
| |
| 2)
| |
| Hyväksyttävyyden perustoiminto hyväksyminen on eri asia kuin toiminnan kannat
| |
| - | |
| taminen.
| |
| Kannattaminen voidaan nähdä tietyn toiminnan edistämiseen pyrkivänä toiminta
| |
| - | |
| na. Hyväksyminen liittyy enemmän toiminnan suvaitsemiseen ja sietämiseen.
| |
| 3)
| |
| Hyväksyttävyyden ehtona olevia arvoja ovat mm. oikeudenmukaisuus, luottamus
| |
| ja hyödyllisyys.
| |
| Toiminta on hyväksyttävää, kun eri toimijoiden (esim. kaivosyhtiö ja paikalliset
| |
| asukkaat) välillä vallitsee keskinäinen luottamus ja toiminnasta saatavan hyödyn
| |
| (esim. taloudellinen) koetaan jakautuvan oikeudenmukaisesti eri toimijoiden kes | |
| - | |
| ken.
| |
| 4)
| |
| Hyväksyttävyyden ehtona on aito vuorovaikutus.
| |
| Tällainen vuorovaikutus perustuu mm. toimintaa koskevaan aktiiviseen tiedotta
| |
| -
| |
| miseen, mielipiteen ilmaisun vapauteen, erilaisten mielipiteiden huomioon ottami
| |
| -
| |
| seen sekä eri toimijoiden riittäviin osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiin.
| |
| 5)
| |
| Hyväksyttävyys on muuttuva prosessi.
| |
| Toiminta voi milloin tahansa menettää hyväksyttävyytensä, jos siinä jätetään
| |
| huomioon ottamatta sille asetetut ehdot ja laiminlyödään
| |
| siihen liittyvät arvot.
| |
| Luottamuksen menettämisen tapaan menetetyn hyväksyttävyyden uudelleen saa
| |
| -
| |
| vuttaminen on aiempaa työläämpi, osin jopa mahdoton tehtävä.
| |
| 6)
| |
| Hyväksyttävyys toimii sosiaalisen toimiluvan ehtona.
| |
| Sosiaalinen toimilupa on toiminnan rahoittamiseen liittyvä instrumentti. Sen
| |
| avaintekijöitä on toiminnan paikallinen hyväksyttävyys, toiminnan luotettavuus
| |
| ja lopulta toiminnan herättämä luottamus. Sosiaalinen toimilupa linkittyy heikosti
| |
| ympäristölainsäädäntöön ja se on ennen kaikkea finanssimaailmassa syntynyt
| |
| yritysten itsesääntelykeino.
| |
| Tietotaulu 1. Kaivostoiminnan hyväksyttävyys ja sen ehdot paikallisyhteisöissä (Kunnari 2014)
| |
|
| |
|
| 10
| | Hanke on onnistunut nähdäkseni lisäämään valistunutta keskustelua erityisesti Lapin kaivosprojekteissa. Vaikka lopullista ratkaisua ei voida yhdessä tutkimushankkeessa antaa, toivon yhdessä muiden kirjoittajien kanssa, että tämä opaskirja palvelee eri tahoja tavoiteltaessa hyvää kaivosta pohjoisessa. DILACOMI-hanke on saanut seuraajia Tekesin Green Mining -ohjelmassa eräistä muista yhteiskuntatieteellisistä hankkeista, ja ilokseni työ sosiaalisesti kestävän kaivostoiminnan parissa jatkuu myös DILACOMIn tutkijaryhmällä erinäisissä muissa hankkeissa. |
| tieto ei ole useinkaan puhdasta ympäristödataa tai tieteellistä tietoa, vaan pikemminkin koke-
| |
| musperäistä tietoa alueen ympäristö- ja muista olosuhteista. Tällaisella tiedolla tähdätään eri
| |
| intressitahojen välisessä vuorovaikutuksessa yleensä toisten tahojen vakuuttamiseen oman
| |
| näkemyksen oikeellisuudesta. Näin ollen ympäristövaikutusten arvioinnissa koottu tieto on
| |
| semanttista, eli sen merkitystä ja totuusarvoa voidaan punnita. (Kokko 2013.) Jos paikallisen
| |
| tiedon koetaan vääristyvän esimerkiksi vaikutusten arvioinnissa tai jäävän kokonaan huomioon
| |
| ottamatta toiminnan suunnittelussa, sitä koskevassa päätöksenteossa tai sen valvonnassa,
| |
| on seurauksena epäluottamuksen lisääntyminen paikallisyhteisöjen keskuudessa. Keskeistä
| |
| sosiaalisen toimiluvan kannalta onkin, että paikallisten luottamus syntyy ja säilyy sekä suh-
| |
| teessa kaivosyrityksiin että kuntien ja valtion viranomaisiin.
| |
|
| |
|
| 10
| | DILACOMI on onnistuneesti toteutettu Oulun yliopiston, Metlan ja Lapin yliopiston erillishankkeiden konsortiona. Keskeisin ansio toteutuksesta kuuluu seuraaville, opaskirjaan allekirjoittaneen lisäksi, kirjoittaneille professoreille ja tutkijoille: Helka-Liisa Hentilä, Hannu I. Heikkinen, Élise Lépy, Leena Soudunsaari ja Teresa Komu (Oulun yliopisto); Mikko Jokinen ja Sanna Hast (Metla); Asko Suikkanen, Leena Suopajärvi, Marika Kunnari ja Anniina Oksanen (Lapin yliopisto). Oksanen on myös koordinoinut tehokkaasti koko hanketta. Suuri kiitos teille kaikille ja muillekin hanketta avustaneille tutkijoille ja henkilöille eri instituutioissa! |
| tieto ei ole useinkaan puhdasta ympäristödataa tai tieteellistä tietoa, vaan pikemminkin koke
| |
| -
| |
| musperäistä tietoa alueen ympäristö- ja muista olosuhteista. Tällaisella tiedolla tähdätään eri
| |
| intressitahojen välisessä vuorovaikutuksessa yleensä toisten tahojen vakuuttamiseen oman
| |
| näkemyksen oikeellisuudesta. Näin ollen ympäristövaikutusten arvioinnissa koottu tieto on
| |
| semanttista, eli sen merkitystä ja totuusarvoa voidaan punnita. (Kokko 2013.) Jos paikallisen
| |
| tiedon koetaan vääristyvän esimerkiksi vaikutusten arvioinnissa tai jäävän kokonaan huomioon
| |
| ottamatta toiminnan suunnittelussa, sitä koskevassa päätöksenteossa tai sen valvonnassa,
| |
| on seurauksena epäluottamuksen lisääntyminen paikallisyhteisöjen keskuudessa. Keskeistä
| |
| sosiaalisen toimiluvan kannalta onkin, että paikallisten luottamus syntyy ja säilyy sekä suh
| |
| -
| |
| teessa kaivosyrityksiin että kuntien ja valtion viranomaisiin.
| |
| Kunnan odotukset paikkakunnalle tulevasta kaivoksesta
| |
| Kuntien keskeiset myönteiset odotukset liittyvät kunnan talouden ja työllisyyden paranemi
| |
| -
| |
| seen. Kaivostoiminnan sosiaalisista vaikutuksista nämä ovatkin kunnissa keskeisiä. Työ- ja
| |
| elinkeinoministeriön toteuttamana ja toimeksiannosta on toteutettu laaja-alaisimmat ar
| |
| -
| |
| viot kaivosalan talousvaikutuksista. (Hernesniemi ym. 2011 ja Niemi 2011.) Ne ovat olleet
| |
| luonteeltaan useimmiten ennakkoarvioita talous- ja työllisyysvaikutuksista, jotka puolestaan
| |
| on laskettu hyödyntäen taloustieteessä käytössä olevia aluetalousmalleja. Vaikutukset on
| |
| esitetty bruttovaikutuksina ja monesti kasautuvina, ns. kumuloituvina vaikutuksina. Esimer
| |
| -
| |
| kiksi ETLA:n tekemän arvion mukaan metallikaivostoiminnan kasvun suora tuotosvaikutus
| |
| Lapissa on tämän vuosikymmenen lopulla lähes 600 miljoonaa euroa vuositasolla. Välilliset
| |
| vaikutukset huomioon ottaen Lapin maakunnan tuotos lisääntyy arvion mukaan kaikkiaan
| |
| 1,2 miljardia euroa. Lapin kaivoshankkeista tarkastelussa ovat mukana Hannukainen, Kevitsa
| |
| ja Suurikuusikko sekä Outokummun ferrokromituotannon laajentaminen. Kaivostoiminnan | |
| kasvun työllisyysvaikutus on arvion mukaan Lapissa koko kansantalouden kehitystä vastaavasti
| |
| suurimmillaan vuonna 2014, jolloin työpaikkalisäys on noin 3 000. (Hernesniemi ym. 2011.)
| |
| Ennakkoarvioissa ei ole kuitenkaan kyetty ottamaan huomioon esimerkiksi kuntatasolla arvioi
| |
| -
| |
| tuja nettovaikutuksia tai ehdollistuvia vaikutuksia. Esimerkiksi valtion ja kuntien taloussuhteissa
| |
| on käytössä tasausjärjestelmä, jonka mukaisesti, jos kunta hyötyy merkittävästi kaivoksen
| |
| yhteisöverotuotosta, voitaisiin sen valtionosuuksia vastaavasti pienentää. Esimerkkinä voidaan
| |
| mainita Sotkamon kunnan ja Talvivaaran kaivoksen tapaus.
| |
| Sotkamon esimerkkitapauksessa vaikutukset arvioitiin kunnan verotuottojen osalta huomat
| |
| -
| |
| tavasti suuremmiksi kuin sitten on vuoden 2009 jälkeen toteutunut. Samoin Sotkamon eikä
| |
| muidenkaan kaivospaikkakuntien työllisyys ole parantunut odotetulla tavalla. Toteutuneet
| |
| kaivokset eivät ole merkittävästi alentaneet työttömyysasteita, pitkäaikaistyöttömyyttä varsin
| |
| -
| |
| kaan. Työttömät ja pitkäaikaistyöttömät ovat syrjäseuduilla hankalasti työllistettäviä avoimille
| |
| työmarkkinoille. Tosiasiassa suuri osa kaivoksen työntekijöistä pendelöi muualta. (Suikkanen
| |
| 2012, 2013.) Tässä suhteessa paikallisten asukkaiden odotukset heidän ensisijaisesta työllis
| |
| -
| |
| tämisestä asettaa kaivosyhtiöille erityisen haasteen.
| |
| Globaalisti toimivilla kaivosyhtiöillä on edelleen monia mahdollisuuksia olla maksamatta
| |
| yhteisöveroja. Etukäteen on siis arvioitu kaivoshankkeiden myönteisten vaikutuksien olevan
| |
| suuremmat kunnan talouteen ja työllisyyteen kuin niiden toteutuneet vaikutukset toistaiseksi
| |
| ovat. Tämä muodostaa huomattavan yhteiskuntapoliittisen haasteen, sillä juuri ennalta
| |
| arvioituja vaikutuksia käytetään kaivostoiminnan oikeuttamisessa ja kaivoslupien myöntämisen
| |
| perusteluissa. (Suikkanen 2012, 2013.)
| |
|
| |
|
| 11
| | Onnistuakseen tällaisen tutkimuskonsortion täytyy olla jatkuvassa yhteydessä ympäröivään yhteiskuntaan ja käytännön toimijoihin. Sellaista vuorovaikutusta varten DILACOMIin koottiin aktiivisesti työskennellyt ohjausryhmä. Ohjausryhmän ovat konsortion tutkimuslaitosten edustajien ja tutkijoiden lisäksi muodostaneet Antti Aikio (Lapin yliopisto/saamelaisoikeus), Anita Alajoutsijärvi/Heino Alaniska (Agnico-Eagle Finland Oy), Heikki Havanka (Kolarin kunta), Casper Herler (Asianajotoimisto Borenius Oy), Timo Jokelainen (Lapin ELY-keskus), Joanna Karinen (Ylläksen Matkailuyhdistys ry), Katariina Kinnunen (Kittilän kunta/Kideve), Anna Mäkelä (Kittilän kunta), Joanna Kuntonen-van’t Riet/Miia Mikkonen (Northland Mines Oy), Leena Lehtoruusu (Muonion kunta), Terho Liikamaa (Tukes), Petri Muje (Tunturi-Lapin osaamiskeskus – Rurapolis Tunturi-Lapin kehitys ry), Anne Ollila/Marja Anttonen (Paliskuntain yhdistys), Maria Petterson (Luulajan teknillinen yliopisto), Risto Pietilä (GTK), Harry Sandström (Spinverse Oy / Green Mining), Veli-Matti Tarvainen (Kaivannaisteollisuus ry), Jussi Töyrylä (Levin Matkailu Oy) ja Maija Uusisuo/ Riitta Lönnström (Lapin liitto). |
| Liian myönteiset talous- ja työllisyysodotukset aiheuttavat kunnissa paitsi pettymyksen tun
| |
| - | |
| temuksia myös konkreettisia kustannuksia yhteiskunnalle, kun kunnan alueen palveluita ja
| |
| alueidenkäyttöä suunnitellaan ja kaavoitusta valvotaan yleisen edun näkökulmasta julkisyhtei
| |
| - | |
| söjen toimesta (tietotaulu 2) ja alueille muutoinkin investoidaan etukäteen. Kaivostoiminnan
| |
| alueen kuntiin kohdistuviin sosio-ekonomisten vaikutusten epävarmuustekijöihin olisikin
| |
| jatkossa kiinnitettävä erityistä huomiota.
