Ilmastolaki

Tämä sivu on tietokide alatyypiltään arviointi. Sivutunniste: Op_fi4000
Moderaattori:Jouni (katso kaikki) Sivun edistymistä ei ole arvioitu. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review).
Lisää dataa {{#opasnet_base_link:Op_fi4000}}

Ilmastolaki in hallituksen suunnittelema lakiesitys, joka on tarkoitus hyväksyä eduskunnassa huhtikuussa 2014. Se on puitelaki, jossa ohjataan ilmastopolitiikan, -strategioiden ja -politiikkatoimien toteuttamista, seurantaa ja ohjausta.

• Ilmastolain valmistelu
• Ilmastolain valmistelublogi (ei sisällä kommentteja; eikö niitä ole tullutkaan?)
• Ilmastolakiehdotuksesta pyydetään lausuntoja 11.3.2014 mennessä
• Ilmastolakiluonnos

Kysymys

Miten ilmastolakia voisi parantaa nykyisestä versiosta (11.2.2014)?

Ilmastolaille asetetut tavoitteet ovat lakiluonnoksen perusteluosion mukaan tiivistetysti seuraavat.

1. Lisätä kansallisen ilmastopolitiikan selkeyttä, pitkäjänteisyyttä ja läpinäkyvyyttä ja siten vahvistaa sitä.
2. Kehittää valtioneuvoston ja eduskunnan työtä tukeva suunnittelujärjestelmä vahvistamaan erityisesti päästökaupan ulkopuolisia sektoreita.
3. Turvata perusteellinen ja avoin valmistelu, jossa kuullaan eri tahoja siitä, minkälainen politiikka parhaiten sekä hillitsisi ilmastonmuutosta että huomioisi muut yhteiskunnalliset tavoitteet.
4. Seurata ilmastotoimien toteutumista.
5. Päästä suureen kustannustehokkuuteen mm. hyödyntämällä mahdollisimman paljon nykyisiä ilmastopolitiikan suunnittelu- ja seurantajärjestelmiä.
6. Varmistaa riippumattoman poikkitieteellisen tiedon kokoamisen ja erittelyn jatkuvuus ja monialaisen tiedon hyödyntäminen politiikkatoimissa ja seurannassa. Tätä tarkoitusta varten Ilmastopaneelille annetaan lakisääteinen asema.
7. Varmistaa johdonmukainen yhteiskunnallinen keskustelu suurista rakenteellisista muutoksista.
8. Välttää ristiriidat ja päällekkäisyydet ilmastolaissa säädettyjen suunnitelmien ja toisaalta käytössä olevien suunnittelukäytäntöjen osalta. Tämä koskee erityisesti keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman ja energia- ja ilmastostrategian yhteensovittamista keskenään.
9. Ohjata valtionhallintoa ja sen suunnittelua mutta ei asettaa vaatimuksia kunnille tai kansalaisille.

Vastaus

Tavoitteiden paremmaksi saavuttamiseksi ehdotetaan seuraavat muutokset nykyiseen lakiehdotukseen (versio 11.2.2014).

• Pienhiukkaset ja mustahiili on mainittava kasvihuonekaasuissa 5 § 1 momentin 1 kohdassa, vaikka ne ovatkin aerosoleja eivätkä kaasuja. Ne ovat kuitenkin olennaisia ihmisperäisiä ilmastonmuutokseen vaikuttavia ilmapäästöjä. Nykyinen ehdotus kuuluu seuraavasti:

  1) kasvihuonekaasulla hiilidioksidia, metaania, typpioksiduulia, fluorihiilivetyjä, perfluorihiilivetyjä, rikkiheksafluoridia, typpitrifluoridia sekä muita ilmakehän sekä luonnollisia että ihmisen toiminnan aiheuttamia kaasumaisia ainesosia, jotka ottavat vastaan ja lähettävät edelleen infrapunasäteilyä, siten kuin niistä kulloinkin voimassa olevissa Suomea sitovissa kansainvälisissä velvoitteissa määrätään;

