Keskustelu:Avoin päätöksentekokäytäntö voisi parantaa tiedon hyödyntämistä

Päätöksenteko ja tutkimus ovat lähempänä kuin uskoisi

Tämä kirjoitus on vastine ja laajennus artikkeliin Politiikka palaa tieteeseen (HS Kotimaa 24.2.2014, s. A8) ja pääkirjoitukseen Mutu ja huuhaa eivät saa ohittaa tietoa (HS Pääkirjoitus 16.3.2014, s. A4) sekä HS 7.3. Paul-Erik Korvelan kritiikkiin osallistavista demokratiamenetelmistä (Demokratian uudistaminen voi viedä harmaalle alueelle). Vieraskynäkirjoitusten pituus on 3 500–5 500 merkkiä, mielipidekirjoitusten 3200 merkkiä.

Jutussa mainittu Yhteiskuntapolitiikka-lehden artikkeli: URN:NBN:fi-fe2014031821621

Päätöksenteko ja tutkimus ovat lähempänä kuin uskoisi (lyhyempi mielipidekirjoitus, lähetetty Helsingin Sanomiin 25.3.2014 ja samana päivänä uudestaan 2900 merkin pituiseksi lyhennettynä). Julkaistu 1.4.2014 [1]

Poliittisen päätöksenteon pitää perustua näyttöön ja vaikutusarviointeihin. Tähän pyrkivät myös Suomen Akatemian ja Valtioneuvoston kanslian uudet rahoitusmuodot.

Näyttöön perustuvaa päätösvalmistelua ei vielä osata, vaikka siihen on jo olemassa keinoja. Ongelmaa on niin päättäjissä kuin tutkijoissa (HS Pääkirjoitus 16.3.2014), eivätkä osallistamisen menetelmät välttämättä auta (HS vieraskynä 7.3.).

Tieteessä on periaate, että väite voidaan osoittaa vääräksi muttei oikeaksi ja silloinkin vain vetoamalla havaintoihin - ei auktoriteetteihin. Aluksi väitteitä pidetään mahdollisesti tosina, mutta niitä kritisoidaan ja havaintoihin sopimattomat hylätään.

Tutkimus ja päätöksenteko ovat tietotyötä ja menetelmiltään lähempänä toisiaan kuin luulisi. Tutkija etsii selityksiä ennustamaan tehdyt havainnot. Päättäjä etsii päätösvaihtoehtoja, jotka nykyselitysten valossa saavuttavat asetetut tavoitteet.

Kritiikki ja avoimuus edistävät tietotyön tehokkuutta ja tuloksellisuutta, koska ennalta ei voi tietää ratkaisevan tiedon sisältöä tai lähdettä. Niinpä päätösvalmistelu pitää avata, jotta kansalaisella on käytettävissään sama informaatio ja työkalut kuin päätöstä valmistelevalla virkamiehellä. Tämä on järjestettävä oikein, jottei päädytä kaaokseen. Periaatteita kuvataan Yhteiskuntapolitiikka-lehdessä 1/2014.

Lähtökohtana on julkistaa päätöksenteon tavoitteet, joihin suunnitelmia ja toteumaa verrataan. Toinen periaate on päätösvaihtoehtojen ja vaikutusten syy-seuraussuhteiden kuvaaminen: keskustelu henkilöistä tai puolueista on yleensä sivuraiteella.

Kolmas on kohteellisuus eli sisällön työstäminen avoimesti yhdessä verkkopalvelussa. Vaikka monet nykykäytännöt haraavat vastaan, tästä on hyviä kokemuksia terveysvaikutusarvioinnissa (Opasnet) ja sote-palvelujen kehittämisessä (Innokylä).

Neljäs on uusiokäyttö eli tiedon tuottaminen toisissakin tarkoituksissa käytettäväksi. Viides ja kuudes ovat mainitut kritiikki ja avoimuus.

Avoimesta päätöksentekokäytännöstä epäillään, että ihmiset eivät noudata periaatteita ja keskustelu ryöpsähtää riitelyksi. Mutta poliittista keskustelua voi jatkaa kuin ennenkin, kunhan olennaiset näkemykset kerätään periaatteita noudattavaan paikkaan. Vaikuttaa voi, jos on sanottavaa.