| |
|
| |
|
| Alueiden käytön suunnittelu
| | Ohjausryhmä on ollut tärkeässä roolissa myös kommentoidessaan tämän opaskirjan luonnosta. Kirjoittajat kuitenkin vastaavat tieteellisten vaatimusten mukaisesti ja yksin sen sisällöstä. |
| on tiettyyn fyysiseen alueeseen kohdistuvaa, eri toimin | |
| -
| |
| toja (esim. asuminen, työpaikat, palvelut, tuotantotoiminta, vapaa-ajan alueet ja näitä
| |
| yhdistävät liikenteelliset ja tekniset infrastruktuurit) yhteen sovittavaa (integroivaa)
| |
| suunnittelua, jolla pyritään ohjaamaan elinympäristön muutosta ja siten vastaamaan
| |
| ihmisyhteisön toiminnasta syntyviin tarpeisiin. Alueiden käytön suunnittelu on julkisyh
| |
| -
| |
| teisön (kunnat ja maakuntien liitot) toimintaa, jota ELY-keskukset ja ympäristöministeriö
| |
| valvovat ja jonka tavoitteellisen, menetelmällisen ja oikeudellisen puitteen muodostaa
| |
| maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999). Suunnittelussa sovitetaan yhteen erilai
| |
| -
| |
| sia, joskus toistensa kanssa kilpailevia maankäyttötarpeita (esim. maa- ja metsätalous,
| |
| luonnonsuojelu, virkistysalueet, matkailupalvelut, teollinen toiminta ja kaivostoiminta)
| |
| siten, että yleinen etu toteutuu.
| |
| Yleinen etu
| |
| on yhteiskunnan ja kansalaisten kokonaisetu, toimi, josta on hyötyä mah
| |
| -
| |
| dollisimman monelle.
| |
| Kaavoitus
| |
| on yksi alueiden käytön suunnittelutyökaluista. Siinä varataan kaavamerkinnöin
| |
| alueita erilaisiin tarkoituksiin ja ohjataan kaavamääräyksin niiden käyttöä suunnitellun
| |
| tarkoituksen toteutumiseen. Suunnittelun oikeusvaikutukset käyvät ilmi kaavakartasta.
| |
| Tietotaulu 2. Alueiden käytön suunnittelu, yleinen etu ja kaavoitus.
| |
| Kuntien alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksessa on ennakoitava ja selvitettävä tar
| |
| -
| |
| peellisessa määrin kaivostoimintaan liittyvät ympäristölliset ja sosio-ekonomiset vaikutukset
| |
| (ks. MRL 9 §). Toisin kuin muun teollisuuden, kaivosten sijaintia ei voi määrätä suunnittelussa
| |
| tavanomaisesti käytettävin perustein (esim. sijoittaminen olemassa olevan teollisuuden tai
| |
| infrastruktuurin yhteyteen). Kaivoksen sijainti asemoituu maastoon vähitellen monivaiheisten
| |
| geologisten tutkimusten ja usein pitkäkestoisen malminetsinnän aikana. Läheskään kaikista
| |
| tutkittavista löydöksistä ei tule toimivaa kaivosta; todennäköisyys on noin promillen luokkaa.
| |
| (Hentilä, H.-L. & Ihatsu, E. 2009, s. 16.)
| |
| Kaivoshankkeeseen sisältyy siis kunnan näkökulmasta monenlaisia epävarmuustekijöitä.
| |
| Miten kunnassa järjestetään esimerkiksi asuminen, palvelut sekä liikenteelliset ja tekniset
| |
| infrastruktuurit kaivostoiminnan ajalle ja niin, että ne toimivat kaivostoiminnan loputtuakin?
| |
| Kaivoshankkeen ja sen erilaisten vaikutusten yhteensovittaminen alueiden käytön suunnitte
| |
| -
| |
| lussa ja kaavoituksessa vaatii kunnalta tiivistä yhteistyötä ja säännöllistä vuoropuhelua paitsi
| |
| kunnan ja kaivosyrityksen myös kunnan ja muiden toimijoiden välillä.
| |
| 1
| |
| 1
| |
| Kaivostoimintaan liittyviä maankäytöllisiä vaikutuksia on tarkasteltu Oulun yliopiston arkkitehtuurin osaston pilotti
| |
| -
| |
| kokeiluissa, joissa hyödynnetään vuorovaikutteista maankäytön suunnittelumenettelyä. (Ks. Hentilä, H.-L. & Soudun
| |
| -
| |
| saari, L. 2013 ja Hentilä, H.-L. & Ihatsu, E. 2009.)
| |
|
| |
|
| 12
| | Ohjausryhmän jäsenistä osa on kuulunut myös hankkeen johtoryhmään. Tekesin edustajana johtoryhmässä on ollut ensin Tapani Peura ja sitten Kari Ruokonen. Kiitän lämpimästi kaikkia ohjaus- ja johtoryhmiin osallistuneita ihmisiä keskustelevasta ja rakentavasta yhteistyöstä hankkeen aikana! |
| Muiden elinkeinojen suhtautuminen kaivostoimintaan
| |
| Kaivostoiminta Suomessa ja Lapissa sijoittuu tavanomaisesti alueille, joissa on jo olemassa
| |
| jonkinlaista maankäyttöä. Kaivoshankkeet ovat toteutuessaan mittavia maankäytön muo
| |
| -
| |
| toja – jonkinlainen päällekkäisyys alueen muun maankäytön kanssa on siten käytännössä
| |
| väistämätöntä, ja eri luonnonvarojen käyttömuotojen yhteensovittaminen nousee keskeiseksi
| |
| kysymykseksi. Luontoon kytkeytyvät toiminnot voivat olla toisensa poissulkevia, toisistaan
| |
| riippumattomia, kilpailevia tai toisiaan täydentäviä. Luonnon eri käyttömuotojen keskinäiset
| |
| suhteet määräävät sen, miten ne voivat toteutua samalla alueella. Käytännössä kilpailua tai
| |
| päällekkäisyyttä on toimintojen välillä enemmän tai vähemmän aina ja toisaalta harvemmin
| |
| tietyn alueen käyttömuodot sulkevat toinen toisensa kokonaan pois tai ovat kokonaan toinen
| |
| toisesta riippumattomia.
| |
| Luonnonvarojen moninaiskäyttö ja elinkeinojen yhteensovittaminen
| |
| 2
| |
| ovat keskeisiä näkö
| |
| -
| |
| kulmia maan ja alueiden käytön suunnittelussa. Yleisellä tasolla yhteensovittamisen idea on
| |
| liitetty erilaisten maankäyttöhankkeiden paikalliseen hyväksyttävyyteen ja luonnonvarojen
| |
| sosiaalisesti kestävään käyttöön; se löytyy maan- ja alueidenkäytön suunnittelua ohjaavasta
| |
| lainsäädännöstä, ja toisaalta sitä pidetään perustavanlaatuisena ohjenuorana myös muissa
| |
| suunnittelukäytännöissä (vrt. esim. Metsähallituksen luonnonvarasuunnittelu). Tämä on
| |
| toisaalta laajentanut hankkeiden suunnitteluun osallistuvien eri intressitahojen edustusta,
| |
| toisaalta toiminut suunnitteluprosessin oikeuttamisen välineenä.
| |
| Yhteensovittaminen on myös oikeudellisten ristiriitojen ratkaisua. Luonnonvarojen käytön
| |
| yleisiä ja yksityisiä intressejä pyritään sovittamaan yhteen ja hallitsemaan paitsi MRL 8 luvun
| |
| mukaisessa kaavoitusmenettelyssä myös muilla oikeudellisilla keinoilla. Niistä tärkeimpiä
| |
| lienevät toiminnanharjoittajien tekemät sopimukset, joita on käytetty muun muassa metsä
| |
| -
| |
| talouden ja poronhoidon/matkailun ristiriitojen ratkaisuun.
| |
| Oikeudellisessa mielessä luonnonvarojen käyttöoikeuden lähtökohtana on usein alueen
| |
| omistus ja hallinta. Käytännössä omistajan käyttövapautta rajoitetaan yhteiskunnassa ym
| |
| -
| |
| päristönsuojelun perusteella tai muilla yleiseen etuun pohjautuvilla perusteilla. Myös kai
| |
| -
| |
| vosmineraaleihin katsotaan kohdistuvan sellaista yleistä intressiä, että maanomistajalla on
| |
| niihin vain periaatteellinen oikeus. Viimeistään kaivosluvalla (tai vanhan kaivoslain 503/1965
| |
| kaivospiirin perustamista koskevalla päätöksellä) myös joku muu taho kuin omistaja voi saada
| |
| oikeuden hyödyntää kaivosmineraaleja. Käytännössä tällainen muun tahon valtausperusteinen
| |
| oikeus voi aiheuttaa omistajan tai alueen haltijan omien elinkeinointressien päällekkäisyyden
| |
| kaivostoiminnan kanssa (ks. esimerkiksi KHO 2008:10).
| |
| Kaivoshankkeen alueella voi olla olemassa myös muiden kuin alueen omistajan erilaisiin
| |
| käyttöoikeuksiin perustuvia elinkeinoja. Näistä käyttöoikeuksista kaikkia ei voi johtaa alueen
| |
| omistusoikeudesta. Sellaisia elinkeinoja ovat esimerkiksi poronhoito tai jokamiehenoikeuteen
| |
| pohjautuva marjojen kerääminen.
| |
| Elinkeinojen yhteensovittamisessa keskeiseksi oikeudelliseksi välineeksi muodostuu sopiminen.
| |
| Sopimusneuvotteluissa on tukena esimerkiksi kiinteistörekisteriote, josta voivat käydä ilmi
| |
| muun muassa sellaiset alueen omistajan sopimuskompetenssia rajoittavat seikat kuin kiinteis
| |
| - | |
| 2
| |
| Eri maankäyttömuotojen yhteensovittaminen ja luonnonvarojen monikäytön idea on nousut metsien moninaiskäy
| |
| -
| |
| tön suunnittelusta ja laajentunut yleispäteväksi ohjenuoraksi kaikenlaiseen maankäytön suunnitteluun. (Ks. esim.
| |
| Kangas & Kokko 2001; Eisto 2004.)
| |
|
| |
|
| 13
| | Lopuksi haluan kiittää yhdessä ja erikseen kaikkia kirjan alussa listattuja rahoittajia. Ilman panostustanne tähän hankkeeseen tietäisimme nykyistä merkittävästi vähemmän kaivosten ympäristösääntelystä ja sosiaalista kestävyyttä tukevista parhaista käytännöistä. |
| tönala, kiinteistön asemakaavaan perustuva käyttötarkoitus, eräät kiellot, rasitteet, rasitteisiin
| |
| rinnastettavat kiinteistötoimitukseen verrattavassa toimituksessa perustetut käyttöoikeudet
| |
| ja -rajoitukset sekä erityiset etuudet. Myös rasitetodistus voi olla apuna neuvotteluissa, sillä | |
| siitä näkyvät kiinteistöön kohdistuvat rasitukset: kiinnitykset, kirjatut erityiset oikeudet, laki
| |
| -
| |
| sääteiset panttioikeudet sekä käyttö- ja vallintaoikeuden rajoitukset. (Kokko 2012.)
| |
| Sopimista varten on otettava huomioon paitsi sopimussuhteen osapuolten oikeudet myös
| |
| kolmansien oikeudet. (Tammi-Salminen 2007, Kokko 2012.) Samalla on kiinnitettävä tapaus
| |
| -
| |
| kohtaisesti huomiota sopimusvapauden luonnonvaraoikeudellisiin rajoituksiin (ks. tietotaulu
| |
| 3), sillä alueen tai luonnonvarojen luovutus ei anna saajalle suurempaa oikeutta kuin on sen
| |
| luovuttavalla omistajalla. Tietotaulussa 3 omistajaa koskeva rajoitusten ryhmittely on tehty
| |
| heikommasta vahvempaan.
| |
|
| |
|
| Sopimusvapauden luonnonvaraoikeudelliset rajoitukset:
| | Espoossa kesäisenä elokuun päivänä 2013 |
| 1)
| |
| varsinaiset yleisperusteiset yleiskäyttövaltuudet
| |
| , kuten vesioikeudellinen yleiskäyt
| |
| -
| |
| tö, jokamiehen oikeudet ja varsinaiset jokaisen yleiskalastusoikeudet
| |
| 2)
| |
| erityisperusteiset yleiskäyttövaltuudet
| |
| , kuten saamelaisten kulttuurin suojaan tai
| |
| kunnan jäsenyyteen perustuvat yleiskalastusoikeudet
| |
| 3)
| |
| eri omistajien oikeusasemasta johdettavissa olevat oikeudet
| |
| , kuten rasitteet tai
| |
| erityiset etuudet, tai muut erityisperusteiset oikeudet, kuten ikimuistoinen nau
| |
| -
| |
| tinta
| |
| 4)
| |
| yhteisomistuksesta johtuvat osakkaan oikeudet
| |
| 5)
| |
| lakiin perustuva yleisen intressin suoja
| |
| , kuten julkisoikeudelliset yleis- ja erityis
| |
| -
| |
| kiellot, yleiset velvollisuudet ja muut regulatiiviset erityissäännökset sekä
| |
| 6)
| |
| lakiin perustuva kolmansien yksityisten intressien suoja
| |
| , kuten immissiokielto,
| |
| ammattimaisen kalastuksen, kalastusmatkailun, kaivosoikeuksien tai naapurin
| |
| oikeuksien turvaaminen.
| |
|
| |
|
| Tietotaulu 3. Sopimusvapauden luonnonvaraoikeudelliset rajoitukset (Kokko 2012).
| | Prof. Kai Kokko |
| Eri elinkeinojen yhteensovittaminen liittyy olennaisesti sosiaaliseen kestävyyteen ja oikeuden
| |
| -
| |
| mukaisuuteen ja sen edellytys on, että luonnonvarojen eri hyödyntämisen tavat ymmärre
| |
| -
| |
| tään. Tyypillisesti kestävän kehityksen piiriin luetaan ekologinen, taloudellinen, sosiaalinen ja
| |
| kulttuurinen ulottuvuus, joista yhteiskunnallisessa keskustelussa kaksi jälkimmäistä tapaavat
| |
| jäädä kahden ensimmäisen varjoon. Kulttuurinen ja sosiaalinen kestävyys kytkeytyvät vahvasti
| |
| toisiinsa. Sosiaalinen kestävyys edellyttää, että kehitys vahvistaa laajassa mielessä ihmisten
| |
| omaa elämänhallintaa, elinmahdollisuuksia sekä pitää yllä heidän identiteettiään ja mahdol
| |
| -
| |
| lisuuksia sen rakentamiselle. Yhteiskunnallinen oikeudenmukaisuus on keskeinen osa tätä.
