Kaavoitus

Tähän hankkeeseen kuuluvia sivuja	Hankkeen etusivu · Sisällysluettelo · Ohjeita kirjoittajille · Hyviä käytäntöjä kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa (tämän hankkeen tuottama lopullinen opas)
Muita kaivostoimintaan liittyviä sivuja	Minera-malli · Hyvä kaivos pohjoisessa · Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt · Ympäristövaikutusten arviointimenettely kaivoshankkeissa · Teemasivu:Kaivostoiminta
Sivun aiheeseen liittyviä muita sivuja

Kaavoitusjärjestelmän lähtökohtana on tarkentuva suunnittelu, jossa valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sekä yleispiirteiset kaavat, eli maakuntakaava ja yleiskaava, ohjaavat yksityiskohtaisten asemakaavojen suunnittelua.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat osa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää. Ne on ilmaistu sanallisesti ja ne hyväksyy valtioneuvosto.

Alueidenkäyttötavoitteiden tehtävänä on

• varmistaa valtakunnallisesti merkittävien seikkojen huomioon ottaminen maakuntien ja kuntien kaavoituksessa sekä valtion viranomaisten toiminnassa,
• auttaa saavuttamaan maankäyttö- ja rakennuslain ja alueidenkäytön suunnittelun tavoitteet, joista tärkeimmät ovat hyvä elinympäristö ja kestävä kehitys,
• toimia kaavoituksen ennakko-ohjauksen välineenä valtakunnallisesti merkittävissä alueidenkäytön kysymyksissä ja edistää ennakko-ohjauksen johdonmukaisuutta ja yhtenäisyyttä,
• edistää kansainvälisten sopimusten täytäntöönpanoa Suomessa sekä
• luoda alueidenkäytöllisiä edellytyksiä valtakunnallisten hankkeiden toteuttamiselle.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan tavoitteet on otettava huomioon ja niiden toteuttamista on edistettävä maakunnan suunnittelussa, kuntien kaavoituksessa ja valtion viranomaisten toiminnassa.

Maakuntakaava

Maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma alueiden käytöstä maakunnassa tai sen osa-alueella. Siinä esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet sekä osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Maakuntakaavan tehtävänä on ratkaista valtakunnalliset, maakunnalliset ja seudulliset alueiden käytön kysymykset. Maakuntakaava voidaan laatia myös vaiheittain jotakin tiettyä aihekokonaisuutta käsittelevänä kaavana.

Maakuntakaava ohjaa kuntien kaavoitusta ja viranomaisten muuta alueiden käyttöä koskevaa suunnittelua. Kaava esitetään kartalla kaavamerkintöjen ja -määräysten avulla. Maakuntakaavaan liittyy myös selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteet, vaikutukset ja muut, muun muassa kaavan tulkinnan ja toteuttamisen kannalta tarpeelliset tiedot.

Maakuntakaavan laatimisesta vastaa maakunnan liitto ja sen hyväksyy maakunnan liiton liittovaltuusto. Kaavan vahvistaa ympäristöministeriö, minkä jälkeen se saa lainvoiman.

Yleiskaava

Yleiskaava on kunnan yleispiirteinen maankäytön suunnitelma. Sen tehtävänä on yhdyskunnan eri toimintojen, kuten asutuksen, palvelujen ja työpaikkojen sekä virkistysalueiden sijoittamisen yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaavoituksella ratkaistaan tavoitellun kehityksen periaatteet, ja yleiskaava ohjaa alueen asemakaavojen laatimista.

Yleiskaava voi koskea koko kuntaa tai sen tiettyä osa-aluetta, jolloin sitä kutsutaan osayleiskaavaksi. Kunnat voivat laatia myös yhteisen yleiskaavan. Kaava esitetään kartalla, ja siihen liitetään kaavamerkinnät ja -määräykset sekä selostus.

Kunta vastaa yleiskaavan laatimisesta. Kaavan hyväksyy kaupungin- tai kunnanvaltuusto. Jos kunnat ovat laatineet yhteisen yleiskaavan, sen hyväksyy kuntien yhteinen toimielin ja vahvistaa ympäristöministeriö.

Asemakaava

Asemakaavassa määritellään alueen tuleva käyttö: mitä säilytetään, mitä saa rakentaa, mihin ja millä tavalla. Kaavassa osoitetaan esimerkiksi rakennusten sijainti, koko ja käyttötarkoitus.

Asemakaava voi koskea kokonaista asuntoaluetta asuin-, työ- ja virkistysalueineen tai joskus jopa vain yhtä tonttia. Asemakaavan laatii kunta. Ranta-alueiden rakentamista voidaan ohjata ranta-asemakaavalla, jonka laatii maanomistaja.

Asemakaavaan kuuluvat asemakaavakartta sekä kaavamerkinnät ja -määräykset. Asemakaavaan liittyy selostus, jossa kerrotaan kaavan laatimisesta ja keskeisistä ominaisuuksista.

Kaivokset ja kaavoitus

Kaivostoiminnan alueet tulee ottaa huomioon kaavoja laadittaessa. Kaivokset ovat yleensä niin suuria, että niiden sijainti tulee osoittaa maakuntakaavassa. Maakuntakaavoissa on esitetty toiminnassa olevia kaivosalueita ja alueita, joilla on kaivostoiminnan edellytyksiä. Kaavoissa voidaan ohjata ja yhteen sovittaa myös muita kaivostoimintaan liittyviä maankäyttötarpeita. Maakunnan liiton tulee huolehtia tarpeellisesta maakuntakaavan laatimisesta ja kaavan pitämisestä ajan tasalla maakunnan kehittämisen edellyttämällä tavalla.