Parhaiten käytäntö auttaisi monimutkaisissa ongelmissa, kuten ilmastonmuutoksessa tai kuntauudistuksessa. Niissä yksilön on vaikea omaksua kaikkea hyvään päätökseen tarvittavaa tietoa. Silloin tarvitaan jaettua ymmärrystä, jota näin syntyy.

Uutta osaamista tarvitaan päättäjien, tutkijoiden ja sidosryhmien tietojen jäsentämiseksi. Tämän vuorovaikutuksellisen asiantuntijuuden koulutus ja resursointi on tällä hetkellä suuri puute, mutta tehokas ja nopea ratkaisu päätöksenteon kehittämiseksi. Otavan Opisto on tällaista koulutusta aloittamassa.

Valtioneuvoston kanslian tai Avoimen hallinnon hankkeen tulisi ryhtyä priimusmoottoriksi.

Jouni Tuomisto, johtava tutkija, THL

Mikko Pohjola, vieraileva tutkija, THL

Pasi Pohjola, kehittämispäällikkö, THL

Päätöksenteko ja tutkimus ovat lähempänä kuin uskoisi (Pitempi vieraskynäversio, ei hyväksytty Helsingin Sanomiin 18.3.2014 eikä Suomen Kuvalehteen 24.3.2014. Viilattu THL-blogiin sopivaksi 26.3.2014)

Parin vuoden aikana on vahvistunut yksimielisyys siitä, että politiikasta pitäisi saada enemmän näyttöön perustuvaa ja päätösten vaikutusarvioinnin tulisi olla keskeinen osa päätösvalmistelua. Suomen Akatemia ja Valtioneuvoston kanslia kehittävät tätä tukevaa rahoitusta.

Näyttöön perustuvaa päätösvalmistelua ei vielä osata. Viime aikoina on julkaistu uutta tutkimusta siitä, miten tätä valmistelua pitäisi tehdä. Ongelmaa on niin päättäjien kuin tutkijoidenkin puolella, kuten Helsingin Sanomien pääkirjoituksessa on todettu (HS 16.3.2014). Myöskään osallistavat demokratian menetelmät eivät välttämättä ratkaise tätä ongelmaa (HS vieraskynä 7.3.).

Tieteessä on periaatteena, että havaintojen perusteella voidaan todistaa väite vääräksi muttei oikeaksi. Tällöinkin väitteitä tulee perustella vetoamalla havaintoihin - ei auktoriteetteihin. Siksi lähtökohta on, että väitteitä pidetään mahdollisesti tosina, mutta niitä kritisoidaan ja ne hylätään armotta, jos ne eivät pidä yhtä havaintojen kanssa.

Tutkimus ja päätöksenteko ovat molemmat tietotyötä. Menetelmiltään ne voisivat olla paljon lähempänä toisiaan, kuin nykyään osataan ajatella. Tutkija yrittää parhaan selityksen, joka uskottavasti ennustaisi tehdyt havainnot. Päättäjä yrittää löytää parhaan päätösvaihtoehdon, joka uskottavasti johtaisi asetettuihin tavoitteisiin nykyselitysten valossa.

Tietotyössä tehokkuus vaatii kritiikkiä ja avoimuutta, koska ennalta ei voi tietää ratkaisevan tiedon sisältöä tai lähdettä. Niinpä päätösvalmistelukin pitää toteuttaa niin, että kansalaisilla, asiantuntijoilla ja muilla sidosryhmillä on käytettävissään sama informaatio ja tietotyökalut kuin päätöstä valmistelevalla virkamiehellä. Suomen korkeasti koulutetun kansan keskuudesta löytyy paljon enemmän minkä tahansa alan asiantuntijoita kuin on mahdollista kutsua valmistelukomiteaan. Valmistelu on avattava, jotta tämä osaaminen saadaan käyttöön.