| |
| Käytännössä sosiaalista kestävyyttä olisi aina tarkasteltava paikallisella tasolla ja pyrittävä
| |
| ymmärtämään sen paikallisesti erityiset ulottuvuudet ja sisällöt.
| |
| | |
| Ollakseen sosiaalisesti (ja kulttuurisesti) kestävää kehityshankkeen tulisi vahvistaa tai ei aina
| |
| -
| |
| kaan huonontaa mm. seuraavia: paikallisen väestön vaikutusmahdollisuuksia, työllistymistä,
| |
| työoloja, paikallisen työvoiman taitojen kehittämistä, elinkeinotoiminnan jatkuvuuden ja
| |
| kehittämisen mahdollisuuksia, virkistysmahdollisuuksia, paikallisten sosiaalisten järjestelmien
| |
| toimivuutta, paikallisen kulttuurin jatkuvuutta ja maisema- ja kulttuurikohteiden säilymistä.
| |
| Edelleen tämä tarkoittaa sitä, että työllisyyskysymysten ohella, olisi huomioitava monipuolisesti
| |
| ihmisten elinympäristöön kiinnittyviä merkityksiä ja arvoja. (Vrt. Rannikko 2004, s.128–130).
| |
| Eri käyttömuotojen keskinäisten suhteiden ymmärtäminen on välttämätöntä, kun uutta
| |
| toimialaa sovitetaan kontekstiin, jossa luontoa hyödynnetään jo monin tavoin ja siihen kiin
| |
| -
| |
| nittyy myös monia sosiaalisia sekä kulttuurisia merkityksiä ja arvoja. Sosiaalisen kestävyyden
| |
| edellytyksenä voidaan pitää sitä, että paikallisesti olemassa olevien elinkeinojen toiminnan
| |
| jatkuvuus turvataan ja toiminnan kehittämisen mahdollisuudet säilytetään. Suunnittelupro
| |
| -
| |
| sessia voidaan pitää sosiaalisesti kestävänä, kun lopputuloksena ekologiset, taloudelliset ja
| |
| sosiaaliset kestävyyden elementit muodostavat toimivan kokonaisuuden; toiminta on vastuul
| |
| -
| |
| lista suhteessa muihin toimijoihin ja toimijat ovat valmiita sovittelemaan, sekä sitoutuvat kes
| |
| -
| |
| kustelua ylläpitävään yhteistyöhön. Muiden elinkeinonharjoittajien kaivostoimintaan liittyvät
| |
| odotukset palautuvatkin yhdenvertaisuuteen sopimusosapuolina, sosiaaliseen kestävyyteen
| |
| ja oikeudenmukaiseen kohteluun muun muassa alueiden käyttöä suunniteltaessa.
| |
| | |
| Miten yhteiskunnan odotukset näkyvät?
| |
| Yhteiskunta odottaa kaivoshankkeilta paitsi verotuloja myös vastuullista toimintaa. Kaivos
| |
| -
| |
| toiminnan yhteiskunta- ja ympäristövastuulle kehyksen asettaa lainsäädäntö. Esimerkkinä
| |
| on ympäristövastuu, joka käy ilmi Suomen perustuslain (PL 731/1999) 20 §:n, ns. ympäris
| |
| -
| |
| töperusoikeudesta:
| |
| •
| |
| ”Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä
| |
| kuuluu kaikille.”
| |
| •
| |
| ”Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön
| |
| sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.”
| |
| Ympäristövastuu koskee myös yrityksiä. Vastuu toteutuu tavanomaisten lakien kautta jakautuen
| |
| yksityisoikeudelliseen, julkisoikeudelliseen ja rikosoikeudelliseen vastuuseen. Ympäristöpe
| |
| -
| |
| rusoikeus korostaa jokaisen mahdollisuutta vaikuttaa tavanomaisen lainsäädännön välityk
| |
| -
| |
| sellä elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon, niinpä ympäristösääntelyssä asetetaan
| |
| eri yhteyksissä sosiaalisesti kestävälle kaivostoiminnalle, muun muassa paikallisten tahojen
| |
| osallistumiseen liittyen, erinäisiä vaatimuksia.
| |
| Lainsäädännön asettama kehys yhteiskunta- ja ympäristövastuulle täydentyy kaivosyritysten
| |
| hyvällä hallinnolla ja itsesääntelyllä. Kolarin Hannukaisen ja Kittilän Suurikuusikon kaivostoi
| |
| -
| |
| minnan sosiaalista kestävyyttä ja ympäristövastuuta tukevia käytänteitä on tutkittu DILACO
| |
| -
| |
| MI-hankkeen aikana ja jäljempänä kuvataan esimerkiksi Hannukaisen suunnittelussa saatuja
| |
| kokemuksia sosiaalisesta toimiluvasta. Näiden kokemusten esittely tehdään erityisesti tulevia
| |
| kaivoshankkeita silmällä pitäen.
| |
| | |
| Mikä on opaskirjan näkökulma ja mihin se perustuu?
| |
| Opaskirjan tavoitteena on edistää kestävän kaivostoiminnan suunnittelua ja toteutusta. Tätä
| |
| varten tunnistettiin edellä kuvatut eri tahojen odotukset ja niiden pohjalta opaskirjaa lähdettiin
| |
| alun perin kirjoittamaan. Kirjoitustyön aikana osoittautui kuitenkin, ettei kaikkia asiakohtia
| |
| ole luontevaa käsitellä kaikista näistä näkökulmista. Näkökulma vaihtuukin eri luvuissa ja
| |
| jopa niiden sisällä. Onkin luotettava lukijan omaan arvioon siitä, minkä osan opaskirjasta
| |
| hän kokee parhaiten itseään koskevaksi. Opaskirjan toivotaan auttavan sosiaalisesti kestävän
| |
| kaivostoiminnan suunnittelussa ja olevan laajasti hyödyksi kaivosalan toimijoille yrityksissä,
| |
| kunnissa, valtion viranomaisissa ja kansalaisjärjestöissä.
| |
| Opaskirja perustuu DILACOMI-hankkeen tutkimustuloksiin. Näin ollen sen tarkoitus ei ole
| |
| toistaa niitä tietoja, mitä aiemmin julkaistuissa kaivosalaa koskevissa opaskirjoissa on todettu,
| |
| vaan sen tarkoitus on toimia itsenäisenä vankasti tutkimustietoon pohjautuvana ja sosiaalisesti
| |
| kestävää kaivostoimintaa edistävänä puheenvuorona.
| |
| Seuraava luku 2 kuvaa ensin yleisesti kaivoshankkeen vaiheet ja vastuut ja miten ne kytkeytyvät
| |
| erilaisiin hallintoprosesseihin. Sen jälkeen luvussa 3 avataan tarkemmin, esimerkkien valossa,
| |
| ympäristölainsäädäntöön perustuvaa sääntelykehystä, jonka pohjalta sosiaalisia vaikutuksia
| |
| arvioidaan ja eri tahoja kuullaan kaivoshankkeesta. Luvussa 4 keskitytään erityisesti sosiaa
| |
| -
| |
| listen vaikutusten arvioinnin, toiminnan hyväksyttävyyden ja sosiaalisen toimiluvan väliseen
| |
| yhteyteen. Edellä sanotusti paikallisyhteisöt asettavat erityisiä ehtoja sille, että kaivoksen
| |
| sulkeminen ja jälkitoimet hoidetaan asianmukaisesti, niinpä luvussa 5 tarkastellaan kaivostoi
| |
| -
| |
| mintaa erityisesti tästä näkökulmasta. Lukuja 4 ja 5 täydennetään kansainvälisestä vertailusta
| |
| saaduilla DILACOMI-hankkeen tutkimustuloksilla. Luku 6 sisältää opaskirjan aiempiin lukuihin
| |
| tukeutuen suositukset kaivostoiminnan sosiaalista kestävyyttä tukeviksi käytännöiksi, ja lopuksi
| |
| luku 7 kokoaa eräitä keskeisiä havaintoja.
| |
| | |
| 16
| |
| 2 Kaivoshankkeen vaiheet ja oikeudelliset vastuut
| |
| Millaisia vaiheita kaivoshankkeella on?
| |
| Vaikutuksiltaan merkittävän kaivoshankkeen toteuttaminen edellyttää alueiden käytön suun
| |
| -
| |
| nittelun ja kaavoituksen, ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arvioinnin sekä
| |
| erilaisten lupaprosessien yhteensovittamista. Hankkeen suunnittelussa ja käsittelyssä on
| |
| mukana useita eri toimijoita ja viranomaisia. Ajankäytön, työvaiheiden yhdistämisen ja
| |
| erityisesti tiedon tuottamisen ja hankkimisen kannalta prosessien ja kaivoshankkeen eri
| |
| vaiheiden oikea-aikainen limittäminen on oleellista. Tämä helpottaa myös kaivoshankkeen
| |
| kokonaisuuden hahmottamista etenkin paikallisväestön näkökulmasta ja tuo paremmin esiin
| |
| osallistumismahdollisuuksia.
| |
| Pääpiirteissään kaivoshankkeen vaiheet voidaan luokitella malmietsintään, hankkeen ke
| |
| -
| |
| hittymiseen ja tutkimiseen, malmintuotantoon, toiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon.
| |
| Malminetsinnän ja siihen liittyvien geologisten tutkimusten tavoitteena on löytää esiintymä,
| |
| joka mahdollistaa taloudellisesti kannattavan kaivostoiminnan. Esiintymän hyödynnettävyyttä
| |
| arvioidaan lukuisten tutkimusten sekä menetelmien avulla (esim. kairaukset, koelouhinta ja
| |
| -rikastus). Aikaa tutkimuksiin voi kulua useita, jopa kymmeniä vuosia. Maailmanlaajuinen
| |
| raaka-aineiden kysyntä ja markkinahinnat sekä rahoitustilanne vaikuttavat hankkeen kehi
| |
| -
| |
| tysnäkymiin. Kannattavuuslaskelmien jälkeen tehdään päätös kaivostoiminnan aloittamisesta
| |
| (nk. kaivospäätös). Tuotantovaiheen (malmin louhinta, kuljetus ja rikastus) kestoa ohjaa
| |
| esiintymän koko, laatu ja malmin maailmanmarkkinahinta. Tuotantoa voi kestää jopa alle
| |
| kymmenestä vuodesta moniin kymmeniin vuosiin. Uusien raaka-ainevarojen etsintä ja luo
| |
| -
| |
| kittelu on osa kaivoksen toimintaa. Kaivostoiminnan lopettamiseen liittyy olennaisena osana
| |
| alueen jälkihoito, joka voi jatkua seurannan muodossa useita vuosia. (Ks. esim. Heikkinen ym.
| |
| 2008.) Kaivostoiminta voi olla luonteeltaan syklistä. Aiemmin kannattamattomaksi todettu
| |
| esiintymä tai jo lakkautettu kaivos voidaan todeta kannattavaksi muuttuneiden taloudellisten,
| |
| teknisten ja tieteellisten olosuhteiden takia. (Hentilä & Ihatsu 2009.) Kaikki kaivokset eivät
| |
| kuitenkaan käynnisty uudelleen.
| |
| Kaivoslaki (KaivosL 621/2011) säätelee malminetsintää ja kaivostoimintaa määritellen oikeudet
| |
| kallioperän mineraalien etsimiseen, tutkimiseen ja hyödyntämiseen. Kaivoslain 7 §:n mukaan
| |
| niin kutsuttu yleinen etsintäoikeus oikeuttaa tekemään ilman erillistä lupaa tai maanomistajan
| |
| suostumusta vahinkoa aiheuttamattomia geologisia havaintoja ja mittauksia sekä vähäisiä
| |
| näytteenottoja toisen maa-alueella. Alueen voi varata itselleen tekemällä varausilmoituksen,
| |
| mutta se ei oikeuta malminetsintään, jota varten tarvitaan malminetsintälupa. Malminetsin
| |
| -
| |
| tälupa mahdollistaa esiintymän tarkemmat tutkimukset omalla tai toisen maalla esimerkiksi
| |
| laadun, laajuuden ja hyödyntämiskelpoisuuden kannalta. Esiintymän hyödyntämistä varten
| |
| tarvitaan kaivoslupa, joka mahdollistaa kaivoksen perustamisen ja kaivostoiminnan harjoit
| |
| -
| |
| tamisen. (KaivosL 2 ja 3 luku.)
| |
| Kaivoslupien käsittelystä ja myöntämisestä vastaa pääsääntöisesti Turvallisuus- ja kemikaali
| |
| -
| |
| virasto (Tukes). Lupien myöntämisen yhteydessä Tukes pyytää lausunnot lupahakemuksista
| |
| toiminnan kohdealueen kunnalta, ELY-keskukselta, maakunnan liitolta ja muilta tarpeellisilta
| |
| tahoilta (esim. saamelaiskäräjät ja paliskunnat). Asianosaiset voivat tehdä muistutuksia lu
| |
| -
| |
| pa-asiasta, muut tahot voivat ilmaista mielipiteensä. Malminetsintäluvan haltijan on asetettava
| |
| vakuus mahdollisen vahingon tai haitan korvaamiseksi sekä jälkitoimenpiteiden suorittamiseksi.
| |
| Myös kaivosluvan haltijan on asetettava vakuus kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä
| |
| varten. Kaivostoimintaa koskee lisäksi ympäristöluvassa asetettavat vakuudet. Vakuuksiin
| |
| 17
| |
| palataan tarkemmin luvussa 5. Kaivoslain mukaiset luvat edellyttävät vuosittaista toiminnan
| |
| raportoimista Tukesiin. (Tukes 2013.)
| |
| Kaivoksen rakentamiseen ja tuotannolliseen toimintaan vaaditaan Tukesin myöntämä kai
| |
| -
| |
| vosturvallisuuslupa. Kaivostoimintaan ja apualueiksi tarvittavien maiden käyttöoikeuksien
| |
| lunastamisesta päätetään valtioneuvostossa kaivosaluelunastuslupana ja lupa täytäntöönpan
| |
| -
| |
| naan kaivostoimituksessa, ellei alueita tai käyttöoikeuksia niihin ole esimerkiksi vapaaehtoisin
| |
| kaupoin muutoin hankittu kaivosyhtiölle. Kaivostoimituksen tekee kohdealueella toimiva
| |
| maanmittaustoimisto. (KaivosL 33 §, 8 ja 12 luku, Tukes 2013.)