  5 § 1 momentin 1 kohta ehdotetaan muutettavaksi seuraavasti:

  1) kasvihuonekaasulla hiilidioksidia, metaania, typpioksiduulia, fluorihiilivetyjä, perfluorihiilivetyjä, rikkiheksafluoridia, typpitrifluoridia, pienhiukkasia ja mustahiiltä sekä muita ilmakehän sekä luonnollisia että ihmisen toiminnan aiheuttamia kaasumaisia ainesosia ja aerosoleja, jotka ottavat vastaan ja lähettävät edelleen infrapunasäteilyä, siten kuin niistä kulloinkin voimassa olevissa Suomea sitovissa kansainvälisissä velvoitteissa määrätään;

• Alla on kuvattu avointa päätöksentekokäytäntöä. Sen olennainen uusi osa on vuorovaikutuksellinen asiantuntijuus, joka ei terminä ole vakiintunut. Niinpä ehdotetaan sen määritelmän lisäämistä 5 § 1 momentin uudeksi kohdaksi 10.

  10) vuorovaikutuksellisella asiantuntijuudella käytäntöjä ja taitoja, joiden avulla voidaan ohjata keskustelua kohti asiaperusteista väittelyä ja tehdä jäsennettyjä yhteenvetoja ja määrällisiä arvioita vaikutusarviointien pohjaksi näistä keskusteluista, tutkimustiedosta ja muusta asianmukaisesta tietoaineksesta.

• 10 § on muutettava vastaamaan tuoretta käsitystä menetelmistä, joilla tutkimus voi tukea päätöksentekoa. Näitä on kuvattu mm. tuoreessa Yhteiskuntapolitiikka-lehdessä nro 1/2014 (Tuomisto JT, Pohjola M, Pohjola P: Avoin päätöksentekokäytäntö voisi parantaa tiedon hyödyntämistä; sivut 66-75. Samassa lehdessä on aiheeseen liittyvää keskustelua myös ss. 76-81.) Nykyinen ehdotus kuuluu seuraavasti:

  Edellä 7, 8 ja 9 §:ssä tarkoitettuja ilmastopolitiikan suunnitelmia valmisteltaessa on yleisölle varattava tilaisuus tutustua suunnitelmaluonnokseen sekä esittää siitä mielipiteensä kirjallisesti. Lisäksi keskeisiltä viranomaisilta ja yhteisöiltä sekä 16 §:ssä tarkoitetulta tieteelliseltä asiantuntijaelimeltä on pyydettävä suunnitelmaluonnoksesta lausunto.

  Ilmastopolitiikan suunnitelmien ympäristövaikutusten arvioinnista säädetään viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa (200/2005). Suunnitelmien laatimisen yhteydessä myös niiden taloudelliset ja sosiaaliset sekä muut vaikutukset on selvitettävä tarpeellisessa määrin.

  10 § ehdotetaan muutettavaksi seuraavasti (sisältää yhden momentin lisäyksen toteutuskeinoista):

  Edellä 7, 8 ja 9 §:ssä tarkoitetut ilmastopolitiikan suunnitelmat tulee valmistella avoimesti internetissä eli siten, että yleisöllä on jatkuvasti käytettävissään samat valmistelutyökalut ja informaatio kuin asian valmistelijalla. Yleisöllä on siis mahdollisuus nähdä internetissä senhetkinen suunnitelmaluonnos ja sen valmisteluun käytetyt tausta-aineistot, poislukien sellainen tausta-aineisto, joka toisen lain perusteella on salaista. Yleisölle on myös tarjottava jatkuva mahdollisuus esittää siitä mielipiteensä edellä mainittuja valmistelutyökaluja käyttäen. Lisäksi keskeisiltä viranomaisilta ja yleisöiltä sekä 16 §:ssä tarkoitetulta tieteelliseltä asiantuntijaelimeltä on pyydettävä suunnitelmaluonnoksesta lausunto, joka sisällytetään osaksi suunnitelmaluonnosta samoja työkaluja käyttäen.