Kaivoshankkeen toteuttaminen edellyttää yleensä myös yksityiskohtaisempaa kaavoitusta. Yleis- ja asemakaavatarpeeseen vaikuttavat erityisesti alueen maakuntakaavallinen tilanne, kaivoshankkeen sijainti ja sijaintipaikan olosuhteet sekä kaivoshankkeen koko ja vaikutukset. Kaivosalueella rakentamiseen ei voida myöntää rakennuslupaa suoraan yleiskaavan perusteella. Asemakaava voi olla tarpeen myös kaivosalueella olevien eri toimintojen yhteensovittamisessa.

Jos kaivoshanke edellyttää kaavoitusta, selvitetään kaavan vaikutukset maankäyttö- ja rakennuslain vaatimusten mukaisesti. Suurimittaiset kaivoshankkeet edellyttävät YVA-menettelyä. Tarvittavat kaavoitusmenettelyt on tällöin hyvä sovittaa yhteen YVA-lain mukaisen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kanssa, jolloin kaavojen tarvitsemat selvitykset ja vaikutusten arvioinnit saadaan suurelta osin kaivoshankketta varten laadittavasta YVA-lain mukaisista ympäristövaikutusten arvioinnista.

Kuntien tehtävänä on vastata kaavoituksesta ja niillä on tässä asiassa suuri valta. Tätä säätelee MRL 36, 51 ja 60 §. Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös 13.2.2014 (00613/12/4103) liittyen tuulivomapuistoon. Maakuntakaavassa oli jo tuulivoimavaraus. Kunnan virkamiehet tekivät tämänsuuntaisen asemakaavan, mutta asia hylättiin valtuustossa, koska sillä oli niin suuria haittoja muihin maankäyttömuotoihin kuten virkistyskäyttöön. Hallinto-oikeuden kanta oli, että kunta ei ole velvollinen laatimaan maakuntakaavan mukaista kaavaa (sen sijaan asemakaava ei saa olla maakuntakaavan vastainen). Hallinto-oikeuden mukaan kunnanvaltuustolla on oikeus arvioida aiheutuvien maisema- ja muiden haittojen merkittävyyttä kunnan elinkeinoelämän ja muutoinkin yleisemmin kunnan edun kannalta. Kunnallinen harkintavalta on siis suuri. Asia on edelleen käsittelyssä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, joten prosessi on kesken.

Kaivosten osalta osayleiskaava olisi yleensä toimivampi ratkaisu, jossa tarkastellaan erilaisia maankäyttömuotoja kokonaisuutena mahdollisella kaivosalueella.

Usein tilanne on se, että kaivos halutaan alueelle elinkeinovaikutusten takia, jos sellainen on tulossa. Kaavaan voidaan tällöin sisällyttää määräyksiä, jotka edesauttavat suojavyöhykkeiden (esim. puustoiset alueet) syntymistä kaivostoiminnan ja sen vaikutuksille herkkien alueiden välille.

Kuitenkin jos alueella on malminetsintälupa, sitä ei saa kaavoittaa siten, että etsintätoiminta estyy. Kuitenkaan etsintälupa ei vaikuta siihen, annetaanko myöhemmin kaivosvaraus vai ei; tämä harkitaan esimerkiksi ympäristöluvituksen yhteydessä omilla kriteereillään.

Epävarmuutta on päätöksenteossa siedettävä, koska tiedollisesta epävarmuudesta ei ole mahdollista päästä eroon. Riskien hyväksyttävyyttä tulee miettiä osana kokonaisuutta.

Ydinenergialaissa annetaan kunnalle käytännössä veto-oikeus uraanikaivoksen perustamisessa.

Hanke-YVA on toiminnanharjoittajan arviointi asiasta. Kunnalla on kaavoitusinstrumenttia käyttämällä mahdollisuus tehdä paljon laajempi ja monia näkökulmia huomioiva oma arviointi. Kaavoitusinstrumentti on siis erinomainen työkalu eri intressien yhteensovittamiseen. Se antaa mahdollisuuden myös käyttää poliittista harkintaa tilanteessa, jossa intressejä ei voida sovittaa yhteen.

Esimerkiksi Kuusamossa ovat vastakkain mahdollinen kultakaivos ja toisaalta Rukan matkailu- ja virkistystoiminta. Kuitenkin nykyinen metsämaalle tehty kaivosoikeus ei automaattisesti tuota velvollisuutta tehdä kaivosvarausta kaavaan, eikä myöskään antaa mitään kompensatiota jos näin ei tehdä.

Tähän asiaan on kyllä eriäviäkin mielipiteitä. Tätä tukee se, että muinaismuistolaki, luonnonsuojelulaki ja kaivoslaki ovat omiin perusteisiinsa nojaavaa sääntelyä, joka on ensisijaista maa- ja rakennuslakiin nähden. Tosin uutta kaivoslakia on tässä suhteessa heikennetty ja toisaalta yleiskaavan roolia suurennettu.

Lisätietoja: http://www.ymparisto.fi/fi-FI/Elinymparisto_ja_kaavoitus/Maankayton_suunnittelujarjestelma