| |
| Kaivoksiin tarvitaan lukuisia muita lupia ja niissä toimivaltainen viranomainen on aina tar
| |
| -
| |
| kistettava erikseen. Esimerkiksi kaivostoimintaan tarvittavien rakennusten rakennusluvat
| |
| myöntää asianomaisen kunnan rakennusvalvonta (MRL 124 ja 125 §).
| |
| | |
| Kaivostoiminnan loppuessa kaivoslupa raukeaa. Jos kaivoslupa on myönnetty määräajaksi,
| |
| raukeaa se määräajan päättyessä, ellei määräaikaa jatketa KaivosL 63 §:ssä säädetyllä tavalla.
| |
| Kaivostoiminnan harjoittajan on viimeistään kahden vuoden kuluttua kaivostoiminnan päät
| |
| -
| |
| tymisestä saatettava kaivosalue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon ja huolehdittava
| |
| alueen kunnostamisesta, siistimisestä ja maisemoinnista ja suoritettava kaivosluvassa ja
| |
| kaivosturvallisuusluvassa määrätyt toimenpiteet. (KaivosL 15 luku, Tukes 2013.) Luvussa 5
| |
| palataan tarkemmin kaivoksen sulkemiseen ja jälkitoimien suunnitteluun.
| |
| | |
| Eri vaiheiden liitynnät oikeudelliseen kehykseen ja vastuisiin
| |
| Kaivoslaki muodostaa Suomessa oikeudellisen kehyksen ennen kaikkea kaivostoiminnan elin
| |
| -
| |
| keinoluvalle, mutta samalla se sisältää yrityksen ympäristövastuuseen ja työturvallisuuteen
| |
| liittyviä säännöksiä. Lisäksi muu ympäristölainsäädäntö täsmentää eri tavoin kaivoshankkei
| |
| -
| |
| den ympäristövastuuta. (Ks. esimerkiksi Kauppila ym. 2011, s. 41 ja kaavio 2.) Kaavioon 1 on
| |
| otettu esimerkit kaivoslain, mutta ei vielä maankäyttö- ja rakennuslain, ympäristövaikutusten
| |
| arviointimenettelystä annetun lain (YVAL 468/1994) ja ympäristönsuojelulain (YSL 86/2000),
| |
| mukaisista keinoista, joihin mennään tarkemmin seuraavassa luvussa.
| |
| Julkisoikeudellinen ympäristönsuojelua ja alueiden käytön suunnittelua koskeva sääntely
| |
| muodostaa vain osan kaivostoiminnan ympäristövastuuta ohjaavasta sääntelykehyksestä.
| |
| Kaivostoiminnan suunnittelussa onkin otettava mahdollisuuksien mukaan huomioon erilaiset
| |
| vastuutilanteet, joita voi syntyä yksityisoikeudellisesta (esim. naapuruussuhteet ja ympäristö
| |
| -
| |
| vahingonkorvaus) ja rikosoikeudellisesta sääntelystä (esim. ympäristön turmeleminen). Koko
| |
| -
| |
| naiskuvaa täydentää kaivosyritysten itsesääntely ja hyvä hallintotapa, jonka tulisi pohjautua
| |
| corporate governance
| |
| 3
| |
| - ja ympäristönsuojeluperiaatteisiin. (Kaavio 2).
| |
| Yritysten ympäristövastuu kytketään tavallisesti yhteiskuntavastuuseen. Kaikki yhteiskunta
| |
| -
| |
| vastuut eivät suinkaan ole sidoksissa oikeuteen. Yhteiskuntavastuun ulottuvuuden on nähty
| |
| muodostuvan neljästä eri kategoriasta: taloudelliset (”ole tuottava”), oikeudelliset (”noudata
| |
| lakia”), eettiset (”ole oikeudenmukainen jne.”) ja filantrooppiset (”ole yhteisöllinen ja paran
| |
| -
| |
| na mm. ihmisten elämän laatua”) vastuut. (Carroll 1979 ja 1991.) Jäljempänä keskitytään
| |
| oikeudelliseen systeemiin.
| |
| Kaivosyritysten oikeudellinen yhteiskunta- ja ympäristövastuu rakentuu kansallisesti ensin
| |
| -
| |
| näkin rajoissa, jotka muodostuvat kansainvälisistä sopimuksista ja perustuslaista ilmenevistä
| |
| perus- ja ihmisoikeuksista
| |
| 4
| |
| ja niistä muun muassa PL 20.1 §:n ympäristövastuusta. Toiseksi
| |
| oikeudellisen vastuun taustat käyvät ilmi EU:n perusoikeuskirjasta
| |
| 5
| |
| , perussopimuksista
| |
| 6
| |
| ja
| |
| niiden toimivallan puitteissa annetuista säädöksistä (asetukset, direktiivit) ja päätöksistä.
| |
| Lisäksi esimerkiksi kansainvälisen ympäristöoikeuden toimeenpano EU:ssa ja Suomessa sekä
| |
| yritysten kansainvälinen itsesääntely muovaavat kaivosyritysten yhteiskunta- ja ympäristö
| |
| -
| |
| vastuun sääntelykehystä.
| |
| 3
| |
| Termillä
| |
| corporate governance
| |
| viitataan yhtiön hallinnointitapaan ja sisäiseen ohjausjärjestelmään.
| |
| 4
| |
| Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimus SopS 63/1999.
| |
| 5
| |
| Euroopan unionin perusoikeuskirja EYVL C 364/1, 18.12.2000.
| |
| 6
| |
| Sopimus Euroopan unionista ja Sopimus Euroopan unionin toiminnasta, EYVL C 326, 26.10.2012.
| |
| | |
| Kokonaissysteemin ymmärtäminen on erityisen tärkeää silloin, kun kehitetään sääntelyn
| |
| jotakin osa-aluetta. Olipa kyse sitten valtion, kunnan tai yrityksen kaivostoimintaan liittyvän
| |
| sääntelyn kehittämisestä. Systeemin kokonaisymmärrys auttaa myös silloin, kun kaivosyrityk
| |
| -
| |
| sessä paneudutaan ennakoivasti konkreettisten vastuutilanteiden tunnistamiseen.
| |
| | |
| 20
| |
| 3 Ympäristösääntelyn sisältämät avainmenettelyt ja
| |
| kuuleminen ennen päätöksentekoa
| |
| Miten eri menettelyiden kuulemiseen valmistaudutaan ja keitä
| |
| kuullaan?
| |
| Kaivoshankkeen paikallisen hyväksyttävyyden saavuttamisessa eri toimijoiden ja yleisön aito
| |
| kuuleminen on erittäin keskeinen tekijä. Kuulemisen onnistumista voi edesauttaa ottamalla
| |
| siihen valmistauduttaessa huomioon muun muassa seuraavia näkökohtia:
| |
| 1) Mistä tässä kuulemisvaiheessa olikaan kyse?
| |
| Kaivoshankkeissa järjestetään kuulemismenettelyjä suunnittelu- ja toteutusprosessin eri
| |
| vaiheissa. Keskeistä kuulemisessa on tunnistaa kuultavan rooli ja kuulemisen kulloisenkin
| |
| menettelyvaiheen tarkoitus. Esimerkiksi YVA:ssa kuullaan ensin siitä, miten arviointi järjes
| |
| -
| |
| tetään (arviointiohjelmavaihe) ja vasta lopuksi arvioinnin tuloksista (arviointiselostusvaihe).
| |
| Kuulemista ja mahdollisuuksia osallistua on myös esimerkiksi kaavoituksessa eri vaiheissa.
| |
| 2) Mikä tieto on juuri tässä päätöksessä keskeistä?
| |
| Muistutuksen tai mielipiteen menestyminen ja huomioon ottaminen prosessissa edellyttää
| |
| sitä, että se tuodaan viranomaisen tietoon paitsi oikeassa menettelyvaiheessa myös sen luvan
| |
| (tai muun päätöksen) yhteydessä, jossa kyseinen tieto on relevantti. Esimerkiksi alueen vesien
| |
| pilaamisen torjuntaan liittyvää tietoa ympäristöstä kannattaa erityisesti esitellä yhdistetystä
| |
| ympäristö- ja vesitalousluvasta kuultaessa, mutta sillä on vähemmän merkitystä rakennus
| |
| -
| |
| lupia käsiteltäessä.
| |
| 3) Miten kaivoshankkeeseen liittyvät eri kuulemiset on tarkoitus aikatauluttaa?
| |
| Asianosainen, osallinen tai muu henkilö yleisöstä (tietotaulu 4), joka haluaa ilmaista mieli
| |
| -
| |
| piteensä eri kuulemismenettelyiden yhteydessä, voi kysyä viranomaiselta ohjeita tämän ja
| |
| muiden menettelyiden etenemisestä, aikataulusta ja mahdollisuuksista muistutuksen tai
| |
| mielipiteen esittämiseen. Viranomainen on hallintolain 8 §:n mukaan velvollinen toimival
| |
| -
| |
| tansa rajoissa neuvomaan asiakastaan ja vastaamaan tämän kysymyksiin. Myös hankkeesta
| |
| vastaavalta voi tiedustella esimerkiksi YVA-menettelyn kulkua.
| |
| KaivosL 39 §:n mukaan lupaviranomaisen on ennen malminetsintälupaa, kaivoslupaa, kullan
| |
| -
| |
| huuhdontalupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisemista varattava asianosai
| |
| -
| |
| sille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta. Asianosaisia ovat ne, joiden etua,
| |
| oikeutta tai velvollisuutta asia saattaa koskea. Asianosaiskäsitteen tulkinta ei tällaisessa pää
| |
| -
| |
| töstä edeltävässä kuulemisessa voi olla liian tiukka, vaan lähtökohtana pitäisi olla toiminnan
| |
| koko vaikutusalue. Käytännössä asianosaisia voivat olla esimerkiksi malminetsintäalueeseen
| |
| ja kaivosalueeseen ja kaivoksen apualueeseen kuuluvien kiinteistöjen sekä kaivosalueen lä
| |
| -
| |
| hialueiden kiinteistöjen omistajat ja haltijat. Myös erityisellä poronhoitoalueella esimerkiksi
| |
| alueen paliskunnat voivat olla asianosaisia. Lisäksi muille kuin asianosaisille on varattava
| |
| tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa
| |
| koskevassa asiassa. Muistutusten ja mielipiteiden esittämistä varten asetetaan asian laatuun
| |
| nähden riittävä määräaika. Kuulemista ei tule järjestää esimerkiksi tyypillisenä kesäloma-ai
| |
| -
| |
| kana heinäkuussa.
| |
| | |
| 21
| |
| Yleisöllä
| |
| tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä ja, kansal
| |
| -
| |
| lisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjes
| |
| -
| |
| töjä tai ryhmiä. (Århusin sopimuksen, SopS 122/2004, 2 artiklan 4 kohta ja SEA-direktiivin
| |
| 2001/42/EY 2 artiklan d kohta ). Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien arvioinnista
| |
| annetussa laissa (SOVAL 200/2005) yleisöllä ymmärretään kiteytetysti yksityishenkilöitä,
| |
| yksityishenkilöiden yhteenliittymiä ja ryhmiä sekä yhteisöjä ja säätiöitä. Vastaavaa mää
| |
| -
| |
| ritelmää ei ole YVAL:ssa, jonka osallistuminen määritelmällisesti on kytketty pikemmin
| |
| laajennettuun asianosaisen käsitteeseen.
| |
| Yleisöllä, jota asia koskee tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko
| |
| vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee; ympäristön
| |
| -
| |
| suojelua edistäviä ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttäviä valtiosta riippu
| |
| -
| |
| mattomia järjestöjä pidetään tätä määritelmää sovellettaessa yleisönä, jonka etua asia
| |
| koskee. (Århusin sopimuksen 2 artiklan 5 kohta).
| |
| Osallisella
| |
| tarkoitetaan alueiden käytön suunnittelussa ja kaavoituksesta kuultaessa
| |
| alueen maanomistajia ja niitä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava
| |
| saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisia ja yhteisöjä, joiden toimialaa suun
| |
| -
| |
| nittelussa käsitellään. (MRL 62 §). Käsite on suuntaa-antava, joten sitä ei pitäisi käyttää
| |
| rajoittamaan yleisön osallistumista eikä etenkään alueella, jossa kaivokseen liittyvästä
| |
| kaavasta saattaa olla merkittäviä vaikutuksia. Käsitteen tulisi olla linjassa SEA-direktiivin
| |
| yleisön ja viranomaisen käsitteiden kanssa. (Kokko 2007.)
| |
| Asianosainen hallintopäätösten muutoksenhaussa on lähtökohtaisesti se, johon päätös
| |
| on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikut
| |
| -
| |
| taa (hallintolainkäyttölaki, HLL 586/1996, 6.1 §). Korkein hallinto-oikeus on tulkinnut
| |
| etu-käsitettä niin, että esimerkiksi luonnonsuojelujärjestöillä on ollut tietyin edellytyksin
| |
| muutos valittaa (KHO 2007:74). Asianosaisen käsitettä on usein lavennettu ympäristö
| |
| -
| |
| lainsäädännössä. Esimerkiksi YSL 97.1 §:n 1 kohdan mukaan valitusoikeus on sillä, jonka
| |
| oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Lisäksi uudemmassa ympäristölainsäädännössä
| |
| asianosaisen ohella on muutoksenhakuoikeus yleensä erikseen annettu muun muassa
| |
| luonnonsuojelujärjestöille, joten niiden valitusoikeutta ei ole enää tarvinnut ratkaista
| |
| tulkitsemalla asianosaisen käsitettä.
| |
| | |
| Tietotaulu 4. Yleisö, osallinen ja asianosainen. (Aikio & Oksanen 2014.)
| |
| Lupaviranomainen pyytää KaivosL 37 §:n mukaisesti lupahakemuksesta myös lausunnon muun
| |
| muassa toiminta-alueen kunnalta ja vaikutusalueen ELY-keskukselta. Muutoinkin lupaviran
| |
| -
| |
| omaisen on hankittava lupaharkinnan kannalta muut tarpeelliset lausunnot ja selvitykset.