  Ilmastopolitiikan suunnitelmien ympäristövaikutusten arvioinnista säädetään viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa (200/2005). Suunnitelmien laatimisen yhteydessä myös niiden taloudelliset, terveydelliset ja sosiaaliset sekä muut vaikutukset on selvitettävä tarpeellisessa määrin.

  Edellä 10, 11 ja 12 §:ssä kuvattu avoin valmistelu edellyttää vuorovaikutuksellista asiantuntijuutta eli kykyä tuottaa johdonmukaisia tietokokonaisuuksia vaihtelevasta aineistosta. Valtioneuvoston kanslian on varattava tällaisen osaamisen kehittämiseen ja edellä kuvattuun toimintaan riittävät resurssit.

• 12 §:ssä mainitut seurannan tulokset on julkaistava avoimena datana. Seurannan on myös oltava jatkuvaa ja peilauduttava asetettuihin tavoitteisiin. Nykyisen ehdotuksen 12 § 4 momentti kuuluu seuraavasti:

  Seurannan tuloksista on tiedotettava yleisölle riittävästi.

  12 § 4 momentti ehdotetaan muutettavaksi seuraavasti:

  Edellä 10, 11 ja 12 §:ssä tarkoitetut suunnitelmat, selonteot ja seurantaraportit tausta-aineistoineen on julkaistava avoimena datana eli siten, että ne ovat teknisesti, laillisesti ja maksutta vapaasti kaikkien käytettävissä. Seurannan on oltava jatkuvaa, ja toteumaa on peilattava julkisesti lausuttuihin ilmastopolitiikan tavoitteisiin. Seurannan tuloksista on myös tiedotettava yleisölle riittävästi.

• Jos seuranta on jatkuvaa ja avointa, on 13 § 2 momentti tarpeeton.

  Ehdotetaan poistettavaksi 13 § 2 momentti, joka nykyehdotuksessa kuuluu seuraavasti:

  Sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, 7, 8 ja 9 §:ssä tarkoitettuja ilmastopolitiikan suunnitelmia voidaan tarkistaa myös niiden sisältämissä merkitykseltään vähäisissä tiedoissa ilmenneiden puutteiden johdosta. Tällaisen seikan tarkistaminen voidaan suorittaa noudattamatta 10 §:n mukaista menettelyä.

• Edellä mainituissa ehdotuksissa esiin noussut vuorovaikutuksellinen asiantuntijuus tulee sisällyttää myös Ilmastopaneelin tehtävänkuvaan 16 §:n 1 momentissa. Se kuuluu nykyluonnoksessa seuraavasti:

  Valtioneuvosto asettaa tieteellisen ja riippumattoman asiantuntijaelimen (Suomen ilmastopaneeli) ilmastopolitiikan suunnittelun ja sitä koskevan päätöksenteon tueksi. Asiantuntijaelimen tehtävänä on ilmastopolitiikan suunnittelua ja seurantaa varten koostaa ja eritellä tieteellistä tietoa ilmastonmuutoksen hillitsemisestä ja siihen sopeutumisesta. Asiantuntijaelin voi suorittaa myös muita ilmastonmuutosta koskevan tietopohjan tuottamista koskevia tehtäviä.

  Ehdotetaan 16 §:n 1 momentin muuttamista seuraavasti:

  Valtioneuvosto asettaa tieteellisen ja riippumattoman asiantuntijaelimen (Suomen ilmastopaneeli) ilmastopolitiikan suunnittelun ja sitä koskevan päätöksenteon tueksi. Asiantuntijaelimen tehtävänä on ilmastopolitiikan suunnittelua ja seurantaa varten koostaa ja eritellä tieteellistä tietoa sekä toimia vuorovaikutuksellisena asiantuntijana ilmastonmuutoksen hillitsemisessä ja siihen sopeutumisessa. Asiantuntijaelin voi suorittaa myös muita ilmastonmuutosta koskevan tietopohjan tuottamista koskevia tehtäviä.