Päätösvalmistelu ja vaikutusarviointi ovat vaikeaa työtä erityisesti avoimesti toteutettuna, ja työ on organisoitava oikealla tavalla, jottei päädyttäisi kaaokseen. Tällaisen organisoinnin kuutta periaatetta on käsitelty tarkemmin tuoreessa artikkelissamme Yhteiskuntapolitiikka-lehdessä 1/2014 sekä internetissä http://fi.opasnet.org/fi/APTK.

Lähtökohtana on, että päätöksenteon tavoitteet julkistetaan, jotta suunnitelmia ja myös toteumaa voidaan verrata tavoitteisiin. Toinen periaate on syy-seuraussuhteisiin keskittyminen eli päätösvaihtoehtojen vaikutusten kuvaaminen. Jos valmistelussa ajaudutaan keskustelemaan henkilöistä tai puolueista, ollaan todennäköisesti sivuraiteella.

Kolmas periaate on kohteellisuus eli päätöksen sisällön työstäminen alusta loppuun avoimesti yhdessä verkkopalvelussa. Vaikka se on vastoin lukuisia nykykäytäntöjä eikä sen merkitystä siksi usein ymmärretä, siitä on kuitenkin hyviä kokemuksia vaikutusarviointien (Opasnet) ja palveluiden kehittämisen osalta (Innokylä).

Neljäs periaate on uusiokäyttö eli kaiken tiedon tuottaminen sellaisessa muodossa, että se on aina mahdollisimman helposti käytettävissä uusiin tarkoituksiin. Käytännössä tämä tarkoittaa avointa dataa. Viides ja kuudes periaate, kritiikki ja avoimuus, mainittiinkin jo aiemmin.

Avoimeen päätöksentekokäytäntöön liittyy epäilyjä, että ihmiset eivät noudata tuollaisia periaatteita, ja keskustelu ryöpsähtää hallitsemattomaksi kiistaksi siitä, kuka saa viimeisen sanan. Mutta tarkoitus ei olekaan, että kaikki pakotetaan opettelemaan nämä periaatteet. Poliittista ja muuta keskustelua voi jatkaa kuin ennenkin, ja sieltä kerätään ja jäsennetään olennaiset näkemykset paikkaan, jossa periaatteita noudatetaan. Tämä muuttaa näennäisosallistumista todelliseksi vaikuttamiseksi, jos on sanottavaa.

Parhaiten uusi toimintatapa auttaisi kaikkein monimutkaisimmissa ongelmissa, kuten ilmastonmuutoksessa tai kuntauudistuksessa. Niissä yksittäisen päättäjän tai tutkijan on vaikea omaksua kaikkea sitä tietoa, joka hyvän päätöksen tekemiseen tarvitaan. Silloin tarvitaan jaettua ymmärrystä, joka on kuvatulla keinolla saavutettavissa.

Uutta osaamista tarvitaan päättäjien, tutkijoiden ja sidosryhmien tietojen jäsentämiseksi. Tätä osaamista eli vuorovaikutuksellista asiantuntijuutta ei ole riittävästi, ja myös sen koulutus ja resursointi on tällä hetkellä olematonta. Toisaalta tällainen koulutus on tehokas ja nopea ratkaisu päätöksenteon kehittämiseksi. Otavan Opisto onkin tällaista koulutusta aloittamassa.

Valtioneuvoston kanslian tai Avoimen hallinnon hankkeen tulisi ryhtyä priimusmoottoriksi avoimen päätöksentekokäytännön resursoinnissa, kouluttamisessa ja jalkauttamisessa suomalaiseen yhteiskuntaan.

Jouni Tuomisto, johtava tutkija, THL

Mikko Pohjola, vieraileva tutkija, THL

Pasi Pohjola, kehittämispäällikkö, THL

Raakatekstiä materiaaliksi

Tähän on jätetty vain sellaisia ajatuksia, jotka eivät päätyneet lopulliseen kirjoitukseen.