| |
| Uudessa kaivoslaissa säädetään asian selvittämisestä myös saamelaisten kotiseutualueella,
| |
| koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella (ks. kaivoslaki 38 §). Näillä alueilla lupavi
| |
| -
| |
| ranomainen on velvollinen selvittämään suunnitellun hankkeen vaikutukset yhteistyössä
| |
| saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien ja muun alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen
| |
| tai laitoksen sekä hakijan kanssa. (Ks. myös Paliskuntain yhdistys 2013, Kokko 2010 ja Aikio
| |
| & Oksanen 2014.) Suurissa kaivoshankkeissa ympäristövaikutusten arviointi tukee tätä sel
| |
| -
| |
| vitystyötä.
| |
| | |
| 22
| |
| Tämä selvitys- ja neuvotteluvelvollisuus on tarpeen toteuttaa vuorovaikutuksessa alueen
| |
| hallinnosta vastaavien tahojen kanssa. Yksipuolinen kuuleminen ei ole riittävää tässäkään
| |
| yhteydessä. Kaivoslain 50 §:ssä säädetään malminetsintä-, kullanhuuhdonta- ja kaivosluvan
| |
| myöntämisen esteeksi se, jos luvan mukainen toiminta yksin tai yhdessä muiden lupien kanssa
| |
| tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa aiheuttaa tässä pykälässä mainittua haittaa tai
| |
| heikennystä vallitseviin olosuhteisiin. Kyse on kokonaisuuden hallinnasta ja intressien yhteen
| |
| -
| |
| sovittamisesta alueella, jossa noudatetaan perinteisiä toimintatapoja ja jossa tapaoikeudella on
| |
| edelleen merkitystä. Paikallisen asiantuntemuksen rooli korostuu esimerkiksi poronhoidossa.
| |
| (Ks. Paliskuntain yhdistys 2013.)
| |
| Kaivoshanketta koskevat kaavat valmistellaan vuorovaikutuksessa osallisten kanssa (tietotaulu
| |
| 4). Osallisia voivat olla maanomistajien ohella kaavan vaikutusten kohteena olevat yksityiset
| |
| henkilöt, kunnan eri hallintokunnat (esim. tekninen-, ympäristö-, elinkeino-, sosiaali-, sivistys-
| |
| ja vapaa-aikatoimi), valtion viranomaiset, asukas- ja ympäristöyhdistykset tai kylätoimikunnat
| |
| ja kaava-alueella työssäkäyvät ja elinkeinoa harjoittavat henkilöt. Osallisia voivat olla myös
| |
| naapurikunnat asukkaineen, jos kaava vaikuttaa kuntarajojen yli.
| |
| Ympäristölainsäädäntö edellyttää kaiken kaikkiaan aktiivista vuorovaikutusta viranomaisen,
| |
| toiminnanharjoittajan sekä yleisön kesken (ks. esimerkiksi MRL 1 § ja 6 §, MRL 8 luku, YVAL
| |
| 2.1 §:n 7 kohta). Ilman muistutuksiin ja mielipiteisiin reagoimista ja vastaamista kuulemisme
| |
| -
| |
| nettelyjen tarkoitus ei toteudu. Yksipuolinen tiedon vastaanotto ilman aitoa vuorovaikutusta
| |
| ei siis tosiasiassa edistä riittävästi intressien yhteensovittamista ja tiedon välittymistä toimi
| |
| -
| |
| joiden kesken. Aktiiviseen vuorovaikutukseen on erityisesti panostettava myös sosiaalisen
| |
| toimiluvan ansaitsemisen näkökulmasta. (Tietotaulu 5 ja luku 4)
| |
| | |
| Aktiivinen vuorovaikutus
| |
| ei ole vain osallistumismahdollisuuden luomista, vaan tarvit
| |
| -
| |
| taessa kyselyiden ja muiden sellaisten aktiivisten vuorovaikutuskeinojen käyttämistä.
| |
| Paikallisia asukkaita ja muuta yleisöä, jota asia koskee, voidaan saada ottamaan aktiivinen
| |
| rooli hankkeen suunnittelussa esimerkiksi hankkeen ohjausryhmä tai intressikohtaisia
| |
| pienryhmiä perustamalla.
| |
| Viranomaisilta ja hankkeesta vastaavalta voi pyytää tietoa osallistumismenettelyn osan tai
| |
| kuulemisten kokonaisuuden ymmärtämiseksi. Hankkeesta vastaavan rooli tiedotuksessa
| |
| ja opastuksessa korostuu etenkin silloin, kun halutaan ylittää lain minimivaatimukset
| |
| yleisön osallistamisessa.
| |
| Myös vapaaehtoiset kuulemiset on ohjeistettava niin, että mielipiteet ja muistutukset
| |
| esitetään prosessin oikeassa vaiheessa ja mahdollisuuksien mukaan hankkeen suunnit
| |
| -
| |
| telun ja hanketta koskevan kulloisenkin päätösharkinnan kannalta keskeisistä seikoista.
| |
| | |
| Millainen on kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten
| |
| arviointimenettely (YVA)?
| |
| Soveltamisala
| |
| Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin,
| |
| jotka kansainvälisten sopimusten, esimerkiksi Espoon sopimuksen
| |
| 7
| |
| , perusteella edellyttävät
| |
| arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen
| |
| luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi (YVAL 4.1 §). Hankkeista säädetään
| |
| tarkemmin valtioneuvoston ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen
| |
| (YVAA 713/2006) 6 §:n listassa. Kaivoshankkeet, jossa louhitaan, rikastetaan ja käsitellään
| |
| metallimalmeja tai muita kaivoskivennäisiä, tulevat listauksen mukaan arvioitavaksi, kun
| |
| irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa tai kun kyseessä
| |
| on avokaivos, jonka pinta-ala on yli 25 hehtaaria. Lisäksi uraanin louhintaa, rikastamista ja
| |
| käsittelyä tarkoittava kaivoshanke lukuun ottamatta koelouhintaa, koerikastamista ja muuta
| |
| vastaavaa käsittelyä on aina otettava arviointimenettelyyn.
| |
| Listausta täydentäen voidaan yksittäistapauksessa arviointimenettelyä soveltaa YVAL 4.2 §:n
| |
| perusteella harkinnanvaraisesti sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen olen
| |
| -
| |
| naiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri
| |
| hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, edellä tarkoitettujen listattujen hankkeiden
| |
| vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. YVAA 7 § sisältää tar
| |
| -
| |
| kemmat kriteerit, joita hankkeessa on tarkasteltava erityisesti mietittäessä arviointimenettelyn
| |
| soveltamista yksittäistapauksessa.
| |
| Ympäristövaikutus on muotoiltu lähtökohdiltaan laajaksi käsitteeksi erilaisten hankkeiden
| |
| arviointia varten ja se sisältää myös sosiaaliset vaikutukset (tietotaulu 6). Käsitteen lopullinen
| |
| käyttöala yksittäisissä hankkeissa täsmentyy arvioinnin aikana tehtävän toteutusvaihtoehtojen
| |
| rajauksen perusteella.
| |
| | |
| Ympäristövaikutus
| |
| pitää käsitteenä sisällään hankkeen tai toiminnan aiheuttamat välit
| |
| -
| |
| tömät ja välilliset vaikutukset Suomessa ja sen alueen ulkopuolella:
| |
| a)
| |
| ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen;
| |
| b)
| |
| maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon moni
| |
| -
| |
| muotoisuuteen;
| |
| c)
| |
| yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuri
| |
| -
| |
| perintöön;
| |
| d)
| |
| luonnonvarojen hyödyntämiseen; sekä
| |
| e)
| |
| a–d alakohdassa mainittujen tekijöiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin. (YVAL
| |
| 2 §:n 1 kohta.)
| |
| Sosiaalinen vaikutus
| |
| sisältyy käsitteellisesti tässä määritelmässä a kohtaan.
| |
| | |
| 7
| |
| Yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista SopS 67/1997.
| |
| | |
| Ajoitus, arviointidokumentit ja kuuleminen
| |
| Hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi on suoritettava ennen kuin hankkeen toteutta
| |
| -
| |
| miseksi ryhdytään ympäristövaikutusten kannalta olennaisiin toimiin ja viimeistään ennen
| |
| hankkeen toteuttamiseen tarvittavaa viranomaisten päätöksentekoa. Arviointi käynnistyy,
| |
| kun hankkeesta vastaavaa toimittaa arviointiohjelman yhteysviranomaiselle. Tämä tehdään
| |
| hankesuunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jotta arviointi voisi tukea suun
| |
| -
| |
| nittelua. Ohjelma antaa kehyksen arvioinnille ja sen pohjalta yleisön ja muiden tahojen mie
| |
| -
| |
| lipiteiden ja lausuntojen sekä yhteysviranomaisen
| |
| 8
| |
| lausunnon jälkeen ratkaistaan arvioitavat
| |
| hankevaihtoehdot ja ylipäätään arvioinnin rajaus.
| |
| Hankkeiden arviointimenettely sisältää useita vaiheita ja metodeja. (Ks. esim. Kokko 2007,
| |
| liite 3 ja 4.) Niissä ja niiden avulla koottu tieto kirjataan arviointiselostukseen.
| |
| YVAL 11.1 §:n mukaisesti yhteysviranomaisen huolehtii arviointiselostuksen tiedottamisesta
| |
| kuuluttamalla siitä viipymättä vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutus
| |
| -
| |
| alueen kuntien ilmoitustauluilla. Kuulutus on lisäksi julkaistava sähköisesti ja ainakin yhdessä
| |
| hankkeen vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Lisäksi yhteysviranomaisen
| |
| huolehtii siitä, että arviointiselostuksesta pyydetään tarvittavat lausunnot, varataan mahdol
| |
| -
| |
| lisuus mielipiteiden esittämiseen ja kuullaan vaikutusalueen kuntia (YVAL 11.2 §). Yhteysvi
| |
| -
| |
| ranomainen antaa arvioinnin lopuksi oman lausuntonsa.
| |
| Hankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on lakisääteisesti kuuleminen jär
| |
| -
| |
| jestettävä kahdesti (ks. kaavio 3). Käytännössä kaivosyhtiöt ovat järjestäneet vapaaehtoisesti
| |
| useammin kuin kahdesti kuulemisia. Lisäksi arviointiselostuksesta on oltu yhteysviranomaisen
| |
| kanssa vuorovaikutuksessa ennen sen lopullista versiota. Lakia kannattaisi kehittää tähän
| |
| suuntaan (tietotaulu 7). Yhteysviranomainen on joka tapauksessa keskeinen toimija arvioinnin
| |
| laadun varmistamisessa.
| |
| | |
| YVAL:n muutosehdotus
| |
| YVAL 11 §:ää kannattaisi muuttaa niin, että mielipiteet ja lausunnot annettaisiin arviointi
| |
| -
| |
| selostusehdotuksesta, jonka jälkeen hankkeesta vastaava viimeistelisi arviointiselostuksen
| |
| ja kuvaisi mielipiteiden ja lausuntojen pohjalta tehdyt muutokset. Yhteysviranomainen
| |
| antaisi lausunnon lopullisesta arviointiselostuksesta kuten nykyisin.
| |
| Päätöksentekoa koskevien lakien muutosehdotus
| |
| Ympäristötiedon siirtymistä viranomaisten päätöksenteossa voitaisiin vahvistaa riittävin
| |
| resurssein ja näkemällä viranomaiset puolueettomana tietoa koordinoivana tahona. Myös
| |
| viranomaisten mahdollisuuksia pyytää lausunto yliopistoilta ja muilta asiantuntijalaitok
| |
| -
| |
| silta voitaisiin edelleen kehittää ja laajentaa.
| |
|
| |
|
| 8
| | DILACOMI-konsortion johtajana <ref name="hyvä kaivos"> Kai Kokko, Anniina Oksanen, Sanna Hast, Hannu I. Heikkinen, Helka-Liisa Hentilä, |
| Yhteysviranomainen on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) tai ydinenergia- asioissa työ- ja elinkein
| | Mikko Jokinen, Teresa Komu, Marika Kunnari, Élise Lépy, Leena Soudunsaari, Asko Suikkanen ja Leena Suopajärvi. Hyvä kaivos pohjoisessa – opaskirja ympäristösääntelyyn ja sosiaalista kestävyyttä tukeviin parhaisiin käytäntöihin. Multiprint Oy, Oulu 2013. Paperiversio: ISBN 978-952-484-664-6 Verkkoversio: ISBN 978-952-484-665-3 [http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=22dfba05-2a51-438f-a9db-c465e14dbbdc]</ref> |
| - | |
| oministeriö (TEM).
| |
|
| |
|
| Arvioinnin huomioon ottaminen päätöksenteossa
| | == Sisältö == |
| Viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastet
| |
| -
| |
| tavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen
| |
| siitä antaman lausunnon. Päätöksistä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu
| |
| yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon (YVAL 13 §).
| |
| Muita säännöksiä arvioinnin huomioon ottamisesta on annettu eri viranomaispäätöksiä
| |
| koskevissa laeissa. Huomioon ottamisen sisältöä määrittävät päätöksenteolle erityislaeis
| |
| -
| |
| sa asetetut edellytykset. Esimerkiksi ympäristönsuojelulaki keskittyy pilaamisen torjuntaa
| |
| liittyviin näkökohtiin arvioinnin tuloksissa. Sosiaalisten vaikutusten arviointi voidaan ottaa
| |
| huomioon esimerkiksi kaivoslupaharkinnassa, sillä kaivosluvan esteenä on KaivosL 48.2 §:n
| |
| nojalla muun muassa se, että kaivos aiheuttaa huomattavia vahingollisia ympäristövaikutuksia
| |
| tai heikentää merkittävästi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä mainittua vaaraa tai
| |
| vaikutuksia voida lupamääräyksin poistaa. Hanketta koskevia päätöksiä tekevien viranomaisten
| |
| roolia ympäristötietoa koordinoivana puolueettomana tahona voitaisiin edelleen vahvistaa
| |
| eri laeissa (tietotaulu 7).