Perustelut

On tuoretta tutkimustietoa siitä, miten päätösvalmistelua tulisi tehdä, jotta tieteellinen tieto tulee tehokkaasti hyödynnetyksi ja kansalaisten osallistuminen toteutetuksi. Menetelmä on nimeltään avoin päätöksentekokäytäntö. Asiaa on kuvattu tarkemmin artikkelissa Avoin päätöksentekokäytäntö voisi parantaa tiedon hyödyntämistä.

Kyseinen päätöksentekokäytäntö tukee täsmällisesti tälle laille asetettuja tavoitteita eli johdonmukaisuutta, organisaatiorajat ylittävää suunnittelua ja seurantaa sekä avointa valmistelua ja kansalaisten osallistumista. Avoimen päätöksentekokäytännön tueksi on kehitetty myös verkkotyötiloja ja mallinnusjärjestelmiä, joilla voidaan tuottaa vaikutusarviointimalleja ilmastostrategioiden tueksi. Näin on jo tehtykin: Kuopion ilmastostrategiaa on arvioitu näillä mainituilla työkaluilla, ja työ osoittaa niiden toimivan. Tulokset ja mallit ovat avoimesti käytettävissä uusiin vastaaviin tarkasteluihin.

Ilmastolaissa on syytä huomioida myös tuore ympäristövaikutusten arviointia koskeva YVA-direktiiviluonnos. Se korostaa samoja asioita, joita tässäkin on nostettu esille: keskitettyä ja tehokasta tiedon jakamista vaikutusarvioinnin tekemisessä: "The detailed arrangements for informing the public [...] and for consulting the public concerned [...] shall be determined by the Member States. Member States shall take the necessary measures to ensure that the relevant information is provided through a central portal which is accessible to the public electronically in accordance with Article 7(1) of Directive 2003/4/EC."

Tavoitteet ja toteuttamisvaihtoehdot

Tämä teksti on nykyluonnoksen perusteluiden luku 3.1

Esityksen tavoitteena on vahvistaa kansallista ilmastopolitiikkaa lisäämällä sen pitkäjänteisyyttä ja siihen liittyvän valmistelun läpinäkyvyyttä. Tähän pyritään säätämällä valtioneuvoston ja eduskunnan työtä tukevasta suunnittelujärjestelmästä, jonka avulla voidaan vahvistaa erityisesti päästökaupan ulkopuolisten sektoreiden ilmastopolitiikan ohjausta Suomen kansainvälisten sitoumusten ja EU-lainsäädännön velvoitteiden täyttämiseksi. Esityksellä pyritään turvaamaan perusteellinen ja avoin valmistelu, jossa kuullaan eri tahoja siitä, minkälainen politiikka parhaiten sekä hillitsisi ilmastonmuutosta että ottaisi huomioon muut yhteiskunnalliset tavoitteet.

Lisäksi tavoitteena on seurata, miten suunnitellut toimet ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi toteutuvat. Esityksen tavoitteena on hyödyntää mahdollisimman paljon nykyisiä ilmastopolitiikkaan liittyviä suunnittelu- ja seurantajärjestelmiä ja tavoitella muutoinkin mahdollisimman suurta kustannustehokkuutta.

Hallituksen esityksen valmistelussa on lain säätämisen yhtenä vaihtoehtona tarkasteltu nykyisten strategioiden, eli energia- ja ilmastopolitiikan strategian sekä sopeutumisstrategian kehittämistä ilman uutta lainsäädäntöä. Myös ilmastopaneelin laatimassa ilmastolakia koskeneessa esiselvityksessä tarkasteltiin sekä nykyiseen strategiakäytäntöön perustuvaa vaihtoehtoa että eri tyyppisiä sääntelyvaihtoehtoja. Osa valmistelun aikana kuulluista sidosryhmistä oli sitä mieltä, että nykykäytäntö on toimiva ja riittävä, kun taas osa piti lain säätämistä tarpeellisena.