• On olemassa myös tieteellisesti päteviä keinoja hankkia tietoa silloin, kun varsinaiset mittaukset olisivat käytännössä mahdottomia eli perinteisen tutkimuksen ulottumattomissa. Yksi tapa on kykypainotettu asiantuntija-arvio (expert elicitation), joka on nykyään valitettavan harvinainen.
• On myös menetelmiä selvittää, mitkä tutkimuksen epävarmuudet itse asiassa ovat kaikkein tärkeimpiä hyvien päätösten esteitä. Silloin saadaan selville, mitä tutkimusta päätöksenteko todella tarvitsee, ja huoli poliittisesta suhmuroinnista tieteen tontilla vähenee.
• Näitä menetelmiä on tarkemmin kuvattu internetissä http://fi.opasnet.org/fi/APTK

Erilaisia perusteltuja näkemyksiä ei ole rajatonta määrää vaan itse asiassa yllättävän vähän. Tämä kohtuu siitä että nyt tarkastellaan vain tiettyyn yksityiskohtaan liittyviä perusteltuja näkemyksiä (yksityiskohta voi olla kyllä merkitykseltään hyvin laajskin). Erilaisi tiettyyn teemaan liittyviä yksityinkohtia voi olla hyvinkin runsaaasti ja tämän takia erilaisia yksityiskohtien näkemysten yhdistelmiä on käytännössä rsjsttomasti. Mutta juuri tästä syystä tietokoneen pitäisi laittaa järjestämään tätä tietoa. Siltä kun onnistuu miljardienkn yhdistelmien jäsentäminen ja hallitseminen vaivattomasti. Ihmiselle tämä on mahdotonta.

Tavaramsekkinoilla on lähtökohtainen niukkuus ja hintamekanismi varmistaa että ideoita tulee sitä enemmän mitä suurempi puute jostain asiasta on. Tiedon markkinoilla ihanne on että kaikki on kaikkien saatavilla koko ajan ilmaiseksi, jolloin mitään hintamekanismia ei edes voi syntyä vaan se on ristiriidassa perusihanteen kanssa. Se miten markkinatoimijoita palkitaan on ratksisematta mutta vastinee mahdolliduuden yietoa tuottamalla kerätä arvostusta, joka on sitten vaihdettavissa rahaksi.

Hyvä uutinen on, ettei tietomsrkkinamekanismia tarvitse ratkaista ennen sen käyttöönottoa. Se voidaan ottaa käyttöön vaikka heti vahvasto subventoiduolla aloilla eli erityisesti tutkimuksessa ja päätöksenteossa. Näillä aloillahan palkkaa maksetaan useita vuosia ennen kuin aletaan kysellä kuinka paljon aikaa kestäviä tietoja on onnistunut tuottamaan. Riittää siis et työnantaja eli kansa - me - alamme vaatia parempia käytäntöjä: kaikki tieto ja tyäkalut kaikkien käyttöön ja ajatusten kilpailu on sallittava.

Tee konkreettinen kuvaus esim sotesta: kuvitteellinen tilasto siitä moniko ihminen on ottamut siihen kantaa 3.5M, montako puheenvuoroa esitetty 12M. näistä saman henkilön toistettuja puheenvuoroja 8M. Anekdootteja 1.5M. Asian vierestä esim hallituksen haukumista 2M. Eli 500k ihmistä on sanonut jossain jotain asiapitoista. Näissä on 2k erilaista ajatusta. Nämä pitää jäsentää. Mielekkäitä asiakokonaisuuksia 70. Ajatuksista 1.2k virheellisiä.

Luin äskettäin Juha Herkmanin analyysin politiikan ja median suhteesta Suomessa, ja hän oli päätynyt samaan päätelmään siltä osin kuin se koski poliittista päätösvalmistelua ja avoimuutta: ei ole avointa.

Katso myös

• Arkisto:
  • HS-vieraskynäksi 18.3.2014 lähetetty pitempi versio
  • HS-mielipidepalstalle 25.3.2014 lähetetty lyhyempi versio
  • sähköpostikeskustelu Juhani Eskolan kanssa aiheesta
  • raakateksti kokonaisuudessaan (ennen kuin sivulta poistettiin ajatukset, jotka päätyivät kirjoitukseen)
• Avoin päätöksentekokäytäntö
• Ilmastolaki