| |
|
| |
|
| 26
| | {{Hyvä kaivos pohjoisessa}} |
| Selvilläolovelvollisuus
| |
| Vaikka kaivoshanke ei menisikään ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, hankkeesta
| |
| vastaavan on oltava riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista siinä laajuudessa
| |
| kuin kohtuudella voidaan edellyttää. Hankkeesta vastaavaa koskee näin ollen YVAL 25 §:n
| |
| mukainen selvilläolovelvollisuus, jolla on ollut merkitystä esimerkiksi valtauksen edellytyksiä
| |
| harkittaessa. (ks. KHO 2008:10.)
| |
| Myös YSL 5.1 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympä
| |
| -
| |
| ristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista
| |
| (selvilläolovelvollisuus). Kaivoslain 6 §:ssä säädetään kaivostoiminnassa noudatettavista ylei
| |
| -
| |
| sistä periaatteista. Tämä pykälä pitää sisällään myös edellä sanottua yleisemmin muotoillun
| |
| selvilläolovelvollisuuden. (KaivosL 6.1 §:n 2 kohta.)
| |
|
| |
|
| 26
| | ==Lopuksi== |
| Selvilläolovelvollisuus
| |
| Vaikka kaivoshanke ei menisikään ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, hankkeesta
| |
| vastaavan on oltava riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista siinä laajuudessa
| |
| kuin kohtuudella voidaan edellyttää. Hankkeesta vastaavaa koskee näin ollen YVAL 25 §:n
| |
| mukainen selvilläolovelvollisuus, jolla on ollut merkitystä esimerkiksi valtauksen edellytyksiä
| |
| harkittaessa. (ks. KHO 2008:10.)
| |
| Myös YSL 5.1 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympä
| |
| -
| |
| ristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista
| |
| (selvilläolovelvollisuus). Kaivoslain 6 §:ssä säädetään kaivostoiminnassa noudatettavista ylei
| |
| -
| |
| sistä periaatteista. Tämä pykälä pitää sisällään myös edellä sanottua yleisemmin muotoillun
| |
| selvilläolovelvollisuuden. (KaivosL 6.1 §:n 2 kohta.)
| |
| 28
| |
| luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on LSL 66.3 §:ssä lisäksi
| |
| asetettu tiukempia edellytyksiä poikkeukselle.
| |
| Kevitsan kaivoksen laajennus käy hyvin esimerkkitapaukseksi turvaamismekanismin toimin
| |
| -
| |
| nasta. Hanketta suunniteltaessa Natura-arviointi liitettiin arviointiselostukseen, joka osoitti
| |
| hankkeen vaihtoehdon 2 osalta seuraavaa:
| |
| ”Täydellä varmuudella ei voida poissulkea sitä, etteivätkö kyseiset toimenpiteet ennakoitavissa
| |
| olevassa tulevaisuudessa vaikuttaisi kielteisesti Natura-alueen eheyteen ja sen ekologisen
| |
| toiminnallisen kokonaisuuden säilymiseen, arvioidaan hankevaihtoehdon kokonaisvaikutus
| |
| Natura-alueen suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin varovaisuusperiaatteen
| |
| nojalla merkittävästi heikentäväksi.”
| |
| 9
| |
| Edellä sanotun perusteella tämä toteutusvaihtoehto 2 ei saisi todennäköisesti viranomai
| |
| -
| |
| sen lupaa eikä edes valtioneuvoston poikkeusta, koska hankkeen vaihtoehdosta 1 ei ”näin
| |
| toteutuessaan aiheudu suojeluperusteena oleville luontotyypeille tai eläinlajeille tai Natu
| |
| -
| |
| ra-alueelle kokonaisuutena merkittäviä heikentäviä vaikutuksia.”
| |
| 10
| |
| Koska vaihtoehto 1 oli siis
| |
| mahdollinen, vaihtoehdon 2 pohjalta hankkeen jatkosuunnittelulle ei ollut enää LSL 66 §:n
| |
| nojalla edellytyksiä.
| |
|
| |
|
| 9
| | Kaivostoiminta muuttaa peruuttamattomasti ympäristöä, minkä vuoksi se on erityinen hankeryhmä eri toimijoiden odotuksineen ja lukuisine vaiheineen ja vastuineen. Toimijoiden odotukset ovat joskus hyvinkin erilaisia ja ne on joka tapauksessa tarpeen tunnistaa konfliktien välttämiseksi. Opaskirjan luvussa 1 on avattu tarkemmin näitä odotuksia. |
| Pöyry (2011): Kevitsan kaivoksen laajennus. Ympäristövaikutusten arviointiselostus, s. 257–258.
| |
| 10
| |
| Ibid, s. 257–258.
| |
| 11
| |
| Lapin ELY-keskuksen 15.7.2011 antama luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen lausunto Kevitsan kaivoksen laajennus
| |
| -
| |
| hankkeen Natura-arvioinnista (LAPELY/242/07.01/2010), s. 20.
| |
|
| |
|
| 29
| | Kaivoksella on erilaisia merkittäviä vaikutuksia ympäristöön mukaan lukien sosiaaliset vaikutukset. Ympäristösääntelyllä on vahva kohtalonyhteys myös yhteiskunta- ja ympäristövastuun toteuttamisessa, vaikka oikeudellinen ulottuvuus on vain yksi osa vastuullista kaivostoimintaa. Oikeudelliseen vastuuseen liittyvät tilanteet myös vaihtelevat kaivoshankkeen eri vaiheissa. Opaskirjan luvussa 2 kuvataan lyhyesti kaivoshankkeen eri vaiheita ja niihin liittyen oikeudellisia vastuita. Tarkoituksena on ollut antaa heti kirjan alussa kokonaiskuva kaivosyritysten yhteiskuntaa ja erityisesti ympäristöä koskevasta sääntelyjärjestelmästä. |
| Millaista on kaivoshankkeisiin liittyvä alueiden käytön suunnittelu?
| |
| Kaavoitusmenettelyt käytännössä
| |
| Kaavoitus käsittää yksityiskohtaisempaa ja strategisen tason suunnittelua, jossa hahmote
| |
| - | |
| taan alueiden käytön tulevaisuuden kehitysvaihtoehtoja ja toimintalinjoja kokonaisuutena.
| |
| Strategisen suunnittelun avulla sovitetaan yhteen eri toimijoiden hankkeita ja suunnitelmia.
| |
| Yksittäinen hanke voi olla suuri, vaikutuksiltaan merkittävä hanke, kuten esimerkiksi kaivoshan
| |
| -
| |
| ke, tai pieni muutos elinympäristössä. Pienempiä hankkeita ohjataan asemakaavoilla, mutta
| |
| vaikutukseltaan merkittävimpien hankkeiden aluevaraukset otetaan myös yleispiirteisempiin
| |
| yleis- ja maakuntakaavoihin.
| |
| Alueiden käytön suunnittelua ja kaavoitusta ohjataan valtioneuvoston hyväksymillä valta
| |
| -
| |
| kunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla (VAT:lla)
| |
| 12
| |
| . Kaavatasot ovat hierarkkisessa suhteessa | |
| toisiinsa; strategisen suunnittelun välineet, VAT ja yleispiirteiset kaavat (maakuntakaavat,
| |
| yleiskaavat) ohjaavat alempia, yksityiskohtaisempia kaavoja (asemakaavat). Toisaalta yksi
| |
| -
| |
| tyiskohtaisempi kaava syrjäyttää oikeusvaikutuksiltaan yleispiirteisemmän kaavan. Näistä
| |
| instrumenteista muodostuu alueiden käytön suunnittelujärjestelmä (MRL 4 § ja kaavio 5).
| |
|
| |
|
| Strateginen,
| | Ympäristölainsäädännön osallistumista koskevat säännökset muodostavat minimitason myös kaivoksen sosiaalista vaikutuksista kuulemiselle ja niiden huomioon ottamiselle päätöksenteossa. Ympäristölainsäädäntö on luonteeltaan joustavaa ja sen täytyy soveltua erilaisiin käytännön tilanteisiin, niinpä se ei voi yksityiskohtaisesti määritellä sosiaalisen kestävyyden käytäntöjä. Tässä suhteessa paikallisten yhteisöjen hyväksyttävyyden ansainta on paljolti myös kaivosyhtiöiden hyvän hallintotavan ja itsesääntelyn varassa. Itsesääntelyn keskeinen keino on yhtiöiden rahoituksen yhteydessä syntynyt sosiaalinen toimilupa. Tämän opaskirjan luvussa 3 on kuvattu tarkemmin sitä sääntelykehystä, jonka puitteissa sosiaalisesti kestävään kaivostoimintaan voidaan pyrkiä.<ref name="hyvä kaivos"/> |
| yleispiirteinen suunnittelu
| |
| Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet
| |
| - Valtioneuvosto hyväksyy
| |
| Kuntien yhteinen yleiskaava
| |
| - Kuntien yhteinen toimielin hyväksyy
| |
| - Ympäristöministeriö vahvistaa
| |
| Yleiskaava (osayleiskaava)
| |
| - Kunta laatii ja hyväksyy
| |
| Yksityiskohtainen
| |
| (hanke)suunnittelu
| |
| Asemakaava
| |
| - Kunta laatii ja hyväksyy
| |
| Maakuntakaava
| |
| - Yhdessä maakuntasuunnitelman ja maakunta-
| |
| ohjelman kanssa osa maakunnan suunnittelua
| |
| - Maakunnan liitto laatii ja hyväksyy
| |
| - Ympäristöministeriö vahvistaa
| |
|
| |
|
| Kaavio 5. Alueiden käytön suunnittelujärjestelmä. Kaavio: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa
| | Sosiaalisten vaikutusten arviointi ei pääty ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, vaan sen tulisi jatkua koko kaivoksen elinkaaren ajan. Muutokset kaivoksen toiminnassa muuttavat myös sen sosiaalisia vaikutuksia. Vuorovaikutukseen paikallisen yhteisön kanssa kannustaa myös sosiaalinen toimilupa, jonka perustuslähtökohtiin kuuluu, että toiminnan hyväksyttävyys paikallisesti on ansaittava aina yhä uudelleen. Sosiaalinen toimilupa ei ole siis hallintolupa, joka määrittelisi toiminnan sallitut ehdot, vaan kyse on laajemmin viestinnästä paikallisen yhteisön kanssa ja ympäristö- ja yhteiskuntavastuun toteuttamisesta kaivostoiminnassa. Opaskirjan luvussa 4 on avattu tarkemmin sosiaalisen vaikutusten arvioinnin yhteyttä ympäristölainsäädäntöön ja sosiaalisen toimiluvan ansaintaan. |
| Hentilä.
| |
|
| |
|
| 12
| | Kaivoksen jälkitoimien toimeenpano oli vanhassa kaivoslaissa heikosti säännelty. Myös paikalliset ovat ilmaisseet huolensa tässä asiassa. Uusi kaivoslaki kuitenkin korjaa ympäristönsuojelulain kanssa tilannetta. Opaskirjan luvussa 5 kiinnitetään huomiota vakuuksiin ja muihin seikkoihin, joilla voidaan varmistaa jälkitoimen asianmukaisuus ja kaivostoiminnan hyväksyttävyys myös sen loppuessa. Kansainvälinen vertailutapaus Giant Mine osoittaa ikävällä tavalla, mitä voi pahimmillaan tapahtua, jos jälkitoimiin ei paneuduta kaivostoiminnan alusta pitäen riittävällä vakavuudella eikä riskinhallinta ole kunnossa. (Ks. esim. Banfield & Jardine 2013.) Toisaalta hyvin toteutetut jälkitoimet voidaan nähdä mahdollisuutena muille elinkeinoille, kuten matkailulle ja energian tuotannolle ja varastoinnille. |
| Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT) käsittävät elinympäristöön, luonto- ja kulttuuriarvoihin, ympäristön
| |
| -
| |
| suojeluun ja luonnonvaroihin, yhdyskuntarakenteeseen sekä palveluihin, liikenteeseen ja elinkeinoelämään liittyviä
| |
| tavoitteita. Lisätietoa: Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (2000). URL: http://www.
| |
| ymparisto.fi/download.asp?contentid=4403. Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötarkoitusten
| |
| tarkistamisesta (2009). URL: http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=94400.
| |
|
| |
|
| 30
| | Kolarin Hannukaisen ja Kittilän kaivoksista on tunnistettu sosiaalista kestävyyttä edistäviä käytäntöjä, mutta myös joitakin parannustarpeita. Näiden havaintojen pohjalta sekä muun DILACOMI-hankkeessa tehdyn tutkimuksen avulla on koottu opaskirjan lukuun 6 suosituksia parhaista käytännöistä. Suositukset ovat yleisiä, niinpä on aina tarpeen suhteuttaa ne kulloisessakin toiminnassa konkreettisiin tilanteisiin sopiviksi. Suosituksia on erityisesti annettu sosiaalisen vaikutusten arvioinnista, alueiden käytön suunnittelusta ja kaivostoiminnan ja muiden elinkeinojen yhteensovittamisesta. Suositusten toivotaan olevan osaltaan apuna, kun yhteiskunnassa tavoitellaan sosiaalisesti nykyistä kestävämpää kaivostoimintaa.<ref name="hyvä kaivos"/> |
| Maakuntakaavan laatii ja hyväksyy toimivaltainen maakunnan liitto ja sen vahvistaa ympäris
| |
| -
| |
| töministeriö. Yleiskaavan laatii ja hyväksyy kunta. Kunnat voivat tehdä myös kuntien yhteisen
| |
| yleiskaavan, jonka hyväksyy kuntien yhteinen toimielin ja vahvistaa ympäristöministeriö.
| |
| Asemakaavat ohjaavat yksityiskohtaisesti alueiden rakentamista. Asemakaavan laatii ja hy
| |
| - | |
| väksyy kunta. Kunnan alueella voi olla voimassa useita eri asemakaavoja sekä yleiskaavoja.
| |
| Nykyhetken kaavatilanteesta kerrotaan yleensä kunnan nettisivuilla ja kaavoituskatsauksessa.
| |
| VAT:sta sekä kaavoista ja niiden sisältövaatimuksista säädetään kunkin kaavamuodon osalta
| |
| tarkemmin MRL 3, 4, 5, 6 ja 7 luvuissa.