Nykykäytännössä strategioiden laatimiseen ei ole lakiin perustuvaa velvoitetta. Jos nykyistä strategiakäytäntöä jatkettaisiin, suunnittelujärjestelmän käytännön soveltamiseen liittyisi epävarmuutta esimerkiksi sen suhteen, millä aikataululla strategioita laaditaan ja mitä tietoja strategiat käytännössä sisältäisivät. Myös eduskunnan ja hallituksen välisestä vuoropuhelusta ilmastopolitiikassa puuttuu ilman lainsäädännön tukea toimivassa nykymallissa pitkäjänteisyyttä. Erityisesti pitkän aikavälin kunnianhimoisten päästövähennystavoitteiden käsittely on toistaiseksi jäänyt strategiamenettelyssä vähälle huomiolle, mutta valmisteilla olevassa Energia- ja ilmastotiekartassa vuoteen 2050 on tarkoitus huomioida myös tämä asia. Nykyjärjestelmässä tutkimustiedon tuottaminen ilmastopolitiikan tueksi perustuu erillisiin toimeksiantoihin, tutkimuslaitosten tulosohjaukseen, tutkimusohjelmiin ja kaksi vuotta toimineeseen ilmastopaneeliin. Voidaan katsoa, että tämän nykyisen käytännön perusteella ei olisi mahdollista varmistaa riittävällä tavalla ilmastopoliittisessa päätöksenteossa tarvittavan riippumattoman poikkitieteellisen tiedon kokoamisen ja erittelyn jatkuvuutta. Suomen ja EU:n ilmastopolitiikan johdonmukainen kehittäminen vaativat kuitenkin ennen kaikkea pitkäjänteisyyttä ja johdonmukaista yhteiskunnallista keskustelua suurista rakenteellisista muutoksista.

Nykyiseen strategiakäytäntöön liittyviä menettelyjä olisi mahdollista kehittää siten, että suunnittelujärjestelmän läpinäkyvyys ja ennakoitavuus paranisivat. Myös avoimuutta olisi mahdollista lisätä tässä mallissa. Voidaan kuitenkin katsoa, että ilmastolailla voidaan nykyjärjestelyä paremmin saavuttaa nämä edellä jaksossa (2.4.2) kuvatut kehittämistarpeet.

Ilmastopolitiikkaan liittyvän raportoinnin kansalliset käytännöt perustuvat pitkälti YK:n ilmastosopimuksen ja EU:n lainsäädännön asettamiin vaatimuksiin. Kansallista raportointia kehitetään aktiivisesti viranomaisten ja tutkimuslaitosten välisen yhteistyön tehostamiseksi. Nykyisiä raportointikäytäntöjä on tarkoitus hyödyntää jatkossakin mahdollisimman tehokkaasti hallinnollisten lisäkustannusten välttämiseksi.

Hallituksen esityksen valmistelussa on pohdittu lain soveltamisalan rajausta. Lähtökohtana on pidetty, että laki koskisi sekä ilmastonmuutoksen hillintää että muutokseen sopeutumista, vaikka niiden suunnittelu ja toteutus poikkeavatkin toisistaan. Ilmastonmuutoksen hillinnällä ja muutokseen sopeutumisella on kuitenkin yhtymäkohtia myös strategisten linjausten ja suunnitelmien tasolla, jonka vuoksi niitä on perusteltua tietyiltä osin käsitellä yhdessä. Hallitusohjelmassa todetulla tavalla laki koskisi päästökaupan ulkopuolella syntyvien päästöjen vähentämistä. Tämä johtuu siitä, että päästökaupasta säädetään EU-lainsäädännössä, jonka mukaan päästökauppa on EU:n laajuista.

Lakiesitys koskee pääsääntöisesti valtioneuvostoa ja sen ministeriöitä, minkä lisäksi myös eduskunta osallistuisi keskeisesti ilmastopolitiikkaan. Valtion aluehallinto, erityisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, kytkeytyvät niitä ohjaavien ministeriöiden toiminnan kautta varsin kiinteästi ministeriöiden ilmastopolitiikan suunnitteluun ja toteuttamiseen. Aluehallinnolle ei kuitenkaan annettaisi ilmastolaissa uusia tehtäviä. Lakiin ei myöskään ehdoteta uusia velvoitteita kansalaisille tai yhteisöille.