| |
| Kaivoshankkeissa käytetyt kaavamuodot vaihtelevat käytännössä tapauskohtaisesti riippuen
| |
| hankkeen ominaisuuksista ja kunnan suunnittelutilanteesta. Yleispiirteisellä suunnittelulla ja
| |
| kaavoituksella on merkittävä vaikutus kaivoshankkeen etenemiseen, sillä niiden avulla linjataan
| |
| yksityiskohtaisemmasta suunnittelusta (esim. asemakaavoitus) laajempia näkemyksiä siitä,
| |
| miten kaivoshankkeisiin alueella suhtaudutaan ja miten hankkeiden tuloa alueelle pyritään
| |
| edistämään. (Hentilä & Soudunsaari 2013b.) Miten alueiden käyttöä olisi siis suunniteltava
| |
| ennen kaivosluvan myöntämistä?
| |
|
| |
|
| Kaivoslupien ja kaavoituksen suhde
| | ==Lähteet== |
| KaivosL 47 §:ssä säädetään kaivosluvan myöntämisen edellytyksistä ja saman pykälän neljäs
| |
| momentti edellyttääkin, että kaivoksen ja sen apualueen suhde muuhun maankäyttöön
| |
| tulee olla selvitetty. Kaivoslaki ei yksiselitteisesti ota kantaa soveltuvaan kaavatasoon, jolla
| |
| kaivoksen maankäyttötarve ratkaistaisiin suhteessa muihin elinkeinoihin tai asutukseen. Ensi
| |
| -
| |
| sijainen instrumentti on kaivoslain näkökulmasta oikeusvaikutteinen kaava (maakuntakaava,
| |
| oikeusvaikutteinen yleiskaava tai asemakaava), mutta tietyin, melko tiukoin edellytyksin se
| |
| mahdollistaa myös muunlaisen ratkaisun, kunhan kaivostoiminnan vaikutukset tulee muutoin
| |
| riittävästi selvitetyksi yhteistyössä kunnan, maakunnanliiton ja ELY-keskuksen kanssa. Kyseeseen
| |
| voisi joissain tapauksissa tulla suunnittelutarveratkaisu, mutta tällöin kaivostoiminnan tulisi
| |
| olla niin pientä, ettei siitä voida odottaa syntyvän merkittäviä ympäristö- tai muita haitallisia
| |
| vaikutuksia, eikä myöskään yhteensovittamisen tarve asutuksen ja muiden elinkeinojen kanssa
| |
| ole suuri. (Oksanen 2014.)
| |
| Maakuntakaavan yleispiirteisyyden vuoksi aluevarausten oikeusvaikutukset jäävät vielä hyvin
| |
| epämääräisiksi. Vahvistettua yleiskaavaa tai osayleiskaavaa olisi siten pidettävä lähtökohtana
| |
| kaivoshankkeiden maankäytön järjestämiselle ennen kaivosluvan myöntämistä. Yleiskaava
| |
| merkitsee myös toiminnanharjoittajan kannalta turvaa, koska tällöin maankäyttöä koskevat
| |
| yhteensovittamiskysymykset ovat kaavan luonne ja laajuus huomioon ottaen paremmin
| |
| ratkaistu kuin yksityiskohtaisessa asemakaavassa. (Oksanen 2014.) Yleiskaava jättää myös
| |
| asemakaavaa paremmin tilaa muutoksille siinä vaiheessa, kun kaivoksen hankesuunnittelu
| |
| on vielä kesken. Asemakaavalla voidaan sitten kaivosluvan jälkeen täsmentää esimerkiksi ra
| |
| -
| |
| kennusten, rikastushiekka-altaiden, avolouhoksen ja sivukivikasan sijaintia. Kaavoja voidaan
| |
| toki myös muuttaa, jos esimerkiksi uusia esiintymiä havaitaan tai toiminta muutoin kehittyy
| |
| suunnitellusta maankäytöstä poiketen. Asemakaavan muuttaminen on kuitenkin hitaampaa
| |
| kuin vähäisten poikkeamisten hakeminen yleiskaavasta. Toisaalta, jos esiintymä on tarkasti
| |
| tiedossa, maa-alueen omistus kaivosyhtiöllä ja hankesuunnittelu yksityiskohdissaan pitkällä,
| |
| voidaan merkittävää synergiaetua saada, jos hankkeen ympäristövaikutusten arviointi ja
| |
| asemakaavan vaikutusten selvittäminen yhdistetään ennen kaivosluvan hakemista. Viime
| |
| kädessä kaavoituksen ajoitus ja yksityiskohtaisuus on siis ratkaistava aina hankekohtaisesti.
| |
|
| |
|
| 31
| | ===Lainsäädäntö=== |
| Kaavoituksellisen tilanteen seuraaminen ja kaavoitusprosesseissa mukana oleminen aut
| |
| -
| |
| taa ennakoimaan kaivoshankkeen menestymisen mahdollisuuksia suunnitellulla alueella.
| |
| KaivosL 46.1 §:n mukaan malminetsintä- ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää alueelle,
| |
| jossa luvan mukainen toiminta vaikeuttaisi oikeusvaikutteisen kaavan toteutumista. Kunta
| |
| voi myös vastustaa malminetsintäluvan myöntämistä kaavoituksesta johtuvasta pätevästä
| |
| syystä (tietotaulu 8). Tässä mielessä kunnan vaikutusmahdollisuudet ovat laajemmat ver
| |
| -
| |
| rattuna kumottuun kaivoslakiin. Vaikka sanotun ei voida katsoa tarkoittavan kunnalla olevan
| |
| yleistä kielto-oikeutta malminetsintään, kannattaa malmietsintälupaa haettaessa ennakoida
| |
| alueen kaavoitukseen ja muuhun maakäyttöön tutustumalla mahdolliset ristiriitatilanteet ja
| |
| neuvotella asiasta kunnan ja ainakin maanomistajan kanssa.
| |
|
| |
|
| Pätevänä syynä
| | *Kaivoslaki ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110621 KaivosL 621/2011]). |
| voi tulla kyseeseen muun muassa:
| | *Valtioneuvoston asetus kaivostoiminnasta ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2012/20120391 KaivosA 391/2012]). |
| •
| | *Maankäyttö- ja rakennuslaki ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990132 MRL 132/1999]). |
| vireillä oleva kaavoitus, jossa alueelle on suunniteltu käyttötarkoitus, jota malmi
| | *Maankäyttö- ja rakennusasetus ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990895 MRA 895/1999]). |
| -
| | *Suomen perustuslaki ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731 PL 731/1999]). |
| netsintä tai kullanhuuhdonta vaikeuttaisi,
| | *Ympäristönsuojelulaki ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2000/20000086 YSL 86/2000]). |
| •
| | *Ympäristönsuojeluasetus ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2000/20000169 YSA, 169/2000]). |
| yhteen sopimaton jo käynnistettäväksi suunniteltu tai muu maankäyttötarve tai
| | *Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1994/19940468 YVAL 468/1994]). |
| •
| | *Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2005/20050200 SOVAL 200/2005]). |
| erityiset luonto- tai kulttuuriarvot.
| | *Luonnonsuojelulaki ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1996/19961096 LSL 1096/1996]). |
| Tietotaulu 8. Malminetsintäluvan epäämisen pätevät syyt.
| | *Vesilaki ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110587 VesiL 587/2011]). |
| | *Patoturvallisuuslaki ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2009/20090494 494/2009]). |
| | *Ydinenergialaki ([http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1987/19870990 990/1987]). |
|
| |
|
| Kaavoitusprosessin eteneminen, osallistuminen ja vaikuttaminen
| | ===Kirjallisuus=== |
| Kunta tiedottaa ajankohtaisista kaavoitushankkeista esimerkiksi paikallisissa sanomalehdissä,
| | * Aboriginal Affairs and Northern Development Canada 2010: [http://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1100100027364/1100100027365 About Giant Mine]. (12.9.2013.) |
| kunnan nettisivuilla ja kerran vuodessa julkaistavassa kaavoituskatsauksessa, jossa kerrotaan
| | * Affolder ym. 2011: Independent environmental oversight. A report for the Giant Mine remediation environmental assessment. The University of British Columbia. |
| kunnassa ja maakunnan liitossa vireillä olevista ja lähiaikoina käynnistyvistä kaava-asioista
| | * Aikio, A. & Oksanen, A. 2014: Saamelaisten oikeudet ja poronhoidon asema kaivoshankkeiden suunnittelu- ja käynnistysvaiheissa. Artikkelin käsikirjoitus. |
| (MRL 7 §). Kaavoitusprosessissa on neljä eri vaihetta, jotka on nimetty aloitus-, valmistelu-, | | * Banfield, L. & Jardine, C. G. 2013: Consultation and remediation in the north: meeting international commitments to safeguard health and well-being. International Journal of Circumpolar Health, Vol 72 (2013). |
| ehdotus- ja hyväksymisvaiheisiin.
| | * Carroll A. 1979: A three-dimensional conceptual model of corporate performance. The Academy of Management Review 4, 4, s. 497–505. |
| Kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeel
| | * Carroll, A. 1991: The pyramid of corporate social responsibility: toward the moral management of organizational stakeholders. Business Horizons, July–August, s. 39–48. |
| - | | * Eisto, I. 2004: Metsien oikeudenmukaisen monikäytön mahdollisuus. Teoksessa A. Lehtinen & P. Rannikko (toim.) Leipäpuusta arvopaperia: Vastuun ja oikeudenmukaisuuden haasteet metsäpolitiikassa. Kustannusosakeyhtiö Metsälehti, Hämeenlinna, s.173–195. |
| lisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen
| | * Franks D. 2012: Social impact assessment of resource projects. International Mining for Development Centre, Australia. |
| ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja
| | * Hallberg, P., Haapanala, A., Koljonen, R. & Ranta, H. 2006: Maankäyttö- ja rakennuslaki, Helsinki. |
| muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida
| | * Heikkinen, P. M., Noras, P. & Salminen, R. (toim.) 2008: Mine closure handbook. Environmental techniques for the extractive industries. Vammalan Kirjapaino Oy. |
| olevan olennaisia vaikutuksia. (MRL 9 §.) Kaavoitus kannattaakin mahdollisuuksien mukaan
| | * Hentilä, H.-L. & Ihatsu, E. (toim.) 2009:[http://urn.fi/urn:isbn:9789514291340 KaSuKat: Kasvun ja supistumisen ohjauskeinot ja elinympäristön laatu – tapauksena pohjoisen Suomen kaivoskunnat, loppuraportti]. Oulun yliopiston arkkitehtuurin osaston julkaisuja C 124, Oulu. |
| yhdistää kaivoshankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, jolloin esimerkiksi
| | * Hentilä, H.-L. & Soudunsaari, L. (toim.) 2013: [http://urn.fi/urn:isbn:9789526200934 Äkäslompolon kylän maankäytön strateginen kehityskuva. Kaivokset, maankäyttö ja paikalliset yhteisöt (DILACOMI) -hankkeen pilottikokeilun raportti.] Oulun yliopiston arkkitehtuurin osaston julkaisuja C 141, Oulu. |
| kuulemiset voitaisiin järjestää samanaikaisesti. Yhteysviranomaisen, kaavaa laativan kunnan
| | * Hentilä, H.-L. & Soudunsaari, L. 2013b: Kaivostoimintaan liittyvä alueiden käytön suunnittelu ja kaavoitus. Artikkelin käsikirjoitus. |
| tai maakunnan liiton ja hankkeesta vastaavan onkin oltava riittävässä yhteistyössä hankkeen
| | * Hernesniemi, H., Berg-Andersson, B., Rantala, O. & Suni, P. 2011: Kalliosta kullaksikummusta klusteriksi. Suomen mineraaliklusterin vaikuttavuusselvitys. Elinkeinoelämän Tutkimuslaitos ETLA. |
| arviointimenettelyn ja kaavoituksen yhteensovittamiseksi (YVAL 5.1 §).
| | * Juslén J. 1995: Sosiaalisten vaikutusten arviointi (SVA) – monipuolisempaan suunnitteluun. Stakes, Helsinki. |
| Kaavat on valmisteltava vuorovaikutuksessa osallisten kanssa (ks. luku3). Kaavoitusprosessia
| | * Kangas, J. & Kokko, A. (toim.) 2001: Metsän eri käyttömuotojen arvottaminen ja yhteensovittaminen. Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 800, Gummerus. |
| kuvaavaan kaavioon on lisätty lakisääteisten osallistumismahdollisuuksien (esim. kaavaehdo
| | * Kauppi, S. (toim.) 2013: Ympäristötietoa kaivoshankkeista − taustatietoa kaivostoimintaan liittyvästä lainsäädännöstä ja eräiden kaivosten ympäristötarkkailusta. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 10. |
| - | | * Kauppila, P., Räisänen, M. L. & Myllyoja, S. (toim.) 2011: Metallimalmikaivostoiminna parhaat ympäristökäytännöt. Suomen ympäristö 29. |
| tuksesta kuuleminen, ks. tarkemmin MRL 8 luku) lisäksi eri toimijatahojen vuorovaikutusta
| | * Kokko, K. 2007: Ympäristöarviointi – SOVA oikeudellisesta näkökulmasta. Edita (EDILEX). |
| tukevia ja täydentäviä osallistumisen tapoja (esim. yleisötilaisuus, viranomaisyhteistyö). Apuna
| | * Kokko, K. (toim.) 2010: [http://www.ulapland.fi/loader.aspx?id=becc9ced-66ae-4755-83c4-d594e099eada Kysymyksiä saamelaisten oikeusasemasta.] Lapin yliopisto. [12.9.2013.] |
| voidaan käyttää eri intressitahoista muodostettua ohjaus- tai pienryhmää, kunhan järjestelyllä
| | * Kokko, K. 2011: Sosiaalisten vaikutusten arvioinnin oikeudelliset haasteet. Social Licence to Operate -seminaari 6.4.2011. Järjestäjät: asianajotoimisto Borenius Oy & Hill+Knowlton Oy. Helsingin pörssi. |
| ei syrjäytetä MRL 8 luvun vaatimuksia vuorovaikutuksen järjestämisestä kaavoituksessa ja sen
| | * Kokko, K. 2012: Luonnonvarojen hallinta sopimuksin. Lakimies 7–8, s. 1124–1148. |
| ympäristöarvioinnissa. (KHO 2011:86, ks. myös Oksanen 2014.)