Laki ei koskisi kuntien suunnittelua, vaan ilmastonmuutoksen hillintään ja muutokseen sopeutumiseen tähtäävä kuntien suunnittelu kehittyisi itsenäisesti. Lakiesitys tukisi kuitenkin kuntien toimintaa tekemällä valtion ilmastonmuutokseen liittyvän toiminnan nykyistä ennustettavammaksi ja johdonmukaisemmaksi.

Valmistelutyön kuluessa esitettiin usealta taholta, että ilmastolakiin olisi sisällytettävä säännökset niin sanotusta hiilibudjetista, jolla voitaisiin sitovasti säädellä kasvihuonekaasupäästöjen vuosittaista enimmäismäärää. Useiden EU-maiden ilmastolaeissa onkin järjestelmiä, joilla rajoitetaan päästöjen määriä. Järjestelmien sitovuus vaihtelee maittain. Vastaavanlaista hiilibudjettijärjestelmää ei ehdoteta Suomen ilmastolakiin, koska on katsottu, että kasvihuonekaasujen riittävä väheneminen voidaan saada aikaan myös ehdotetulla päästöjen suunnittelu- ja seurantajärjestelmällä.

Valmistelutyön kuluessa esitettiin niin ikään, että ilmastolakiin tai erityislakeihin tulisi sisällyttää myös aineellisia säännöksiä ilmastonmuutoksen hillitsemisestä tai muutokseen sopeutumisesta. Erityislainsäädännön muuttaminen edellyttää kuitenkin asian perusteellista selvittämistä, eikä siihen tässä yhteydessä esitetä muutoksia. Ilmastolain soveltamisen yhteydessä on tarkoitus ottaa huomioon myös muuhun lainsäädäntöön mahdollisesti sisältyvät ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen liittyvät säännökset siten, että ilmastolailla ei rajoiteta muiden lakien soveltamista. Muita säädöksiä ja ilmastolain säännöksiä sovellettaisiin siis rinnakkain. Ilmastolain mukaisella suunnittelujärjestelmällä voidaan tukea tulevia aineellisen lainsäädännön muutoksia ja pyrkiä varmistamaan osaltaan, että ne ovat sopusoinnussa keskenään.

Valmistelun kuluessa tarkasteltiin myös, millä tavalla olisi mahdollista varmistaa, että ilmastolain suunnittelu- ja seurantajärjestelmässä otetaan erityisesti huomioon riippumaton, useita eri yhteiskunnan aloja koskeva tieteellinen tieto. Ilmastopolitiikkaa koskevaa tietoa tuotetaan nykyisin yliopistoissa ja tutkimuslaitoksissa. Nykyisenkaltaisen ilmastopaneelin voidaan nähdä tuovan lisäarvoa erityisesti monitieteellisenä foorumina, joka arvioi ja jäsentää uusinta tieteellistä tietoa ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmässä hyödynnettäväksi. Näin ollen voidaan todeta, että riippumattomalle ilmastopaneelille olisi näköpiirissä olevien lisääntyvien tiedollisten tarpeiden kannalta perusteltua antaa ilmastolakiin liittyviä tehtäviä ja säätää ilmastopaneelin asettamisesta ilmastolaissa.

Lain valmistelussa tarkasteltiin lain suhdetta olemassa olevien ei-lakisääteisiin ilmastopolitiikan instrumentteihin, kuten energia- ja ilmastostrategiaan ja kansalliseen sopeutumisstrategiaan. Valmistelussa katsottiin, että ilmastolaissa säädetyt suunnitelmat ja käytössä olevat suunnittelukäytännöt on tarpeen sovittaa yhteen tarpeellisilta päällekkäisten tai ristiriitaisten linjausten välttämiseksi. Tämä koskee erityisesti keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman ja energia- ja ilmastostrategian yhteensovittamista keskenään.

Katso myös

• Avoin päätöksentekokäytäntö voisi parantaa tiedon hyödyntämistä
• Sitra: Miten Suomi selviää yli 4 astetta lämpimämmässä maailmassa?