| | * Kokko, K. 2013: Weighing environmental information and its sources in legal decision- making. Miljörättsliga perspektiv och tankevändor. Vänbok till Jan Darpö och Gabriel Michanek (toim. Gipperth & Zetterberg), s. 285–317. |
| | * Kokko, K. 2013b: Legal framework for corporate responsibility in mining. Presentation in the conference on best environmental practices in the mining sector in the Barents region, 23 April 2013. |
| | * Komu, T. 2013: Retoriikkaa vai sosiaalista kestävyyttä? Poronhoitoyhteisöjen osallistaminen kaivostoiminnan suunnitteluprosesseissa Muonion lapinkylässä ja Muonion paliskunnassa 2011–2012. Pro gradu -tutkielma, Oulun yliopisto. |
| | * Kunnari, M. 2014: Kaivostoiminnan hyväksyttävyys paikallisyhteisössä. Väitöskirjan käsikirjoitus. |
| | * Niemi, T. 2011: Kaivosrahoituksen selvitysmiestehtävä. Dnro TEM/3385/06.02.01/2010. |
| | * O’Reilly, K. 2001: Community perspectives on the Giant Mine, Yellowknife. Orphan Mine Sites workshop, June 26–27, 2001, Winnipeg, Manitoba. |
| | * Oksanen, A. 2014: Kaivoslain ja muun ympäristölainsäädännön mukaisten kuulemismenettelyjen merkitys ja systematisoinnin tarve. Artikkelin käsikirjoitus. |
| | * Paliskuntain yhdistys 2013: [http://www.paliskunnat.fi/poroyva/PoroYVA_web.pdf Opas poronhoidon tarkasteluun maankäyttöhankkeissa]. Pohjolan painotuote Oy. (12.9.2013) |
| | * Päivänen, J., Kohl, J., Manninen, R., Sairinen, R. & Kyttä, M. 2005: Sosiaalisten vaikutusten arviointi kaavoituksessa. Ympäristöministeriö, Suomen ympäristö 766. |
| | * Pölönen, I. 2007: Ympäristövaikutusten arviointimenettely. SLY. |
| | * Rannikko, P. 2004: Sosiaalinen kestävyys syrjäisen maaseudun metsätaloudessa. Teoksessa A. Lehtinen & P. Rannikko (toim.) Leipäpuusta arvopaperia: Vastuun ja oikeudenmukaisuuden haasteet metsäpolitiikassa. Kustannusosakeyhtiö Metsälehti, Hämeenlinna, s.127–144. |
| | * Satokangas, P. 2013. Matkailulla maakunta menestyy – Matkailun tulo- ja työllisyysvaikutukset 12 lappilaisessa kunnassa vuonna 2011. Lapin korkeakoulukonserni, 41 s. |
| | * Suikkanen, A. 2012: Muutosten ennakointi – esimerkkinä SVA. Suomen kaivosyrittäjät ry:n Kaivosseminaari. Luentomateriaalit 6.–7.6.2012, Luosto. |
| | * Suikkanen, A. 2013: Kaivosten talous- ja sosiaaliset vaikutukset >suomalaisilla kaivospaikkakunnilla. Julkaisematon käsikirjoitus. |
| | * Suopajärvi, L. 2013: Social impact assessment in mining projects in Northern Finland: Comparing practice to theory. Environmental Impact Assessment Review 42, s. 25–30. |
| | * Tammi-Salminen, E. 2007: Sopimus ja Kolmas – velvoite- ja esineoikeutta yhdistävä vai erottava teema? Teoksessa J. Tuomisto (toim.) Sopimus, vastuu, velvoite – juhlajulkaisu Ari Saarnilehto 1947 – 21/11 – 2007. Turun yliopisto. |
| | * The Equator Principles 2006: A financial industry benchmark for determining, assessing and managing social and environmental risk in project financing. <http://www.equator- principles.com>. (12.9.2013.) |
| | * Tukes 2013: [http://www.tukes.fi/fi/Toimialat/Kaivokset/ Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, toimialat, kaivokset]. (28.5.2013) |
| | * US SIF 2012: [http://www.ussif.org/ Centre for sustainable investment]. (12.9.2013.) |
| | * Ympäristöministeriö, alueidenkäytön osasto 2007: [http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=63877&lan=fi Osallistuminen yleis- ja asemakaavoituksessa. Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2007]. |
| | * Vanclay F. 2003: International principles for social impact assessment. Impact Assess Proj Apprais 21, s. 5-12. |
|
| |
|
| Kaavio 6. Kaavoitusprosessin eteneminen suunnittelun, päätöksenteon ja osallistumisen näkö
| | ==Viitteet== |
| -
| |
| kulmista. Kaavio: Leena Soudunsaari ja Helka-Liisa Hentilä.
| |
|
| |
|
| Kaavoitusprosessi käynnistyy kunnan tekemällä päätöksellä kaavan laatimisesta tai muutta
| | <references/> |
| -
| |
| misesta (vireillepanopäätös). Kaavoituksesta vastaavat henkilöt (esim. kaavoitusarkkitehti,
| |
| tekninen johtaja) määrittelevät hankkeen alustavat suunnittelutavoitteet, selvitystarpeet
| |
| ja vaikutusten arvioinnin laajuuden. He myös laativat osallistumis- ja arviointisuunnitelman
| |
| (OAS), jossa esitetään suunnitelma osallistumisen ja muun vuorovaikutuksen järjestämisestä
| |
| sekä vaikutusten arvioinnista. OAS sisältää myös perustiedot kaavahankkeesta ja sen valmis
| |
| -
| |
| teluprosessista aikatauluineen (MRL 63 §). OAS:sta tiedotetaan yleensä samalla kuin ilmoite
| |
| -
| |
| taan kaavoituksen vireilletulosta esimerkiksi kunnan virallisella ilmoitustaululla, paikallisessa
| |
| sanomalehdessä ja kunnan nettisivuilla. Osalliset voivat esittää ELY-keskukselle neuvottelua
| |
| OAS:n riittävyydestä, jos OAS ei ole osallisen mielestä asianmukainen (MRL 64 §). OAS:n riit
| |
| -
| |
| tävyyttä ja toteuttamista voidaan käsitellä myös kaavoituksen aloitusvaiheeseen liittyvässä
| |
| viranomaisneuvottelussa, johon osallistuvat kunnan kaavoitusviranomaiset ja ELY-keskuksen
| |
| yhteyshenkilö. (Ks. MRL 66 § ja esim. Ympäristöministeriö 2007.)
| |
| Valmisteluvaiheessa kaavoittajat tarkentavat kaavan tavoitteita muun muassa osallisilta saadun
| |
| palautteen perusteella sekä keräävät ja laativat kaava-aluetta koskevia selvityksiä. Kaavoittajat
| |
| suunnittelevat kaavaratkaisun periaatteet ja muodostavat erilaisia vaihtoehtoja selvittäen myös
| |
| niiden toteuttamiseen liittyviä merkittäviä vaikutuksia. Kaavoitusprosessin valmisteluvaihe on
| |
| osallistumisen kannalta keskeinen, koska tällöin järjestetään osallistumistilaisuuksia (esim.
| |
| yleisötilaisuus, seminaari, työpaja, kävelykierros kaava-alueella) ja viranomaisyhteistyötä
| |
| kaavan merkittävyyden ja vaikuttavuuden mukaan. Vaikutusten arvioinnin ja vaihtoehtojen
| |
| vertailun pohjalta valitaan vaihtoehdot, jotka työstetään kaavaluonnoksiksi ja joiden toteutta
| |
| -
| |
| misen vaikutukset myös arvioidaan. Kaavaluonnokset ja valmisteluaineisto asetetaan julkisesti
| |
| nähtäville ja osalliset voivat esittää mielipiteitä joko suullisesti tai kirjallisesti kaavoittajalle.
| |
| (Ks. esim. Ympäristöministeriö 2007.)
| |
|
| |
|
| 33
| | ==Katso myös== |
| Kaavoittajat käyvät läpi kaavaluonnoksista ja -aineistosta saadun palautteen ja ryhtyvät työstä
| |
| -
| |
| mään kaavaehdotusta, jonka lisäksi viimeistellään kaavaselostus, jossa kuvataan kaavan sisäl
| |
| -
| |
| töä. Kaavaehdotus esitellään kunnassa esimerkiksi tekniselle lautakunnalle, jonka puoltaessa
| |
| ehdotus asetetaan julkisesti nähtäville 30 vuorokauden ajaksi. Ehdotuksen nähtävillä olosta
| |
| tiedotetaan muun muassa paikallisessa sanomalehdessä. Kaavaehdotuksesta pyydetään tar
| |
| -
| |
| vittaessa asiantuntijalausunnot (esim. ELY-keskus, muut viranomaiset, joiden toimialaan liittyy
| |
| sekä keskeiset yhteisöt). Kaavaehdotukseen tyytymättömät osalliset ja kunnan jäsenet voivat
| |
| tehdä kaavaehdotuksesta kirjallisen muistutuksen kuntaan. Kaavoittaja tekee muistutuksista
| |
| ja lausunnoista yhteenvedon ja esittää onko kaavaehdotusta tarpeen tarkistaa. Merkittävistä
| |
| kaavoista järjestetään tarvittaessa viranomaisneuvottelu sen jälkeen, kun muistutukset ja
| |
| lausunnot on saatu. Kaavoittaja laatii vastaukset lausuntoihin ja muistutuksiin. (Ks. MRL 65
| |
| § ja esim. ympäristöministeriö 2007.) Kaavaehdotus laitetaan uudestaan nähtäville, jos sitä
| |
| on olennaisesti muutettu muistutusten ja lausuntojen perusteella (maankäyttö- ja rakennus
| |
| -
| |
| asetus, MRA 895/1999 32 §).
| |
| Kaavaehdotus etenee kunnanhallituksen kautta kunnanvaltuustoon hyväksyttäväksi. Kaavan
| |
| hyväksymistä koskevasta päätöksestä lähetetään viipymättä tieto niille kunnan jäsenille sekä
| |
| muistutuksen tekijöille, jotka kaavan nähtävillä ollessa ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja
| |
| samalla ilmoittaneet osoitteensa. Kaavoituspäätöksestä tiedotetaan myös esimerkiksi sano
| |
| -
| |
| malehdessä. Päätökseen tyytymätön voi hakea siihen muutosta hallinto-oikeudesta. Kuntien
| |
| yhteisestä yleiskaavasta, samoin kuin maakuntakaavasta valitetaan ympäristöministeriöön,
| |
| joka vahvistaa nämä kaavat. ELY-keskus voi tehdä kunnalle kirjallisen oikaisukehotuksen kaavan
| |
| hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Kaava kuulutetaan voimaan oikeuskäsittelyn jälkeen.
| |
| (Ks. tarkemmin MRL 67, 188 ja 195 § ja esim. Ympäristöministeriö 2007.)
| |
| Kunta on velvollinen seuraamaan kaavojensa ajanmukaisuutta (esim. asemakaavan osalta
| |
| MRL 60 §, MRA 2 §) ja niiden toteutumista ryhtyen tarvittaessa toimenpiteisiin vanhentunei
| |
| -
| |
| den kaavojen uudistamiseksi. Vanhentuminen voi johtua esimerkiksi siitä, että kaava ei ole
| |
| toteutunut ollenkaan tai on toteutunut vain osittain. Lähiympäristön olosuhteet ovat myös
| |
| voineet muuttua esimerkiksi liikenneratkaisujen osalta.
| |
|
| |
|
| Kaivoksiin liittyvät lupamenettelyt
| | Muita kaivostoimintaan liittyviä sivuja: |
| Tarvittavat luvat ja selvitykset
| | * [[Kaivos-YVA-opas]] |
| Ennen kaivostoiminnan aloittamista kaivoshankkeelle on haettava useiden eri lakien mukaisia
| | * [[Minera-hanke]] |
| lupia. Keskeisiä lupia ovat kaivoslain mukaisten malminetsintä-, kullanhuuhdonta- ja kaivoslu
| | * [[Hyvä kaivos pohjoisessa]] |
| -
| | * [[Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt]] |
| van (Tukes, ks. KaivosL 5 luku, lupaviranomaisista KaivosL 33 §) lisäksi ympäristönsuojelulain
| | * [[Ympäristövaikutusten arviointimenettely kaivoshankkeissa]] |
| mukainen ympäristölupa (AVI, ks. YSL 3 luku viranomaisista ja niiden tehtävistä), vesilain mu
| | * [[Teemasivu:Kaivostoiminta]] |
| - | |
| kainen vesitalouslupa (AVI, ks. VesiL 1 luku 7 §), erilaiset turvallisuutta koskevat luvat (kaivos
| |
| -
| |
| turvallisuusluvan myöntää tukes, ks. KaivosL 122 §) kuten vaarallisten kemikaalien käsittelyä,
| |
| räjähdysaineiden käyttöä ja varastointia koskevat luvat sekä laadittavat pelastussuunnitelmat
| |
| (pelastusviranomainen, ks. KaivosL 115 §), turvallisuusselvitykset ja muun muassa patojen
| |
| turvallisuutta koskevat tarkkailuohjelmat (ELY-keskus, ks. patoturvallisuuslaki 5 §). Tarvittaessa
| |
| kaivosaluelunastuslupaa, jolla saa käyttöoikeuden kaivosalueeseen ja sen apualueeseen, on
| |
| haettava valtioneuvostolta (ks. KaivosL 33.1 §). Lisäksi on haettava rakennuslupia (kunnat)
| |
| rikastamo- ja toimistorakennuksia sekä muita vastaavia rakennuksia varten (ks. MRL 125
| |
| §). Niissä tapauksissa, kun aikomuksena on louhia joko uraania tai toriumia, edellytetään
| |
| kaivokselle myös ydinenergialain mukaista lupaa (valtioneuvosto, ks. KaivosL 33.1 § sekä
| |
| ydinenergialaki 16 §). Tällöin ydinenergialain mukainen lupahakemus ja kaivoslupahakemus
| |
| 34
| |
| käsitellään ja ratkaistaan yhdessä (ydinenergialaki 23.3 §). Vaadittavien lupien määrä voi
| |
| vaihdella kaivosten ominaisuuksien mukaan.
| |